黃紅花

【摘要】根據(jù)事業(yè)單位的性質(zhì)和特點，結合工作實際，本文著重分析了當前公益性農(nóng)業(yè)科研單位內(nèi)部控制存在的一些問題，并在闡述加強內(nèi)部控制重要意義的基礎上，針對性地提出了提高控制意識、加快制度修訂、加強項目預算等相關建議，以達到防范財務風險，加強廉政建設的目的，從而促進公益性農(nóng)業(yè)科研單位持續(xù)健康快速發(fā)展。

【關鍵詞】農(nóng)業(yè)科研單位 內(nèi)部控制 問題 措施

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央大力治理貪污腐敗，強調(diào)以法治國，以制度管權管事管人。財政部于2015年12月發(fā)布《關于全面推進行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設的指導意見》以來，各行政事業(yè)單位切實提高了風險防控能力和內(nèi)部管理水平。同時，浙江省財政廳在2016年也就加強行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設、評價等有關工作相繼作出了布署，并取得了初步成效。然而，公益性農(nóng)業(yè)科研單位由于自身經(jīng)濟活動特點，再加上對內(nèi)部控制的重要性認識不足，導致其內(nèi)控體系建設相對滯后，蘊藏著較大的運行風險，也制約了工作的效率、效益和效果。本文就目前公益性農(nóng)業(yè)科研單位的建設特別在內(nèi)部控制方面存在的問題進行了分析探討，并提出了加強農(nóng)業(yè)科研單位內(nèi)部控制的創(chuàng)新舉措，希望對構建適合我省公益性農(nóng)業(yè)科研單位特點和管理模式的內(nèi)部控制體系，提供參考。

一、公益性農(nóng)業(yè)科研單位經(jīng)濟活動特點

近年來，我國農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力明顯增強，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平顯著提升，這與農(nóng)業(yè)科研單位的貢獻是密不可開的。而相對于其他類型的事業(yè)單位，農(nóng)業(yè)科研單位的經(jīng)濟活動具有其自身特點，如農(nóng)業(yè)科研的周期長、影響因素多；農(nóng)業(yè)項目的范圍廣，試驗地點散，等等。這些特點決定了僅憑市場機制是無法有效保證農(nóng)業(yè)科技的持續(xù)創(chuàng)新，而需要政府采取措施來保證農(nóng)業(yè)科研成果的充分提供。因此，農(nóng)業(yè)科研單位大多為公益一類的事業(yè)單位，其所需經(jīng)費均由國家財政予以支撐。與此相應，其內(nèi)部控制體系的構建也自然不同于一般的行政事業(yè)單位或其他非農(nóng)科研單位。

二、加強內(nèi)部控制體系建設的重要意義

科研單位承擔著各類科研項目，而內(nèi)控制度不僅能夠使科研單位貫徹執(zhí)行法律法規(guī)及規(guī)章制度，保護國有資產(chǎn)的安全完整，防止貪腐行為的發(fā)生發(fā)展，而且，內(nèi)控制度還能促進科研單位開展的研究活動有效有序地進行。而對于公益性農(nóng)業(yè)科研單位而言，健全有效的內(nèi)部控制，可以利用審計、會計、統(tǒng)計等途徑的綜合分析及財務、人事、科技等部門的溝通協(xié)調(diào)，整合資源、規(guī)范流程、嚴格控制，充分發(fā)揮整體作用。同時，科學的內(nèi)部控制制度具有嚴密的監(jiān)督與考核環(huán)節(jié)，能真實地反映科研實情和工作實績，促進整個科研單位的經(jīng)營效率和科研水平。所以，不斷健全公益性農(nóng)業(yè)科研單位內(nèi)部控制體系，提高風險防范控制水平，不管對促進其科研成果的研發(fā)還是單位自身的發(fā)展，都具有十分重要的現(xiàn)實意義。

