◎王凌云 支德志 郭冰

德國(guó)中期財(cái)政規(guī)劃舶來(lái)品的中國(guó)本土化運(yùn)用探析

◎王凌云 支德志 郭冰

德國(guó)作為最早實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃的國(guó)家之一，如今已然形成了十分成熟的財(cái)政管理框架。2014年，我國(guó)才開始探索實(shí)施中期財(cái)政規(guī)劃。在此背景下，進(jìn)一步研究德國(guó)中期財(cái)政規(guī)劃發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于健全我國(guó)中期財(cái)政規(guī)劃管理，推進(jìn)預(yù)算管理體制改革和提升國(guó)家治理現(xiàn)代化都具有非常重要的現(xiàn)實(shí)意義。本文秉承“以中為體，以西為用”理念，結(jié)合當(dāng)前國(guó)情，對(duì)德國(guó)中期預(yù)算管理如何實(shí)現(xiàn)本土化進(jìn)行了探討，以期為國(guó)家決策提供參考。

中期預(yù)算的基本概念、現(xiàn)實(shí)意義

基本概念

中期預(yù)算，又叫多年預(yù)算、滾動(dòng)預(yù)算，中期預(yù)算框架，中期支出框架等，是年度預(yù)算的延伸形式。即政府每年在編制年度預(yù)算的同時(shí)，也編制以后若干財(cái)政年度收支的預(yù)算，并以此來(lái)提高年度預(yù)算編制有效性。有效的中期預(yù)算管理，能夠?qū)崿F(xiàn)政府資源總量跨年度的合理分配與平衡，以糾正年度預(yù)算的短視行為。

當(dāng)前我國(guó)實(shí)施中期預(yù)算的現(xiàn)實(shí)意義

實(shí)行中期預(yù)算改革，是規(guī)避年度預(yù)算短視行為，深化預(yù)算制度改革的現(xiàn)實(shí)需要。隨著現(xiàn)代公共財(cái)政管理體制的發(fā)展和國(guó)家治理體系的深化，我國(guó)現(xiàn)行的年度預(yù)算管理體制弊端日益顯現(xiàn)，它人為地割裂了預(yù)算與宏觀經(jīng)濟(jì)的聯(lián)系。中期預(yù)算規(guī)劃便是針對(duì)年度預(yù)算這一缺陷而產(chǎn)生的一種新型的預(yù)算管理模式，它是基于政府中長(zhǎng)期決策及活動(dòng)安排，并考慮部門事業(yè)發(fā)展規(guī)劃而確定的滾動(dòng)財(cái)政規(guī)劃，對(duì)年度預(yù)算起著約束和指導(dǎo)作用。

實(shí)行中期預(yù)算改革，是增強(qiáng)財(cái)政可持續(xù)性，維持國(guó)家經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要。當(dāng)前，我國(guó)財(cái)政收入增幅逐步下滑，剛性支出壓力增大，財(cái)政收支矛盾不斷擴(kuò)大。中期財(cái)政規(guī)劃能夠?qū)崿F(xiàn)財(cái)政收支由年度預(yù)算平衡轉(zhuǎn)向跨年度、周期性預(yù)算平衡，為合理安排各項(xiàng)支出的重點(diǎn)和優(yōu)先次序拓展了空間，從而實(shí)現(xiàn)財(cái)政的可持續(xù)發(fā)展。在此體制下形成的財(cái)政政策，更注重熨平經(jīng)濟(jì)周期，減少周期性因素對(duì)預(yù)算的沖擊，有效避免財(cái)政的順周期性， 以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定器的作用。

實(shí)行中期預(yù)算改革，是提高公共資源配置效率，保障國(guó)家重點(diǎn)項(xiàng)目的現(xiàn)實(shí)需要。我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，政府投資起著舉足輕重的作用，長(zhǎng)期的、重大的項(xiàng)目數(shù)量越來(lái)越多，單年度預(yù)算制度難以滿足重大項(xiàng)目的管理需求，需要引入中期預(yù)算來(lái)對(duì)重大項(xiàng)目進(jìn)行多年度、滾動(dòng)安排，有效改變當(dāng)前碎片化、各自為政的項(xiàng)目管理格局，確保重大項(xiàng)目資金來(lái)源的長(zhǎng)期穩(wěn)定，不斷提高公共資源配置效率。

