陳樹芬++彭俊

摘要：隨著我國高等教育的快速發(fā)展，獨立學(xué)院逐漸被社會各群體接受，但與此同時獨立學(xué)院的法律地位不明確的問題也阻礙了獨立學(xué)院的發(fā)展進程。法律地位的明確是獨立學(xué)院做出各項法律行為的起點，獨立學(xué)院是否具有獨立法人資格、其與母體學(xué)校的性質(zhì)區(qū)分、其與政府社會各方的關(guān)系及較為敏感的產(chǎn)權(quán)問題都影響著獨立學(xué)院的法律地位的認定。

關(guān)鍵詞：獨立學(xué)院；母體高校；法人地位

一、獨立學(xué)院的法人資格的認定

《獨立學(xué)院設(shè)置與管理辦法》（以下簡稱辦法）對獨立學(xué)院定義為：獨立學(xué)院是指實施本科以上學(xué)歷教育的普通高等學(xué)校與國家機構(gòu)以外的社會組織或者個人合作，利用非國家財政性經(jīng)費舉辦的實施本科學(xué)歷教育的高等學(xué)校。獨立學(xué)院具有法人資格。

我國現(xiàn)最新公布的《民法總則》中規(guī)定，法人是指具有民事權(quán)利能力和民事行為能力，依法獨立享有民事權(quán)利和承擔(dān)民事義務(wù)的組織。法人四個必備要件：依法成立；有自己的名稱、住所和組織機構(gòu)；有獨立的財產(chǎn)或者經(jīng)費；能以其全部財產(chǎn)獨立承擔(dān)民事責(zé)任。首先，獨立學(xué)院的舉辦設(shè)立須依法向教育行政部門提出申請且提交相關(guān)申請材料，報國務(wù)院教育行政部門審批。其次，獨立學(xué)院的名稱前冠以除普通高等學(xué)校內(nèi)設(shè)院系和學(xué)科之外的名稱。獨立學(xué)院以理事會或者董事會為決策機構(gòu)。再之，獨立學(xué)院按照國家有關(guān)規(guī)定建立財務(wù)、會計制度和資產(chǎn)管理制度。最后，參與舉辦獨立學(xué)院的社會組織應(yīng)當(dāng)具有法人資格，參與舉辦的個人應(yīng)當(dāng)具有政治權(quán)利和完全民事行為能力。獨立學(xué)院以其自身的財產(chǎn)對外承擔(dān)有限責(zé)任。毫無疑問，獨立學(xué)院形式上符合法人的各項要件。

《民法總則》將法人分為營利法人、非營利法人和特別法人。非營利法人包括事業(yè)單位、社會團體、基金會、社會服務(wù)機構(gòu)等。學(xué)校與教育機構(gòu)的非營利性，獨立學(xué)院應(yīng)與普通高校為同一類型的事業(yè)單位法人?！笆聵I(yè)單位具有以下幾個基本特征：一是舉辦者為國家機關(guān)或者其他組織；二是利用國有資產(chǎn)創(chuàng)辦”[1]。前文已說明獨立學(xué)院的舉辦雙方為實施本科以上學(xué)歷教育的普通高等學(xué)校和社會組織或者個人，利用非國家財政經(jīng)費舉辦。顯然不符合事業(yè)單位的性質(zhì)，這就使獨立學(xué)院陷入窘迫的局面：既具有法律規(guī)定的法人資格，但具體法人地位不明確。進一步表現(xiàn)在辦學(xué)實踐中其在登記也各不相同，如“吉林省的獨立學(xué)院被登記為民辦非企業(yè)法人，而浙江省至少有若干學(xué)校登記為事業(yè)單位法人，天津市的獨立學(xué)院都登記為事業(yè)單位法人?！盵2]

對于“獨立學(xué)院為企業(yè)法人”的主張，即“獨立學(xué)院等我出現(xiàn)是將經(jīng)濟領(lǐng)域中的現(xiàn)代企業(yè)制度移植于教育領(lǐng)域的實踐探索和制度創(chuàng)新”。這樣的觀點的提出，將獨立學(xué)院的發(fā)展貼上“市場化”的標(biāo)簽。另有觀點“在我國高等教育大眾化這一長期的教育發(fā)展戰(zhàn)略當(dāng)中仍然是一種實驗的辦學(xué)模式”。[3]這一種“試驗”模式使得獨立學(xué)院處于被動局面。從法律角度講獨立學(xué)院具有獨立的法人地位，但實際上具體法人地位的認定并不規(guī)范與完備。