三、農(nóng)業(yè)科研單位內(nèi)部控制存在的問題

（一）內(nèi)控意識不夠強，財務監(jiān)督的規(guī)范化較差

我省公益性農(nóng)業(yè)科研單位的管理決策層往往缺乏風險管理意識，認為資金主要來源于財政撥款，沒有創(chuàng)收利潤等指標壓力，因而內(nèi)控管理意識普遍薄弱，沒有認識到內(nèi)部控制制度是一種業(yè)務運作過程中環(huán)環(huán)相扣的動態(tài)監(jiān)督機制，也沒有意識到管理者和相關業(yè)務部門在內(nèi)部控制過程中應當承擔的職責。甚至有些單位領導把執(zhí)行內(nèi)控制度看成是限制自己手腳的“條條框框”，所以，常常以行政命令代替制度政策，只強調(diào)上下級的隸屬關系，卻忽視了權力的相互制衡。同時，內(nèi)控制度的建設有著較強的專業(yè)性特點，包括政策性、有效性、實用性等因素，工作量大，牽涉面廣，更阻礙了單位領導對內(nèi)控制度建設主動性和積極性的發(fā)揮。導致財務監(jiān)督流于形式，不能發(fā)揮應有的作用。

（二）績效激勵不夠大，人員素質(zhì)的整齊度較差

激勵是單位管理中一項非常重要的功能，在缺乏退出機制的管理體制下，更顯得意義重大。但是，作為公益性事業(yè)單位的農(nóng)業(yè)科研機構，長期以來實行編制管理的人事制度，再加之受計劃經(jīng)濟的影響，容易滋生論資排輩、平均主義的現(xiàn)象和習氣，考核制度不健全、考評內(nèi)容不科學，激勵額度小、可操作性差。且激勵制度并未充分考慮不同層次的分類評價，“一碗水”難平，達不到激勵的效果。同時由于歷史的原因，我省農(nóng)業(yè)科研單位的特殊性造成了招收的財務人員素質(zhì)不一，有的甚至讓不專業(yè)的科技人員從事財務工作，這些都導致很多反映經(jīng)濟活動的會計信息不真實、不準確，從而影響領導層做出正確的決策和管理，并限制著內(nèi)部控制的有效性。

（三）制度更新不夠快，管理措施的執(zhí)行力較差

健立健全規(guī)章制度是做好事務管理的前提和基礎。財務制度更是站在防范風險、預防腐敗的前沿陣地上，尤為重要。隨著社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展，國家的財經(jīng)政策在不斷地發(fā)生變化，經(jīng)費的使用規(guī)定在不斷地做著調(diào)整，這就要求農(nóng)業(yè)科研單位對財務制度進行及時的評估、更新和完善，以適應內(nèi)控環(huán)境的變化和內(nèi)控要求的提高。然而，目前我省的農(nóng)業(yè)科研單位內(nèi)控信息化建設滯后，信息流通不暢，沒有建立起安全科學的信息化平臺，體現(xiàn)到制度建設上，則表現(xiàn)為“老藥方醫(yī)治新病癥”，不但生搬硬套，而且效果不佳。如，近年來，我省各級財政部門對農(nóng)業(yè)的投入不斷加大，農(nóng)業(yè)科研經(jīng)費相對充足，不過，這也使科研人員在經(jīng)費預算編制中隨意性增強，全憑以往經(jīng)驗、缺少財務溝通，如此容易在以后項目開展過程中造成經(jīng)費支出不規(guī)范、進度不均衡，還有可能造成年底突擊用錢的現(xiàn)象。也正是由于缺乏項目經(jīng)費預算的最新規(guī)范，導致了以“預算管理為主線，資金管控為核心”的內(nèi)部控制職能發(fā)揮不到位，內(nèi)控管理目標無法實現(xiàn)。