德國(guó)中期財(cái)政規(guī)劃的基本模式

德國(guó)早于20世紀(jì)60年代就開始實(shí)施中期預(yù)算，是全球?qū)嵤┲衅陬A(yù)算最早的國(guó)家之一。在德國(guó)，中期預(yù)算被稱作“中期財(cái)政規(guī)劃”。當(dāng)前，德國(guó)中期財(cái)政規(guī)劃的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)已被歐盟各成員國(guó)普遍借鑒和采納。德國(guó)的預(yù)算年度是歷年制，即每年1月1日至12月31日。聯(lián)邦預(yù)算包括年度預(yù)算和中期財(cái)政規(guī)劃，年度預(yù)算在中期財(cái)政規(guī)劃的基礎(chǔ)上編制。

中期財(cái)政規(guī)劃的法律框架及組織保障

為了規(guī)范和約束中期預(yù)算的編制，德國(guó)以法律形式對(duì)中期預(yù)算編制的主體、程序和內(nèi)容等做了明確規(guī)定。1967 年，德國(guó)聯(lián)邦議院頒發(fā)了《經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定與增長(zhǎng)促進(jìn)法》，規(guī)定聯(lián)邦政府每年在編制預(yù)算草案時(shí)，還應(yīng)編報(bào)五年財(cái)政規(guī)劃，提交議會(huì)審查，這標(biāo)志著德國(guó)正式開始實(shí)施中期財(cái)政規(guī)劃。1969年，德國(guó)聯(lián)邦議院頒發(fā)了《聯(lián)邦預(yù)算法》，闡述了中期財(cái)政規(guī)劃的具體管理措施，明確了各部門的職責(zé)范圍以及預(yù)算管理流程。2005年，默克爾政府修正了《經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定與增長(zhǎng)促進(jìn)法》，加大了聯(lián)邦政府的財(cái)政權(quán)力和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力。2013年修正了《聯(lián)邦預(yù)算法》，進(jìn)一步提高財(cái)政透明度，加強(qiáng)了對(duì)預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)控。

德國(guó)中期財(cái)政規(guī)劃編制的主要負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)是財(cái)政計(jì)劃委員會(huì)，主席是聯(lián)邦財(cái)政部長(zhǎng)，成員由聯(lián)邦、州和市鎮(zhèn)三級(jí)政府的代表組成，包括預(yù)算編制人員，經(jīng)濟(jì)學(xué)家、政府官員等。德國(guó)年度預(yù)算和中期預(yù)算都需要提交議院審議。而為配合中期財(cái)政規(guī)劃編制實(shí)施，提高中期財(cái)政規(guī)劃編制的科學(xué)性、可行性和指導(dǎo)性，德國(guó)成立了專門的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)——國(guó)家經(jīng)濟(jì)平衡發(fā)展委員會(huì)，做了大量的前期準(zhǔn)備工作，包括協(xié)調(diào)做好宏觀經(jīng)濟(jì)預(yù)測(cè)、財(cái)政收入預(yù)測(cè)、制定財(cái)政平衡計(jì)劃等。該委員會(huì)一般以聯(lián)邦經(jīng)濟(jì)部部長(zhǎng)為主席，其成員包括財(cái)政部長(zhǎng)、各地方政府代表，德意志聯(lián)邦銀行等。該委員會(huì)定期開會(huì)，主要研判未來(lái)經(jīng)濟(jì)走向，討論維持經(jīng)濟(jì)平衡發(fā)展的財(cái)政戰(zhàn)略框架、宏觀調(diào)控措施、應(yīng)對(duì)財(cái)政赤字的策略等綱領(lǐng)性內(nèi)容，為中期財(cái)政規(guī)劃的編制定下總基調(diào)。在宏觀經(jīng)濟(jì)預(yù)測(cè)中，國(guó)家經(jīng)濟(jì)平衡發(fā)展委員會(huì)牽頭協(xié)調(diào)，具體由聯(lián)邦財(cái)政部和聯(lián)邦經(jīng)濟(jì)部，在對(duì)當(dāng)年經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況和宏觀經(jīng)濟(jì)指標(biāo)進(jìn)行綜合分析的基礎(chǔ)上，制定財(cái)政政策戰(zhàn)略，動(dòng)態(tài)更新相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃和財(cái)政政策。在財(cái)政收入預(yù)測(cè)中，由財(cái)政計(jì)劃委員會(huì)負(fù)責(zé)每年兩次 ( 5 月和 11月) 開展?jié)L動(dòng)的五年期稅收測(cè)算，定期發(fā)布關(guān)于經(jīng)濟(jì)展望的預(yù)測(cè)報(bào)告和財(cái)政預(yù)測(cè)報(bào)告。