二、獨立學(xué)院的“民辦”性質(zhì)及獨立學(xué)院與母體學(xué)校的關(guān)系

（一）獨立學(xué)院的“民辦性質(zhì)”

《民辦教育促進法》中規(guī)定民辦學(xué)校是指國家機構(gòu)以外的社會組織或者個人利用非國家財政經(jīng)費，面向社會舉辦的學(xué)校及其他教育機構(gòu)。民辦學(xué)校的舉辦者可以自主選擇設(shè)立非營利性或者營利性民辦學(xué)校，但義務(wù)教育階段的學(xué)校不能為營利性民辦學(xué)校。非營利性的舉辦者不得收取辦學(xué)利益，辦學(xué)結(jié)余全部用于辦學(xué)；營利性的舉辦者可以取得辦學(xué)收益，結(jié)余按照有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定辦理。舉辦者對于獨立學(xué)院的投資在過戶后屬于獨立學(xué)院的財產(chǎn)，且“取得合理回報”并不是法律的強制性規(guī)定，所以結(jié)合獨立學(xué)院的概況，難以區(qū)分其是否為營利性或是非營利性。

《辦法》中的法律條文也表明了獨立學(xué)院具有的民辦性質(zhì)特征。首先，審批機關(guān)應(yīng)當(dāng)按民辦教育促進法規(guī)定的期限，作出是否批準(zhǔn)的決定；其次，各方出資人取得合理回報的標(biāo)準(zhǔn)和程序，按照民辦教育促進法實施條例執(zhí)行；再之，獨立學(xué)院終止時，按民辦教育促進法的有關(guān)規(guī)定進行財務(wù)清算和財產(chǎn)清償；最后，獨立學(xué)院違反民辦教育促進法以及其他法律法規(guī)規(guī)定的，由省級教育行政部門或者有關(guān)部門給予處罰。

獨立學(xué)院還有來自民間資本的注入。民間資本的波動性，獨立學(xué)院的舉辦資金的多變性會導(dǎo)致獨立學(xué)院出現(xiàn)資不抵債，終止舉辦的狀況。就現(xiàn)有的制度狀況，獨立學(xué)院應(yīng)是公辦的普通高校與民間教育資金相結(jié)合的產(chǎn)物，也就是公辦高校教育資源擴張實踐中的暫時性舉措。

（二）獨立學(xué)院與其母體普通高校的關(guān)系

第一，體現(xiàn)在人員聘用方面。比照獨立學(xué)院與其母體高校的對外聘任人員的流程可以發(fā)現(xiàn)，雙方在審查、面試考核和研究確定人選等聘任的基本環(huán)節(jié)方面無異。除上述流程外，獨立學(xué)院在聘用人員方面須經(jīng)院理事會或董事會審議通過名單。獨立學(xué)院設(shè)立理事會或董事會，作為獨立學(xué)院的決策機構(gòu)，從管理體制方面來說，這是獨立學(xué)院與母體高校的重大區(qū)別。

第二，體現(xiàn)在對學(xué)生的收費方面。民間資本的波動性，要使獨立學(xué)院正常的教育管理工作有效運營，必要有穩(wěn)定的財力支持。獨立學(xué)院的教師資源有兩大方面，一是來自母體普通高校的教師力量，二是獨立學(xué)院有其自身的人員聘用制度。固然獨立學(xué)院的師資主要來源于市場，教職工與獨立學(xué)院訂立規(guī)范雙方權(quán)利義務(wù)的合同，雙方為平等的法律主體。然而“母體普通高校與教職工的關(guān)系依照目前法律規(guī)定屬于教育行政法律關(guān)系，教職工屬于政府批準(zhǔn)的事業(yè)單位在編人員”[1]，受相關(guān)行政法律的調(diào)整。

第三，體現(xiàn)在學(xué)科專業(yè)設(shè)置方面。獨立學(xué)院的學(xué)科專業(yè)設(shè)置只要是以市場為主要導(dǎo)向。母體高校以培養(yǎng)人才為中心，并嚴格研究學(xué)科設(shè)立的可行性。上述體現(xiàn)了獨立學(xué)院相比于母體高?！安捎檬袌龌`活的運行機制，學(xué)生繳納較高的學(xué)費，學(xué)校在招生、師資、人員聘任、學(xué)科專業(yè)設(shè)置、內(nèi)部管理體制等方面享有較大的自主權(quán)，這是母體普通高校在目前體制機制下所不具有的?！盵4]

