雷諾德·伊戈里圖斯

緬甸的國(guó)會(huì)發(fā)展：2011-2016年聯(lián)邦國(guó)會(huì)綜覽

雷諾德·伊戈里圖斯

前 言

緬甸立法史經(jīng)歷多次退步與恢復(fù)。始于蒲甘王朝的大臣政務(wù)會(huì)一直沿用到殖民時(shí)代，到緬甸后軍政府時(shí)代中止又恢復(fù)。1988年軍方奪取政權(quán)之后逾20多年里，緬甸再度經(jīng)歷重返議會(huì)民主制的歷程。緬甸獨(dú)立后的首個(gè)兩院制立法機(jī)構(gòu)在經(jīng)歷2010年11月?tīng)?zhēng)議紛呈的大選后，于2011年1月31日召集。此次大選見(jiàn)證了軍方走向政治權(quán)力的幕后，但依然控制某些關(guān)鍵機(jī)構(gòu)，包括在新議會(huì)的25%保留席位。盡管聯(lián)邦議會(huì)已經(jīng)開(kāi)始形式立法、代表和監(jiān)督職能，但其仍然處于發(fā)展的極初期階段，需要改革和進(jìn)一步支持，從而獲得效率效果和公眾信任。

本報(bào)告回顧了2011年以來(lái)的聯(lián)邦議會(huì)組織結(jié)構(gòu)、功效和立法表現(xiàn)，并對(duì)比2010年（聯(lián)邦鞏固與發(fā)展黨，簡(jiǎn)稱“鞏發(fā)黨”）和2015年（全國(guó)民主聯(lián)盟，簡(jiǎn)稱“民盟”）兩次選舉。目前，立法機(jī)構(gòu)指導(dǎo)決策的能力較弱，其對(duì)于核查機(jī)制的理解也有待增強(qiáng)。為了推動(dòng)緬甸擺脫行政主導(dǎo)和頂層指導(dǎo)的殘余影響，深化民主進(jìn)程，聯(lián)邦議會(huì)必須發(fā)揮核心作用，其機(jī)構(gòu)必須獲得增強(qiáng)以開(kāi)展上述工作。盡管聯(lián)邦議會(huì)面臨多種挑戰(zhàn)、多數(shù)成員經(jīng)驗(yàn)不足，但聯(lián)邦議會(huì)積極的立法議程，以及公開(kāi)討論過(guò)去禁忌議題的舉措，還是令許多國(guó)內(nèi)和國(guó)際觀察家驚訝。聯(lián)邦議會(huì)同時(shí)引入更多元化的成員結(jié)構(gòu)，包括女性、代表多種行業(yè)的商人，以及前政治犯、非緬民族和公民社會(huì)領(lǐng)導(dǎo)人。這是一個(gè)國(guó)會(huì)提供支持，推動(dòng)其機(jī)構(gòu)和實(shí)踐改革，實(shí)現(xiàn)真正職業(yè)化和獨(dú)立立法組織的機(jī)會(huì)。我們期待本研究將推動(dòng)公眾對(duì)于緬甸國(guó)會(huì)發(fā)展和民主轉(zhuǎn)型的持續(xù)思考。

本研究由專注于比較立法政治、民主化和緬甸政治觀察的政治學(xué)者雷諾德·伊戈里圖斯主筆。本報(bào)告表達(dá)的意見(jiàn)純屬作者個(gè)人觀點(diǎn)，并非亞洲基金立場(chǎng)。

緬甸聯(lián)邦議會(huì)在2010年全國(guó)選舉以后開(kāi)始成為當(dāng)局的重要政治機(jī)構(gòu)。在鞏發(fā)黨和民盟的先后領(lǐng)導(dǎo)下，議會(huì)成為一個(gè)開(kāi)始修改、廢除和制定法律的兩院制集會(huì)。它開(kāi)始采取稚嫩但重要的舉措，審核后軍政府時(shí)代的行政分支和官僚機(jī)構(gòu)。它還以軍政府時(shí)代無(wú)法想象的方式，成為公民表達(dá)不滿、討論新觀點(diǎn)的公共空間。由此，在各種試圖復(fù)興議會(huì)主義的后威權(quán)社會(huì)中，成為一個(gè)獨(dú)特的案例。

不過(guò)，這種矚目的變化并不等于緬甸新立法權(quán)制度化的歷程將會(huì)穩(wěn)步發(fā)展并取得超前的成功。鑒于國(guó)會(huì)只是在2011年恢復(fù)，還有多個(gè)領(lǐng)域需要改革和重構(gòu)，從而不僅在立法過(guò)程層面，也從脆弱的國(guó)會(huì)機(jī)構(gòu)本身改善效率、工作成效、代表性和自治性。

報(bào)告評(píng)估了2011年以來(lái)聯(lián)邦議會(huì)的結(jié)構(gòu)組織、工作和立法表現(xiàn)。內(nèi)容首先介紹緬甸后軍政府時(shí)代立法流程的憲法、組織和法律框架。同時(shí)提供2010年和2015年當(dāng)選的兩屆立法機(jī)構(gòu)的社會(huì)學(xué)側(cè)影對(duì)比性考察。而后，本文觀察鞏發(fā)黨和當(dāng)選初期的民盟立法機(jī)構(gòu)，分析各種國(guó)會(huì)實(shí)踐和機(jī)制。引用在內(nèi)比都采訪所獲內(nèi)容，本研究聚焦于一個(gè)民主立法機(jī)制的核心功能，包括制定和重新制定法律、代表公民，以及監(jiān)督政府的活動(dòng)和開(kāi)支。

報(bào)告認(rèn)為，緬甸聯(lián)邦議會(huì)是一個(gè)新生的邊緣性立法組織，有意愿和能力影響，但無(wú)法主導(dǎo)政策和立法，且具有審核政府其他分支的活動(dòng)和行為，但無(wú)法徹底監(jiān)督。

（在國(guó)內(nèi)和國(guó)際資助者的協(xié)助下，緬甸國(guó)會(huì)在其存在的6年里致力于對(duì)其立法職能與議員和人員的能力進(jìn)行制度化和專業(yè)化。不過(guò)報(bào)告也指出了幾個(gè)關(guān)鍵弱點(diǎn)，包括資源，組織能力、知識(shí)，對(duì)監(jiān)督和審核機(jī)制的認(rèn)識(shí)不足，機(jī)構(gòu)自治能力弱。報(bào)告提出多項(xiàng)強(qiáng)化聯(lián)邦立法機(jī)構(gòu)的作用、功能、代表性和影響力的建議，以便強(qiáng)化該組織，從而深化緬甸民主化。

介 紹

國(guó)會(huì)在緬甸重新出現(xiàn)成為2011年“國(guó)家和平與發(fā)展委員會(huì)”（SPDC，或軍政府）解散以來(lái)，轉(zhuǎn)型正在發(fā)生的典范。一個(gè)新的兩院制立法機(jī)構(gòu)，在后殖民時(shí)代的緬甸被統(tǒng)稱為“聯(lián)邦”議會(huì)的組織，于軍政府舉行的爭(zhēng)議性大選之后3個(gè)月，2011年1月31日被召集。在軍政府從未實(shí)現(xiàn)承諾的1990年選舉以后，該新立法機(jī)構(gòu)意在確保軍政府向準(zhǔn)文官政府和一個(gè)被軍方背景的鞏發(fā)黨主導(dǎo)的議會(huì)有序移交權(quán)力。

但是，在歷次常會(huì)以后，新議會(huì)逐漸出現(xiàn)了大膽的倡議和一種政治樂(lè)觀情緒。其成員，包括來(lái)自執(zhí)政黨的議員，開(kāi)始針對(duì)曾經(jīng)被軍政府視為禁忌的議題發(fā)問(wèn)。國(guó)會(huì)議員開(kāi)始質(zhì)疑政府提案。國(guó)會(huì)動(dòng)議開(kāi)始觸及土地征收和安全部隊(duì)的人權(quán)問(wèn)題。2012年4月補(bǔ)選以后，昂山素季和民盟進(jìn)入國(guó)會(huì)，進(jìn)一步強(qiáng)化了新機(jī)構(gòu)的合法性。在這里，前政治犯，現(xiàn)役和退役軍官、富商、非緬民族領(lǐng)導(dǎo)人、社會(huì)工作者、詩(shī)人和說(shuō)唱藝術(shù)家開(kāi)始共存，并在國(guó)會(huì)委員會(huì)圍桌討論立法議題、檢查年度預(yù)算文件、批評(píng)登盛后軍方政府提交的草案。

緬甸復(fù)興的立法分支政治地位提升以及國(guó)會(huì)在國(guó)內(nèi)的活躍度增加，獲得國(guó)內(nèi)外的贊譽(yù)。緬甸封閉數(shù)十年，軍政府及其公民社會(huì)和少數(shù)民族武裝反對(duì)者組成的兩極化政治領(lǐng)域走向開(kāi)放。在這一進(jìn)程中，位于內(nèi)比都的新國(guó)會(huì)成為運(yùn)作后軍政府國(guó)家的核心。更突出的是，軍方控制的選舉5年以后的2010年，第二屆后軍政府選舉，也是1960年以來(lái)緬甸最自由的一次選舉于2015年11月成功舉行。多數(shù)曾經(jīng)參與2010年競(jìng)選的政黨敗選。只有13%的在任國(guó)會(huì)議員留任。鞏發(fā)黨遭遇慘敗，相對(duì)于2010年的388席，僅保留41名國(guó)會(huì)議員。民盟在兩院獲得矚目的多數(shù)席位，共390名議員。

在過(guò)去的20年里，亞洲地區(qū)的多個(gè)議會(huì)已經(jīng)表明立法和代議制集會(huì)有助于推動(dòng)民主。此外，反復(fù)的選舉盡管可能存在瑕疵，但有助于后威權(quán)社會(huì)進(jìn)步。本報(bào)告要提出的問(wèn)題是，受到廣受爭(zhēng)議的2008年憲法規(guī)范的緬甸新立法機(jī)構(gòu)能否在國(guó)家擺脫多種制度的進(jìn)程中發(fā)揮關(guān)鍵作用，包括威權(quán)主義、行政主導(dǎo)、軍方無(wú)責(zé)任介入等緬甸過(guò)去數(shù)十年政治的標(biāo)志性因素。

（一）國(guó)會(huì)與民主化

立法機(jī)構(gòu)屬于民主制度的必備機(jī)制。在后威權(quán)主義社會(huì)，自由選舉的議會(huì)富有討論法律和監(jiān)督政府其他分支的民主化關(guān)鍵職能。從直接軍事統(tǒng)治到文官寡頭，再到更自由民主的政體依賴這類代議組織的鞏固。強(qiáng)化一個(gè)新興的后威權(quán)主義國(guó)會(huì)需要議會(huì)及其成員的逐步“職業(yè)化”和“制度化”。

制度化被界定為“組織獲得履行其職責(zé)的確切方式的進(jìn)程，一種使組織獨(dú)立于所在環(huán)境、成員結(jié)構(gòu)和當(dāng)前議題的途徑?！眹?guó)會(huì)議員的去留取決于選舉政治和政治風(fēng)向。但機(jī)構(gòu)、程序和機(jī)制必須保留。同樣，職業(yè)化被理解為通過(guò)選舉或者任命的國(guó)會(huì)成員以及國(guó)會(huì)的常設(shè)職員學(xué)習(xí)、維護(hù)、接受機(jī)構(gòu)的程序、機(jī)制和規(guī)則。該過(guò)程通常通過(guò)多次立法逐步實(shí)現(xiàn)。

因此，國(guó)會(huì)通常經(jīng)過(guò)3個(gè)不同的發(fā)展階段。在存在的最初幾年，即便無(wú)沖突，國(guó)會(huì)也會(huì)呈現(xiàn)軟弱、笨拙、能力有限等弱點(diǎn)。如果只是作為政府決定的橡皮圖章，甚至?xí)尸F(xiàn)集體失語(yǔ)的現(xiàn)象。因此，國(guó)會(huì)的成功、立法獨(dú)立性和表現(xiàn)的改善取決于國(guó)會(huì)超越個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)人、成員的魅力和個(gè)人成就，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部功能制度化，同時(shí)強(qiáng)化其影響其他競(jìng)爭(zhēng)性機(jī)構(gòu)，特別是行政分支的能力。

立法研究已經(jīng)對(duì) 3種國(guó)會(huì)形態(tài)做出界定。最初由政治學(xué)者邁克爾·梅齊（Michael Mezey）于20世紀(jì)70年代提出的分類法廣泛建基于國(guó)會(huì)的立法表現(xiàn)、人民代表性和監(jiān)督能力，還有國(guó)會(huì)與政府的關(guān)系和國(guó)會(huì)形成的歷史、政治和選舉背景。在秤的一端是“決策型”大會(huì)，可以決定性地影響立法的采納方式，并監(jiān)督政府的政策和行為。這種類型普遍存在于北美、日本和西歐的成熟民主社會(huì)。另一端是處在非民主當(dāng)局控制下的“橡皮圖章型”國(guó)會(huì)，對(duì)立法及其他政府分支毫無(wú)或基本沒(méi)有影響力。處于二者之間的是“政策影響型”國(guó)會(huì)，其能夠影響立法，但缺乏決定性影響力。根據(jù)梅齊的觀點(diǎn)，通過(guò)采用積極、反應(yīng)、弱勢(shì)、邊緣化或者最小化的立場(chǎng)，立法機(jī)構(gòu)能夠在表現(xiàn)、效力和獨(dú)立性這個(gè)階梯間上下徘徊。

本報(bào)告認(rèn)為，緬甸新國(guó)會(huì)屬于雛形立法機(jī)構(gòu)范疇，有能力影響但無(wú)法指揮政策和立法；具有篩選能力但無(wú)法徹底監(jiān)督其他政府分支的活動(dòng)和行為。鑒于近來(lái)的緬甸政治歷史，這在某種意義上是個(gè)好消息。世界上可能沒(méi)有其他在經(jīng)過(guò)數(shù)十年有效立法活動(dòng)空白以后，如此迅速重建國(guó)會(huì)機(jī)構(gòu)的案例。然而，為了實(shí)現(xiàn)立法進(jìn)程，以及國(guó)會(huì)機(jī)構(gòu)本身的長(zhǎng)期有效性、效果、代表性和自治能力，還有眾多領(lǐng)域需要改革和重構(gòu)。

（二）研究的目標(biāo)

對(duì)于緬甸再度出現(xiàn)的國(guó)會(huì)，報(bào)告通過(guò)觀察坐落于內(nèi)比都的聯(lián)邦立法機(jī)構(gòu)（Pyidaungsu Hluttaw），試圖探究其復(fù)雜性。2008年通過(guò)的憲法建立了一個(gè)兩院制全國(guó)議會(huì)和14個(gè)省級(jí)和邦級(jí)立法組織。本報(bào)告沒(méi)有觸及的次國(guó)家議會(huì)立法和監(jiān)督權(quán)力比全國(guó)立法機(jī)構(gòu)更有限。本研究尋求分析聯(lián)邦國(guó)會(huì)結(jié)構(gòu)、組織和內(nèi)部運(yùn)作：考察其在2010年、2012年和2015年選舉以后的代表性，分析其成立初期在議會(huì)3個(gè)核心功能方面（比如立法、代表和監(jiān)督）的表現(xiàn)，以便描述其在經(jīng)歷6年的后軍政府時(shí)代以后，目前的能力和最明顯的弱點(diǎn)。報(bào)告關(guān)注，并在任何可能的情況下對(duì)比后軍政府時(shí)代的兩個(gè)聯(lián)邦立法機(jī)構(gòu)，2010年當(dāng)選的鞏發(fā)黨領(lǐng)導(dǎo)的國(guó)會(huì)和2015年1月第二次后軍政府時(shí)代選舉當(dāng)選的民盟國(guó)會(huì)。

結(jié)論將提出一系列旨在處理緬甸國(guó)會(huì)局限和弱點(diǎn)的建議，希望協(xié)助緬甸領(lǐng)導(dǎo)層設(shè)計(jì)改善工作和政策影響力的途徑與工具，擴(kuò)大其代表性和覆蓋面，確保其相對(duì)于緬甸其他政治權(quán)力來(lái)源的獨(dú)立性及合法性，特別是政府和軍方，從而鞏固2011年以來(lái)的試探性改革。

（三）方法論

報(bào)告建基于4年來(lái)對(duì)內(nèi)比都?xì)v屆國(guó)會(huì)工作的定期觀察與分析。包括2013-2016年的鞏發(fā)黨國(guó)會(huì)和2016年的全國(guó)民主聯(lián)盟國(guó)會(huì)。2016年11月組織的一次田野調(diào)查專門旨在升級(jí)現(xiàn)有數(shù)據(jù)并搜集新的政策檔案、國(guó)會(huì)簡(jiǎn)報(bào)、委員會(huì)筆記并采訪內(nèi)比都的國(guó)會(huì)辦公室高級(jí)管理層、民盟控制下的兩院的常設(shè)和專設(shè)委員會(huì)、法律事務(wù)與特殊議題評(píng)估委員會(huì)以及背景及黨派不同的多位后座議員。

采訪使用緬語(yǔ)或英語(yǔ)，形式包括與參訪個(gè)人的面對(duì)面討論，或者討論組互動(dòng)，比如有時(shí)包括國(guó)會(huì)委員會(huì)全體人員。此外，還與常駐仰光和內(nèi)比都的多位國(guó)際資助方或者組織的咨詢員及代表會(huì)晤，搜集他們對(duì)各種國(guó)會(huì)能力增強(qiáng)計(jì)劃的評(píng)估。這些計(jì)劃始于2012年取消對(duì)緬甸的制裁。

最后，報(bào)告還依靠多個(gè)近期涉及緬甸后鞏發(fā)黨時(shí)期選舉政治、國(guó)會(huì)事務(wù)和立法機(jī)制再度出現(xiàn)的考察。其中，對(duì)聯(lián)邦國(guó)會(huì)初始功能的研究工作意義尤其突出，涉及選舉和委任制議員的素描和觀點(diǎn)，以及2011年以來(lái)討論與通過(guò)的法律。

（四）本文結(jié)構(gòu)

本文的介紹部分提供了緬甸在經(jīng)歷數(shù)十年的軍事直接和間接統(tǒng)治后，于2011年恢復(fù)國(guó)會(huì)共和制的背景。第二部分探究緬甸如何根據(jù)2008年憲法設(shè)計(jì)和構(gòu)造聯(lián)邦立法機(jī)構(gòu)，如何組織國(guó)會(huì)行政，2010和2015年當(dāng)選的兩屆鞏發(fā)黨國(guó)會(huì)如何安排特種委員會(huì)和特設(shè)會(huì)議（commission）。第三部分運(yùn)用2012和2015年選舉搜集的數(shù)據(jù)考察選舉和委任的國(guó)會(huì)議員的形象和社會(huì)背景?？疾炝⒎C(jī)構(gòu)和社會(huì)結(jié)構(gòu)變化以及立法結(jié)果可以顯示經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)是否已經(jīng)根本有別于舊有體制。研究同時(shí)指出一次次選舉以后，新立法分支的試探性職業(yè)化與制度化。

隨后的3個(gè)部分考察國(guó)會(huì)機(jī)構(gòu)的核心政治與立法功能，以及國(guó)會(huì)成員在現(xiàn)代民主制中的表現(xiàn)。第四部分始于分析2011年以來(lái)，聯(lián)邦層級(jí)的國(guó)會(huì)議員如何試圖履行其代表職能，他們與選區(qū)以及他們意圖代表的民眾建立了何種關(guān)系。第五部分詳細(xì)描述新立法進(jìn)程，并試探性分析 2011年以來(lái)聯(lián)邦立法機(jī)構(gòu)初始立法功能執(zhí)行呈現(xiàn)的效率、效果。2011-2016年，鞏發(fā)黨控制的國(guó)會(huì)共通過(guò)232部法律，民盟在2016年2月到2017年3月舉行的4次全體會(huì)議中共通過(guò)124部法律。至2016年11月，緬甸共有418部現(xiàn)行法律，許多設(shè)計(jì)不佳或者壓迫性色彩明顯。最后，第六部分聚焦聯(lián)邦立法機(jī)構(gòu)的功能，探索其委員會(huì)及各種成員如何理解國(guó)會(huì)權(quán)力，并試圖監(jiān)督后軍政府時(shí)代政府的其他行政分支。報(bào)告的結(jié)論對(duì)國(guó)內(nèi)及國(guó)際利益相關(guān)方提出強(qiáng)化緬甸國(guó)會(huì)功能與影響力的政策建議。

一、回歸議會(huì)民主

軍方既得利益集團(tuán)在1988年政變奪取緬甸政權(quán)23年以后，退出直接軍事統(tǒng)治，推動(dòng)國(guó)家走向準(zhǔn)文官制政府。2003年，國(guó)家和平與發(fā)展委員會(huì)（又稱軍政府）提出一份走向“繁榮與有序民主”的7步路線圖。計(jì)劃意在通過(guò)一部新憲法，也是緬甸1948年獨(dú)立以來(lái)的第三部憲法，恢復(fù)緬甸的民主。

轉(zhuǎn)型過(guò)程在 2008年批準(zhǔn)新憲法以后加速。全國(guó)及地方層級(jí)的選舉也最終于 2010年11月舉行，這被視為一次精英推動(dòng)、自上而下、軍方控制的過(guò)程。一個(gè)由文職和軍方委任部長(zhǎng)組成的混合制政府，受新聯(lián)邦國(guó)會(huì)選舉的聯(lián)邦總統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)，于2011年3月31日組建。這一時(shí)間正好是國(guó)家和平與發(fā)展委員會(huì)正式解散的前一天。2003年路線圖的第七步，也是最后一步，打開(kāi)了后軍政府時(shí)代新的議會(huì)制政府的大門。①國(guó)家和平與發(fā)展委員會(huì)路線圖的第一步是在 2004年召集一個(gè)憲法起草會(huì)議，或者全國(guó)大會(huì)（National Convention），2007年9月大會(huì)在最后一次例會(huì)上通過(guò)一份新憲法草案，也是路線圖的第三步。草案在一次爭(zhēng)議性的全民公決以后經(jīng)批準(zhǔn)生效，即步驟4。而后，緬甸在2010年7月舉行聯(lián)邦級(jí)別和邦/省級(jí)別的選舉，即步驟5；新國(guó)會(huì)體系在3個(gè)月后出現(xiàn)，即步驟6。

表1 殖民和后殖民時(shí)代緬甸的國(guó)會(huì)