（四）政府采購不夠?qū)崳唧w操作的應變性較差

2003年實施了《政府采購法》，隨后國家又相繼頒布了相關的配套制度，政府采購的經(jīng)濟效益和社會效益已日益顯現(xiàn)。然而，一方面，科研人員對政府采購制度知之不多，物品采購需求編制不太科學；另一方面，政府采購的期限較長、規(guī)定較嚴、溝通較少；所以，常使得科技人員對政府采購的結果不甚滿意。有時為了不影響科研工作進展，部分科技人員會申請有備無患的“提前采購”，或是貪圖方便的“重復采購”。如，農(nóng)業(yè)科研設備在不同的研究領域有時具有通用性，科技人員可以共享設備、節(jié)約成本。但由于科研人員之間及管理和使用部門之間的信息不對稱，很容易造成重復采購。再加上，農(nóng)業(yè)科研單位科研基地分散，實物資產(chǎn)清查盤點困難，容易造成資產(chǎn)保管不善和流失。這不但會影響政府采購的效率和效益，更會使內(nèi)控制度落實不到位。

四、加強農(nóng)業(yè)科研單位內(nèi)控建設的建議

（一）提高控制意識，協(xié)調(diào)工作機制

我省公益性農(nóng)業(yè)科研單位的領導管理者必須樹立符合現(xiàn)代管理的經(jīng)營觀念，增強控制意識，提升管理水平。通過價值觀塑造、激勵化機制、能動性發(fā)揮等內(nèi)控要素的集聚，及規(guī)章制度、人事政策、科研團隊等外部環(huán)境的引導，使大家充分認識到內(nèi)部控制的必要性和重要性，并讓整個單位成員都具有內(nèi)部控制覺悟和自我控制態(tài)度。所以，單位領導層必須借鑒國內(nèi)外成功的內(nèi)部控制環(huán)境模式，結合自身實際，協(xié)調(diào)工作機制，找到并營造最適合自己的內(nèi)部控制環(huán)境。

（二）加大獎懲力度，優(yōu)化內(nèi)控環(huán)境

建立健全科學的多元化薪酬激勵體系，包括人才培養(yǎng)制度、薪酬激勵制度、崗位管理制度、職稱競爭制度等，更大更好地發(fā)揮管理人員和科技人員的工作積極性、主動性和創(chuàng)造性。并要特別加強對財務人員的教育培訓，包括職業(yè)道德教育和反腐倡廉教育，重視業(yè)務技能，提高工作能力。在此基礎上，還應充分調(diào)動廣大職工參與內(nèi)部控制的責任心和積極性，建立信息靈敏、指揮靈活、協(xié)調(diào)一致的管理體制，增強農(nóng)業(yè)科研單位內(nèi)部控制的駕馭能力。

（三）建立領導小組，提升管理水平

內(nèi)控體系建設是一個長期任務，也是一項系統(tǒng)工程，需要農(nóng)業(yè)科研單位內(nèi)部各部門各崗位的溝通和協(xié)調(diào)。所以，應該成立內(nèi)部控制工作領導小組，“一把手”擔任組長，分管財務和紀檢的領導分別擔任副組長，領導小組要制定全面推進內(nèi)部控制建設的實施方案，明確工作目標和工作原則，并結合實際制定內(nèi)控建設工作的實施計劃和評價指標。同時，再成立一個內(nèi)部控制自我評價工作小組，由紀檢干部、內(nèi)審人員和職工代表組成，對已建立的內(nèi)控制度體系進行全面的成效測試和結果反饋，確保內(nèi)控制度的橫向制衡和縱向連接，及正向推進和反向監(jiān)督，實現(xiàn)內(nèi)控建設的動態(tài)管理，從而有效進行風險評估和風險管理，不斷提高單位的事務管理和科研管理水平。