三、獨立學(xué)院與政府和社會的關(guān)系

（一）獨立學(xué)院與政府的關(guān)系endprint

“行政法律關(guān)系依據(jù)行政主體的隸屬關(guān)系為標(biāo)準(zhǔn)，可分為內(nèi)部行政法律關(guān)系和外部行政法律關(guān)系……外部行政法律關(guān)系是指行政機關(guān)與公民、法人或其他組織之間所發(fā)生的行政法所調(diào)整的關(guān)系。”[5]獨立學(xué)院與政府及教育行政機關(guān)為外部行政法律關(guān)系，因為獨立學(xué)院不是政府的部門，且獨立學(xué)院為獨立法人。政府教育行政部門主管本行政區(qū)域內(nèi)的獨立學(xué)院工作，管理其辦學(xué)許可；對獨立學(xué)院進行表彰獎勵和對違法違規(guī)行為進行查處。在獨立學(xué)院的存續(xù)期間，行政機關(guān)以“引路者”的身份創(chuàng)造各種有利的條件，使得獨立學(xué)院提高辦學(xué)水平和教育質(zhì)量，監(jiān)督獨立學(xué)院的教學(xué)管理行為。

“享有本科辦學(xué)資格的獨立學(xué)院無法保證教育質(zhì)量，公立學(xué)院可以拿到‘學(xué)費提成，企業(yè)可以借用公立大學(xué)的品牌獲得經(jīng)濟利益，學(xué)生可以從中拿到‘含水分的文憑，對于社會來講，則在很高成本的情況下，產(chǎn)生了‘劣質(zhì)產(chǎn)品”[6]有的學(xué)者提出獨立學(xué)院就是“制度性尋租”的結(jié)果。[7]獨立學(xué)院與政府的關(guān)系主要表現(xiàn)為教育行政法律關(guān)系，即包括兩大方面：一是政府對獨立學(xué)院的權(quán)利，即政府規(guī)范和管理獨立學(xué)院；另一方面是政府對獨立學(xué)院的義務(wù)，即政府對獨立學(xué)院的獎勵和支持。政府及行政教育機關(guān)是否通過給予獨立學(xué)院以制度性特權(quán)，以致變相地回避了市場競爭、使獨立學(xué)院處于壟斷性地位的觀點仍存在較大的爭議。

國家教育行政部門對獨立學(xué)院的政策扶持，尤其在對獨立學(xué)院的建設(shè)初期起了重要的作用。大多數(shù)獨立學(xué)院按照政府的指導(dǎo)緊抓辦學(xué)，提高教學(xué)水平。但僅有《關(guān)于規(guī)范加強普通高校以新的機制和模式試辦獨立學(xué)院管理的若干意見》和《辦法》對獨立學(xué)院加以規(guī)制。將獨立學(xué)院劃入民辦范疇，未能認識獨立學(xué)院在高等教育中的特殊性質(zhì)，導(dǎo)致獨立學(xué)院在面臨相關(guān)問題時缺乏相關(guān)的解決依據(jù)。

（二）獨立學(xué)院與社會的關(guān)系

獨立學(xué)院對外與其他民事主體以獨立的民事主體參與且受民法及相關(guān)法律調(diào)整。與普通的民事主體一樣，合同作為雙方進行民事交易往來的重要法律依據(jù)。

《辦法》指出獨立學(xué)院屬于公益性事業(yè)，是基于教育的公益性。獨立學(xué)院的學(xué)科設(shè)置與投資來源在市場，一個標(biāo)準(zhǔn)市場投資者其目的是獲取收益，取得合理回報體現(xiàn)其營利性?！翱梢匀〉煤侠砘貓蠛鸵誀I利為目的不是一回事，不管是什么體制下，要確保不能以謀取利益為最終目標(biāo)”[8]其取得的合理回報是否包括將分配利益用于改善辦學(xué)條件的用途，這就仁者見仁。民眾將取得合理回報等同于一般意義上的分配，進一步否認獨立學(xué)院具有的公益性質(zhì)是片面的。