（一）2008年憲法的規(guī)定

2008年憲法第四章涉及后軍政府時(shí)代立法部門的結(jié)構(gòu)與功能。國(guó)家層面的立法權(quán)屬于兩院制聯(lián)邦立法機(jī)構(gòu)。①2008年憲法同時(shí)創(chuàng)建14個(gè)邦與省議會(huì)：7個(gè)邦每個(gè)都有一個(gè)議會(huì)（Pyinae Hluttaw），7個(gè)省每個(gè)也擁有一個(gè)議會(huì)（Tine Dae Tha Gyi Hluttw），其立法權(quán)概括在2008年憲法的附表2中。但本報(bào)告僅涉及總部位于內(nèi)比都的聯(lián)邦議會(huì)。其中下院，即代表院（the House of Representatives，Pyithu Hluttaw）共有440席；上院，即民族院（the House of Nationalities，Amyotha Hluttaw）224席。2008年憲法并無(wú)上下院組織的說(shuō)法。但從2011年恢復(fù)國(guó)會(huì)以來(lái)，這兩個(gè)詞匯都被用于英語(yǔ)文獻(xiàn)和國(guó)會(huì)辯論，包括兩院議員和歷任發(fā)言人。

憲法意圖規(guī)定兩院權(quán)力平等，成為憲法上完整獨(dú)立的兩個(gè)會(huì)議組織，彼此沒(méi)有否決權(quán)。2008年憲法的兩個(gè)特別章節(jié)詳細(xì)規(guī)定了兩院的功能和職責(zé)，多數(shù)內(nèi)容相同。任何時(shí)候，只要代表院和民族院對(duì)一份草案無(wú)法達(dá)成一致，兩院成員將參加聯(lián)合大會(huì)，又稱Pyidaungsu Hluttaw，以解決問(wèn)題并投票。代表院更具主導(dǎo)性，因?yàn)槠渥h員數(shù)量更大（440人對(duì)224人），使其能夠在任何兩院聯(lián)合會(huì)議中投出決定票。聯(lián)合大會(huì)和民族院的全體會(huì)議召開(kāi)時(shí)間也和代表院同時(shí)，后者通常首先召集（憲法第78、123條和第154條a項(xiàng)）。②根據(jù)憲法第154條b項(xiàng)，民族院在7天內(nèi)召開(kāi)；根據(jù)第78條，聯(lián)合大會(huì)在15天內(nèi)召開(kāi)。如果繼續(xù)在聯(lián)邦層面進(jìn)行辯論，聯(lián)邦總統(tǒng)或者上下院發(fā)言人可以召集全體大會(huì)特別例會(huì)，但不會(huì)代表院或者民族院?jiǎn)为?dú)開(kāi)會(huì)。這在2013年5月緬甸中部的密鐵拉社區(qū)暴亂之后發(fā)生過(guò)一次。

法案可以提交兩院中的任何一個(gè)。但也存在許多例外案例：年度預(yù)算法案、涉稅法案、全國(guó)計(jì)劃、憲法修正案根據(jù)憲法第100條和第434條必須提交聯(lián)合大會(huì)。其次，聯(lián)合大會(huì)還有權(quán)處理國(guó)際協(xié)議與條約。憲法附表1列舉了聯(lián)邦國(guó)會(huì)的全部立法權(quán)力，根據(jù)憲法第95條a項(xiàng)，如果代表院和民族院通過(guò)同一份立法草案，該草案將成為聯(lián)邦法律，無(wú)需再舉行聯(lián)合大會(huì)。聯(lián)邦總統(tǒng)此后有14天時(shí)間決定是否反對(duì)法律并駁回復(fù)核。但是，和美國(guó)的制度不同，聯(lián)邦總統(tǒng)無(wú)權(quán)否定立法。如果14天的窗口期屆滿時(shí)，總統(tǒng)無(wú)所作為，法案根據(jù)憲法第105條自動(dòng)生效。同樣，軍方集團(tuán)，也就是在兩院的25%議席，只能否決憲法修正建議，但無(wú)權(quán)否決其他普通立法辯論，后者只需普通多數(shù)即可通過(guò)。

代表院和民族院各由一名發(fā)言人和副發(fā)言人主持。根據(jù)憲法第75、111和143條，他們將在新當(dāng)選立法機(jī)構(gòu)的首次例會(huì)的首日選出。上院發(fā)言人在下院5年任期的前半期兼管下院，此后的30個(gè)月根據(jù)憲法第76條，由下院發(fā)言人取代。發(fā)言人屬于重要角色。他們決定召集國(guó)會(huì)和議事次序，并負(fù)責(zé)把握討論的內(nèi)容和與節(jié)奏。他們還能夠創(chuàng)設(shè)和接觸國(guó)會(huì)專設(shè)委員會(huì)（committee）和特派會(huì)議（commission）并選擇成員。他們可以召集立法人員，并要求后者承擔(dān)特殊任務(wù)。他們還可以成為與行政分支的主要對(duì)話渠道，并邀請(qǐng)聯(lián)邦總統(tǒng)在兩院全體會(huì)議上講話。2008年憲法第77條對(duì)他們的權(quán)力做出了寬泛的規(guī)定。更為詳細(xì)的規(guī)則和程序在2010年制定并修改和更新兩次。

最后，2008年憲法具體規(guī)定，3/4的聯(lián)邦國(guó)會(huì)席位由全國(guó)大選產(chǎn)生，包括代表院的330名國(guó)會(huì)議員和民族院的168名議員（總共498席）。其中，民族院的330個(gè)選區(qū)建基于全國(guó)的330個(gè)市鎮(zhèn)，其中包括屬于內(nèi)比都的5個(gè)市鎮(zhèn)。在民族院層面，各邦/省席位數(shù)量平等，各有12席，總共168席。聯(lián)邦國(guó)會(huì)的剩下1/4席位根據(jù)憲法屬于軍方委任議員。憲法第109條b項(xiàng)規(guī)定代表院有110席屬于軍方議員，第141條b項(xiàng)規(guī)定民族院有56席屬于軍方。總司令直接委任軍方立法人員，決定不受任何監(jiān)督，其還可以在議員任期內(nèi)隨時(shí)調(diào)換人選。而兩院的文職議員擁有固定的5年任期。

（二）后軍政府時(shí)代的緬甸選舉

在緬甸的上一次選舉，也是軍政府從未兌現(xiàn)承諾的選舉20年以后，國(guó)家和平委與發(fā)展員會(huì)于2010年11月7日舉行大選。和1990年選舉不同，昂山素季及全國(guó)民主聯(lián)盟選擇抵制這次選舉。本次選舉流程充滿瑕疵，結(jié)果飽受國(guó)內(nèi)外非議。然而。立法選舉意在確保國(guó)家和平與發(fā)展委員會(huì)向準(zhǔn)文官政府的有序過(guò)渡。國(guó)家和平與發(fā)展委員會(huì)支持的聯(lián)邦鞏固與發(fā)展黨，一個(gè)退休軍官、前官僚、被指定的非緬民族領(lǐng)導(dǎo)人以及強(qiáng)大的地方商人組成的政黨獲得大多數(shù)選票，贏得國(guó)會(huì)78%的議席。憑借其388名國(guó)會(huì)議員，鞏發(fā)黨控制國(guó)會(huì)58.9%的議席，因此能夠在基本不被挑戰(zhàn)的情況下通過(guò)各項(xiàng)立法。軍方的議會(huì)席位，憑借166名國(guó)會(huì)議員，也就是議會(huì)的25%，處于國(guó)會(huì)的第二位。

新的聯(lián)邦立法機(jī)構(gòu)于2011年1月31日召集。5天以后，國(guó)會(huì)選舉前國(guó)家和平與發(fā)展委員會(huì)總理，退休將領(lǐng)登盛出任聯(lián)邦總統(tǒng)。其5年任期及其新任文官政府，于2011年3月31日啟動(dòng)。多名來(lái)自鞏發(fā)黨的當(dāng)選議員在新成立的聯(lián)邦級(jí)別組織，如“聯(lián)邦選舉委員會(huì)”中擔(dān)任部長(zhǎng)職務(wù)或負(fù)責(zé)人。

2008年憲法特別規(guī)定這些人選必須辭去國(guó)會(huì)議員職務(wù)。因此，緬甸于2012年4月1日舉行一系列補(bǔ)選以便取代上述缺額，并填補(bǔ)其他空白席位。這次新的選舉進(jìn)程迥異于2010年11月的選舉，因?yàn)槿珖?guó)民主聯(lián)盟決定競(jìng)選，并獲得聯(lián)邦選舉委員會(huì)批準(zhǔn)。投票過(guò)程以及選前的競(jìng)選活動(dòng)被視為1960年以來(lái)最自由的一次。期間，昂山素季在全國(guó)獲得凱旋式的歡迎。民盟也在隨后的選舉中獲得壓倒性勝利，贏得參選45席中的43席，其中包括聯(lián)邦國(guó)會(huì)的41席。這個(gè)傳統(tǒng)反對(duì)黨而后在國(guó)會(huì)聯(lián)合大會(huì)中占6.5%議席。①幾位鞏發(fā)黨議員在2011-2015年國(guó)會(huì)任期內(nèi)去世，稍微降低了鞏發(fā)黨在兩院制國(guó)會(huì)的議席比例。民盟也成為鞏發(fā)黨之后的下院第二大黨，輕微領(lǐng)先撣邦和若開(kāi)邦政黨以及經(jīng)歷數(shù)次黨內(nèi)變節(jié)事件的全國(guó)民主力量黨（the National Democratic Force, NDF）。昂山素季本人也首次當(dāng)選。②其自1990年開(kāi)始被軟禁在家中，因此既無(wú)法成為選民也不能成為候選人。她在仰光以南，伊洛瓦底江三角洲的一個(gè)選區(qū)當(dāng)選，隨后參加2012年7月舉行的聯(lián)邦議會(huì)第四次例會(huì)。

后軍政府時(shí)代的第二次選舉于2015年11月8日舉行，正好在爭(zhēng)議性的2010年選舉之后5年。這也是緬甸數(shù)十年來(lái)最自由的選舉。與2010年和2012年不同，數(shù)千名緬甸和國(guó)際觀察員、外交官和記者被允許在全國(guó)逾4萬(wàn)個(gè)投票站觀察投票過(guò)程。和1990年一樣，全國(guó)民主聯(lián)盟再次大獲全勝，贏得58%選票。昂山素季與其他254名民盟議員一起進(jìn)入代表院。同時(shí)，民盟在民族院收獲135席。新執(zhí)政黨因此取得聯(lián)邦國(guó)會(huì)59.3%的席位，重現(xiàn)鞏發(fā)黨在前任國(guó)會(huì)的主導(dǎo)地位。

表2 2010年選舉以后的聯(lián)邦國(guó)會(huì)席位組成

多數(shù)參與2010年選舉的政黨都在2015年遭遇慘敗。其中包括處于民盟與鞏發(fā)黨之間的“第三力量”，包括從民盟的分離出來(lái)的全國(guó)民主力量。2015年參選的92個(gè)政黨中，只有13個(gè)在新聯(lián)邦國(guó)會(huì)中確保席位。鞏發(fā)黨遭遇慘敗，勉強(qiáng)在兩院中保住41個(gè)席位，占6.2%（見(jiàn)表3）。許多撣族、孟族、欽族和克倫族的現(xiàn)任議員也失去席位。只有若開(kāi)民族黨，一個(gè)“若開(kāi)民族發(fā)展黨”和“若開(kāi)民主聯(lián)盟”的聯(lián)合體在2015年選舉中獲得的席位超過(guò)2010年（22席），確保其在聯(lián)邦國(guó)會(huì)中的席位比例達(dá)到3.3%。民盟歷來(lái)的盟友，同樣抵制2010年大選的撣邦民族民主聯(lián)盟獲得15席，占2.3%。多個(gè)新建黨派首次獲得國(guó)會(huì)席位，包括左米族（Zomi）和傈僳族（Lisu）群體的代表。

表3 2015年選舉后的聯(lián)邦國(guó)會(huì)組成

定期選舉即便存在瑕疵與不公，仍有助于政治變革進(jìn)程和精英輪換。盡管結(jié)果難以預(yù)測(cè)，但實(shí)證研究突出了世界性的相反潮流。在后威權(quán)社會(huì)重復(fù)舉行選舉有助于帶來(lái)民主化。（但是，選舉只是政治精英和老派威權(quán)主義統(tǒng)治者輪替的一種方法。）同時(shí)，一次又一次的投票過(guò)程還有助于改善政黨政治的機(jī)制，推動(dòng)更積極的公民制度，為選前、選中和選后的公民社會(huì)改革心態(tài)提供發(fā)展機(jī)遇。這種情況在緬甸極為明顯，不僅在2015年選舉當(dāng)時(shí)，在2010年的競(jìng)選活動(dòng)和投票期間，都出現(xiàn)了“第三力量”運(yùn)動(dòng)的崛起。這些運(yùn)動(dòng)既拒絕與軍方支持的鞏發(fā)黨合作，也與民盟保持距離。他們的崛起，有賴大規(guī)模的公民社會(huì)活動(dòng)。

2010年選舉帶來(lái)后軍政府時(shí)代的第一屆聯(lián)邦國(guó)會(huì)和一批“過(guò)渡性”立法者。其中許多人以與“國(guó)家和平與發(fā)展委員會(huì)”的頑固人物及官僚機(jī)構(gòu)關(guān)系密切自得。2015年后軍政府時(shí)代第二次選舉卻帶來(lái)了幾乎全新的立法部門布局，僅13%的現(xiàn)任議員在選舉后留任新議會(huì)。不同于民盟，多數(shù)未曾抵制2010年選舉的反對(duì)派政治家都失去了議會(huì)席位。一方面，這種高比例的議會(huì)席位易手率是一種受人歡迎的正面趨勢(shì)，有助于鞏固緬甸的轉(zhuǎn)型進(jìn)程。另一方面，高易手率不利于一個(gè)脆弱的新生議會(huì)制度的穩(wěn)定與有效性。面對(duì)即將到來(lái)的新一屆國(guó)會(huì)，緬甸需要投入、職業(yè)化的國(guó)會(huì)議員，能夠定期回歸國(guó)會(huì)，實(shí)現(xiàn)后威權(quán)時(shí)代立法分支的制度化。

二、組建立法機(jī)構(gòu)

2009年，在國(guó)會(huì)首次召集前一年半，緬甸中央銀行推出新版5000緬元貨幣。粉紅色貨幣的背面印有宏偉的國(guó)會(huì)建筑。這是首次官方發(fā)布國(guó)家和平與發(fā)展委員會(huì)在內(nèi)比都建造的新建筑。在舉行2010年選舉，召集后軍政府時(shí)代首屆立法機(jī)構(gòu)以前，國(guó)家和平與發(fā)展委員會(huì)中的智庫(kù)與戰(zhàn)略家們，特別是后來(lái)成為首屆鞏發(fā)黨國(guó)會(huì)發(fā)言人的吳欽昂敏（U Khin Aung Myint）曾經(jīng)深入探討緬甸的獨(dú)立后立法機(jī)構(gòu)史，以及世界上其他國(guó)會(huì)制政體的歷史，以便協(xié)助設(shè)計(jì)內(nèi)比都的新建筑、構(gòu)建國(guó)會(huì)的程序和內(nèi)部運(yùn)作規(guī)則及行政管理。

（一）內(nèi)部結(jié)構(gòu)

與位于仰光的前身不同，內(nèi)比都的新立法建筑群體量龐大。位于扎亞爾蒂利鎮(zhèn)（Zeyatthiri）占地800英畝土地的建筑群由31座巨型宮殿式建筑結(jié)構(gòu)組成。在建筑群的南端，還有20座缺乏詩(shī)意地標(biāo)號(hào)為I-1、I-2、I-3的獨(dú)棟建筑，作為主持兩院的發(fā)言人和國(guó)會(huì)委員會(huì)、專門會(huì)議（commission）的辦公場(chǎng)所。比如，昂山素季在2012-2016年擔(dān)任主席的、代表院“法治、和平與透明化委員會(huì)”被分配在I-12建筑內(nèi)。民族院的“保證、擔(dān)保和企業(yè)審查委員會(huì)”使用I-20建筑。吳瑞曼主持的“法律事務(wù)和特殊案件評(píng)估委員會(huì)”進(jìn)駐I-11號(hào)建筑等等。

表4 議場(chǎng)布局：兩黨制對(duì)多黨制

甚至早在2011年國(guó)會(huì)正式啟動(dòng)工作以前，對(duì)國(guó)會(huì)布局的批評(píng)就已經(jīng)甚囂塵上。評(píng)論員不僅批評(píng)建筑群的開(kāi)支，而且嘲笑其碩大的體型。許多人還同時(shí)質(zhì)疑如此碩大的建筑能否被充分利用。記者獲準(zhǔn)參加國(guó)會(huì)2011年1月31日舉行的首次例會(huì)，他們同樣被場(chǎng)所的空曠所震驚。安全檢查程序漫長(zhǎng)到令人印象深刻，盡管此后幾年逐步放松。隸屬軍方的內(nèi)政部下轄的緬甸警察部隊(duì)通過(guò)一支安全部隊(duì)負(fù)責(zé)建筑群的治安。國(guó)會(huì)辦公室曾要求像其他許多國(guó)家一樣，建立由國(guó)會(huì)全權(quán)掌握、監(jiān)管和提供資金的獨(dú)立特種單位，但毫無(wú)結(jié)果。內(nèi)政部繼續(xù)掌握國(guó)會(huì)建筑群的安全工作。

最后，國(guó)會(huì)圖書(shū)館和電腦室、服務(wù)日常游客的小商店以及餐廳已經(jīng)融入主建筑。為了充分運(yùn)用龐大的建筑群，改善它們的環(huán)境，推動(dòng)立法工作，國(guó)會(huì)可以考慮創(chuàng)建國(guó)會(huì)議員的個(gè)人工作空間，方便其開(kāi)展研究、私人交流、獲得免費(fèi)互聯(lián)網(wǎng)、建立私人藏書(shū)、報(bào)告和檔案并接待專家、記者一類的客人，進(jìn)行采訪或者咨詢，包括在國(guó)會(huì)休會(huì)期間開(kāi)展前述工作。目前，屬于專門委員會(huì)成員的國(guó)會(huì)議員只能在國(guó)會(huì)樓群西南側(cè)的20座獨(dú)立建筑的公共辦公室里辦公。

盡管宏偉，但其建筑設(shè)計(jì)和布局必須允許公眾接近甚至監(jiān)督。20世紀(jì)60年代以來(lái)，普通民眾很少被允許進(jìn)入緬甸國(guó)家權(quán)力的核心圈。然而現(xiàn)在，小學(xué)生可以在老師的帶領(lǐng)下進(jìn)場(chǎng)拍照。外部觀察員獲準(zhǔn)進(jìn)入每個(gè)議事廳的上層，做下觀察例會(huì)舉行情況。公民社會(huì)組織領(lǐng)導(dǎo)人和專家獲邀參加專設(shè)委員會(huì)聽(tīng)證會(huì)、政策簡(jiǎn)報(bào)會(huì)或者討論會(huì)。國(guó)會(huì)議員可以向所屬選區(qū)展示自己的立法工作成果以及他們?nèi)绾卧趪?guó)會(huì)保衛(wèi)選區(qū)的利益。一位議員強(qiáng)調(diào)，這是“人民的國(guó)會(huì)，”因此人民應(yīng)當(dāng)有權(quán)到訪。此外，盡管啟動(dòng)2015年選舉的進(jìn)程中，針對(duì)媒體的立法強(qiáng)化，并維持至今，但國(guó)會(huì)建筑內(nèi)已經(jīng)開(kāi)設(shè)方便媒體采訪和電視播放的空間。

（二）國(guó)會(huì)管理與人力資源

世界各國(guó)的國(guó)會(huì)都配備了專業(yè)化成員。這些人員通常屬于（但非始終）公務(wù)員序列，意在確保政治中立性。國(guó)會(huì)工作人員負(fù)責(zé)行政和立達(dá)組織的各種辦公室工作，并負(fù)責(zé)前述機(jī)制的運(yùn)行與活動(dòng)。他們必須具備關(guān)于立法程序、國(guó)會(huì)事務(wù)的豐富知識(shí)，并了解各種規(guī)則、守則、儀式和國(guó)會(huì)的禮儀。他們通常必須負(fù)責(zé)大量工作，特別是在協(xié)助發(fā)言人的日常工作或者被分配給國(guó)會(huì)的專設(shè)委員會(huì)時(shí)。國(guó)會(huì)可以在選舉、政治游戲以及國(guó)會(huì)議員的其他異想天開(kāi)之外，獨(dú)立雇傭本組織人員的事實(shí)，強(qiáng)烈表明國(guó)會(huì)的自治性，甚至是相對(duì)于政府的自治性。

1、國(guó)會(huì)辦公室

2010年選舉導(dǎo)致緬甸國(guó)會(huì)制度復(fù)蘇以來(lái)，緬甸創(chuàng)建了一個(gè)獨(dú)立的國(guó)會(huì)辦公室，領(lǐng)導(dǎo)是一位總監(jiān)，這也是緬甸行政部門中文官的最高職務(wù)。聯(lián)邦政府各部經(jīng)常調(diào)派官員充實(shí)新國(guó)會(huì)官僚部門的各個(gè)職務(wù)。退休公務(wù)員，包括退伍軍人也被要求擔(dān)任國(guó)會(huì)的教官、咨詢?nèi)藛T或者高級(jí)管理人員。隨著國(guó)會(huì)的活動(dòng)顯著增加，鞏發(fā)黨國(guó)會(huì)在幾次例會(huì)以后，于 2012年作出決定，建立3個(gè)屬于國(guó)會(huì)、各自獨(dú)立的行政單位，并擴(kuò)大其人員編制。

3個(gè)獨(dú)立辦公室各由一名總監(jiān)領(lǐng)導(dǎo)，自2013年以來(lái)分別監(jiān)管代表院、民族院和全體大會(huì)的運(yùn)作。各辦公室擁有獨(dú)立預(yù)算。3個(gè)辦公室獨(dú)立工作，彼此聯(lián)系不多。全體大會(huì)辦公室并未成為國(guó)會(huì)的行政協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，3個(gè)辦公室的人員編制歷年來(lái)顯著增加。至2016年末，兩院辦公室共擁有1240名雇員（見(jiàn)表5），但仍然未達(dá)到計(jì)劃，根據(jù)2015年國(guó)會(huì)辦公室領(lǐng)導(dǎo)層制定的目標(biāo)是3100名雇員。

表5 國(guó)會(huì)幕僚數(shù)量（2016年12月）

兩院全體大會(huì)由總監(jiān)吳覺(jué)梭（U Kyaw Soe）和兩名副總監(jiān)（DDG）領(lǐng)導(dǎo)。至2016年末，全體大會(huì)配備280名幕僚，不足目標(biāo)編制的一半。本級(jí)會(huì)議的雇員數(shù)量顯著少于另外兩個(gè)議場(chǎng)。全體大會(huì)辦公室的功能也相應(yīng)較少，且不同于民族院和代表院，全體大會(huì)辦公室沒(méi)有需要服務(wù)的議員。①因?yàn)樵谡偌瘯r(shí)，其包括來(lái)自上下院的成員。全體大會(huì)辦公室下分為 3個(gè)部門：（1）綜合部（the Plenary Department）服務(wù)于全體大會(huì)的國(guó)會(huì)及其他立法活動(dòng)；（2）國(guó)際關(guān)系、研究和圖書(shū)館部（國(guó)會(huì)建筑群中最大的圖書(shū)館就位于全體大會(huì)所在建筑內(nèi)）；（3）行政部：負(fù)責(zé)人力資源、財(cái)政和其他行政人物。

