茍方忠

PPP模式下項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理的若干思考

茍方忠

PPP模式近年來正在如火如荼地運(yùn)行之中，在實(shí)際發(fā)展中呈現(xiàn)出諸多的弊端和問題。本文分析了PPP項(xiàng)目的特點(diǎn)，闡述了 PPP模式下項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理存在的缺陷，探索了提升PPP模式下項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理質(zhì)量的對(duì)策。

PPP項(xiàng)目的特點(diǎn)

合同成為約束雙方行為的主要手段。PPP項(xiàng)目的參與主體包括政府主體和社會(huì)資本主體兩方主體，二者參與項(xiàng)目合作和項(xiàng)目建設(shè)的初衷是完全不同的。政府主體強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目建設(shè)的公益性和社會(huì)性，社會(huì)資本則具有更多的逐利性和經(jīng)濟(jì)性。項(xiàng)目開展目的的差異必然導(dǎo)致其項(xiàng)目過程中行為的不同。通過簽訂合理的、兼顧雙方利益的合同，政府和社會(huì)資本的行為都能得到有效的約束，進(jìn)而嚴(yán)格地控制項(xiàng)目開展全過程。政府在追求項(xiàng)目公益性和社會(huì)性的同時(shí)不能侵害社會(huì)資本獲取經(jīng)濟(jì)利益的訴求，社會(huì)資本在追求利益最大化的進(jìn)程中也要保護(hù)項(xiàng)目的公益性和社會(huì)性要素。

合作雙方資源共享、優(yōu)勢(shì)相長(zhǎng)。鑒于PPP項(xiàng)目是由政府和社會(huì)資本共同合作完成的，合作雙方屬性的不同也導(dǎo)致了合作雙方掌握的資源出現(xiàn)了差距。政府在PPP項(xiàng)目合作中具有行政資源和國家政策上的信息優(yōu)勢(shì)，而社會(huì)資本則在PPP項(xiàng)目合作中具備技術(shù)管理和經(jīng)營管理資源上的優(yōu)勢(shì)。所以，在PPP項(xiàng)目合作中，雙方進(jìn)行資源共享和信息互通是至關(guān)重要的，這樣才能提升項(xiàng)目建設(shè)的效率和質(zhì)量。雙方互惠互利應(yīng)當(dāng)以充分把握雙方項(xiàng)目開展目的為前提，社會(huì)資本幫助政府實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目的公共性，政府則盡最大可能滿足社會(huì)資本的利益需求。政府需要在互惠互利的過程中端正自身態(tài)度，對(duì)社會(huì)資本經(jīng)濟(jì)利益的獲取進(jìn)行合理性控制，規(guī)范自身行為合理性。

合作雙方關(guān)系復(fù)雜。PPP項(xiàng)目最為明顯的一個(gè)特征就是政府和社會(huì)資本之間的關(guān)系比較復(fù)雜，在PPP項(xiàng)目的前期啟動(dòng)和項(xiàng)目計(jì)劃階段，政府需要在其中起到主導(dǎo)作用，幫助完成項(xiàng)目可行性的研究。在項(xiàng)目建設(shè)和開展的過程中，政府和社會(huì)資本將共同進(jìn)行管理，二者在管理過程中需要進(jìn)行多部門的對(duì)接、合作和交流，整個(gè)項(xiàng)目建設(shè)之中可能牽涉到較多的行政單位和部門，合作關(guān)系就變得愈加復(fù)雜和繁復(fù)起來。

PPP模式下項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理存在的問題分析

PPP模式近年來在我國得到較大程度的普及和應(yīng)用，一方面加快了社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)程，另一方面則使得社會(huì)資本變得更具有活力和生命力，促進(jìn)了社會(huì)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)進(jìn)步和發(fā)展。但是PPP模式在我國的應(yīng)用歷史相對(duì)還比較短，PPP建設(shè)機(jī)制、制度完善之路依然還需要付出較大的努力，這導(dǎo)致了PPP項(xiàng)目在開展過程中存在著較多的問題?？偟膩碚f，PPP項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理存在如下問題：

資金管理缺失。PPP項(xiàng)目開展過程中普遍存在著資金管理力度不足的問題。比如一些項(xiàng)目不能及時(shí)進(jìn)行資金撥付，導(dǎo)致項(xiàng)目進(jìn)度受到波及和影響；一些項(xiàng)目則將多余資金完全閑置，降低了資金的使用效益。