編制、審核、公開、執(zhí)行和監(jiān)督調(diào)整流程

部門編制及審核。首先，在部門編制開始前，聯(lián)邦財(cái)政部會(huì)先根據(jù)未來(lái)經(jīng)濟(jì)前景，向各支出部門發(fā)布財(cái)政收支數(shù)據(jù)、財(cái)政政策以及預(yù)算編制指導(dǎo)文件，具體包括聯(lián)邦部委年度預(yù)算各支出類別的上限和關(guān)于編制多年期規(guī)劃的說(shuō)明，以此形成“自上而下”的預(yù)算約束。其次，各支出部門據(jù)此編制其在下一年度和隨后三年的支出需求，形成“自下而上”的支出需求。最后，聯(lián)邦財(cái)政部在收到各支出部門呈交的支出需求后，經(jīng)過(guò)匯總、審核，確定當(dāng)年和未來(lái)數(shù)個(gè)預(yù)算年度各種支出的規(guī)模和構(gòu)成。經(jīng)核算，如果各部門支出需求的總和小于財(cái)政部的預(yù)定目標(biāo)，那么剩余的部分會(huì)被用作“經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)儲(chǔ)備金”，以后需要時(shí)再分配；如果支出需求超出財(cái)政部的目標(biāo)，財(cái)政部將提交一份削減預(yù)算開支的提案，確保支出需求與目標(biāo)一致。1消減預(yù)算開支的方式通常有三種：一是延后投資項(xiàng)目預(yù)算年度；二是制定年度舉債計(jì)劃；三是削減支出，一般是政府運(yùn)行支出、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出甚至是權(quán)利性福利支出。如2010年，受希臘債務(wù)危機(jī)的影響，財(cái)政部調(diào)整了福利政策，削減了失業(yè)救濟(jì)金等福利支出。值得一提的是，在上述中期財(cái)政規(guī)劃的編制及審核討論過(guò)程中，聯(lián)邦審計(jì)署全程參與，并實(shí)時(shí)進(jìn)行監(jiān)督。 另外，德國(guó)先進(jìn)的預(yù)測(cè)技術(shù)對(duì)預(yù)算收支預(yù)測(cè)的準(zhǔn)確性起到了至關(guān)重要的作用，德國(guó)甚至還曾作過(guò)2050年超長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)預(yù)測(cè)。