社會對于獨立學(xué)院的民辦性質(zhì)有固化的認識，認為其是母體高校的“對外收費窗口”。獨立學(xué)院是否取得合理回報由各個獨立學(xué)院的章程規(guī)定。母體高校將教育教學(xué)資源、管理資源和知識產(chǎn)權(quán)等對獨立學(xué)院的出資，根據(jù)民法的等價有償原則，母體高校有以相應(yīng)出資取得合理回報的依據(jù)。

取得合理回報似乎是一個利益無門檻，但投資者在獨立學(xué)院建設(shè)初期的投入是巨大的。當(dāng)獨立學(xué)院步入正軌，對教學(xué)設(shè)備的維護與更新費用增加，投資者取得的回報所剩無幾?！肮嫘院蜖I利性，是教育在一定時代背景下相輔相成、相得益彰的兩種屬性。具備營利性才能生存、才能發(fā)展、才能更好地彰顯教育的公益性。公益是目的，營利是手段，法律沒有規(guī)定不得以營利為手段，而是說可以獲得合理回報”。[9]所以通過取得合理回報對各方投資者對獨立學(xué)院的投資積極性也有重大的意義。

四、獨立學(xué)院的產(chǎn)權(quán)問題

獨立學(xué)院的財產(chǎn)獨立，各方出資者對于獨立學(xué)院的法定財產(chǎn)的沒有處分、收益和支配權(quán)。獨立學(xué)院的建設(shè)資金來源于普通高校無形財產(chǎn)和社會力量辦學(xué)資金，產(chǎn)權(quán)問題也基于這兩類因素。產(chǎn)權(quán)問題處理的原則是按公辦性質(zhì)處理或是按民辦原則處理，沒有統(tǒng)一的說法和標(biāo)準(zhǔn)。

法律法規(guī)規(guī)定出資須過戶到獨立學(xué)院名下，這是獨立學(xué)院實質(zhì)性獨立的前提。因母體高校出資方式特殊性，需要對其出資評估作價并協(xié)商記載在有關(guān)文件中。但普通高校的無形資產(chǎn)因其不確定性，而無法評估和過戶。合作辦學(xué)協(xié)議與獨立學(xué)院的章程是獨立學(xué)院成立運行的最基本的文件。獨立學(xué)院章程應(yīng)規(guī)定的事項中，未涉及產(chǎn)權(quán)問題，且對學(xué)校資產(chǎn)的性質(zhì)、使用、收益的規(guī)則不明確。獨立學(xué)院的資本權(quán)屬大致是在合作辦學(xué)協(xié)議上載明的，但各地的做法又不盡相同。

“建立公益性法人產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)最有利于學(xué)校的穩(wěn)定，即學(xué)校的財產(chǎn)不屬于任何組織或個人所有，而屬于社會公有，由學(xué)校理事會負責(zé)管理”[10]這一論述將獨立學(xué)院的產(chǎn)權(quán)問題劃入公有范疇，這會對民間資本積極性產(chǎn)生影響。規(guī)范完善獨立學(xué)院的產(chǎn)權(quán)制度，首先是要制度先行。提高對獨立學(xué)院辦學(xué)協(xié)議與章程中對產(chǎn)權(quán)規(guī)定的審查，將產(chǎn)權(quán)問題協(xié)商、確定作為獨立學(xué)院辦學(xué)法定文件的硬性要求和制定產(chǎn)權(quán)制度的示范文件。再次是建立明確的產(chǎn)權(quán)制度，規(guī)范無形資產(chǎn)的評估過戶程序，教育管理部門應(yīng)加強對無形資產(chǎn)評估認定的標(biāo)準(zhǔn)和保證額度有明確的規(guī)范可執(zhí)行。最后是加強對資產(chǎn)的監(jiān)督管理制度，完善財務(wù)內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督兩大系統(tǒng)的建設(shè)，以自行組織監(jiān)督與審計機構(gòu)對獨立學(xué)院財務(wù)活動進行定時監(jiān)督與審計。

對于獨立學(xué)院的建設(shè)模式，是對新形勢下辦學(xué)模式的探討。如果讓獨立學(xué)院這一“移植物”在中國的土壤生長，前提還是在如何規(guī)范共建獨立學(xué)院法人制度體系。

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本論文是廣西教育科學(xué)規(guī)劃課題“高等教育大眾化視野中廣西獨立學(xué)院政策與法律研究（2010C060）”的部分成果。endprint