代表院辦公室由總監(jiān)（現(xiàn)任總監(jiān)是吳丁溫昂，U Tin Win Aung）和4名副總監(jiān)負(fù)責(zé)全部工作。至2016年末，他們負(fù)責(zé)監(jiān)督一支約560人組成的幕僚團(tuán)隊(duì)（預(yù)計(jì)人數(shù)為1542人。）該辦公室下轄4部門：

（1）發(fā)言人辦公室：負(fù)責(zé)代表院發(fā)言人和副發(fā)言人的日常工作及活動(dòng)；協(xié)調(diào)本發(fā)言人與國(guó)會(huì)委員會(huì)、其他民選及委任制議員的工作；該辦公室還負(fù)責(zé)發(fā)言人與其他國(guó)家組織，如聯(lián)邦總統(tǒng)和政府、總檢察長(zhǎng)辦公室、邦/省議會(huì)的聯(lián)系工作。其下轄副發(fā)言人的下屬辦公室，至2016年末為止，雇員人數(shù)60人。

（2）綜合部（負(fù)責(zé)例會(huì)和立法）：該部門負(fù)責(zé)國(guó)會(huì)的日常會(huì)議以及代表院的常設(shè)和專設(shè)委員會(huì)工作，并總體協(xié)調(diào)議場(chǎng)內(nèi)議員的日?；顒?dòng)。該部門的雇員在 2016年末達(dá)到 200人。其專設(shè)下屬辦公室專門處理國(guó)會(huì)的例會(huì)工作，包括：準(zhǔn)備議程、安排議會(huì)儀式、議員在半圓形議場(chǎng)中的座位、記錄立法議程、提前兩周搜集并向有關(guān)部門移交議員提交的建議以及加星號(hào)標(biāo)記的和未加星號(hào)標(biāo)記的問(wèn)題。第二個(gè)下屬辦公室負(fù)責(zé)國(guó)會(huì)委員會(huì)的工作，并監(jiān)督分配給各國(guó)會(huì)委員會(huì)的幕僚。鞏發(fā)黨領(lǐng)導(dǎo)的代表院目前共有25個(gè)委員；2016年民盟領(lǐng)導(dǎo)的國(guó)會(huì)有19個(gè)。每個(gè)國(guó)會(huì)委員會(huì)都將由多名工作人員協(xié)助工作。在鞏發(fā)黨國(guó)會(huì)任期逾半的2013年，通常每個(gè)委員會(huì)能得到6-7名工作人員。但從2015年開(kāi)始，由于工作量增加，常設(shè)委員會(huì)獲得更多行政人員輔助，通常為10人或更多?；钴S度較低的專設(shè)委員會(huì)則配備一名主任或者助理主任管理每個(gè)委員會(huì)的工作人員。發(fā)言人辦公室的總監(jiān)和副總監(jiān)決定向何處調(diào)撥工作人員。民選或委任議員無(wú)法影響決策進(jìn)程。議員和調(diào)配給議員的工作人員之間的關(guān)系因人而異，通常取決于個(gè)性、身份而非專業(yè)性。部分議員視國(guó)會(huì)工作人員為個(gè)人聘用的職員或者協(xié)助他們打印報(bào)告、發(fā)送電子郵件或者泡茶的臨時(shí)工。其他人則視國(guó)會(huì)工作人員為儀式、立法規(guī)則、立法程序以及國(guó)會(huì)指導(dǎo)等信息的來(lái)源。

（3）國(guó)際關(guān)系和研究部：由兩個(gè)下屬辦公室組成。一個(gè)辦公室提供支持議員工作的信息，包括準(zhǔn)備簡(jiǎn)報(bào)和政策摘要、搜集議員研究需求的資料；同時(shí)還管理國(guó)會(huì)的對(duì)外關(guān)系，其中包括提供翻譯服務(wù)和迎接外國(guó)訪客。另一個(gè)下屬辦公室負(fù)責(zé)通信和媒體關(guān)系，出版《國(guó)會(huì)季刊》以及國(guó)會(huì)記錄、運(yùn)營(yíng)國(guó)會(huì)圖書(shū)館。其成員在2016年為128人。

（4）行政部：2016年配備約170名雇員，分為兩個(gè)下屬辦公室，分別負(fù)責(zé)行政和財(cái)政事務(wù)。一個(gè)下屬辦公室負(fù)責(zé)雇員事務(wù)、信息和通信技術(shù)，還與前面提到的公共關(guān)系部、議會(huì)自己的網(wǎng)站、推特賬戶以及臉書(shū)網(wǎng)頁(yè)保持松散的合作關(guān)系；同時(shí)負(fù)責(zé)日常后勤、采購(gòu)以及國(guó)會(huì)車隊(duì)管理。第二個(gè)下屬辦公室負(fù)責(zé)雇員的工資、議員補(bǔ)貼和其他預(yù)算事務(wù)。

民族院辦公室，2016年共有約400名雇員，也由一名部門總監(jiān)領(lǐng)導(dǎo)。它遵循代表院辦公室的組織結(jié)構(gòu)，下轄4個(gè)類似部門：（1）發(fā)言人（和副發(fā)言人）辦公室；（2）負(fù)責(zé)定期例會(huì)和國(guó)會(huì)委員會(huì)的綜合部（在鞏發(fā)黨領(lǐng)導(dǎo)的民族院共有18個(gè)委員會(huì)；2016年民盟領(lǐng)導(dǎo)的國(guó)會(huì)共有16個(gè)委員會(huì)）；（3）國(guó)際關(guān)系、研究和公共關(guān)系部，負(fù)責(zé)運(yùn)作聯(lián)邦院的網(wǎng)站和臉書(shū)賬號(hào)；（4）行政部。盡管預(yù)算規(guī)模小，但上院辦公室始終致力于擴(kuò)大屬員規(guī)模，預(yù)計(jì)在2021年民盟國(guó)會(huì)任滿時(shí)達(dá)到1000人。2015-2016財(cái)政年度，民族院辦公室雇傭40名中級(jí)職員和20名高級(jí)職員。

表6 國(guó)會(huì)屬員招募流程

2、人力資源挑戰(zhàn)

國(guó)會(huì)辦公室已經(jīng)面臨，且將持續(xù)面臨多項(xiàng)挑戰(zhàn)，它們?nèi)匀蝗耸植蛔?，盡管其主任已經(jīng)宣布大估摸擴(kuò)編計(jì)劃。他們近期宣布，國(guó)會(huì)行政部門的人手僅達(dá)計(jì)劃的40%。更令人擔(dān)憂的是，國(guó)會(huì)辦公室必須應(yīng)對(duì)高離職率。最優(yōu)秀的高級(jí)雇員很少留任。新招募的雇員往往在選擇增加以后離職。一位部門主任曾經(jīng)感嘆，2013年以來(lái)，國(guó)內(nèi)和國(guó)際組織提供的優(yōu)質(zhì)訓(xùn)練反而加劇了這一趨勢(shì)。國(guó)會(huì)雇員的工作技能越多，尤其是英語(yǔ)、電腦、辦公室管理和研究技巧方面的能力提高，他們?cè)诰挼榭焖侔l(fā)展的就業(yè)市場(chǎng)上的競(jìng)爭(zhēng)力就越大。剛完成訓(xùn)練的國(guó)會(huì)，乃至其他公共部門的新雇員迅速離職，前往大使館、國(guó)際非政府組織或者仰光私營(yíng)企業(yè)尋求高薪的案例比比皆是。

新雇員簽署的合同要求他們至少留職3年，但除了禁止加入公務(wù)員隊(duì)伍外，沒(méi)有其他的懲戒措施，因此許多人肆無(wú)忌憚。在愿意留在公務(wù)部門的人員中，許多人將迅速獲得晉升進(jìn)入其他政府部門，公務(wù)員往往急于獲得這些部門的職務(wù)。在行政分支工作，包括服務(wù)于武裝部隊(duì)，始終被后殖民時(shí)代的緬甸社會(huì)視為榮譽(yù)。由于國(guó)會(huì)是一個(gè)全新的機(jī)構(gòu)，沒(méi)有人知道在這里工作是否有助于公務(wù)員職業(yè)生涯的發(fā)展。

國(guó)會(huì)雇員和緬甸其他部門公務(wù)員薪酬相同，但鑒于國(guó)會(huì)預(yù)算規(guī)模小，國(guó)會(huì)辦公室無(wú)法給予雇員媲美其他部門的雇員福利。他們無(wú)法提高工資吸收新雇員或者挽留老員工。國(guó)會(huì)辦公室只有少量特定利益能夠強(qiáng)化福利包，其中一項(xiàng)是為員工提供特殊住房福利。盡管所有的公務(wù)員都享有住房補(bǔ)貼，但只有國(guó)會(huì)雇員能夠獲得國(guó)會(huì)建筑群附近的住所，從而減少通勤時(shí)間。國(guó)會(huì)辦公室還提供公交車，國(guó)會(huì)休會(huì)期間繼續(xù)服務(wù)。雇員在國(guó)會(huì)例會(huì)期間，每天還享有免費(fèi)午餐。

為了留住雇員，國(guó)會(huì)辦公室必須在強(qiáng)化雇員職業(yè)技能的同時(shí)，避免將其推向仰光的其他高薪工作。緬甸社會(huì)對(duì)于立法程序和實(shí)踐的制度化記憶遺忘已久，有必要重建一個(gè)聚焦、專注于國(guó)會(huì)程序和立法機(jī)制的國(guó)家行政部門。

（三）常設(shè)及臨時(shí)國(guó)會(huì)委員會(huì)

國(guó)會(huì)委員會(huì)處于國(guó)會(huì)工作的中心。作為次級(jí)立法組織，委員會(huì)由數(shù)量有限的議員組成，他們通過(guò)閉門會(huì)議討論特定議題并制定政策。常設(shè)委員會(huì)屬于永久機(jī)構(gòu)，其職能旨在預(yù)先界定國(guó)家的憲法或者議會(huì)的程序規(guī)則。其他的非法定委員會(huì)可以根據(jù)主持官員的傾向臨時(shí)組建。委員會(huì)被視為履行立法組織監(jiān)督職能最方便的場(chǎng)所。無(wú)論哪個(gè)黨控制國(guó)會(huì)，實(shí)現(xiàn)委員會(huì)工作的制度化，將強(qiáng)化國(guó)會(huì)的自治性，并推動(dòng)治理改善。

緬甸2008年憲法第115條a項(xiàng)和第147條a項(xiàng)授權(quán)，每個(gè)院在首次召集時(shí)建立4個(gè)常設(shè)委員會(huì)。常設(shè)委員會(huì)的權(quán)力、義務(wù)和功能由《代表院程序規(guī)則》和《民族院程序規(guī)則》做進(jìn)一步詳細(xì)規(guī)定。兩部規(guī)則在2010年首次獲得通過(guò)，成為法律。而后在2012年和2015年兩度經(jīng)過(guò)鞏發(fā)黨國(guó)會(huì)修改。①代表院和民族院的法律除兩處細(xì)微區(qū)別外，基本相同。這些常設(shè)委員會(huì)是：（1）法案委員會(huì)（the Bill Comittee）：負(fù)責(zé)考慮立法建議；（2）公共會(huì)計(jì)委員會(huì)（the Public Accounts Committee）：負(fù)責(zé)審查國(guó)會(huì)撥給政府的資金是否適當(dāng)使用；（3）政府擔(dān)保、保證和負(fù)擔(dān)審查委員會(huì)（the Government’s Guarantees, Pledges, and Undertaking Vetting Committee）：負(fù)責(zé)審查行政部門提供的各種保證，并報(bào)告這類保證得到履行的程度；（4）議會(huì)權(quán)利委員會(huì)（the Hluttaw Rights Committee）：負(fù)責(zé)審查議會(huì)的功能、角色，以及議會(huì)成員的權(quán)利和義務(wù)。

所有特設(shè)或特別委員會(huì)的創(chuàng)建、解散、重組和更名由兩名國(guó)會(huì)發(fā)言人根據(jù)其授權(quán)期內(nèi)意圖聚焦的政治事務(wù)決定。因此，委員會(huì)的數(shù)量在每次例會(huì)，甚至每屆國(guó)會(huì)期間都會(huì)波動(dòng)。2011年1月鞏發(fā)黨國(guó)會(huì)首次召集例會(huì)時(shí)，只有8個(gè)常設(shè)委員會(huì)，民族院和代表院各4個(gè)。在2011年8月開(kāi)始的國(guó)會(huì)第二次例會(huì)時(shí)，代表院增設(shè)19個(gè)特設(shè)委員會(huì)，民族院創(chuàng)設(shè)8個(gè)。2016年1月鞏發(fā)黨國(guó)會(huì)結(jié)束時(shí)，聯(lián)邦國(guó)會(huì)共有43個(gè)委員會(huì)和4個(gè)兩院聯(lián)合委員會(huì)。

2016年，民盟領(lǐng)導(dǎo)的新國(guó)會(huì)在代表院和民族院分別建立19個(gè)和16個(gè)委員會(huì)。聯(lián)合法案委員會(huì)、聯(lián)合公共會(huì)計(jì)委員會(huì)、國(guó)會(huì)間聯(lián)盟聯(lián)合委員會(huì)（Joint Committee on Inter-Parliament Union）、東盟各國(guó)國(guó)會(huì)大會(huì)聯(lián)合委員會(huì)以及國(guó)會(huì)發(fā)展協(xié)調(diào)委員會(huì)都在清單內(nèi)。民盟領(lǐng)導(dǎo)下的國(guó)會(huì)委員會(huì)從25個(gè)減少至19個(gè)。這是一個(gè)受人歡迎的舉措，由此減少了國(guó)會(huì)議員同時(shí)兼任幾個(gè)委員會(huì)，時(shí)間完全被委員會(huì)工作擠占的情況。不過(guò)，多位民選議員仍然同時(shí)參與幾個(gè)委員會(huì)或者聯(lián)合委員會(huì)。昂山素季2012年7月-2016年1月?lián)沃飨?，并由吳溫敏?dān)任秘書(shū)的“法治、和平與安寧委員會(huì)”在民盟領(lǐng)導(dǎo)的國(guó)會(huì)中未再重建。取消的還有“婦女與兒童事務(wù)委員會(huì)”。①理由令人難以理解。公布的理由是這有助于避免冗余，因?yàn)槊褡逶阂呀?jīng)有一個(gè)聚焦婦女、兒童事務(wù)的委員會(huì)。但這個(gè)理由難以成立，因?yàn)閮稍哼€有許多委員會(huì)重復(fù)，而且沒(méi)有建立聯(lián)系委員會(huì)。2016年民盟領(lǐng)導(dǎo)的委員會(huì)最初只建立一個(gè)新的議會(huì)委員會(huì)，即“電力與能源發(fā)展委員會(huì)”。

民盟領(lǐng)導(dǎo)下的民族院委員會(huì)數(shù)量也小幅減少，從18個(gè)下降到16個(gè)。②民盟領(lǐng)導(dǎo)的民族院內(nèi)，1/3的民選議員屬于一個(gè)或多個(gè)委員會(huì)成員。只有一名議員，前民族院發(fā)言人吳欽昂敏不參加任何委員會(huì)。由于民族院的議員人數(shù)少于代表院，一名議員加入多個(gè)委員會(huì)的情況在民族院更多。在民族院議場(chǎng)，發(fā)言人選擇不延續(xù)鞏發(fā)黨民族院時(shí)代建立的幾個(gè)經(jīng)濟(jì)和財(cái)政相關(guān)委員會(huì)。他同時(shí)在鞏發(fā)黨國(guó)會(huì)時(shí)代建立的“教育、健康和文化事務(wù)委員會(huì)”基礎(chǔ)上，分出兩個(gè)委員會(huì)。即便如此，民族院依然有許多專設(shè)委員會(huì)與代表院的同類委員會(huì)政策目標(biāo)重合。采訪顯示，許多國(guó)會(huì)議員抱怨工作重復(fù)，尤其是在兩院同類委員會(huì)沒(méi)有建立聯(lián)席機(jī)制，且對(duì)話不足的情況下。就好的一面看，在兩個(gè)議場(chǎng)建立同類委員會(huì)，有助于分?jǐn)偙仨毤骖櫸瘑T會(huì)會(huì)議、立法和選區(qū)工作的議員的負(fù)擔(dān)。

國(guó)會(huì)的程序規(guī)則規(guī)定，每個(gè)委員會(huì)最多配備15名成員，包括主席和秘書(shū)各一名。國(guó)會(huì)發(fā)言人有權(quán)決定委員會(huì)的主席、秘書(shū)和成員。主席對(duì)設(shè)定委員會(huì)的功能享有充分權(quán)威，他們決定開(kāi)會(huì)的頻率，“法案與公共會(huì)計(jì)委員會(huì)”為1周3次（必要時(shí)增加），其他曝光率較低的委員會(huì)為1次。在鞏發(fā)黨國(guó)會(huì)的第一次例會(huì)期間，這類委員會(huì)會(huì)議數(shù)量少，時(shí)間短。盡管4個(gè)常設(shè)委員會(huì)偶爾在例會(huì)結(jié)束后繼續(xù)開(kāi)會(huì)，但隨著國(guó)會(huì)工作在2012年暴增，委員會(huì)開(kāi)會(huì)時(shí)間延長(zhǎng)且更加定期化，甚至在國(guó)會(huì)休會(huì)期間開(kāi)會(huì)。這一趨勢(shì)在民盟2016年領(lǐng)導(dǎo)國(guó)會(huì)以來(lái)得到繼續(xù)。委員會(huì)延續(xù)閉門討論制度，不對(duì)公眾開(kāi)放，但定期邀請(qǐng)外部專家、公民社會(huì)代表或者公務(wù)員旁聽(tīng)。國(guó)會(huì)委員會(huì)同時(shí)記錄、分類和儲(chǔ)存委員會(huì)會(huì)議的紀(jì)要（同樣不公開(kāi)）。

民盟入主國(guó)會(huì)以來(lái)，退休軍官參與委員會(huì)的數(shù)量下降。鞏發(fā)黨國(guó)會(huì)時(shí)代，60%的委員會(huì)由退休軍官主持。國(guó)會(huì)，特別是代表院的重要委員會(huì)被如此眾多的退休軍官掌握，也反映了軍方和前國(guó)家和平與發(fā)展委員會(huì)重要人物在2011年解散軍政府之后，繼續(xù)掌握權(quán)力和影響力的實(shí)況。相比之下，除了出任“法律事務(wù)與特別案件評(píng)估委員會(huì)”的吳瑞曼，2016年以后，沒(méi)有軍方退休人員試圖在民盟領(lǐng)導(dǎo)的國(guó)會(huì)中獲得重要職務(wù)。在鞏發(fā)黨領(lǐng)導(dǎo)的國(guó)會(huì)中，委員會(huì)秘書(shū)的選擇通常取決于新當(dāng)選的委員會(huì)主席。不過(guò)，民盟國(guó)會(huì)似乎沒(méi)有延續(xù)這一習(xí)慣，兩位國(guó)會(huì)發(fā)言人直接部署人選。

委員會(huì)成員任期一年，旦可以延續(xù)。他們可以要求改變被指派的委員會(huì)，但對(duì)前后兩屆國(guó)會(huì)的采訪顯示，這類要求很少獲得批準(zhǔn)。在鞏發(fā)黨國(guó)會(huì)初期，國(guó)會(huì)議員僅被派往兩院的8個(gè)常設(shè)委員會(huì)。這種情況隨著國(guó)會(huì)每次例會(huì)的召開(kāi)，以及軍方開(kāi)始重新評(píng)估其國(guó)會(huì)功能的過(guò)程，逐步改變。在民盟領(lǐng)導(dǎo)的國(guó)會(huì)履新之初，兩院的委員會(huì)都有一名軍方代表，通常是一名校級(jí)以上高級(jí)軍官。從2017年1月的第四次國(guó)會(huì)例會(huì)開(kāi)始，軍方領(lǐng)導(dǎo)層向每個(gè)委員會(huì)派駐2名代表?yè)?dān)任“觀察員”。國(guó)會(huì)發(fā)言人同意軍方要求，同時(shí)決定加派兩名民選議員擔(dān)任“觀察員”，作為平衡。民盟還使委員會(huì)成員規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)化。這也是一個(gè)受人歡迎的舉措。每個(gè)委員會(huì)同時(shí)配備至少一名女性議員。由于2015年以來(lái)，女性議員數(shù)量已增加兩倍，這一工作并不困難。

表7 法律事務(wù)和特殊議題評(píng)估委員會(huì)

（四）支持國(guó)會(huì)的管理和技巧建設(shè)

國(guó)際資助機(jī)構(gòu)和既有的自由民主國(guó)家例行為世界各地的新生民主政權(quán)提供職業(yè)發(fā)展計(jì)劃。從2012年暫停國(guó)際制裁以來(lái)，緬甸已經(jīng)得到多個(gè)國(guó)會(huì)援助計(jì)劃邀請(qǐng)。緬甸于2012年加入“國(guó)會(huì)間聯(lián)盟”（the Inter Parliament Union, 簡(jiǎn)稱IPU）。多數(shù)援助計(jì)劃聚焦訓(xùn)練新國(guó)會(huì)議員的工作，相關(guān)討論會(huì)凸顯國(guó)會(huì)機(jī)制與流程研究，比如“如何起草一份法案”，“如何準(zhǔn)備國(guó)會(huì)問(wèn)題”，“如何準(zhǔn)備一次委員會(huì)聽(tīng)證”，等等。此外，還有基礎(chǔ)英語(yǔ)、電腦管理、交流技巧訓(xùn)練。議員和國(guó)會(huì)工作人員都從日益廣泛的以增強(qiáng)國(guó)會(huì)的配套倡議中獲益。2012-2016年，這些倡議由約16個(gè)國(guó)家和國(guó)際組織資助。國(guó)際資助方已經(jīng)開(kāi)始實(shí)施更大規(guī)模的整合，以免浪費(fèi)資源，甚至在國(guó)際資助方之間形成競(jìng)爭(zhēng)。