議院審批及公開。德國(guó)政府層級(jí)分為聯(lián)邦、州和地方政府三級(jí)，均有制訂中期財(cái)政規(guī)劃的責(zé)任。聯(lián)邦政府一般于預(yù)算年度開始前的 3 個(gè)月向聯(lián)邦議院提交預(yù)算草案，中期財(cái)政規(guī)劃也一并提交，州和地方各級(jí)政府的年度預(yù)算草案由州或地方本級(jí)議院審批，但中期財(cái)政規(guī)劃草案則需要會(huì)同聯(lián)邦政府中期財(cái)政規(guī)劃草案一同由聯(lián)邦議院進(jìn)行審議，議院可以對(duì)草案提出修改意見或否決草案，但不能直接修改草案。聯(lián)邦議院的預(yù)算審議分為“三讀”。一讀，財(cái)政部部長(zhǎng)介紹草案概況，提交聯(lián)邦議院討論。二讀，財(cái)政部報(bào)告各項(xiàng)具體計(jì)劃，經(jīng)聯(lián)邦議院各委員會(huì)逐項(xiàng)討論，形成修改決議。三讀，財(cái)政部根據(jù)聯(lián)邦議院決議修改草案，報(bào)送聯(lián)邦議院和聯(lián)邦參議院征求意見，再次修改后再次報(bào)送，經(jīng)由聯(lián)邦議院和聯(lián)邦參議院先后表決通過(guò)后正式生效。正式生效并經(jīng)財(cái)政部部長(zhǎng)、內(nèi)閣總理簽發(fā)后，預(yù)算案送交聯(lián)邦總統(tǒng)簽署。最后，聯(lián)邦政府在政府門戶網(wǎng)站上公布預(yù)算和中期財(cái)政規(guī)劃，并公開發(fā)行預(yù)算出版物，不僅向社會(huì)公開財(cái)政預(yù)算信息，甚至聯(lián)邦議院的所有討論記錄都全部公開。

預(yù)算執(zhí)行及調(diào)整。由于德國(guó)中期財(cái)政規(guī)劃的編制是在廣泛、深入征求各支出部門、各級(jí)政府和權(quán)威機(jī)構(gòu)的意見下形成的，具備較強(qiáng)的科學(xué)性和指導(dǎo)性。在預(yù)算執(zhí)行時(shí)，超預(yù)算的支出必須經(jīng)由聯(lián)邦議院審批，履行嚴(yán)格的法定程序，強(qiáng)化預(yù)算硬約束，減少隨意性和短期性的開支，倒逼各部門提高對(duì)預(yù)算計(jì)劃編制的重視程度。而一旦當(dāng)中期財(cái)政規(guī)劃在執(zhí)行中出現(xiàn)偏差，國(guó)家經(jīng)濟(jì)平衡發(fā)展委員會(huì)就會(huì)牽頭協(xié)調(diào)，組織相關(guān)職能部門、聯(lián)邦議員、各州代表進(jìn)行商討，確定各級(jí)政府、各聯(lián)邦部門的職責(zé)，綜合運(yùn)用各方面的經(jīng)濟(jì)政策及經(jīng)濟(jì)手段，共同采取聯(lián)動(dòng)措施應(yīng)對(duì)財(cái)政危機(jī)。在財(cái)政收入計(jì)劃執(zhí)行方面，德國(guó)財(cái)政部嚴(yán)格按照稅法組織規(guī)范的征管工作。如果經(jīng)濟(jì)形勢(shì)發(fā)生惡化，發(fā)生財(cái)政收入短收，財(cái)政部可以調(diào)入“經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)儲(chǔ)備金”作為必要的補(bǔ)充。在財(cái)政支出計(jì)劃的執(zhí)行方面，當(dāng)國(guó)家面臨持續(xù)的經(jīng)濟(jì)衰退時(shí)，可從“經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)儲(chǔ)備金”中撥出必要的資金，在短期內(nèi)迅速啟動(dòng)財(cái)政規(guī)劃中的重大投資項(xiàng)目。

借鑒與啟示

當(dāng)前，我國(guó)直接實(shí)施“中期預(yù)算”的條件還未成熟，當(dāng)下官方制度中表述的“中期財(cái)政規(guī)劃”也只是作為“中期預(yù)算”的一種過(guò)渡形式。中期預(yù)算工作在我國(guó)仍處于起步階段。筆者認(rèn)為，坐實(shí)德國(guó)中期財(cái)政規(guī)劃先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的本土化需要重點(diǎn)關(guān)注以下三點(diǎn)：