（四）加快制度修訂，防范財務風險

內(nèi)部控制是科研單位的核心防線，能夠有效保證公益性農(nóng)業(yè)科研單位各項工作的有序進行。加強內(nèi)部控制，關鍵之一是制度的及時更新和不斷完善，尤其重要的是財務制度修訂和財務數(shù)據(jù)更新，其中，財務制度的修訂要結合國家法律法規(guī)及地方財經(jīng)規(guī)定，并依據(jù)公益性農(nóng)業(yè)科研單位的經(jīng)濟活動特點制定切實可行的財務管理制度，包括：財務人員不相容崗位分離制度、關鍵崗位輪崗制度及各類支出業(yè)務內(nèi)部管理制度等。同時，做好收入控制，建立收入業(yè)務管理辦法；完善支出申請和內(nèi)部審批、付款審批和付款執(zhí)行流程建設，建立經(jīng)費支出審批管理辦法；這不僅有利于進一步規(guī)范財務管理制度和流程，進一步降低非客觀因素等現(xiàn)象的發(fā)生，也有助于財務管理改革的進一步深化。

（五）加強項目預算，提高經(jīng)費績效

項目經(jīng)費預算是做好項目經(jīng)費管理、提高資金使用績效的基礎，更是農(nóng)業(yè)科研單位加強內(nèi)部控制的核心。必須結合項目特點，認真做好預算編制前期的調(diào)查研究，充分掌握第一手資料；明確項目預算的編制部門和管理部門；加強項目庫和專家?guī)斓慕ㄔO，使預算編制更科學更精準。要強化預算執(zhí)行的過程管理，建立預算執(zhí)行公開制度、績效評價和內(nèi)審制度、評價和審計責任追究制度，做到“預算編制有目標、預算執(zhí)行有監(jiān)控、預算完成有評價、評價結果有反饋、反饋結果有應用”的全過程預算績效管理體制。保障農(nóng)業(yè)科研單位的項目資金在配置和使用上更加合理、科學和有效。

（六）完善采購方式，促進有效實施

近年來，隨著我國政府采購金額的不斷增加，采購范圍的不斷增大，原有的采購制度和采購方式都亟需作出適當調(diào)整。如完善采購人員的選拔與培訓，提高采購方式的效率與效益，加強采購過程的監(jiān)督與評價等。與此同時，還應該加大政府采購宣傳力度，讓更多的科技人員更好地了解和理解政府采購的作用和意義，并建立采購申請制度，區(qū)分政府采購項目和非政府采購項目，選擇合理的采購方式和代理機構。加強采購招投標程序管理，規(guī)范政府采購合同的簽訂、履行、變更和備案過程的制度建設。制定驗收管理辦法，明確參與驗收各方。完善政府采購監(jiān)督及質(zhì)疑處理機制。與此對應，農(nóng)業(yè)科研單位也必須摒棄“重采購輕管理”的思想，對采購的資產(chǎn)要明確管理責任，落實部門、責任到人。資產(chǎn)的購置、報廢、調(diào)撥、變賣等必須進行嚴格的規(guī)范管理。通過資產(chǎn)清查制度對單位資產(chǎn)變動狀況進行了解，避免資產(chǎn)閑置和流失。建立資產(chǎn)信息平臺，人人可查單位資產(chǎn)信息，做到資源共享，防止資產(chǎn)重復購置，減少資產(chǎn)閑置。

五、結語

隨著國家財政改革的不斷深化，科技體制改革的快速推進，必將對我省公益性農(nóng)業(yè)科研單位的內(nèi)部控制提出更高更新的要求。而現(xiàn)代內(nèi)部控制制度已經(jīng)被實踐證明：得控則強，失控則弱，無控則亂，不控則敗。因此，我們應按照《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》的要求，不斷優(yōu)化農(nóng)業(yè)科研單位內(nèi)部控制環(huán)境，切實提高農(nóng)業(yè)科研單位內(nèi)部管理水平，加強廉政風險防控，確保出成果出效益，促進農(nóng)業(yè)科研單位可持續(xù)健康地發(fā)展，為實現(xiàn)我國農(nóng)村更美、農(nóng)業(yè)更強、農(nóng)民更富的目標而努力。