國(guó)會(huì)辦公室對(duì)于實(shí)現(xiàn)聯(lián)邦國(guó)會(huì)的有效運(yùn)作興趣濃厚，尤其是在緬甸國(guó)會(huì)引起世界性關(guān)注以后?！皣?guó)會(huì)間聯(lián)盟”從2012年末開(kāi)始與緬甸聯(lián)邦立法機(jī)構(gòu)的合作。國(guó)際組織協(xié)助建立聯(lián)邦國(guó)會(huì)的圖書(shū)館、服務(wù)和信息部門。在幾個(gè)月的討論和對(duì)國(guó)會(huì)辦公室及聯(lián)邦級(jí)別的國(guó)會(huì)議員進(jìn)行初始評(píng)估以后，在“聯(lián)合國(guó)發(fā)展項(xiàng)目”（the United Nations Development Prgram）支持下，國(guó)際組織制定了一份更為協(xié)調(diào)的計(jì)劃。鞏發(fā)黨領(lǐng)導(dǎo)的國(guó)會(huì)建立了一個(gè)“國(guó)會(huì)發(fā)展聯(lián)合協(xié)調(diào)委員會(huì)”（Joint Coordinating Committee on Parliamentary Development），制定了一份3年戰(zhàn)略計(jì)劃（2015-2018），并界定了4個(gè)戰(zhàn)略目標(biāo)，包括：改善例會(huì)和委員會(huì)的工作效率、培養(yǎng)國(guó)會(huì)議員和工作人員的能力、強(qiáng)化溝通與寫作?！奥?lián)合國(guó)發(fā)展項(xiàng)目與國(guó)會(huì)間聯(lián)盟國(guó)會(huì)支援項(xiàng)目”為國(guó)會(huì)辦公室提供電腦和通信技術(shù)設(shè)備以及研究和圖書(shū)館管理訓(xùn)練，并協(xié)助制定國(guó)會(huì)成員的手冊(cè)。項(xiàng)目還為議員和工作人員前往堪培拉、倫敦和香港的海外游學(xué)提供資助，并組織訪問(wèn)內(nèi)比都的國(guó)際國(guó)會(huì)代表團(tuán)。2016年2月，后軍政府時(shí)代第二屆國(guó)會(huì)成立后，項(xiàng)目又為當(dāng)選議員提供一項(xiàng)5天介紹項(xiàng)目。

國(guó)際組織已經(jīng)提出一批國(guó)會(huì)對(duì)國(guó)會(huì)間的合作計(jì)劃，用于強(qiáng)化緬甸立法機(jī)構(gòu)及其成員的能力。這受到國(guó)會(huì)辦公室的歡迎。但高級(jí)行政人員也承認(rèn)，必須持續(xù)且不能在一兩次培訓(xùn)項(xiàng)目以后就終止。這種類型的雙邊合作經(jīng)常受到援助國(guó)內(nèi)政影響，一個(gè)新的執(zhí)政黨、新的發(fā)言人，就可能導(dǎo)致國(guó)際交流的承諾動(dòng)搖。從2011年12月吳瑞曼作為代表院發(fā)言人訪問(wèn)新德里以來(lái)，印度下院通過(guò)所轄的“國(guó)會(huì)研究與訓(xùn)練局”（Bureau of Parliamentary Studies and Training, 簡(jiǎn)稱BPST）定期向到訪緬甸國(guó)會(huì)議員提供3-5天的項(xiàng)目。超過(guò)50名國(guó)會(huì)工作人員同時(shí)得益于印度的國(guó)會(huì)支持，在2012-2015年訪問(wèn)新德里。

英國(guó)下院通過(guò)其發(fā)言人，創(chuàng)建了從未與其他國(guó)家國(guó)會(huì)合作的獨(dú)特項(xiàng)目。一名來(lái)自下院圖書(shū)館的支援（從2016年起為3人）被派往內(nèi)比都，支持國(guó)會(huì)辦公室。依靠這一支持，聯(lián)邦國(guó)會(huì)得以擴(kuò)大其研究、政策簡(jiǎn)報(bào)、會(huì)議記錄搜集以及圖書(shū)館服務(wù)。代表院的研究部還開(kāi)始出版一份報(bào)導(dǎo)當(dāng)前事務(wù)的期刊?！巴姑羲固孛裰骰稹保═he Westminster Foundation for Democracy, 簡(jiǎn)稱WFD）有望為緬甸的省和邦議會(huì)建立類似的支援項(xiàng)目。自2013年，美國(guó)也建立了美國(guó)國(guó)際開(kāi)發(fā)署資助的“內(nèi)比都國(guó)會(huì)資源中心”（Parliamentary Resources Center），最初位于納瓦底飯店（Nanwaddy），而后轉(zhuǎn)移到皇家園林酒店（Park Royal Hotel）。來(lái)自澳大利亞、加拿大、德國(guó)、意大利、丹麥、斯艾爾威壓和歐盟等其他國(guó)家、組織的議會(huì)機(jī)構(gòu)，也都向緬甸國(guó)會(huì)辦公室提供雙邊援助計(jì)劃。有趣的是，中國(guó)也歡迎多批緬甸國(guó)會(huì)議員進(jìn)行學(xué)習(xí)考察。

盡管得到極為正面的回應(yīng)，但緬甸國(guó)會(huì)依然面對(duì)各種暫時(shí)性的障礙。外國(guó)援助通常反映的是發(fā)展邏輯而非指向國(guó)會(huì)的具體發(fā)展需要。主要的國(guó)際發(fā)展機(jī)構(gòu)和外國(guó)政府在設(shè)計(jì)對(duì)緬甸立法機(jī)構(gòu)的援助計(jì)劃時(shí)，強(qiáng)調(diào)改善治理、擴(kuò)大民主與發(fā)展，而非純粹的立法工作強(qiáng)化。盡管今天的緬甸非常需要英語(yǔ)旅行學(xué)習(xí)、交流技巧課程、電腦和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)訓(xùn)練，以及辦公室管理或者當(dāng)前政治事務(wù)課程，但這類援助如果通過(guò)得到外部資金援助的國(guó)內(nèi)機(jī)構(gòu)，也許能夠取得更好的效果，因?yàn)楹笳邔?duì)本國(guó)社會(huì)了解更深。

正如前文提及的，許多國(guó)會(huì)辦公室工作的新手已經(jīng)在這類基本技巧方面獲得大量來(lái)自國(guó)際組織的訓(xùn)練（有時(shí)還會(huì)得到海外游學(xué)的更好條件）。這被證明是一個(gè)完美的跳板，使他們能夠在緬甸公務(wù)系統(tǒng)以外具有強(qiáng)大的職業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，能夠在仰光找到待遇豐厚的工作。國(guó)會(huì)辦公室由于擔(dān)心雇員流失，因此對(duì)于接受國(guó)際協(xié)助態(tài)度日益猶豫。國(guó)會(huì)辦公室的高級(jí)官員曾經(jīng)指出，外部支持必須強(qiáng)化國(guó)會(huì)工作相關(guān)特點(diǎn)，在可持續(xù)基礎(chǔ)上提供，并且提供其他輔助措施，比如一個(gè)合格證或者職業(yè)證書(shū)，用于衡量相關(guān)立法工作訓(xùn)練的價(jià)值。

此外，還應(yīng)當(dāng)專門為高級(jí)管理工作制定項(xiàng)目，用于協(xié)助晉升國(guó)會(huì)辦公室高級(jí)職務(wù)的國(guó)會(huì)工作人員。這將有助于發(fā)展新一代的高級(jí)行政人員，并且平衡國(guó)會(huì)行政部門中軍方退役人員的影響。緬甸歷來(lái)有安排前軍方高級(jí)官員入職公務(wù)系統(tǒng)高級(jí)行政職務(wù)的傳統(tǒng)。國(guó)會(huì)辦公室的多數(shù)部門總監(jiān)或者副部門總監(jiān)都來(lái)自退役軍官。問(wèn)題是，知識(shí)豐富的武裝部隊(duì)或者其他政府部門官員不一定就是立法流程和立法機(jī)制的專家。

三、國(guó)會(huì)剪影

政治精英的社會(huì)背景是社會(huì)權(quán)力歸屬的關(guān)鍵指標(biāo)。因此，緬甸既往、目前和即將履新的立法人員可能表明，緬甸權(quán)力結(jié)構(gòu)是否可能進(jìn)一步出現(xiàn)根本變化。這些情況還可能顯示，這些變化，或者缺乏變化的情況，是否影響立法部門精英集團(tuán)的職業(yè)化，以及緬甸重建的立法分支的鞏固與制度化。在亞洲和后蘇聯(lián)時(shí)代東歐的各種后威權(quán)主義社會(huì)中，立法機(jī)構(gòu)歷來(lái)軟弱。原因在于，政黨和政客來(lái)自前威權(quán)政府，高比率的立法人員更換率，以及沒(méi)能在國(guó)會(huì)事務(wù)領(lǐng)域形成能力卓著的專業(yè)化新精英集團(tuán)。

2010年，緬甸典型的立法人員呈現(xiàn)緬甸后殖民時(shí)代領(lǐng)導(dǎo)人的傳統(tǒng)形象：一位 50-60歲左右的緬族男性、佛教徒，具備公務(wù)員、教育系統(tǒng)或者武裝力量的公職經(jīng)驗(yàn)。關(guān)于鞏發(fā)黨和民盟國(guó)會(huì)民選議員的數(shù)據(jù)隨時(shí)可以取得，盡管并不全面、準(zhǔn)確。本部分聚焦多數(shù)對(duì)比較立法研究工作關(guān)注的5個(gè)人口和社會(huì)經(jīng)濟(jì)變量，即：性別、年齡、種族與宗教信仰、教育水平、職業(yè)背景。①關(guān)于鞏發(fā)黨國(guó)會(huì)，筆者依靠自己此前更為詳細(xì)的已出版作品。內(nèi)容建基于2013年開(kāi)始的、定期采訪當(dāng)選和委任代表的工作。研究參考兩份文件，其內(nèi)容涉及編撰當(dāng)選議員或者有意參選者的小傳。第一份文件在2012年補(bǔ)選以后出版，涉及鞏發(fā)黨國(guó)會(huì)至2012年第三次例會(huì)為止的658名立法人員，覆蓋民選和軍方委任議員。盡管最初的文本為緬甸文，但仰光的印刷社MCM后來(lái)將文字翻譯成英文。至于2015年11月當(dāng)選的民盟國(guó)會(huì)，聯(lián)邦選舉委員會(huì)于2015年9月官方公布6000名左右候選人的名單可供分析。沒(méi)有一份名單不存在打字錯(cuò)誤、失誤、忽略或者其他不一致的情況（比如偽博士學(xué)歷）。但這也是目前可見(jiàn)的最佳資料來(lái)源。②作者根據(jù)聯(lián)邦選舉委員會(huì)2015年10月提供的數(shù)據(jù)計(jì)算。表8分別展示166名軍方委任議員的概況。

（一）年齡

2008年憲法第120條a項(xiàng)規(guī)定，參加代表院選舉的年齡門檻為25歲；第152條a項(xiàng)規(guī)定參選聯(lián)邦院的最低年齡為30歲。2012年補(bǔ)選，41名民盟議員進(jìn)入國(guó)會(huì)以后，兩院當(dāng)選代表的平均年齡為57.5歲。其中代表院約為57歲，民族院約為58歲。在2016年2月，民盟國(guó)會(huì)首次例會(huì)時(shí)，民盟國(guó)會(huì)民選議員的平均年齡是54.5歲。這與鄰近其他民主國(guó)家，如印度和印尼的情況相同。

2010年聯(lián)邦國(guó)會(huì)的最年長(zhǎng)成員是來(lái)自克耶邦的鞏發(fā)黨代表。最年輕的代表是一名來(lái)自撣邦的撣邦民族民主黨（SNDP）議員，剛過(guò)25歲。總而言之，在首屆后軍方時(shí)代的代表院中，大部分民選議員出生于20世紀(jì)40年代中期至20世紀(jì)60年代末期。在民族院，出生于20世紀(jì)50年代初期至20世紀(jì)70年代初期的代表占主流，但年齡分布更為平均。2016年，后軍政府時(shí)代第二屆國(guó)會(huì)首次召集時(shí)，最老的議員，來(lái)自毛淡棉的奈當(dāng)紐（Naing Thaung Nyunt）已經(jīng)82歲。兩位最年輕的國(guó)會(huì)議員來(lái)自代表院，分別是1989年出生的妮妮梅敏（Ni Ni May Myint，若開(kāi)邦），屬于民盟，還有鞏發(fā)黨的盧泰宏（Lu Tei Hong，撣邦），兩人都在26歲左右進(jìn)入立法領(lǐng)域。民盟控制的兩院呈現(xiàn)高度相似的年齡金字塔結(jié)構(gòu)。兩院都比鞏發(fā)黨時(shí)代具備更為平衡的年齡分布。而鞏發(fā)黨時(shí)代的立法機(jī)構(gòu)，多數(shù)議員年齡在50-60歲之間。

（二）性別

女性代表比例相對(duì)較低，但在本屆國(guó)會(huì)中數(shù)量增加近兩倍。在2010年大選中，只有18名女性當(dāng)選，在492位民選議員中僅占微不足道的3.6%，或者兩院民選及委任議員總數(shù)的3.7%。其中10人屬于鞏發(fā)黨，其他8人屬于非緬民族政黨及民盟。但是，在2012年的補(bǔ)選中，女性在民盟贏得的41席中占12席，全部都在代表院，也導(dǎo)致女性在民選議員板塊中的比例提升至6%。2011-2016年的鞏發(fā)黨民族院只有4名女性（2.4%），3人來(lái)自鞏發(fā)黨，1人（Daw Khin Waing Gyi）來(lái)自全國(guó)民主力量。40多個(gè)后軍政府時(shí)代國(guó)會(huì)的委員會(huì)中，只有3個(gè)委員會(huì)由女性主持，包括“法治、和平與安寧委員會(huì)”（屬于代表院，2012年開(kāi)始由昂山素季主持）、“經(jīng)濟(jì)與貿(mào)易委員會(huì)”（屬于民族院，由Naw Ni Ni Aye任主席）、“非政府組織和國(guó)際非政府組織事務(wù)委員會(huì)”（the NGOs and INGOS Affairs Committee，屬于民族院，由Daw Khin Waing Gyi任主席）。來(lái)自克欽邦統(tǒng)一與民主黨的克欽族議員Daw Doi（Dwe）Bu被任命為“國(guó)會(huì)全國(guó)種族事務(wù)委員會(huì)”（the Pyithu Hluttaw’s National Races Affairs）的主席。有點(diǎn)諷刺的是，鞏發(fā)黨國(guó)會(huì)的“女性事務(wù)委員會(huì)”主席是兩名退休男軍官。

2015年的大選推動(dòng)了女性國(guó)會(huì)代表的發(fā)展。兩院女性議員數(shù)量增加近兩倍，達(dá)到66人，占民選議員板塊的13.5%。2016年2月1日，23名女性（在168名民選議員中）加入民族院，43名（在323名民選議員中）加入代表院。根據(jù)聯(lián)邦選舉委員會(huì)的數(shù)據(jù)，6000多名剛參加2015年11月選舉的候選人中，只有13%屬于女性。

盡管民盟領(lǐng)導(dǎo)的國(guó)會(huì)展露進(jìn)步跡象，女性在國(guó)會(huì)委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)層中依然代表率不足。在兩院的全部委員會(huì)中，僅有兩名女性擔(dān)任主席。在民族院，Daw Sheila Nan Taung（克欽2號(hào)選區(qū)）被任命為“民族事務(wù)委員會(huì)”（the Ethnic Affairs Committee）主席，Naw Mya Sae（克欽11選區(qū)）出任“教育推動(dòng)委員會(huì)”（the Education Promotion Committee）主席。在代表院，“政府保證、擔(dān)保與負(fù)擔(dān)審查委員會(huì)”由梅溫敏（May Win Myint）擔(dān)任主席，這是一位來(lái)自仰光瑪仰公選區(qū)（Mayangone）的民盟資深活動(dòng)家。此外“銀行與金融發(fā)展委員會(huì)”由來(lái)自勃萊（Pale）選區(qū)的欽山埃（Daw Khin San Hlaing）任主席。兩院中負(fù)責(zé)婦女事務(wù)的委員會(huì)和鞏發(fā)黨領(lǐng)導(dǎo)的前任國(guó)會(huì)一樣，由男性任主席。在委員會(huì)秘書(shū)方面，在民族院，若開(kāi)第 11選區(qū)的圖梅（Htu May）被任命為“國(guó)際關(guān)系委員會(huì)”秘書(shū)，而仰光第10選區(qū)的拉拉梭（Naw Hla Hla Soe）被任命為“婦女兒童事務(wù)委員會(huì)”的秘書(shū)。代表院的19個(gè)委員會(huì)沒(méi)有女性秘書(shū)。

對(duì)女性在國(guó)會(huì)發(fā)展進(jìn)程中意義的研究指出，世界各國(guó)國(guó)會(huì)都存在女性代表率不足的問(wèn)題，緬甸并非例外。在2015年大選以后，議會(huì)間聯(lián)盟認(rèn)為，緬甸的國(guó)會(huì)女性代表率，在192個(gè)國(guó)家中位居155位。然而，對(duì)于緬甸當(dāng)前和未來(lái)的立法組織而言，還有眾多改善余地。賦予委員會(huì)內(nèi)的女性議員更多職責(zé)和領(lǐng)導(dǎo)權(quán)是第一步。創(chuàng)建一個(gè)只有女性成員的兩院聯(lián)合小組或者核心組，是另一步。此前，兩院已經(jīng)創(chuàng)建多個(gè)跨黨派“友好”核心組，比如“緬甸-法國(guó)友好小組”。一個(gè)專門聚焦婦女政治事務(wù)的工作組將為男性主導(dǎo)的國(guó)會(huì)委員會(huì)辯論提供明智的國(guó)會(huì)討論方法，并推動(dòng)人權(quán)發(fā)展。①這種類型的國(guó)會(huì)間非正式工作組也被稱為“核心會(huì)議”（Caucuses），在其他背景下也被稱為“專門委員會(huì)”（commissions）。最后，為國(guó)會(huì)議員和工作人員設(shè)計(jì)一種聚焦婦女的國(guó)會(huì)訓(xùn)練課程，將增加可用資源的總量。

（三）民族宗教剪影

1、緬族

盡管緬甸是亞洲最多民族的社會(huì)之一，但其后殖民時(shí)代政治國(guó)家組織主要被緬族和佛教背景人員所控制。但后軍方時(shí)代的兩屆立法機(jī)構(gòu)已經(jīng)改變了這種情況，逐漸接近反映社會(huì)實(shí)況的狀態(tài)。緬甸2014年普查的全部結(jié)果還未公布，但外界長(zhǎng)期以來(lái)已經(jīng)認(rèn)為，緬族依舊占緬甸人口的2/3，如果包括半血緣緬族，數(shù)量更多，其中90%為佛教徒。

在后軍方時(shí)期的第一屆國(guó)會(huì)中，64%的民選代表（或315名議員）屬于緬族或半緬族血統(tǒng)。代表院該比例略高，占68%；民族院為56.3%。與前述比例呼應(yīng)，2016年2月成立的民盟國(guó)會(huì)，民選議員中也有64.3%宣布屬于緬族或者半緬族，相當(dāng)于491名議員中的314人；代表院和民族院分別為69%和55.4%。

在鞏發(fā)黨國(guó)會(huì)，民選撣族議員構(gòu)成緬族之外的第二大民族集團(tuán)，占 7.9%。隨后依次為若開(kāi)人（4.9%）、欽族（4.1%）、克倫族（3.9%）和孟族（2.8%）。在 2016年組成的民盟國(guó)會(huì)中，撣族再度成為民選議員的第二大集團(tuán)，比例小幅下降至 6.5%。隨后依次是：若開(kāi)族占5.7%，欽族和左米族合共4.7%，克倫族占4.7%。但是，2015年當(dāng)選的聯(lián)邦國(guó)會(huì)有相當(dāng)大比例的代表宣布屬于混血身份，比如巴奧-緬族混血、撣族-克耶族混血或者克欽-撣族混血。

2、宗教

佛教徒議員主導(dǎo)后軍政府時(shí)代的兩院，盡管在民盟時(shí)代信仰基督教的議員數(shù)量少量增加，但穆斯林代表率依舊空白。在鞏發(fā)黨國(guó)會(huì)時(shí)代，佛教徒代表的主導(dǎo)地位明顯。在2012年補(bǔ)選時(shí)召集的代表院中，325名民選議員中有295人是佛教徒，占90.7%；民族院的167名民選代表中，有141人屬于佛教徒，占84.4%。兩院中有42名民選議員，即10.5%屬于基督徒，其中代表院27人，民族院25人。他們分別來(lái)自克欽族、阿儂族（Rawang）、欽族、克倫族和克耶族。最后只有3名國(guó)會(huì)議員，即總議員數(shù)的0.6%承認(rèn)信奉伊斯蘭教。其中2人屬于鞏發(fā)黨，來(lái)自若開(kāi)邦北部的孟都（Maungdaw，又名貌奪，若開(kāi)邦）和布帝洞（Buthidaung，又名布迪當(dāng)）選區(qū)。全部3人均在其官方介紹中自稱“緬族穆斯林”或者“緬甸穆斯林”（有別于其他伊斯蘭教徒宣稱的羅興亞人）。

2015年11月的選舉并未推動(dòng)宗教多元化。在走向投票的過(guò)程中，緬甸中央政府剝奪了主要居住在若開(kāi)邦的、數(shù)百萬(wàn)羅興亞穆斯林的選舉權(quán)。聯(lián)邦選舉委員會(huì)同時(shí)拒絕多位穆斯林參選者的候選人資格申請(qǐng)。其中包括來(lái)自2010年當(dāng)選的鞏發(fā)黨穆斯林國(guó)會(huì)議員，比如健談的吳瑞貌（U Shwe Maung），他也因此無(wú)法連任其在代表院，屬于布帝洞選區(qū)的席位。民盟并未推出任何穆斯林候選人，最終，沒(méi)有一位穆斯林在緬甸1960年以來(lái)似乎是最自由的選舉中參選。

民盟國(guó)會(huì)中的當(dāng)選議員有88.3%為佛教徒，即290名民盟代表中的281人?；酵胶蜻x人在2015年選舉中的比例略高于2010年，總共約有900名基督徒候選人。他們?cè)诿褡逶汉痛碓悍謩e取得23席和33席，其中大部分人來(lái)自克欽和欽邦，兩個(gè)邦各自推出16名基督徒候選人?；酵阶h員因此形成民盟兩院板塊的11%，比例略高于全國(guó)基督徒人口比例。（根據(jù)2014年統(tǒng)計(jì)，基督徒約占總?cè)丝诘?.3%。）

擁有一個(gè)“彩虹國(guó)會(huì)”（以彩虹的色譜暗喻國(guó)會(huì)議員背景的多樣化），并未帶來(lái)更加和諧的議會(huì)政治。研究亞洲和西半球其他分裂社會(huì)的學(xué)者已經(jīng)指出，在政府高層以及政府各個(gè)分支機(jī)構(gòu)，尤其是立法機(jī)構(gòu)中推動(dòng)民族與宗教多元化，并不會(huì)注定帶來(lái)政治穩(wěn)定和公正的治理效果。實(shí)際上，身份沖突和民族-宗教分裂可能在緬甸國(guó)會(huì)中加劇。不過(guò)，更多更好的代表性，也許是社會(huì)融合的初始關(guān)鍵步驟。