財(cái)務(wù)預(yù)算體制不完善。政府和社會(huì)資本在項(xiàng)目建設(shè)過程中均存在不同程度的不重視預(yù)算管理的傾向；此外，很多PPP項(xiàng)目對(duì)預(yù)算法的最新內(nèi)容了解得不甚清楚，自然也缺乏執(zhí)行預(yù)算法的執(zhí)行力，難以對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行全過程預(yù)算管理，使得項(xiàng)目在建設(shè)過程中出現(xiàn)資金管理不力的現(xiàn)象，造成了資金的浪費(fèi)和成本的虛增。政府和社會(huì)資本還存在著成本管理意識(shí)單薄的問題，在建設(shè)過程中資源浪費(fèi)的現(xiàn)象比比皆是，最終使得雙方利益受損。

社會(huì)資金融資體系不完善。PPP模式下的項(xiàng)目建設(shè)和開展需要大量的資金支持，而其中很大比重的資金來源于社會(huì)資本，這樣社會(huì)資金融資體系中的不完善和不健全也直接影響了PPP項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理效果和績(jī)效。另外，PPP項(xiàng)目自身的公共性和公益性也使得資金需要在一定的周期內(nèi)得到回籠，如若不然，就會(huì)產(chǎn)生額外的融資成本并必須承擔(dān)一定的法律責(zé)任，社會(huì)資本主體的利益自然也就會(huì)受到侵害。

財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制力度薄弱。政府和社會(huì)資本在過往的項(xiàng)目建設(shè)中都不大重視財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的管理和控制，這導(dǎo)致了在PPP項(xiàng)目中，財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的觸發(fā)是不可避免的。PPP項(xiàng)目受到建設(shè)周期、所需資金的限制，往往會(huì)導(dǎo)致政府與社會(huì)資本之間不能及時(shí)收回投資，如果沒有做好防護(hù)措施，就可能帶來較為嚴(yán)重的后果。

提升PPP模式下項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理對(duì)策的若干思考

構(gòu)筑科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制使得合作雙方都能夠重視風(fēng)險(xiǎn)防范工作，并能將對(duì)方的風(fēng)險(xiǎn)降到最低作為風(fēng)險(xiǎn)控制主要目標(biāo)。社會(huì)資本融資風(fēng)險(xiǎn)是很多PPP項(xiàng)目在運(yùn)行中面臨的主要風(fēng)險(xiǎn)。首先，如果資金回收周期超過社會(huì)資本預(yù)期時(shí)間，那么就會(huì)導(dǎo)致難以償還到期債務(wù)、資不抵債等風(fēng)險(xiǎn)；其次，如果市場(chǎng)環(huán)境發(fā)生變化，項(xiàng)目在建成之后的盈利能力可能難以達(dá)到事先預(yù)期，社會(huì)資金的使用效益也大打折扣。風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制能夠?qū)PP項(xiàng)目中的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行合理的分配，各個(gè)項(xiàng)目主體都能意識(shí)到自身在項(xiàng)目建設(shè)過程中可能面臨的風(fēng)險(xiǎn)，通過完善的風(fēng)險(xiǎn)防范措施來將風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性降到最低。

注重資金管理。在PPP項(xiàng)目建設(shè)前期要做好預(yù)算分析，實(shí)施全過程預(yù)算管理，對(duì)項(xiàng)目建設(shè)過程中所需的資金進(jìn)行科學(xué)合理的估計(jì)；在項(xiàng)目開展過程中需要加強(qiáng)資金管理，逐步完善預(yù)算管理體制，對(duì)資金的支出進(jìn)行合理的控制；在項(xiàng)目投資之時(shí)就要進(jìn)行投資管理，對(duì)市場(chǎng)環(huán)境進(jìn)行預(yù)測(cè)和分析，評(píng)估項(xiàng)目的盈利狀況和先進(jìn)流量狀況，估算項(xiàng)目資金回收周期，為資金主體之間的合作構(gòu)筑和諧的關(guān)系和環(huán)境。

重視成本管理。在PPP項(xiàng)目建設(shè)的全過程中進(jìn)行成本控制，在項(xiàng)目建設(shè)之初就對(duì)總成本報(bào)表進(jìn)行評(píng)估分析，對(duì)其中不合理的地方進(jìn)行及時(shí)的修正的改善。對(duì)項(xiàng)目建設(shè)過程中的成本控制要高度重視，把握每一筆資金支出的用途和方向，提升資金的使用效益和使用規(guī)范性。重視項(xiàng)目建設(shè)過程中的資金管理，避免出現(xiàn)資金閑置的情況，并且對(duì)未來可能發(fā)生的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行合理評(píng)估，及時(shí)做好預(yù)防措施，如資金緊張?jiān)斐傻慕?jīng)營風(fēng)險(xiǎn)等。

（作者單位：中國電建集團(tuán)成都勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院有限公司）