◎楊見聞

房地產登記賠償資金制度的價值及實施的前提條件

◎楊見聞

不動產登記機構現行賠償機制存在的問題

目前，我國現行在登記賠償的實務中，對登記機構的登記賠償責任都是采取的國家賠償的模式，適用的是國家賠償中的行政賠償。存在以下問題：一是采用國家賠償形式給財政帶來了很大的負擔。不動產價值巨大，因此不動產登記錯誤尤其是權利事項登記錯（涉及登記權利歸屬及內容的事項）造成的損失也十分巨大。而同時因《物權法》規(guī)定，不動產登記只能按件收費。因此，不動產登記錯誤的賠償對財政來說是一個很大的負擔。二是國家賠償對納稅人欠缺公平。不動產登記制度的受益者主要是登記制度的利用者。因此因不動產登記錯誤造成的損失卻采用國家賠償的形式，由財政負擔，這實際上是以全體納稅人的金錢來補貼不動產登記制度的受益者，這對未利用不動產登記制度的納稅人來說，欠缺公平。三是我國的國家賠償制度不利于受害人損失的彌補。雖說國家賠償是以國家信用來擔保對登記錯誤賠償的實現，天然具有較高的信用度。但我國國家賠償采取的是自我審查的形式，同時國家賠償采取限制賠償原則，賠償范圍限于直接損失。這種限制賠償的原則實際上不利于受害人損失的彌補。四是登記賠償訴訟的分離體制造成訴訟資源的浪費。我國登記賠償訴訟的分離體制，在因申請人及登記機關共同錯誤造成登記錯誤，要求賠償損失的情形下，受害人選擇不同的被告即采用不同的訴訟程序。同時也給受害人分別向申請人（第三人）和登記機關要求賠償損失的可能性。而登記機構超出其應承擔部分仍需要以訴訟程序向申請人（第三人）追償，這種登記賠償分離的訴訟體制極大的造成了訴訟資源的浪費。

關于我國登記賠償制度有關問題的理論認識

自20世紀80年代不動產市場建立后，我國開始出現了為數不多的不動產登記規(guī)范，如原國家土地管理局制定的《土地登記規(guī)則》（1987年制定，1989年修改，1996年重新制定）、原建設部制定的《城市房屋權屬登記辦法》等。縱觀以上各登記法規(guī)，均以權利作為登記對象，如《城市房屋權屬登記管理辦法》第四條規(guī)定，國家實行房屋所有權登記發(fā)證制度，申請人應當按照國家規(guī)定到房屋所在地人民政府房地產行政主管部門（以下簡稱登記機關）申請房屋權屬登記，領取房屋權屬證書。結合我國給予申請人發(fā)放權利證明的實踐，因此理論及實務界通說我國對不動產登記采取的是權利登記制，兼采托倫斯登記制的某些特征。

對于我國不動產登記行為的性質，主要有以下幾種觀點：第一種觀點是行政行為說。這種觀點認為，不動產登記行為應為公法上的行為，即行政行為。不動產登記主要體現了國家公權力對不動產物權關系的干預。同時依照我國現有相關法律規(guī)定，不動產登記具有法定性和強制性，而法定性和強制性正式公權力行為與私權利行為的重要區(qū)別。另我國不動產登記機構為行政機關，由行政機關主導下的登記行為；同時不動產登記是行政機關的單方意思表示，是否登記的決定權在于行政機關，因此不動產登記行為當然是行政行為。第二種觀點是民事行為說。持這種觀點的主要為民法學者和民事審判庭的法官。此說認為，不動產登記在性質上應屬于民事行為，是當事人之間依據其意思表示（申請）變動不動產物權的行為。支持這種觀點理由如下：一是在交易性物權變動中，登記機構介入不動產登記只是借助不動產登記的官方性的特征，確保不動產物權移轉的實現，并保證不動產登記的公開性。這其實是公權力對私權的服務性和保障性的干預。二是登記僅僅只是不動產物權變動的生效要件，且基于當事人的請求而發(fā)生。所以登記行為應屬于一種法律行為。第三種觀點是雙重屬性說。此種觀點認為，不動產登記兼具行政行為與民事行為雙重屬性。一方面，不動產登記行為具有民事行為的屬性，主要理由如下：一是不動產登記的本質在于引起私法上的效果，作為登記機構的職權行為僅具有從屬性；二是不動產登記由登記機構負責記載于登記簿上，但登記機構本身并非對當事人的申請行為進行審批或核準，而只是將已經發(fā)生的物權變動通過登記予以公示。另一方面，不動產登記行為又具有行政行為的屬性，主要基于以下：一是登記行為是登記機構代表國家從事的登記活動，屬于行政活動，具有依法行政的要求。二是登記機構在從事登記時并非單純的維護申請人的個人需要，同時還有為國家宏觀經濟調控等公共利益需求。

在我國建立登記賠償基金制度

目前，我國建立登記賠償基金符合是我國行政體制改革的需要，有利于維護受害人的合法權益，也有助于以化解登記機構的賠償風險，保證登記機構的良好運行。同時建立登記賠償基金在國外有成熟的經驗，多數采取托倫斯登記制國家及部分采權利登記制的國家和地區(qū)均建立了登記賠償基金制度。例如，英國土地登記局每年都會有大約1000多萬英鎊資金用于因為登記錯誤給業(yè)主造成的損失而給予賠償。在2008～2009年度，英國登記局賠償產權人的損失申請1364件，共支出10058945英鎊。此外如澳洲昆士蘭州、我國臺灣地區(qū)均在很多年前就建立了登記賠償基金制度，擁有著成熟的經驗。而這些登記賠償基金的運作經驗都可以為我國所借鑒。因此，結合我國現行的不動產登記制度，可以采用以下方式建立賠償基金：一是可以借鑒利用者負擔模式，將收取的登記費、查詢費及其他業(yè)務收費中提取一定比例數額，注入登記賠償基金。這樣既可以滿足受害人賠償的請求，也符合當事人負擔的原則。二是建立登記賠償基金后，可以每年提取一定比例購買責任保險，擴大登記賠償資金的來源，建立起多層次的賠償資金體系，有助于將賠償的風險分解到更多的不動產登記程序參與者當中。三是對登記賠償基金的單筆賠償設立最高限額。在較早建立賠償基金的國家，其賠償基金已經累計到了較大的數額，而且擁有比較健全的審查機制，因此，累計的賠償基金足以滿足賠償的需要。而我國現狀，法治水平尚低，社會誠信度不高，登記的錯誤率較高，單筆賠償設立最高限額有助于整個賠償基金的良好運行。這樣最終形成公證賠償——保險賠償——賠償基金賠償的賠償次序，建立多層次的登記賠償資金體系。

（作者單位：深圳市不動產登記中心）