（四）教育

緬甸后軍政府時(shí)代立法機(jī)構(gòu)的新任兩院代表的學(xué)歷水平高于緬甸公民平均水平，這種情況也代表了一種立法精英階層的出現(xiàn)兼固化。不過(guò)，國(guó)會(huì)議員宣稱擁有的學(xué)歷和學(xué)位證書(shū)，主要來(lái)自緬甸本地的機(jī)構(gòu)。在2012年補(bǔ)選后組成的鞏發(fā)黨國(guó)會(huì)中，76%的民選議員，即249人，持有大學(xué)學(xué)歷（文理科學(xué)士或以上學(xué)歷）。民族院中的127人，即76%，持有文理學(xué)士學(xué)位。2012年聯(lián)邦國(guó)會(huì)中，共有 8名議員持有緬甸或境外頒發(fā)的博士學(xué)位，占1.6%。少量國(guó)會(huì)議員持有境外大學(xué)學(xué)歷，大部分來(lái)自美國(guó)、日本、泰國(guó)、以色列、澳大利亞或俄羅斯。

第二屆后軍政府國(guó)會(huì)，即民盟國(guó)會(huì)的大學(xué)學(xué)歷成員比例略高。其中，代表院的民選議員為81.1%，即262人；民族院為82.1，即138人。（如果僅觀察2015年當(dāng)選的女性代表，比例更高。）在兩屆國(guó)會(huì)之間，沒(méi)有研究生學(xué)歷的國(guó)會(huì)議員數(shù)量從87%降至50%。兩院中有10名議員在其個(gè)人簡(jiǎn)歷中宣稱持有博士學(xué)歷，占2%。其中1人最終被確認(rèn)持有一家巴基斯坦野雞大學(xué)的假博士學(xué)歷。相對(duì)于上一屆國(guó)會(huì)，在民盟國(guó)會(huì)中，擁有法學(xué)學(xué)歷的國(guó)會(huì)議員（法學(xué)本科或者法學(xué)碩士）的比例顯著提高。許多律師早年就已經(jīng)加入民盟。同時(shí)，民盟國(guó)會(huì)中持有醫(yī)學(xué)學(xué)位的民選國(guó)會(huì)議員數(shù)量高于上一屆國(guó)會(huì)。

持有大學(xué)學(xué)歷并不等于國(guó)會(huì)議員就是更好的立法者，能夠撰寫法案、精明地檢查預(yù)算文件。發(fā)展中國(guó)家的立法機(jī)構(gòu)經(jīng)常充斥缺乏精英教育履歷的魅力型領(lǐng)導(dǎo)人。在緬甸，較高的學(xué)歷在過(guò)去幾十年里相對(duì)罕見(jiàn)。多位民族武裝及共產(chǎn)黨武裝領(lǐng)導(dǎo)人在2010年，甚至2015年選舉之前，多年來(lái)忙于和軍方作戰(zhàn)。許多人因此被排斥在緬甸國(guó)內(nèi)的高等教育之外。此外，還有許多政治人物和官員的學(xué)歷屬于地質(zhì)、植物學(xué)、動(dòng)物學(xué)和化學(xué)學(xué)歷，與立法工作所需訓(xùn)練缺乏直接關(guān)聯(lián)。

（五）職業(yè)背景

考察議員的社會(huì)職業(yè)背景首先能夠反映國(guó)會(huì)精英的社會(huì)板塊來(lái)源，而后反映立法部門的專業(yè)化程度以及議員愿意投入立法工作而非自己的其他外部活動(dòng)的時(shí)間。鞏發(fā)黨國(guó)會(huì)492名當(dāng)選國(guó)會(huì)議員宣稱的職業(yè)概況的最有趣的特點(diǎn)在于，與成見(jiàn)相反，他們中只有少數(shù)人涉及軍方背景。軍方退役人員僅構(gòu)成2011-2016年當(dāng)選鞏發(fā)黨議員的一小部分：其中代表院21人，民族院21人，僅占文職國(guó)會(huì)議員的12.4%。

如果計(jì)入兩個(gè)議場(chǎng)總共166名軍方委任議員，就有227名代表具有軍方背景，相當(dāng)于鞏發(fā)黨國(guó)會(huì)約1/3。前安全官員在2015年選舉后數(shù)量進(jìn)一步減少。其中約有150名退役軍官候選人在選舉中被民盟和民族政黨政治人物擊敗。只有23名退役軍方和警察進(jìn)入后軍政府時(shí)代的聯(lián)邦國(guó)會(huì)：代表院16人，民族院7人。由此僅占新國(guó)會(huì)的不足5%。

2010-2015年進(jìn)入聯(lián)邦國(guó)會(huì)的大部分文職代表牽涉商業(yè)和貿(mào)易背景。在鞏發(fā)黨國(guó)會(huì)中，141人或28.6%當(dāng)選國(guó)會(huì)議員擁有商店，或?qū)儆谏倘?、貿(mào)易商、業(yè)主或者商業(yè)公司的經(jīng)理人。在民盟立法機(jī)構(gòu)中，店主、貿(mào)易商和碾米廠主再度成為主導(dǎo)集團(tuán)。其比例達(dá)到161名國(guó)會(huì)議員，相當(dāng)于民選國(guó)會(huì)板塊的1/3，即32.8%。2011-2012年民盟代表首次加入國(guó)會(huì)時(shí)，這類商業(yè)人員多數(shù)并未做好犧牲本人業(yè)務(wù)，全職投入立法工作的準(zhǔn)備。

隨后是來(lái)自教育界的專業(yè)人員。在鞏發(fā)黨國(guó)會(huì)中，83名當(dāng)選議員（16.0%）是老師、校長(zhǎng)、大學(xué)講師或者私營(yíng)輔導(dǎo)。在民盟國(guó)會(huì)中，其數(shù)量下降到71人（14.5%）。在教育從業(yè)者之后，是公務(wù)員、公共行政人員和稱為職業(yè)“政客”的人物，他們的職業(yè)生涯始于政治官僚機(jī)制，比如：強(qiáng)大的大型黨派，比如從前的緬甸社會(huì)主義綱領(lǐng)黨、聯(lián)邦鞏固與發(fā)展協(xié)會(huì)（the Union Solidarity and Development Association, 簡(jiǎn)稱USDA），1988年以來(lái)，也包括全國(guó)民主聯(lián)盟。鞏發(fā)黨國(guó)會(huì)時(shí)期共有81名議員屬于這一范疇，占16.5%。在民盟國(guó)會(huì)，該數(shù)字下降至40人，占8.1%，主要原因是鞏發(fā)黨和緬甸社會(huì)主義綱領(lǐng)黨的繼承組織“全國(guó)團(tuán)結(jié)黨”的選舉表現(xiàn)不佳。昂山素季也屬于“職業(yè)政客”范疇，2012年和2015年，她在國(guó)會(huì)的個(gè)人自傳中均自稱職業(yè)“政治家”。

兩院中最大的來(lái)源變動(dòng)出現(xiàn)在法律領(lǐng)域。在現(xiàn)代民主體制中，律師大量參與選舉制議會(huì)，特別是北美和印度。但在緬甸，鞏發(fā)黨國(guó)會(huì)中只有27名當(dāng)選議員來(lái)自法律行業(yè)，占5.5%。民盟領(lǐng)導(dǎo)的國(guó)會(huì)有44人，占9%。民主國(guó)會(huì)體系越鞏固，律師和法律專家躋身立法機(jī)構(gòu)的數(shù)量越多。這可能會(huì)發(fā)生在緬甸，但僅從反對(duì)黨的勝利得出這些結(jié)論，但民盟的確具有吸引律師（以及媒體人）的傳統(tǒng)。

醫(yī)療行業(yè)出身的議員，包括藥劑師和獸醫(yī)占鞏發(fā)黨國(guó)會(huì)的8.3%，即41名國(guó)會(huì)議員；民盟國(guó)會(huì)為58人，11.8%。來(lái)自農(nóng)業(yè)和農(nóng)場(chǎng)行業(yè)的立法人員從鞏發(fā)黨時(shí)代的8.1%，即40人，增加到2016年的57人，11.6%。民用工程師和工業(yè)家在兩屆議會(huì)中都屬于邊緣力量，鞏發(fā)黨議會(huì)中只有4人，民盟議會(huì)中6人。9名記者和作家加入民盟國(guó)會(huì)，占1.8%，而鞏發(fā)黨國(guó)會(huì)中只有2人。最后，盡管有2015年選戰(zhàn)的媒體聚焦，但只有以下部分民盟議員自認(rèn)為屬于藝術(shù)家或者詩(shī)人；7人宣稱從事與藝術(shù)和文化有關(guān)的職業(yè)，相比，前鞏發(fā)黨國(guó)會(huì)中則有5人從事這類職業(yè)。

表8 近距離觀察軍方委任議員

院軍方議員的86%、民族院軍方議員的91%屬于緬族。約6名議員屬于半緬族，12名軍官屬于若開(kāi)人、撣族和克倫族各1人。最高軍銜最初為準(zhǔn)將，從2016年開(kāi)始為少將，高級(jí)軍銜是有用的，盡管實(shí)踐中上校一類的中級(jí)軍官作用明顯。2011年，5名陸軍上校成為兩院中的最高級(jí)別軍官。2012年補(bǔ)選及民盟進(jìn)入國(guó)會(huì)以后，軍方開(kāi)始強(qiáng)化其國(guó)會(huì)團(tuán)隊(duì)，任命4名準(zhǔn)將和14名上校進(jìn)入兩院議場(chǎng)。2016年，升格為3位少將、11位準(zhǔn)將和10位上校。2012年的所有軍方委任議員毫無(wú)例外都是大學(xué)畢業(yè)生，擁有至少文理科本科或者醫(yī)藥專業(yè)的同等學(xué)歷。31人（30%）擁有碩士或者同等學(xué)歷。鑒于他們?cè)诒晃螘r(shí)的專業(yè)特點(diǎn)，國(guó)會(huì)里有一群特色明顯的“管理類軍官”和軍事官僚。其中還有就職于某個(gè)總參謀部辦公室的區(qū)域指揮官副職、總參謀部和總后勤部各局的首腦、副首腦以及總參謀部軍官。許多軍方議員來(lái)自緬甸軍的各種訓(xùn)練和教育機(jī)構(gòu)，代表院中有28人（25.5%）、民族院中有9人（16%）。還有4名準(zhǔn)將屬于軍港重要訓(xùn)練學(xué)校的首腦，26名其他軍方委任議員屬于教官，或者軍事學(xué)院講師。對(duì)前任副國(guó)防部長(zhǎng)而言，軍方委任議員的這種特點(diǎn)不足為奇。其表示：獲選進(jìn)入聯(lián)邦國(guó)會(huì)的軍方議員獲得良好教育，且精通國(guó)務(wù)和政策事務(wù)。外界猜測(cè)軍方將繼續(xù)委任訓(xùn)練完備、經(jīng)驗(yàn)豐富的武裝部隊(duì)高官或者從國(guó)防學(xué)院畢業(yè)的年輕軍官進(jìn)入新一屆國(guó)會(huì)。

四、代表與選區(qū)服務(wù)

民選代議機(jī)構(gòu)是建立對(duì)人民負(fù)責(zé)政府的多種方法之一。國(guó)會(huì)旨在傳遞民眾的認(rèn)可，即便人民并未選舉國(guó)會(huì)成員，比如英國(guó)的上議院。因此，國(guó)會(huì)必須解決民眾表達(dá)的各種顧慮和提出的問(wèn)題。大量涉及國(guó)會(huì)的研究指出，民眾要求國(guó)會(huì)代表作為選區(qū)的“代理人”，有時(shí)甚至是“仆人”。國(guó)會(huì)成員履行代表職責(zé)的程度、規(guī)律和效率，與被代表人的互動(dòng)，以及完成選民期待其履行的職責(zé)，構(gòu)成立法工作及立法機(jī)構(gòu)合法性的指標(biāo)。

本部分內(nèi)容將聚焦選區(qū)期待當(dāng)選代表從事的3種主要活動(dòng)。首先，當(dāng)選代表必須與選區(qū)建立直接定期聯(lián)系。他們必須傾聽(tīng)選民的不滿和訴求，并向選民報(bào)告自己的工作。其次，選區(qū)期待議員在政府高級(jí)層面表達(dá)選區(qū)的聲音，確保執(zhí)政者了解選區(qū)的想法與顧慮。最后，代表負(fù)責(zé)確保為選區(qū)爭(zhēng)取新的資源，阻止既有資源流失，更宏觀的任務(wù)還包括為支持者提供各種服務(wù)，尤其是在議員期待連任的情況下。

本部分采取定性而非定量的路徑，根據(jù)2013年以來(lái)對(duì)民選議員的采訪進(jìn)行匯總抽樣分析，盡管并未窮盡所有情況。但研究指出，2011年第一屆后軍政府議會(huì)以來(lái)，國(guó)會(huì)議員與其選區(qū)之間的關(guān)系正在出現(xiàn)一種漸變。

（一）接觸選區(qū)

無(wú)論何黨成為執(zhí)政黨，國(guó)會(huì)必須就其活動(dòng)告知公民。人們因此期待議會(huì)機(jī)構(gòu)開(kāi)展廣泛的公眾接觸，后者為此普遍建立旨在接觸公眾的公關(guān)部門。緬甸聯(lián)邦國(guó)會(huì)在推動(dòng)民眾了解其活動(dòng)方面還有許多有待改進(jìn)的領(lǐng)域。此外，對(duì)于民選代表個(gè)人，人們還期待他們能夠接觸自己的支持者與選區(qū)，如果議員對(duì)連任還有期待的話。無(wú)論是本人直接接觸選區(qū)還是通過(guò)信件、電話以及更新潮的社交媒體，國(guó)會(huì)議員必須投入時(shí)間接觸公眾。他們必須定期從其選舉基地獲取信息，并將這些信息轉(zhuǎn)換成立法或者政治活動(dòng)。他們還需定期向選區(qū)匯報(bào)自己在國(guó)會(huì)為選區(qū)所做的工作。一位來(lái)自仰光的民盟議員曾自豪地表示“我每周末都回選區(qū)”。

與早前的鞏發(fā)黨立法機(jī)構(gòu)不同，多數(shù)受訪者現(xiàn)在給人的印象是，他們清楚民選代表必須與選區(qū)建立紐帶，按他們的說(shuō)法就是“我的人民”。即便是被稱為高高在上的鞏發(fā)黨要員，在他們掌握的此前一屆立法機(jī)構(gòu)中，也都形成了一套說(shuō)法，強(qiáng)調(diào)隨時(shí)準(zhǔn)備為自己的人民投入時(shí)間和資金。作為第二屆后軍政府時(shí)代國(guó)會(huì)，民盟為新議員制定了嚴(yán)格的規(guī)則和密集的日程表，對(duì)選區(qū)靠近內(nèi)比都的議員要求尤其嚴(yán)格。較為年長(zhǎng)的議員開(kāi)始抱怨根據(jù)民盟在國(guó)會(huì)休會(huì)期間的要求，必須進(jìn)行沒(méi)完沒(méi)了的村莊訪問(wèn)工作，參與選區(qū)的會(huì)議和黨內(nèi)活動(dòng)，盡管下一次選舉是4年以后的事。

在議員的來(lái)源選區(qū)建立地方辦公室是一種與選區(qū)互動(dòng)的有效方式。2010年以來(lái)，緬甸兩個(gè)主要政黨——民盟與鞏發(fā)黨的成員習(xí)慣性地運(yùn)用其黨內(nèi)的分部辦公室實(shí)現(xiàn)前述目標(biāo)。這是當(dāng)代緬甸僅有的兩股具備組織深度、在全國(guó)所有政治層級(jí)支持其候選人和當(dāng)選代表的政治力量。尤其是民盟，該黨指令全國(guó)和區(qū)域議員盡量利用分黨部，而非建立獨(dú)立的地方辦公室。①民盟運(yùn)用不授薪志愿者，通常是忠誠(chéng)的地方黨員，負(fù)責(zé)這些辦公室的日常維護(hù)。根據(jù)鞏發(fā)黨在此后國(guó)會(huì)（2011-2016）中幾位議員展示的政治影響力和財(cái)政獨(dú)立性，2010年以來(lái)的鞏發(fā)黨紀(jì)律似乎相對(duì)松懈。許多鞏發(fā)黨議員在來(lái)源區(qū)有足夠的勢(shì)力，能夠運(yùn)用自己的私宅作為辦公室。無(wú)論是分黨部還是私人辦公室，這都是議員傾聽(tīng)選區(qū)訴求、接電話、收信或者聽(tīng)取批評(píng)的地方，他們必須把這些批評(píng)和和不滿意見(jiàn)轉(zhuǎn)換為政治或者立法活動(dòng)。

但是，在兩屆后軍政府時(shí)代的立法機(jī)構(gòu)中，對(duì)多數(shù)普通后座議員、偏遠(yuǎn)選區(qū)代表或者小型政黨而言，建立辦公室都是奢侈的。維持一個(gè)地方辦公室兼顧內(nèi)比都的聯(lián)邦國(guó)會(huì)工作，不僅需要可靠的地方工作人員代理辦公室的日常行政工作，還需要資金。來(lái)自偏遠(yuǎn)選區(qū)的議員在國(guó)會(huì)開(kāi)會(huì)期間，可能無(wú)法仿效仰光、曼德勒或者馬圭議員的常規(guī)，每周末返回選區(qū)并逗留數(shù)日。盡管內(nèi)比都地理上處于緬甸中心區(qū)域，但緬甸境內(nèi)的運(yùn)輸能力有限，成本高昂。2016年，一張內(nèi)比都-仰光的往返車票約150,000緬元，約合115美元，價(jià)值相當(dāng)于一名議員月薪的15%。②2011-2015年，聯(lián)邦國(guó)會(huì)議員月薪300,000緬元，而后在2015-2016財(cái)政年度，達(dá)到100萬(wàn)緬元。國(guó)會(huì)開(kāi)會(huì)期間，每位議員還將獲發(fā)20,000緬元（2015年以前是10,000緬元），支付食宿和交通費(fèi)用。同時(shí)，國(guó)會(huì)還有預(yù)算用于支付每屆國(guó)會(huì)例會(huì)會(huì)期開(kāi)始到結(jié)束時(shí)，往返內(nèi)比都和選區(qū)的差旅費(fèi)。選區(qū)位于緬甸中部區(qū)域的議員優(yōu)勢(shì)明顯，尤其是在立法議程密集，常會(huì)時(shí)間延長(zhǎng)的情況下。在沖突區(qū)域，旅行限制、地雷和戰(zhàn)斗一類的安全問(wèn)題，也加劇開(kāi)辦和維護(hù)地方辦公室的困難。

代表院管理的開(kāi)發(fā)基金為國(guó)會(huì)議員提供了頻繁聯(lián)絡(luò)選區(qū)的重要機(jī)制。這是2014年鞏發(fā)黨國(guó)會(huì)制定的計(jì)劃，此后迭經(jīng)修改，實(shí)踐證明，該計(jì)劃相當(dāng)受國(guó)會(huì)議員歡迎。在代表院辦公室的監(jiān)督下，《選區(qū)發(fā)展基金法》（the Constituency Development Fund Law，詳細(xì)內(nèi)容參見(jiàn)表9）授權(quán)在全國(guó)330個(gè)選區(qū)開(kāi)展一年期的小規(guī)模發(fā)展項(xiàng)目。根據(jù)該法，國(guó)會(huì)將在每個(gè)市鎮(zhèn)建立執(zhí)行委員會(huì)討論和起草建議，并監(jiān)督這些公共建設(shè)項(xiàng)目。委員會(huì)由選區(qū)的4名國(guó)會(huì)議員之一擔(dān)任主席，該議員通常來(lái)自聯(lián)邦國(guó)會(huì)。

這種新計(jì)劃為每個(gè)選區(qū)討論基礎(chǔ)設(shè)施需求創(chuàng)造了新機(jī)會(huì)，也推動(dòng)議員與全國(guó)各選區(qū)內(nèi)多數(shù)村莊和市鎮(zhèn)行政部門的頻繁互動(dòng)。這一制度也有利于同選區(qū)，但是分屬國(guó)會(huì)民族院和代表院的多位議員之間的對(duì)話。如果這些議員分屬不同黨派，這種對(duì)話原本較為困難。2014年建立以來(lái)，選區(qū)發(fā)展基金機(jī)制逐年強(qiáng)化，選區(qū)內(nèi)部的討論也日漸條理化。議員們現(xiàn)在通常與工程師、建筑師、私營(yíng)企業(yè)主以及市鎮(zhèn)和村莊的領(lǐng)導(dǎo)人協(xié)商。但是可以肯定，國(guó)會(huì)議員與所屬選區(qū)的互動(dòng)工作，在某些偏遠(yuǎn)選區(qū)依舊有限。當(dāng)?shù)氐膰?guó)會(huì)議員在國(guó)會(huì)會(huì)期內(nèi)經(jīng)常不在，而當(dāng)?shù)氐墓倭艡C(jī)構(gòu)依舊懶散。

最后，只有少數(shù)國(guó)會(huì)議員使用最新高科技聯(lián)絡(luò)選區(qū)?，F(xiàn)代自由民主社會(huì)中的立法人員不僅擁有個(gè)人網(wǎng)站，還有臉書(shū)和推特賬號(hào)，以及成群的實(shí)習(xí)生協(xié)助答復(fù)所有信息。在緬甸，公眾人物、政黨和地方政治人物日益求助于即時(shí)通訊工具，其中最重要的就是臉書(shū)。對(duì)于期待與國(guó)會(huì)議員或者政治人物聯(lián)絡(luò)，精通網(wǎng)絡(luò)的緬甸記者或者積極從事政治活動(dòng)的城里人，臉書(shū)賬號(hào)已經(jīng)成為慣用的電子郵箱。鞏發(fā)黨國(guó)會(huì)時(shí)代，代表院的發(fā)言人吳瑞曼就是一位著名且熱心的臉書(shū)用戶。退休陸軍上校、鞏發(fā)黨國(guó)會(huì)議員拉瑞（Hla Swe）也以其網(wǎng)上的惡毒評(píng)論著稱。然而，盡管緬甸的智能電話發(fā)展蓬勃，但許多選區(qū)的網(wǎng)絡(luò)滲入程度低下。在農(nóng)村區(qū)域，普通緬甸民眾難以獲得新技術(shù)。社交媒體通常屬于國(guó)會(huì)議員和外部觀察者，特別是他們國(guó)內(nèi)和國(guó)際媒體之間的溝通渠道?？傊x區(qū)選民傾向通過(guò)電話、信件和訪問(wèn)國(guó)會(huì)議員的本地分黨部，實(shí)現(xiàn)與本區(qū)代表的接觸。一位民族院的民選民盟代表半開(kāi)玩笑半惆悵地表示：“他們一有問(wèn)題，想給我電話就給我電話?！?/p>