建立中期財(cái)政規(guī)劃協(xié)調(diào)機(jī)制，提高政府部門和外部機(jī)構(gòu)的參與度，是提升中期財(cái)政規(guī)劃質(zhì)量的組織保障。當(dāng)前，我國(guó)中期財(cái)政規(guī)劃所呈現(xiàn)的財(cái)政部“一部獨(dú)管”與德國(guó)中期財(cái)政規(guī)劃的多部門協(xié)同聯(lián)動(dòng)形成了較大反差，其他支出部門的參與度還十分有限，導(dǎo)致中期財(cái)政規(guī)劃編制操作性強(qiáng)但精準(zhǔn)度差，難以達(dá)到預(yù)期的政策效果。這方面，我們可以借鑒德國(guó)有關(guān)經(jīng)驗(yàn)并結(jié)合我國(guó)實(shí)際，一是開展財(cái)政、金融系統(tǒng)內(nèi)部機(jī)構(gòu)整合，破除中期預(yù)算編制壁壘。一方面應(yīng)適時(shí)開展財(cái)稅系統(tǒng)機(jī)構(gòu)整合。將財(cái)政、國(guó)稅、地稅、海關(guān)等財(cái)稅關(guān)等部門整合，以降低各級(jí)政府稅收征管成本和預(yù)算編制難度。另一方面，應(yīng)著手考慮將目前“一行三會(huì)”進(jìn)行整合，建立以央行為主體的金融“大監(jiān)管”機(jī)構(gòu)，準(zhǔn)確把握經(jīng)濟(jì)金融運(yùn)行與中期財(cái)政規(guī)劃的統(tǒng)籌和聯(lián)動(dòng)。二是增進(jìn)國(guó)務(wù)院各相關(guān)部委間配合，形成中期預(yù)算執(zhí)行合力。建立以發(fā)改委、財(cái)政部、央行為核心的中期財(cái)政規(guī)劃部際協(xié)調(diào)機(jī)制，明確各部委職責(zé)，增進(jìn)合作和協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，更好地推進(jìn)中期財(cái)政規(guī)劃的執(zhí)行。財(cái)政部負(fù)責(zé)牽頭組織，制定中期財(cái)政規(guī)劃管理辦法。發(fā)改委負(fù)責(zé)宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)分析，制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃綱要，做好中期財(cái)政規(guī)劃與國(guó)民經(jīng)濟(jì)五年規(guī)劃的對(duì)接工作。央行負(fù)責(zé)宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)分析，國(guó)庫(kù)收支監(jiān)管，并抓好貨幣政策與財(cái)政政策的協(xié)調(diào)配合。此外，人大、審計(jì)應(yīng)全程參與，做好監(jiān)督檢查、績(jī)效評(píng)價(jià)和中期財(cái)政規(guī)劃草案審議等工作。