（二）代表選區(qū)

近年來(lái)，還出現(xiàn)了公民表達(dá)觀點(diǎn)、爭(zhēng)取利益和監(jiān)督政府活動(dòng)的替代路線，其中特別強(qiáng)調(diào)通過(guò)民主程序、公民和公民社會(huì)倡議或者地方公眾咨詢。不過(guò)，代表大會(huì)依然提供公民與選民發(fā)聲的最常見(jiàn)機(jī)制。2011-2016年的代表院發(fā)言人瑞曼曾經(jīng)提倡對(duì)于國(guó)會(huì)機(jī)制的這種認(rèn)識(shí)。在瑞曼任期的初期，他廣泛地前往農(nóng)村，向民眾傳遞代表院是“你們的國(guó)會(huì)”這樣的信息。在2012年補(bǔ)選之后的講話中，他對(duì)新議會(huì)進(jìn)一步闡述了這一信條：

民選國(guó)會(huì)代表將通過(guò)宣布人民的聲音就是國(guó)會(huì)的聲音，人民的意愿就是國(guó)會(huì)的意愿以及人民的需要就是國(guó)會(huì)的任務(wù)，滿足人民的意愿和需要。

一位當(dāng)選后軍政府時(shí)代首屆國(guó)會(huì)議員的欽族律師，曾經(jīng)比喻國(guó)會(huì)是“人民的空間”，他曾表示，國(guó)會(huì)內(nèi)的講話有如在法庭陳述，選區(qū)選民就是被代理人，國(guó)會(huì)是議員保護(hù)前者的權(quán)利，對(duì)抗侵犯性的強(qiáng)大機(jī)構(gòu)。在緬甸社會(huì)各層面中，最期待政府高層傾聽(tīng)訴求的是非緬族群體。2010年和2015年的競(jìng)選活動(dòng)被視為少數(shù)民族的機(jī)會(huì)，他們借此能夠推動(dòng)其爭(zhēng)取民族權(quán)力與自由，同時(shí)譴責(zé)社會(huì)、文化和政治層面處于主導(dǎo)地位的緬族對(duì)少數(shù)民族的歧視。

克欽、阿儂族、傈僳族、孟族、撣族、欽族、若開(kāi)族國(guó)會(huì)議員在2010年和2015年選戰(zhàn)，以及此后的國(guó)會(huì)工作中，都強(qiáng)調(diào)非緬民族參與公眾討論的重要性。來(lái)自非緬民族政黨的政治人物參與2010年以來(lái)緬甸立法機(jī)構(gòu)活動(dòng)的主要?jiǎng)訖C(jī)，似乎在于確保被遺忘的非緬民族聲音出現(xiàn)在國(guó)家的新權(quán)力大廳里。緬甸的新國(guó)會(huì)機(jī)構(gòu)已經(jīng)構(gòu)建了一個(gè)公共辯論的空間，也是一個(gè)眾多非緬民族早在2010年就已經(jīng)決定參與的空間，盡管當(dāng)時(shí)圍繞被軍方完全控制的選舉程序，充滿分歧。不過(guò)，2010年并非政治覺(jué)醒的年份。緬甸的非緬民族早已通過(guò)多種途徑實(shí)現(xiàn)其身份斗爭(zhēng)政治化，包括武裝顛覆，以及自獨(dú)立以來(lái)，建立多個(gè)合法的民族政黨。

上述情況也反映了紐約大學(xué)政治學(xué)教授坎錢·珊德拉（Kanchan Chandra）在印度看到的現(xiàn)象。他指出，少數(shù)民族和受壓迫民族有一種偏好本族，為本族講話和尋求本族協(xié)助，而非關(guān)注全國(guó)或政治國(guó)家需求的天然傾向。作為鞏發(fā)黨國(guó)會(huì)中的欽族代表，“我希望突出本民族人民的聲音，政府從未關(guān)注欽族人的需要。”同樣，若開(kāi)邦國(guó)會(huì)議員從不諱言其渴望利用國(guó)會(huì)空間作為推動(dòng)其民族-宗教特殊性的平臺(tái)，同時(shí)還借機(jī)譴責(zé)鞏發(fā)黨國(guó)會(huì)中的羅興亞少數(shù)民族代表。在若開(kāi)人眼里，羅興亞人長(zhǎng)期被視為緬甸民族國(guó)家的外人。

在全國(guó)性會(huì)議上表達(dá)本族人民的訴求是一方面，被公眾看到自己在履行代表職能的效果會(huì)更好。前后兩屆國(guó)會(huì)中的議員廣泛運(yùn)用國(guó)會(huì)中的儀式性提問(wèn)（相關(guān)問(wèn)題他們必須提前兩周提交），以及涉及來(lái)源選區(qū)的動(dòng)議。一位來(lái)自欽邦、入選鞏發(fā)黨國(guó)會(huì)的退休海軍軍官喜歡參加國(guó)會(huì)，因?yàn)檫@樣一來(lái)，只要參加例會(huì)，他就能夠在全國(guó)電視和報(bào)紙上露臉。他的選民因此可以注意到他多么“勤快”地維護(hù)前者的利益，并在遙遠(yuǎn)的國(guó)家首都。①他尤其積極強(qiáng)調(diào)欽邦運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施的慘狀。在2015年的季風(fēng)季節(jié)里，欽邦運(yùn)輸系統(tǒng)遭遇洪水和滑坡影響。在國(guó)會(huì)代表所屬選區(qū)也意味著在公開(kāi)出鏡時(shí)穿著民族服飾。國(guó)會(huì)的規(guī)則與儀式要求除軍方委任議員外，所有代表在全體例會(huì)時(shí)必須穿著本民族、本選區(qū)民族或者本黨所屬民族（如果所屬黨派是非緬民族政黨，或者具有某種歷史意義的服裝，如民盟的黃棉布對(duì)襟外衣。）傳統(tǒng)服飾。比如，在鞏發(fā)黨國(guó)會(huì)代表?yè)郯钅尺x區(qū)的緬族議員耶吞（U Ye Tun）始終穿著撣族而非緬族服裝。盡管有些頭飾令人不舒服，但所有的受訪人都強(qiáng)調(diào)民族服裝的重要性，不過(guò)比起呈現(xiàn)聯(lián)邦國(guó)會(huì)的全面代表性，服飾更有助于突出代表在議場(chǎng)的可見(jiàn)“表現(xiàn)?！?/p>

（三）服務(wù)選區(qū)

選民期待一位新當(dāng)選的官員服務(wù)選區(qū)，在爭(zhēng)取新資源的同時(shí)，避免既得利益流失。選民可能期待過(guò)高。同時(shí)，選民也更關(guān)注國(guó)會(huì)議員對(duì)選區(qū)的服務(wù)，而不是在全國(guó)性立法工作領(lǐng)域的效果。公民和選民可能具備更宏觀的意識(shí)形態(tài)和政治考慮，比如恢復(fù)緬甸的民族制度，但更重要的是他們對(duì)學(xué)校、醫(yī)院、道路以及帶來(lái)工作的工廠、醫(yī)療和教育等領(lǐng)域的具體需求。正如俗語(yǔ)所說(shuō)，政治屬于本地。

多數(shù)受訪者認(rèn)為，選區(qū)選民的要求以當(dāng)?shù)氐膫€(gè)別性問(wèn)題為主。人民譴責(zé)市鎮(zhèn)官僚的行為；村民們抱怨自己的路邊小村莊從未獲得公共電力服務(wù)，季風(fēng)摧毀的橋梁從未獲得維修，還有土地被國(guó)有公司或者地方駐軍侵占，等等。

國(guó)會(huì)議員，尤其是聯(lián)邦層級(jí)的議員日益被村莊首腦和普通公民視為“服務(wù)推動(dòng)者”。首屆鞏發(fā)黨國(guó)會(huì)代表院議員耶吞顯然很享受發(fā)揮這種作用的過(guò)程。他被視為地方上的“實(shí)干家”，一個(gè)有能力采取行動(dòng)的人物，因此在 2010年被推到權(quán)力高層。耶吞笑稱：“人民希望我替他們找工作?！?/p>

表9 選區(qū)發(fā)展基金

根據(jù)表9描述的選區(qū)發(fā)展基金，廣受民選議員歡迎。①幾年來(lái)，緬甸還有其他國(guó)家資助項(xiàng)目，包括1960年建立、2014年廢除的“區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展基金”（the Regional Economic Development Fund）、“扶貧基金”（the Poverty Reduction Fund）以及“農(nóng)村發(fā)展基金”。毫無(wú)疑問(wèn)，發(fā)展基金的聯(lián)合管理體制意味著激烈的博弈與妥協(xié)，尤其是在 4名管理代表分屬不同政黨的情況下。2015年民盟取得壓倒性選戰(zhàn)勝利以來(lái)，該因素的效果減弱。2013年創(chuàng)建選區(qū)發(fā)展基金以來(lái)，大批接受采訪的緬族議員對(duì)基金評(píng)價(jià)正面，并表示急于利用這些“豬肉罐”（對(duì)于這種政治分配手法的蔑稱）機(jī)會(huì)。許多人為自己利用選區(qū)發(fā)展資金開(kāi)展的選區(qū)工作辯護(hù)，表示屬于本選區(qū)的市民或者村民現(xiàn)在可以看到議員帶來(lái)的實(shí)惠。

鞏發(fā)黨國(guó)會(huì)時(shí)代的克欽族代表堆布（Daw Doi (Dwe) Bu）為其對(duì)所屬選區(qū)的貢獻(xiàn)感到自豪。表示，多虧選區(qū)發(fā)展基金，她才能為克欽邦北部的邊遠(yuǎn)選區(qū)因姜揚(yáng)（Injangyang，屬于密支那縣）帶來(lái)太陽(yáng)能板。她還為當(dāng)?shù)亟ㄔO(shè)了3所小學(xué)。但堆布的工作并未產(chǎn)生政治回報(bào)，其最終于2015年落選。堆布并非個(gè)例。2015年選戰(zhàn)中，只有不到13%的上屆國(guó)會(huì)議員連任。這種情況也表明，選區(qū)發(fā)展基金導(dǎo)致賄選的觀點(diǎn)不太成立?！柏i肉”當(dāng)然經(jīng)常被視為一種政治而非經(jīng)濟(jì)發(fā)展工具。選區(qū)發(fā)展基金項(xiàng)目自始也遭到部分議員和跨國(guó)公民社會(huì)組織的批評(píng)。然而，很難在新立法執(zhí)行后不久，憑借唯一一次相對(duì)自由的普選，在“豬肉”分配、分配性政治、腐敗、回旋和最終連任之間建立聯(lián)系。

就實(shí)際情況看，民盟在2016年控制聯(lián)邦國(guó)會(huì)以后，選擇延續(xù)選區(qū)發(fā)展基金法。人們認(rèn)為這項(xiàng)政策直接授權(quán)民選議員為所屬選區(qū)帶來(lái)有形利益，盡管具有選擇性。一位若開(kāi)議員甚至感嘆“每個(gè)選區(qū)每年100萬(wàn)緬元不夠”。延續(xù)這項(xiàng)民選代表青睞，而國(guó)際組織基于制度的天然政治風(fēng)險(xiǎn)不太支持的制度，關(guān)鍵在于在選擇流程和項(xiàng)目完成審核時(shí)，找到正確的問(wèn)責(zé)形式。

五、立法

國(guó)會(huì)負(fù)責(zé)立法，其負(fù)責(zé)制定和修改法律，研判舊的立法以求改變或者廢除，并籌備新法。立法也是國(guó)會(huì)代表的確定職能之一。行政和立法分支之間的憲法權(quán)力平衡，選舉系統(tǒng)以及國(guó)會(huì)議員的行為和專業(yè)將足以決定一個(gè)國(guó)會(huì)制定或不制定法律。此外，代表制會(huì)議對(duì)于制定立法建議的控制程度，其考慮和監(jiān)督活動(dòng)，都表明立法機(jī)構(gòu)相對(duì)于其他政府分支，實(shí)現(xiàn)的獨(dú)立程度。

2008年憲法建立了一個(gè)對(duì)緬甸而言全新的混合總統(tǒng)制，賦予行政權(quán)分支和聯(lián)邦總統(tǒng)在立法工作中的領(lǐng)導(dǎo)角色。憲法期待源自行政權(quán)分支的“公共”或“政府”法案將構(gòu)成聯(lián)邦立法機(jī)構(gòu)討論的多數(shù)草案來(lái)源。憲法第95-102條（規(guī)范立法機(jī)構(gòu)總體）、第136-140條（規(guī)范代表院）和第156-160條（規(guī)范民族院）對(duì)聯(lián)邦立法機(jī)構(gòu)的立法流程進(jìn)行了寬泛的規(guī)劃。每個(gè)議場(chǎng)大體相似的程序細(xì)化了流程，有關(guān)內(nèi)容詳見(jiàn)本文第一部分的第一小節(jié)：2008年憲法的規(guī)定。

（一）鞏發(fā)黨國(guó)會(huì)的立法動(dòng)態(tài)（2011-2016）

2011-2016年，鞏發(fā)黨控制的聯(lián)邦立法機(jī)構(gòu)的這5年立法實(shí)踐，可觀察出以下3點(diǎn)：（1）行政分支決定并控制立法議程，留給國(guó)會(huì)啟動(dòng)決策倡議的空間不大；（2）立法機(jī)構(gòu)傾向過(guò)度立法和過(guò)度聚焦其立法職能，影響過(guò)會(huì)的其他功能與職責(zé)；（3）立法起草流程不足，盡管多數(shù)國(guó)會(huì)議員的專業(yè)化進(jìn)展迅速。當(dāng)然，平心而論，鑒于緬甸20世紀(jì)50年代以來(lái)的國(guó)會(huì)和組織專業(yè)知識(shí)缺位，這已經(jīng)是可以期待的最好模式。

首先，2011年和2016年的聯(lián)邦國(guó)會(huì)很少啟動(dòng)決策流程。在鞏發(fā)黨國(guó)會(huì)制定的232部法律中，多數(shù)最初是由行政部門，或不屬于立法分支的聯(lián)邦級(jí)別實(shí)體，如聯(lián)邦選舉委員會(huì)或總檢察長(zhǎng)辦公室籌備的。兩院或兩院大會(huì)討論的法律草案，僅有少數(shù)來(lái)自議員個(gè)人動(dòng)議。2008年憲法為議員個(gè)人或者反對(duì)黨議員提供了提交“個(gè)人議案”的充分空間。但個(gè)人議案制度很少獲得實(shí)踐，也很難通過(guò)整個(gè)立法流程，成為制定法。許多準(zhǔn)備不佳的個(gè)人議案終結(jié)于動(dòng)議階段，或者成為其他草案或者法律的修正部分，或者只是每日例會(huì)的一個(gè)問(wèn)題。許多議案直接被否決，其他則從未獲得國(guó)會(huì)議長(zhǎng)批準(zhǔn)進(jìn)入每日議程表。

盡管鞏發(fā)黨國(guó)會(huì)看起來(lái)很忙甚至是極度活躍，但實(shí)際上在制定法律領(lǐng)域相當(dāng)“被動(dòng)”。相對(duì)于起草原創(chuàng)立法，鞏發(fā)黨時(shí)代的國(guó)會(huì)議員利用動(dòng)議、質(zhì)疑和修訂作為他們青睞的立法工具。討論、批評(píng)及偶爾駁回政府部門提出的草案被他們視為一種更簡(jiǎn)單的流程。此舉允許不了解在論草案的議員依然能夠挑出自己關(guān)注的議題，或者嘗試在草案中加入其所屬選區(qū)喜歡的觀點(diǎn)，而無(wú)需全年考慮復(fù)雜的立法草案。而且議員不了解草案的情況司空見(jiàn)慣。

但是，從鞏發(fā)黨國(guó)會(huì)的早期例會(huì)開(kāi)始，也有少數(shù)議員以獨(dú)立起草草案為榮，包括來(lái)自民盟和全國(guó)民主力量的代表。早在2011年8月，當(dāng)時(shí)的鞏發(fā)黨副主席泰吳就曾向代表院提交一份聚焦農(nóng)地使用問(wèn)題的草案。2012年7月，鞏發(fā)黨領(lǐng)導(dǎo)的代表院法案委員會(huì)主席坤邁（Khun Myatt）提交一份草案，旨在推動(dòng)保護(hù)緬甸非緬族群體的新立法。

但是，聯(lián)邦政府主導(dǎo)立法進(jìn)程正在制度化的趨勢(shì)并非失常現(xiàn)象。在多數(shù)民主體制的立法機(jī)構(gòu)中，有一種非正式的“90%規(guī)則”。根據(jù)這項(xiàng)規(guī)則，政府控制立法議程的至少90%；同時(shí)，進(jìn)入國(guó)會(huì)討論內(nèi)容的至少90%此后被采納為法律。除非2008年憲法修訂，緬甸國(guó)會(huì)不會(huì)有太多自主啟動(dòng)立法的空間。總之，后軍政府時(shí)代的緬甸采用了一種混合總統(tǒng)制，其政治階層并未獲得足夠支持，以便轉(zhuǎn)向活躍的、20世紀(jì)50年代的威斯敏斯特風(fēng)格國(guó)會(huì)。

其次，多數(shù)國(guó)內(nèi)與國(guó)際觀察者似乎都認(rèn)為，鞏發(fā)黨國(guó)會(huì)過(guò)于關(guān)注制定和修改法律，影響其他國(guó)會(huì)職能發(fā)揮。2011年1月-2016年1月，3院共通過(guò)232份立法，年均46部。但是這種較高額數(shù)據(jù)背后，根據(jù)表10披露，約45%的新法，或105部法律實(shí)際上純屬法律修訂，甚至屬于第2-3次重復(fù)修訂早前的立法。此外，2016年1月之前通過(guò)的17部法律（7.3%）屬于單純廢除既有法律的法案，并未增加任何新文本。以上活動(dòng)都不要求冗長(zhǎng)、徹底、詳細(xì)的國(guó)會(huì)討論。廢除現(xiàn)有法律的法案不過(guò)就是一頁(yè)紙。同時(shí)，多部新法律建基于現(xiàn)有法案，只有措辭和題目不同。但這些法律被視為新法，并未被標(biāo)注為“修訂法”。比如，就2015年的《佛教徒女性婚姻法》（the Buddhist Woman Marriage Law）而言，該法修改、更新并擴(kuò)大了1954年的《佛教徒女性特別婚姻與繼承法》（the Buddhist Women’s Special Marriage and Succession Act of 1954）。總體而言，這意味著鞏發(fā)黨國(guó)會(huì)批準(zhǔn)的232部法律中，只有不足 1/2屬于首屆后軍政府時(shí)代各種機(jī)構(gòu)籌備的全新法律。其中，有 16部法律（6.9%）屬于授權(quán)性的預(yù)算相關(guān)法律（年度“資金法案”或者預(yù)算法），有全國(guó)性計(jì)劃法案和年度補(bǔ)充預(yù)算法補(bǔ)充。

表10 2011-2016年鞏發(fā)黨國(guó)會(huì)歷次會(huì)議通過(guò)的法律數(shù)量

第9次例會(huì)，2014年1-3月現(xiàn)行法律修訂版本廢除現(xiàn)行法的法律第10次例會(huì)，2014年5-11月現(xiàn)行法律修訂版本廢除現(xiàn)行法的法律第11次例會(huì)，2014年9-11月現(xiàn)行法律修訂版本廢除現(xiàn)行法的法律第12次例會(huì)，2015年1-8月現(xiàn)行法律修訂版本廢除現(xiàn)行法的法律第13次例會(huì)，2015年11-2016年1月現(xiàn)行法律修訂版本廢除現(xiàn)行法的法律總數(shù)現(xiàn)行法律修訂版本廢除現(xiàn)行法的法律22 9 1 1 5 9 1 2 0 12 2 56 25 2 43 23 1 232 105 17

鞏發(fā)黨國(guó)會(huì)的過(guò)度立法，尤其是2015年1月-2016年1月的最后兩次常規(guī)例會(huì)期間的立法活動(dòng)，無(wú)益于國(guó)會(huì)職能，特別是內(nèi)比都拖沓的全體會(huì)議妨礙了國(guó)會(huì)議員的其他代表職責(zé)行使，以及監(jiān)督其他權(quán)力分支的工作。這種模式，導(dǎo)致各院的法案委員會(huì)負(fù)擔(dān)過(guò)大，這是憲法授權(quán)的最關(guān)鍵委員會(huì)，也導(dǎo)致委員會(huì)的成員和幕僚團(tuán)隊(duì)壓力過(guò)大。宏觀的立法起草流程同樣存在模糊。在初期的幾次例會(huì)中，法律草案很少向公眾公開(kāi)，以便開(kāi)展初始評(píng)論與討論。相反，內(nèi)閣迅速向國(guó)會(huì)提交法案，法案委員會(huì)成員甚至不知道法案此前如何籌備。就好的一面而言，強(qiáng)烈聚焦緬甸400部存在問(wèn)題的現(xiàn)行法，嘗試處理、修改或者廢除其中草擬不善、過(guò)時(shí)的或者鎮(zhèn)壓性法律，表明后軍政府時(shí)代首屆國(guó)會(huì)的一種健康傾向。情況表明，一種考慮拆解舊式維權(quán)結(jié)構(gòu)的意愿，同時(shí)也有益于改善法律體系。第一屆后軍政府國(guó)會(huì)成功把自身塑造成一個(gè)“立法改革”的通道，并引發(fā)緬甸政府治理結(jié)構(gòu)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的某些改變。

此外，法律討論以及鞏發(fā)黨國(guó)會(huì)所通過(guò)法律的質(zhì)量相對(duì)低劣。國(guó)會(huì)議依然是一個(gè)脆弱的機(jī)構(gòu)。制度的和組織的專業(yè)知識(shí)遺失已久。緬甸的新立法機(jī)構(gòu)最初也暴露了缺乏技術(shù)和政治能力制定具有潛在長(zhǎng)期影響的穩(wěn)健立法的能力。在各種失誤中，錯(cuò)誤和疏忽曾多次迫使國(guó)會(huì)重新制作副本。2011年重建以來(lái)，低效率就成為兩院立法體制工作的特征。但平心而論，鑒于緬甸的威權(quán)主義遺產(chǎn)和數(shù)十年的代議政治空白，前述局面不足為奇。國(guó)會(huì)和政府的表現(xiàn)取決于所通過(guò)法律的質(zhì)量而非數(shù)量。通過(guò)大量法律，特別是草擬不善的法律，無(wú)助于提高立法功效。

2010年，多數(shù)民選國(guó)會(huì)議員匆忙加入立法工作。其中許多人因此在當(dāng)選以后，理所當(dāng)然地對(duì)立法工作意興闌珊。其他在2010年參選的人（或就民盟的情況看，是2012年或者2015年）也承認(rèn)他們加入國(guó)會(huì)的主要目標(biāo)是作為所屬選區(qū)的公共發(fā)言人，而非參與新法律起草和辯論工作。此外，克欽邦團(tuán)結(jié)與民主黨主席（Hkyet Thing Nan）曾抱怨，如果沒(méi)有一個(gè)活躍的黨務(wù)機(jī)制提供法律專家和專業(yè)支持，小型政黨的議員和獨(dú)立后座議員很難獨(dú)立撰寫合適的法案文本。因此，鞏發(fā)黨時(shí)代多數(shù)聯(lián)邦級(jí)別議員屬于沉默、忠誠(chéng)的后座議員，而非積極的“立法者”意義上的國(guó)會(huì)議員。

（二）國(guó)會(huì)行動(dòng)主義

立法低效和步驟錯(cuò)誤并不等于首屆后軍政府時(shí)代立法機(jī)構(gòu)沒(méi)能推動(dòng)緬甸改善治理。多位觀察員指出，應(yīng)當(dāng)重新評(píng)估新國(guó)會(huì)的政治意義。新立法分支在21世紀(jì)10年代引導(dǎo)后軍政府“改革”的嘗試中，表現(xiàn)出值得稱道的積極性，盡管主要成員都來(lái)自前軍政府。

2011-2016年提出的多數(shù)立法觸及廣泛的社會(huì)經(jīng)濟(jì)事務(wù)，范圍覆蓋照顧兒童、外國(guó)直接投資、農(nóng)業(yè)貿(mào)易，也包括收入稅、仲裁和腐敗。多部法案嘗試廢除威權(quán)時(shí)代的酷法。比如，國(guó)家法律與秩序恢復(fù)委員會(huì)1996年6月制定的法律《保護(hù)和平與全面移交國(guó)家職責(zé)以及成功履行全國(guó)大會(huì)功能抵制動(dòng)蕩與反對(duì)法》（the Law Protection the Peaceful and Systematic Transfer of State Responsibility and the Successful Performance of the Functions of the National Convention against Disturbances and Opositions）。該法旨在懲罰任何批評(píng)全國(guó)大會(huì)和1992-2008年軍政府控制下的憲法制定流程的舉措。軍政府曾冷酷執(zhí)法，對(duì)政治異見(jiàn)執(zhí)行20年以上監(jiān)禁并沒(méi)收財(cái)產(chǎn)。2013年1月，鞏發(fā)黨國(guó)會(huì)在聯(lián)邦總檢察長(zhǎng)向民族院提交議案以后，廢除該法。

類似情況還有 1909年的《笞法》。該法在英屬印度全境內(nèi)執(zhí)行體罰制度，2014年 7月被廢除。2013年1月，登盛總統(tǒng)廢除國(guó)家法律與秩序恢復(fù)委員會(huì)禁止任何形式公開(kāi)示威活動(dòng)的1988年第2號(hào)命令，國(guó)會(huì)隨后于2011年12月倡議制定新立法，允許民眾和平集會(huì)。制定于1988年政變之后的2號(hào)命令禁止任何5人或以上集會(huì)。廢除該法的命令獲得歡迎，并且很快有多個(gè)公民社會(huì)組織以抗議方式進(jìn)行測(cè)試。在引發(fā)案抗議的各種議題中，包括克欽邦的密松水壩項(xiàng)目和蒙育瓦附近的萊比塘銅礦。但在實(shí)踐中，法律仍然禁止未經(jīng)警察事先批準(zhǔn)的公開(kāi)示威。經(jīng)歷多個(gè)人權(quán)組織的爭(zhēng)取以后，法律在兩年后修改，這一過(guò)程也凸顯了威權(quán)主義守舊者與緬甸公民社會(huì)之間的權(quán)力過(guò)渡游戲。這一過(guò)程在2010年日趨激烈。聯(lián)邦議會(huì)于2013年開(kāi)始討論涉及“種族與宗教”的4部法律時(shí)，許多公民社會(huì)組織將戰(zhàn)火引向內(nèi)比都街頭，并積極游說(shuō)國(guó)會(huì)議員抵制草案。

其他鞏發(fā)黨國(guó)會(huì)批準(zhǔn)的法律草案均涉及緬甸社會(huì)和法律改革。最終制定涉及媒體的新法律需要兩年辯論時(shí)間。2013-2014年，2013年第31號(hào)法律（通訊法）、2014年第12號(hào)（媒體法）、2014年第13號(hào)（印刷與出版法）都在兩院之間多次往返審議后通過(guò)。采納上述新媒體法有助于緬甸在“無(wú)國(guó)界記者”的媒體自由分級(jí)中提升地位。2010年，緬甸在178個(gè)國(guó)家中排名174，2016年排名升至143。

然而，警察和政府官員監(jiān)控媒體，騷擾記者、博客所有人以及政治人物的舉措并未停止。據(jù)報(bào)導(dǎo)，通過(guò)新法以來(lái)，多位記者被拘禁。實(shí)施逮捕所根據(jù)的法律中包含各種可以寬泛解釋的條款。其中，鞏發(fā)黨國(guó)會(huì)2004年1月通過(guò)的2004年第5號(hào)，即《電子交易法》（the Electronic Transactions Law）尤其突出，該法僅在2014年2月輕度修改。這部法律以及《電信法》中有多個(gè)條款涉及誹謗，并經(jīng)常被用于囚禁報(bào)紙的所有人和管理人以及報(bào)紙的雇員，同時(shí)還被廣泛用于逮捕博客所有人、社交媒體使用者以及任何參與公共活動(dòng)的人。2016年民盟執(zhí)政以來(lái)，情況并無(wú)改變。

英治時(shí)期起草的 1907年《城市和農(nóng)村政區(qū)行政法》（the Ward and Village Tract Administration Law）成為軍方意圖的最佳縮影。軍方通過(guò)這部法律，試圖了解后軍政府時(shí)代城市和農(nóng)村政區(qū)的動(dòng)態(tài)。2011年8月，內(nèi)政部長(zhǎng)科科中將退出新法律草案，試圖修補(bǔ)旅客登機(jī)制度。草案于2011年9月在兩院進(jìn)入討論，最終于2012年2月通過(guò)。新法與殖民時(shí)代立法并無(wú)本質(zhì)區(qū)別。規(guī)定繼續(xù)要求緬甸人向地方當(dāng)局報(bào)備家里招待的客人。法律還保留對(duì)軍方控制的總行政部派往城區(qū)及農(nóng)村政區(qū)官員的廣泛授權(quán)。

鞏發(fā)黨國(guó)會(huì)的主要成就集中在經(jīng)濟(jì)事務(wù)立法方面，盡管所制定的新法主要被視為一種“有希望的開(kāi)始”而非可行的完美法律框架。2011年至2012年初前3次例會(huì)通過(guò)的多份法律草案，意在改變國(guó)有化色彩濃厚的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。這些法案的文本中充斥各種弱點(diǎn)和錯(cuò)誤，而且經(jīng)常是在2012年4月取消國(guó)際制裁時(shí)匆忙提交國(guó)會(huì)審議。但總體而言，聚焦經(jīng)濟(jì)事務(wù)的風(fēng)格得到外界好評(píng)。2012年10月制定的《勞工組織法》成為焦躁進(jìn)入討論程序的法案。2012年制定的《環(huán)保法》表明內(nèi)比都的精英階層可能對(duì)國(guó)家迅速惡化的自然環(huán)境存在某種顧慮。更重要的是，法律推動(dòng)緬甸遵守國(guó)際義務(wù)，成為多邊環(huán)境協(xié)議中的一方。

2015年12月，《外國(guó)直接投資法》（2012年第21號(hào)法）和《緬甸公民投資法》（2013年第18號(hào)法）進(jìn)入修改程序。這兩部法律與《經(jīng)濟(jì)特區(qū)法》（2014年第1號(hào)法律）、《金融機(jī)構(gòu)法》（2016年第20號(hào)法律）均意在推動(dòng)緬甸的經(jīng)濟(jì)自由化。同樣，《聯(lián)邦中央銀行法》（2013年第16號(hào)法律）有助于聯(lián)邦中央銀行試驗(yàn)性控制貨幣政策?！渡鐣?huì)保障法》(2012年第15號(hào)法律)和《最低工資法》（2013年第7號(hào)法律）旨在為緬甸勞工提供更多保護(hù)。2013年7月通過(guò)的《反腐敗法》（2013年第23號(hào)法律）未能盡如人意，其防止賄賂的機(jī)制過(guò)于軟弱。不過(guò)，在鞏發(fā)黨國(guó)會(huì)末期，多數(shù)國(guó)際組織和金融機(jī)構(gòu)都對(duì)前景表示樂(lè)觀，盡管立法活動(dòng)仍然碎片化，缺乏確定性。首屆后軍政府時(shí)代的立法組織采取的初始措施，還是改善了人們對(duì)于2010年及此后緬甸宏觀經(jīng)濟(jì)前景和法律體系的看法。

（三）全國(guó)民主聯(lián)盟立法的初始形式（2016）

鞏發(fā)黨領(lǐng)導(dǎo)的國(guó)會(huì)僅廢除了緬甸原本存在的某些鎮(zhèn)壓性法律。而更進(jìn)步的新立法，以及對(duì)現(xiàn)有法律的修改舉措仍嫌軟弱，且沒(méi)能滿足國(guó)際民主化標(biāo)準(zhǔn)。因此，當(dāng)新的立法機(jī)構(gòu)，現(xiàn)在由軍方傳統(tǒng)對(duì)手全國(guó)民族聯(lián)盟控制的國(guó)會(huì)首次于2016年2月召集時(shí)，外界的期望隨之提高。

但是，民盟國(guó)會(huì)的初期例會(huì)在立法表現(xiàn)方面看似成果不大。新國(guó)會(huì)過(guò)度關(guān)注上屆國(guó)會(huì)制定的、效果不佳的立法，并沒(méi)完沒(méi)了地修訂，此舉導(dǎo)致外界的批評(píng)也引發(fā)民盟執(zhí)政團(tuán)隊(duì)調(diào)整人選。為了避免匆忙上馬起草質(zhì)量不佳的法律，民盟自2016年以來(lái)，對(duì)黨內(nèi)國(guó)會(huì)成員制定嚴(yán)格的紀(jì)律。如果沒(méi)有嚴(yán)格的黨紀(jì)和黨在國(guó)會(huì)的行動(dòng)協(xié)同性，多數(shù)黨的國(guó)會(huì)成員，就可能像后軍政府時(shí)代首屆國(guó)會(huì)一樣，威脅政府的效率甚至生存。在權(quán)力過(guò)渡的宏觀背景下，黨還需要紀(jì)律迫使議員服從政府在選舉前做出的宏觀變革承諾。如果無(wú)法在議場(chǎng)內(nèi)建立紀(jì)律，國(guó)會(huì)也就無(wú)法有效支持政府。

民盟的舉動(dòng)因此似乎旨在強(qiáng)化其內(nèi)部審核。局勢(shì)表明，2012年以來(lái)，所有民盟代表在咨詢黨的中央執(zhí)行委員會(huì)以前，被禁止提交草案，甚至不得向國(guó)會(huì)辦公室提出動(dòng)議。2016年以來(lái)，民盟強(qiáng)化黨內(nèi)協(xié)同與忠誠(chéng)的紀(jì)律工作更加強(qiáng)化。①報(bào)告這部分也暗示，民盟目前正在加強(qiáng)執(zhí)政后的黨內(nèi)結(jié)構(gòu)調(diào)整，因此在未來(lái)一個(gè)階段內(nèi)，可能不會(huì)對(duì)軍方發(fā)動(dòng)新的政治挑戰(zhàn)——譯者注。其相關(guān)工作比鞏發(fā)黨更有成效。這種成效源于民盟的高度中央集權(quán)化結(jié)構(gòu)。民盟的總體結(jié)構(gòu)從2016年3月以來(lái)，實(shí)際上掌握在昂山素季一人手中。決策流程也因此放緩。此外，還有一種更正面的發(fā)展趨勢(shì)。由于這項(xiàng)舉措，民盟可以更多聚焦新法案的初始起草工作，有時(shí)間開(kāi)展討論，有時(shí)可以在國(guó)會(huì)新例會(huì)召開(kāi)前幾周，也就是法案進(jìn)入國(guó)會(huì)討論前，在黨內(nèi)官員、政府部長(zhǎng)、公民社會(huì)組織和其他利益及集團(tuán)之間進(jìn)行討論。

如表11所示，民盟國(guó)會(huì)的首次例會(huì)（2016年2-6月）僅通過(guò)7部法律，第2次會(huì)議（2016年7-10月）8部，第3次（2016年11-12月）4次，第4次（2017年1-3月）5部。但是其中還包括修訂3部在5年內(nèi)已經(jīng)修訂4次的法律，分別是2016年第30-32號(hào)法律，內(nèi)容涉及國(guó)內(nèi)的省/邦和聯(lián)邦兩極投票。【172】和鞏發(fā)黨時(shí)代一樣，2016年和2017年初討論的大部分法律（24部中的17部）并非原始草案，而是修改或者廢除現(xiàn)行法律的單頁(yè)措施。

表11 民盟國(guó)會(huì)前4次例會(huì)（2016-17年）通過(guò)的法律

2016年民盟國(guó)會(huì)首次例會(huì)的前幾天，國(guó)會(huì)致力于常規(guī)任命和修改對(duì)議會(huì)常設(shè)及專設(shè)委員會(huì)的授權(quán)修改。3月份，選舉聯(lián)邦總統(tǒng)的工作開(kāi)始啟動(dòng)，吳廷覺(jué)最終當(dāng)選并組建民盟內(nèi)閣。而新國(guó)會(huì)首次通過(guò)的法案則令人驚訝，即編號(hào)2016年第26號(hào)法的《國(guó)務(wù)資政法案》，創(chuàng)設(shè)2008年憲法中并未提到的國(guó)務(wù)資政職位，從而繞過(guò)憲法旨在阻撓昂山素季，或者任何存在外國(guó)配偶或子女的緬甸人擔(dān)任總統(tǒng)的第59條f項(xiàng)。

而后，為了迅速兌現(xiàn)選舉承諾，民盟和鞏發(fā)黨前任一樣，著手廢除多項(xiàng)過(guò)時(shí)或者具有鎮(zhèn)壓性的法律。6部現(xiàn)行法律在首次和第二次例會(huì)中被廢除，其中包括2部臭名昭著的法律。1975年的《國(guó)家保護(hù)法》成為民盟廢除的第一部法律，該法由柰溫政權(quán)在1974年2月示威之后制定，這次事件發(fā)生在前聯(lián)合國(guó)秘書(shū)長(zhǎng)吳丹葬禮期間。柰溫及其20世紀(jì)90年代及21世紀(jì)的繼任者，系統(tǒng)運(yùn)用上述立法打擊整治反對(duì)派以及“顛覆分子”，包括針對(duì)昂山素季本人。廢除該項(xiàng)法律的法規(guī)是民盟通過(guò)的第二部法，2016年5月的2016年第27號(hào)法。此外還有1950年的《緊急措施法》（the Emergency Provisions Act），該法由緬甸獨(dú)立后的第一屆臨時(shí)議會(huì)制定，旨在壓制公眾支持共產(chǎn)黨和民族顛覆組織。該法也于制定66年后的2016年10月被廢除。

新的民盟立法機(jī)構(gòu)還啟動(dòng)對(duì)另一部爭(zhēng)議性法律——《城市及農(nóng)村政區(qū)行政法》的討論。鞏發(fā)黨國(guó)會(huì)僅對(duì)該法進(jìn)行表面修改。根據(jù)國(guó)際人權(quán)組織“40項(xiàng)權(quán)利”（Forty Rights）的觀點(diǎn)，2014年通過(guò)國(guó)會(huì)討論以來(lái)，該法日益成為阻止社會(huì)活動(dòng)分子和公共示威參與者在全國(guó)活動(dòng)的工具。軍方控制的內(nèi)政部抵制廢除該法的強(qiáng)硬態(tài)度迫使民盟妥協(xié)，轉(zhuǎn)而選擇修訂，從文本中廢除針對(duì)未就過(guò)夜客人向地方當(dāng)局報(bào)告者的“半夜調(diào)查”。最終，民族院和代表院分別于2015年6月和9月同意廢除上述報(bào)告的義務(wù)。修正案于2016年12月成為法律。

2016年3月，民盟立法機(jī)構(gòu)開(kāi)始討論減輕《和平集會(huì)與和平游行法》規(guī)定的罰則。該法由鞏發(fā)黨國(guó)會(huì)于2011年12月通過(guò)，并曾于2014年修改。但是定案仍未能符合國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)。2016年11月，一位農(nóng)民由于在仰光市政廳前實(shí)施未經(jīng)批準(zhǔn)的個(gè)人示威被捕。

最后，民盟國(guó)會(huì)還啟動(dòng)討論經(jīng)濟(jì)議題，盡管態(tài)度謹(jǐn)慎。奧巴馬于2016年10月取消美國(guó)對(duì)緬甸經(jīng)濟(jì)制裁的同時(shí)，民盟控制的兩院通過(guò)涉及外國(guó)投資的立法，內(nèi)容旨在取代鞏發(fā)黨國(guó)會(huì)2012年制定的《外國(guó)投資法》和2013年制定的《緬甸公民投資法》。民盟國(guó)會(huì)同時(shí)還通過(guò)對(duì)《反腐敗法》的修正案，但是考慮到緬甸的社會(huì)背景，新版本對(duì)于“賄賂”和“貪污”的界定依然模糊。同時(shí)，基于其對(duì)社會(huì)議題的承諾，民盟還通過(guò)了處理年長(zhǎng)者問(wèn)題的社會(huì)立法。

民盟國(guó)會(huì)目前面臨兩大挑戰(zhàn)。首先，新國(guó)會(huì)的多數(shù)黨是否會(huì)延續(xù)鞏發(fā)黨啟動(dòng)改革進(jìn)程，繼續(xù)廢除緬甸獨(dú)立后制定的，旨在壓制言論和自由的鎮(zhèn)壓性法律？2016年，吳瑞曼領(lǐng)導(dǎo)的法律事務(wù)與特別議題評(píng)估委員會(huì)建議廢除或修改緬甸400部現(xiàn)有法律中的142部。此后，委員會(huì)又建議制定48部“優(yōu)先法律”改善緬甸的法律標(biāo)準(zhǔn)。但即便如此，還有許多限制基本自由的問(wèn)題有待國(guó)會(huì)處理。聚焦公民權(quán)問(wèn)題的國(guó)際及跨國(guó)組織已經(jīng)指出，其中包括和平集會(huì)和抗議法（盡管在2014年已經(jīng)修訂）以及2013年的《遠(yuǎn)程通訊法》，兩部法律在2015年都曾被廣泛用于壓制批評(píng)意見(jiàn)。此外，有關(guān)組織還指出4部2015年制定，極端佛教組織大力推動(dòng)，旨在保護(hù)緬甸主流民族和宗教的法律需要修改。

其次，對(duì)于緬甸民主化長(zhǎng)期而言更重要的是，新制定的“理性”法律是否能夠妥善執(zhí)行？憑借雄辯的語(yǔ)言制定草擬完善、符合國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)的法律是一回事，建立執(zhí)行這類新法的守則與實(shí)踐是另一回事。緬甸的司法系統(tǒng)幾十年來(lái)偏離成為有效、獨(dú)立的司法分支的軌道；僵化的官僚機(jī)構(gòu)，依然基本建基于庇護(hù)人與代理人的關(guān)系；還有自行其是的安全部門，這些機(jī)構(gòu)都可能無(wú)法有效執(zhí)行國(guó)會(huì)制定的自由主義新法律。

六、權(quán)力監(jiān)督

緬甸面臨經(jīng)歷漫長(zhǎng)威權(quán)統(tǒng)治的新生民主體制的典型問(wèn)題：即在監(jiān)督和自由多年空白以后，如何制衡行使權(quán)力的個(gè)人與機(jī)構(gòu)，并追究責(zé)任。在緬甸，和世界其他地方一樣，被統(tǒng)治者期待統(tǒng)治者接受責(zé)任追究，但是歸責(zé)需要審查、監(jiān)督、調(diào)查機(jī)制。

國(guó)會(huì)監(jiān)督構(gòu)成國(guó)會(huì)除代表和立法之外的第三大民主功能。立法部門最常見(jiàn)的監(jiān)督工具包括：（1）國(guó)會(huì)委員會(huì)；（2）專設(shè)委員會(huì)；（3）國(guó)會(huì)議員個(gè)人在回歸選區(qū)工作，或者國(guó)會(huì)全體會(huì)議儀式性“提問(wèn)時(shí)間”提出的倡議。

“強(qiáng)”國(guó)會(huì)監(jiān)督意味著立法分支擁有監(jiān)督政府其他分支，特備是行政權(quán)分支的能力和意愿，并且有能力在必要時(shí)要求被監(jiān)督部門進(jìn)行變革?！叭酢眹?guó)會(huì)監(jiān)督相反，意味著一個(gè)立法分支能夠?qū)嵤┏Ｒ?guī)行政制衡和篩選國(guó)家預(yù)算，但缺乏對(duì)行政權(quán)分支、公共部門以及防務(wù)領(lǐng)域行使有力政治控制的權(quán)威，或者意愿。最嚴(yán)重的情況，則是一種國(guó)會(huì)監(jiān)督完全缺位的狀態(tài)，呈現(xiàn)純粹“橡皮圖章”立法機(jī)構(gòu)特征的情況，比如1974-1988年緬甸社會(huì)綱領(lǐng)黨領(lǐng)導(dǎo)時(shí)期的國(guó)會(huì)。

緬甸2008年憲法第11條a項(xiàng)的規(guī)定導(dǎo)致立法機(jī)構(gòu)具有潛在的監(jiān)督職能：

主權(quán)的3個(gè)分支，也就是立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)盡可能分離，并在彼此間行使相互控制、遏制和平衡功能。

表12 制衡體制在緬甸

代表院的副發(fā)言人一度承認(rèn)，在第一屆后軍政府國(guó)會(huì)中，平衡活動(dòng)多于制衡。不過(guò)，他認(rèn)為，由于國(guó)會(huì)的行動(dòng)主義，聯(lián)邦立法機(jī)構(gòu)通過(guò)平衡登盛總統(tǒng)新政府的權(quán)力與權(quán)威，保證了國(guó)會(huì)自身的權(quán)威。盡管兩個(gè)權(quán)力分支實(shí)際上都是2010年鞏發(fā)黨勝利的產(chǎn)物。鞏發(fā)黨內(nèi)部的政治動(dòng)態(tài)以及個(gè)人權(quán)力關(guān)系，比正式的制衡、監(jiān)督機(jī)制更有助于建立2011-2016年后軍政府時(shí)代立法行政分支的權(quán)力平衡。