建立以中期財(cái)政規(guī)劃為中心的銜接機(jī)制，是中期預(yù)算能夠在國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控發(fā)揮作用的關(guān)鍵所在。一是要與國(guó)民經(jīng)濟(jì)五年規(guī)劃相銜接。強(qiáng)化財(cái)政部與發(fā)改委的合作，共同協(xié)商，切實(shí)解決五年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃綱要與三年滾動(dòng)中期財(cái)政規(guī)劃間存在的時(shí)間錯(cuò)配問(wèn)題，做好政策、規(guī)劃間的銜接。二是要與年度預(yù)算框架相銜接。中期財(cái)政規(guī)劃的成功，取決于是否具有良好的年度預(yù)算管理基礎(chǔ)。當(dāng)前，我國(guó)應(yīng)逐步增強(qiáng)中期財(cái)政規(guī)劃對(duì)年度預(yù)算的硬約束。堅(jiān)決不允許年度預(yù)算突破中期財(cái)政支出的上限，不能在年度預(yù)算中加入沒有列入中期財(cái)政規(guī)劃的重大項(xiàng)目。三是與部門中期事業(yè)發(fā)展規(guī)劃相銜接。各部門支出規(guī)劃是中期財(cái)政規(guī)劃的基礎(chǔ)和重要依據(jù)。德國(guó)在“自上而下”的預(yù)算約束和“自下而上”的支出需求反復(fù)博弈中，確保了支出部門事業(yè)發(fā)展規(guī)劃與政府中期財(cái)政規(guī)劃的統(tǒng)一。然而，當(dāng)前我國(guó)各預(yù)算部門的支出規(guī)劃能力及參與度都十分有限，建議改進(jìn)我國(guó)現(xiàn)行的以“自上而下”為主的部門預(yù)算編制模式，建立以“自上而下”和“自下而上”相結(jié)合的預(yù)算決策模式，部際聯(lián)動(dòng)，并適當(dāng)增強(qiáng)支出部門在預(yù)算編制中的自由裁量權(quán)，提升中期預(yù)算與部門事業(yè)發(fā)展規(guī)劃的契合度。

構(gòu)建科學(xué)可行的中期財(cái)政規(guī)劃約束機(jī)制，是提升政府內(nèi)部控制，實(shí)現(xiàn)自我約束的一項(xiàng)財(cái)政工具。中期財(cái)政規(guī)劃一旦喪失約束力、指導(dǎo)性，將會(huì)流于形式，難以真正發(fā)揮其在增強(qiáng)政府宏觀調(diào)控、防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)方面的作用。德國(guó)中期財(cái)政規(guī)劃具有較強(qiáng)的約束力和指導(dǎo)性，并在實(shí)際宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)中確實(shí)起到了重要作用，尤其是在應(yīng)對(duì)歐債危機(jī)和歐洲難民危機(jī)中，財(cái)政仍顯得游刃有余，且大體維持著財(cái)政收支平衡政策。從中期預(yù)算管理角度來(lái)看，主要得益于三點(diǎn)：一是嚴(yán)格的法律約束；二是先進(jìn)的預(yù)測(cè)水平；三是審計(jì)的實(shí)時(shí)監(jiān)督。當(dāng)前，《預(yù)算法》為我國(guó)編制中期財(cái)政規(guī)劃、實(shí)施中期財(cái)政規(guī)劃管理提供了法律依據(jù)，下一步應(yīng)制定具體實(shí)施細(xì)則，對(duì)編制程度、范圍、組織保障有情做出詳細(xì)規(guī)定，強(qiáng)化各相關(guān)部門、機(jī)構(gòu)編制中期財(cái)政規(guī)劃的約束。在預(yù)測(cè)手段和技術(shù)上，我國(guó)應(yīng)正視轉(zhuǎn)軌時(shí)期政策調(diào)整變化大、預(yù)測(cè)技術(shù)手段和經(jīng)驗(yàn)不足等現(xiàn)實(shí)狀況， 構(gòu)建符合我國(guó)實(shí)際的計(jì)量經(jīng)濟(jì)學(xué)模型，并通過(guò)建立健全財(cái)政管理信息系統(tǒng)，為中期財(cái)政規(guī)劃的預(yù)測(cè)與編制提供數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)各相關(guān)部門、機(jī)構(gòu)間數(shù)據(jù)信息共享，增強(qiáng)中期財(cái)政規(guī)劃編制的科學(xué)性。在預(yù)算績(jī)效審計(jì)監(jiān)督中，我國(guó)應(yīng)強(qiáng)化人大、審計(jì)的職能作用。建議在引入人大對(duì)中期財(cái)政規(guī)劃審查監(jiān)督的基礎(chǔ)上，增加審計(jì)全程、實(shí)時(shí)監(jiān)督，發(fā)揮審計(jì)部門職能作用，不斷提升中期財(cái)政規(guī)劃對(duì)年度預(yù)算的約束作用。

（作者單位：中國(guó)人民銀行襄陽(yáng)市中心支行）