聯(lián)邦立法機(jī)構(gòu)形式的國(guó)會(huì)監(jiān)督權(quán)相對(duì)軟弱，經(jīng)常源于議員的個(gè)人倡議。2011-2016年間，鞏發(fā)黨國(guó)會(huì)試圖審查和審計(jì)其他政府分支，甚至抗衡總統(tǒng)，而非徹底地審查和監(jiān)督前二者。但是監(jiān)督功能具有優(yōu)點(diǎn)，存在形式簡(jiǎn)單，國(guó)會(huì)委員會(huì)或者后座議員都能夠啟動(dòng)。此外，在2012年以后，通過(guò)多種國(guó)際援助計(jì)劃，這項(xiàng)制度得到鞏固。來(lái)自現(xiàn)場(chǎng)的質(zhì)詢、調(diào)查以及國(guó)會(huì)議員個(gè)人的動(dòng)議，可以成為重要的審查工具，但這些個(gè)人的介入通常缺乏組織性，具有利己主義特點(diǎn)，且關(guān)注瑣碎問(wèn)題或缺乏文件記錄的陳述。盡管這類動(dòng)議并非不受歡迎，但它們無(wú)法轉(zhuǎn)換成對(duì)政府權(quán)威和公共部門的有效控制。

最后，國(guó)會(huì)審查活動(dòng)，除了年度預(yù)算審查，多屬于事后追究。因此，現(xiàn)在評(píng)估 2016年2月召集的民盟國(guó)會(huì)的監(jiān)督與審查工作為時(shí)尚早。不過(guò)，情況也表明，這種通過(guò)數(shù)據(jù)核對(duì)，而非徹底監(jiān)控的弱審查形式還將持續(xù)。議會(huì)的工作壓力依然巨大，多數(shù)民選議員依然對(duì)議會(huì)工作感到陌生。此外，以后座議員為一方，強(qiáng)大的部長(zhǎng)、政黨領(lǐng)導(dǎo)人、高級(jí)官員和軍人為另一方，雙方之間的實(shí)力對(duì)比高度不平衡。此外，盡管國(guó)會(huì)議員熱衷于監(jiān)督其他權(quán)力分支，但多數(shù)人對(duì)于自我“權(quán)力平衡”并不熱心，因此國(guó)會(huì)尚未經(jīng)歷有效的自身監(jiān)督。

（一）核查程序

批準(zhǔn)國(guó)家預(yù)算與核查公共開(kāi)支構(gòu)成全國(guó)性立法機(jī)構(gòu)的關(guān)鍵功能。緬甸的聯(lián)邦國(guó)會(huì)主要負(fù)責(zé)聯(lián)邦預(yù)算流程，并評(píng)估公共資金的使用方式。國(guó)會(huì)在審計(jì)總署的協(xié)助下開(kāi)展年度審計(jì)工作。審計(jì)總署的權(quán)力源自2008年憲法第242條。國(guó)會(huì)兩院共同組成的“公共會(huì)計(jì)和政府保證、擔(dān)保及負(fù)擔(dān)核查委員會(huì)”，根據(jù)授權(quán)領(lǐng)導(dǎo)國(guó)會(huì)的詳細(xì)審查程序。

表13 公共會(huì)計(jì)委員會(huì)

公共會(huì)計(jì)委員會(huì)承擔(dān)重要職責(zé)，審計(jì)聯(lián)邦政府每個(gè)財(cái)政年度下達(dá)的開(kāi)支命令。公共會(huì)計(jì)委員會(huì)的其他主要職能之一，是審核聯(lián)邦政府每年準(zhǔn)備的年度預(yù)算。委員會(huì)還復(fù)核外國(guó)政府和國(guó)際捐款人提供給聯(lián)邦政府的貸款。他們審計(jì)聯(lián)邦各部的報(bào)告，并聚焦來(lái)自緬甸中央銀行和審計(jì)總署的報(bào)告。自2011年以來(lái)的每年，委員會(huì)成員及指派給委員會(huì)的國(guó)會(huì)屬員，都會(huì)耗費(fèi)數(shù)日時(shí)間，逐行審核這些報(bào)告。他們有權(quán)邀請(qǐng)專家及來(lái)自相關(guān)政府部門的官員前往國(guó)會(huì)參與討論，來(lái)自中央銀行、世界銀行及其他國(guó)際金融組織的專家也被邀請(qǐng)?zhí)峁┙ㄗh。

雖然他們必須向國(guó)會(huì)提交報(bào)告，但公共會(huì)計(jì)委員會(huì)無(wú)需出版前述報(bào)告或者向公眾透露他們的審核結(jié)果。報(bào)告提交每一屆國(guó)會(huì)的例會(huì)討論。一旦獲得國(guó)會(huì)兩院批準(zhǔn)，報(bào)告就將被呈送國(guó)會(huì)全體大會(huì)進(jìn)行最后表決。議員個(gè)人無(wú)權(quán)像起草法律草案一樣修改報(bào)告。但是，2008年憲法和國(guó)會(huì)程序規(guī)則并未要求立法機(jī)構(gòu)或者政府遵循公共會(huì)計(jì)委員會(huì)的建議。實(shí)踐中，官僚機(jī)構(gòu)經(jīng)常拒絕遵從國(guó)會(huì)的批評(píng)意見(jiàn)。一位鞏發(fā)黨國(guó)會(huì)時(shí)代的民盟議員抱怨：“他們記錄，但此后無(wú)所作為”。因此，自2011年出現(xiàn)以來(lái)，公共會(huì)計(jì)委員會(huì)的角色最好被描述為財(cái)政審核而非財(cái)政監(jiān)督。

此外，審核預(yù)算和審計(jì)財(cái)政報(bào)告是一項(xiàng)復(fù)雜的工作。2011年 3月被指派進(jìn)入公共會(huì)計(jì)委員會(huì)的國(guó)會(huì)議員很少有人意識(shí)到這份工作的要求是什么。在擔(dān)任民族院公共會(huì)計(jì)委員會(huì)成員1年以后，一位來(lái)自鞏發(fā)黨的退休軍官專門要求國(guó)會(huì)發(fā)言人把他調(diào)配到國(guó)會(huì)的其他委員會(huì)。他強(qiáng)調(diào)審核預(yù)算文件的繁重程度令人難以想象。然而，2011年以來(lái)，立法部門開(kāi)展審核工作的持續(xù)性顯著增加。代表院公共會(huì)計(jì)委員會(huì)2011-2016年的秘書(shū)長(zhǎng)貌托（Maung Toe），一位前陸軍上校自豪地表示，國(guó)會(huì)討論的2011-2012年度預(yù)算即便不是幾十年來(lái)，也是多年來(lái)第一個(gè)公開(kāi)且實(shí)質(zhì)性評(píng)估的預(yù)算案。公共會(huì)計(jì)委員會(huì)可以批準(zhǔn)或者否決年度預(yù)算法案中的項(xiàng)目，但他們不能批準(zhǔn)或者增加新的項(xiàng)目。公共會(huì)計(jì)委員會(huì)建議并得到聯(lián)邦立法機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)的預(yù)算裁減日益頻繁，尤其是在11月或12月各部委提出的補(bǔ)充預(yù)算請(qǐng)求階段。

2012年審計(jì)總署就政府腐敗問(wèn)題向鞏發(fā)黨國(guó)會(huì)的兩院聯(lián)合公共會(huì)計(jì)委員會(huì)提交初步報(bào)告展示了立法機(jī)構(gòu)審計(jì)工作的早期情況。這份報(bào)告指出多個(gè)聯(lián)邦部級(jí)層面的問(wèn)題。礦業(yè)部由于在2009-2011年軍政府最后兩年任期內(nèi)濫用數(shù)十億緬元被特別點(diǎn)名。2012年首次加入代表院的民盟資深成員道蘇蘇溫（Daw Su Su Lwin）指出，聯(lián)邦部長(zhǎng)們還不習(xí)慣因?yàn)樾袨椴划?dāng)而面臨拷問(wèn)，但情況表明他們能夠接受也是一個(gè)積極的發(fā)展。一位欽族國(guó)會(huì)議員兼公共會(huì)計(jì)委員會(huì)成員坦陳，面對(duì)來(lái)自籍籍無(wú)名的后座議員的指責(zé)，聯(lián)邦各部部長(zhǎng)何等不快。

盡管國(guó)會(huì)委員會(huì)理論上有權(quán)要求查看涉調(diào)查事務(wù)的任何檔案，但行政權(quán)分支和具體各部鮮有服從。這種情況既有政府和各部無(wú)意接受審核的原因，也像部分采訪顯示的那樣，是因?yàn)楣倭挪块T缺乏檢索和回溯所需文檔的能力。因此，許多聯(lián)邦國(guó)會(huì)議員抱怨全面透明化的期待無(wú)異于烏托邦。審計(jì)報(bào)告時(shí)常反映具體部門領(lǐng)導(dǎo)人愿意透露的內(nèi)容。在后軍政府時(shí)代議會(huì)發(fā)展的這個(gè)階段，全面、中立的監(jiān)督依舊渺茫，即便官僚機(jī)構(gòu)對(duì)有關(guān)工作已日漸配合。

除了公共會(huì)計(jì)委員會(huì)，其他國(guó)會(huì)委員會(huì)根據(jù)法規(guī)也都需要審計(jì)與本委員會(huì)有關(guān)政府部門的預(yù)算和開(kāi)支。比如，國(guó)際關(guān)系委員會(huì)需要審核外交部預(yù)算。部分委員會(huì)必須關(guān)注2-3個(gè)聯(lián)邦政府部級(jí)單位。議員們抱怨這是一個(gè)苦差事，來(lái)自財(cái)政與計(jì)劃委員會(huì)的議員情緒尤其嚴(yán)重。只有軍方直接控制的部級(jí)單位，如國(guó)防部、邊境部和內(nèi)政部能夠規(guī)避財(cái)政審計(jì)。和其他國(guó)家一樣，緬甸國(guó)防部門對(duì)監(jiān)督尤其抵觸。

不過(guò)，自2013年，緬甸國(guó)防部門的預(yù)算已經(jīng)進(jìn)入國(guó)會(huì)例會(huì)的討論范圍，這是一個(gè)令人鼓舞的進(jìn)步。許多國(guó)會(huì)議員抓住這個(gè)意料之外的機(jī)遇，特別是在儀式性提問(wèn)時(shí)間里，批評(píng)軍方年度預(yù)算報(bào)告細(xì)節(jié)不足的弊端。盡管還存在眾多灰色領(lǐng)域，但分配給緬甸防務(wù)部門的全國(guó)預(yù)算比例現(xiàn)在已經(jīng)成為可以公開(kāi)討論，并由國(guó)會(huì)記錄的事務(wù)，從而為未來(lái)的某個(gè)時(shí)刻，軍費(fèi)能夠削減提供了機(jī)遇。軍方控制的邊境事務(wù)部、內(nèi)政部甚至國(guó)防部，已經(jīng)不止一次面對(duì)聯(lián)邦議會(huì)對(duì)其經(jīng)費(fèi)的壓縮。

然而，目前年度國(guó)家收入仍然缺乏透明度。緬甸防務(wù)部門管理和分配公共資金，特別是在國(guó)家偏遠(yuǎn)地區(qū)管理和分配公共資金的情況并不為人所知。此外，2011年軍政府解散前幾周通過(guò)的一部法律，曾創(chuàng)建了一種“特殊基金”，用于支持緬甸防務(wù)部門維護(hù)國(guó)家主權(quán)的工作。該法第5條特別規(guī)定，其他個(gè)人和組織無(wú)權(quán)調(diào)查和審計(jì)這筆資金，其設(shè)計(jì)目的旨在向安全部門無(wú)限量提供公共資金。這項(xiàng)立法從制定以來(lái)，并未修改，甚至沒(méi)有在國(guó)會(huì)討論，即便在民盟執(zhí)政時(shí)期也不例外。

最后，其他國(guó)會(huì)委員會(huì)還被指派了解公眾對(duì)于政府失誤的批評(píng)。鞏發(fā)黨國(guó)會(huì)在民族院創(chuàng)建了一個(gè)“公共批評(píng)與請(qǐng)?jiān)肝瘑T會(huì)”，2016年民盟執(zhí)政以后予以沿用。該委員會(huì)創(chuàng)建以后，立即面臨各種國(guó)會(huì)議員個(gè)人以及國(guó)會(huì)辦公室每天接收并移交的訴愿信。憲法授權(quán)的“政府擔(dān)保負(fù)擔(dān)審核委員會(huì)”也負(fù)責(zé)調(diào)查公共資金的誤用和濫用問(wèn)題，包括開(kāi)展數(shù)量有限的現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查，盡管資金不足，日程安排緊迫。

（二）外部對(duì)國(guó)會(huì)支持的綜覽

根據(jù)本文第二部分第4小節(jié)的介紹，多個(gè)國(guó)際資助方、組織和外國(guó)政府對(duì)緬甸重建的國(guó)會(huì)提供內(nèi)容廣泛的支持。代表院法案委員會(huì)2011-2016年的主席兼隨后的代表院副發(fā)言人坤邁曾經(jīng)表示，如果要求緬甸符合國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，國(guó)際社會(huì)必須提供不計(jì)其數(shù)的支持。除了支持國(guó)會(huì)屬員結(jié)構(gòu)的發(fā)展，還協(xié)助研究和圖書(shū)館建設(shè)，以及從2016年開(kāi)始的新手國(guó)會(huì)議員入職項(xiàng)目。資助人最近已經(jīng)開(kāi)始高度關(guān)注國(guó)會(huì)的監(jiān)督與審核機(jī)制建設(shè)，但因此也可能忽略國(guó)會(huì)的其他功能，比如立法草案起草、選區(qū)關(guān)系或者與其他委員會(huì)的工作。

然而，由于多數(shù)觀察員已經(jīng)指出聯(lián)邦立法機(jī)構(gòu)2011年以來(lái)履行監(jiān)督職能工作中的關(guān)鍵弱點(diǎn)，因此上述高技術(shù)的新支援很受歡迎。緬甸聯(lián)邦國(guó)會(huì)的兩個(gè)“公共會(huì)計(jì)委員會(huì)”成為這一多樣化國(guó)際支持的主要接受方。2014年以來(lái)，至少3個(gè)不同的支持預(yù)算監(jiān)督的計(jì)劃已經(jīng)就位，并獲得世界銀行、國(guó)際民主與選舉援助研究所（the International Institute for Democracy and Electoral Assistance IDEA）支持。聯(lián)邦國(guó)會(huì)的其他委員會(huì)并未獲得同等水平的支持，就長(zhǎng)期而言，這可能是一種難以持續(xù)的不平衡。

2014年，世界銀行提供300萬(wàn)美元支援聯(lián)邦國(guó)會(huì)公共會(huì)計(jì)委員會(huì)的活動(dòng)。該項(xiàng)目涉及公共支出以及財(cái)政問(wèn)責(zé)，獲得緬甸方面的熱情回應(yīng)。同樣，國(guó)際民主與選舉援助研究所還確保來(lái)自加拿大的資助，與渥太華的“國(guó)會(huì)中心”在鞏發(fā)黨執(zhí)政期間，制定一項(xiàng)聚焦兩院公共會(huì)計(jì)委員會(huì)的能力建設(shè)項(xiàng)目。該計(jì)劃結(jié)合外國(guó)專家提供的實(shí)踐訓(xùn)練，以及緬甸的專業(yè)顧問(wèn)和專家為國(guó)會(huì)委員會(huì)提供的技術(shù)支持。①計(jì)劃表明緬甸的律師、會(huì)計(jì)、醫(yī)療等專業(yè)服務(wù)部門正在形成對(duì)國(guó)會(huì)決策的院外影響——譯者注。歐盟為緬甸帶來(lái)一個(gè)3年期項(xiàng)目，聚焦公共財(cái)政管理和預(yù)算監(jiān)督，計(jì)劃于2017年啟動(dòng)。②該計(jì)劃也將由國(guó)際民主與選舉援助研究所管理，2012年以來(lái)，該研究所已經(jīng)獲得多個(gè)緬甸政府機(jī)構(gòu)和公共人物的信任。

強(qiáng)調(diào)國(guó)會(huì)預(yù)算的流程和審核，這符合緬甸本階段的發(fā)展需要，但是其他機(jī)構(gòu)，比如聯(lián)邦各部以及總檢察長(zhǎng)辦公室最終也必須承擔(dān)有效的監(jiān)督職能。目前，后軍政府時(shí)代緬甸的強(qiáng)勢(shì)機(jī)構(gòu)還沒(méi)有為過(guò)去、現(xiàn)在或未來(lái)失職行為負(fù)責(zé)的意愿。鑒于各種可能性，聯(lián)邦國(guó)會(huì)將繼續(xù)其審核與監(jiān)督工作，并逐步增加專業(yè)性，但不會(huì)有足夠的政治意愿和能力對(duì)行政權(quán)分支的各種機(jī)構(gòu)實(shí)施強(qiáng)大、全面且系統(tǒng)的監(jiān)督。

結(jié)論和前途

聯(lián)邦立法機(jī)構(gòu)已經(jīng)演變成為后軍政府時(shí)代的重要政治機(jī)構(gòu)。2010年和2015年的兩次大選以及2012年和2017年的兩次補(bǔ)選目前已經(jīng)完成，與1990年的情況相反，結(jié)果獲得軍方及現(xiàn)任政府承認(rèn)。一個(gè)新的立法系統(tǒng)精英集團(tuán)已經(jīng)在一個(gè)長(zhǎng)期缺乏選舉代表制度和職業(yè)立法者的國(guó)家出現(xiàn)。在幾年來(lái)的采訪中，他們顯示出對(duì)國(guó)會(huì)議員義務(wù)以及民選議員的立法、監(jiān)督和代表3個(gè)基本功能日益清晰的認(rèn)識(shí)。在鞏發(fā)黨和民盟的先后領(lǐng)導(dǎo)下，緬甸國(guó)會(huì)已經(jīng)呈現(xiàn)軍政府時(shí)代難以想象的主動(dòng)性，開(kāi)始審核政府行政權(quán)分支的活動(dòng)，否決政府官僚部門提交的法律草案，傳喚聯(lián)邦各部部長(zhǎng)參加國(guó)會(huì)的質(zhì)詢時(shí)間，有時(shí)甚至削減軍方控制部門的預(yù)算建議。國(guó)會(huì)兩院都吸引了大量的媒體關(guān)注，以及市民社會(huì)的密集游說(shuō)活動(dòng)。

但是，這種突出的發(fā)展并不等于新立法權(quán)力的機(jī)構(gòu)化和職業(yè)化將會(huì)穩(wěn)步發(fā)展，并超出后軍政府時(shí)代初期國(guó)會(huì)的發(fā)展水平。盡管部分指標(biāo)顯示緬甸的新立法分支正在步入正軌，但復(fù)蘇的國(guó)會(huì)仍然處于發(fā)展早期，在經(jīng)過(guò)多年的威權(quán)統(tǒng)治以后，兩院的初始工作中難免存在效率低下問(wèn)題，甚至在重建多年以后，國(guó)會(huì)行政系統(tǒng)仍未完全建立不受行政官僚部門和武裝部隊(duì)干預(yù)的、職業(yè)化屬員團(tuán)隊(duì)。

此外，第一屆后軍政府國(guó)會(huì)（2011-2016年）傾向過(guò)度立法和制定草擬欠妥的法案，導(dǎo)致此后面臨不止一次修訂。2016年2月首次召集以來(lái)，民盟國(guó)會(huì)已經(jīng)決定代表與公共關(guān)系活動(dòng)為本屆國(guó)會(huì)首要工作。但是，民盟國(guó)會(huì)無(wú)意在全體討論期間觸及某些敏感議題引發(fā)人們對(duì)于立法部門機(jī)構(gòu)獨(dú)立性的顧慮，尤其是相對(duì)于國(guó)務(wù)資政辦公室和民盟黨內(nèi)級(jí)別的獨(dú)立。還有明顯指標(biāo)顯示，國(guó)會(huì)議員并未充分理解國(guó)會(huì)監(jiān)督概念，他們傾向把監(jiān)督理解成政治驅(qū)動(dòng)的宏觀反政府運(yùn)動(dòng)。新國(guó)會(huì)活動(dòng)的諸多層面以及總體決策進(jìn)程依舊游離在學(xué)者和公眾視野之外。

盡管如此，本報(bào)告認(rèn)為，在6年的存在時(shí)間和兩次選舉里中，議員和國(guó)會(huì)屬員還是為推動(dòng)國(guó)會(huì)職業(yè)化的作出了杰出工作。在后軍政府時(shí)代恢復(fù)國(guó)會(huì)的努力中，緬甸是一個(gè)獨(dú)特的個(gè)案，兼可效法的模式。然而，人們還必須更多關(guān)注國(guó)會(huì)的內(nèi)部發(fā)展，從而改善對(duì)于如何強(qiáng)化國(guó)會(huì)工作，鞏固國(guó)會(huì)獨(dú)立性的認(rèn)識(shí)。以下是強(qiáng)化上述角色、功能及國(guó)會(huì)影響力的部分建議。

對(duì)聯(lián)邦議會(huì)的建議

1、改善兩院立法工作和職責(zé)的規(guī)劃。由于2008年憲法規(guī)定兩院權(quán)力對(duì)等，向任何一院提交法案呈現(xiàn)隨意甚至混亂的特點(diǎn)。民族議題、去中央集權(quán)化和聯(lián)邦主義議題歸屬民族院；其他具有公共意義的議題，如經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和安全事務(wù)歸屬代表院，這可以成為一種事權(quán)劃分選擇。

2、建立立法日程表。國(guó)會(huì)議員、政黨、專家和國(guó)際資助人都已經(jīng)指出建立國(guó)會(huì)日程表的必要性。沒(méi)有一種可預(yù)見(jiàn)的議程指出何時(shí)以及如何組織立法事務(wù)，議員和政黨將無(wú)法充分計(jì)劃選區(qū)訪問(wèn)、準(zhǔn)備委員會(huì)討論內(nèi)容、就草案接觸公民社會(huì)組織，以及開(kāi)展其他相關(guān)工作。訪問(wèn)內(nèi)容顯示，目前的國(guó)會(huì)發(fā)言人、政黨領(lǐng)導(dǎo)人和國(guó)會(huì)議員都意識(shí)到了建立更加系統(tǒng)化的國(guó)會(huì)日程表的必要性，但在經(jīng)過(guò)幾年討論以后，議題仍未得到解決。如果缺乏詳細(xì)可預(yù)見(jiàn)的議程表，機(jī)構(gòu)以及高級(jí)政治決策官員將就立法業(yè)務(wù)和日程擁有巨大的決定權(quán)。民盟領(lǐng)導(dǎo)的聯(lián)邦國(guó)會(huì)似乎傾向每年3-4次舉行一次例會(huì)：其中包括1次預(yù)算例會(huì)（1月至4月潑水節(jié)休息）、1-2次夏季例會(huì)（6-9月）以及1次討論補(bǔ)充預(yù)算案的冬季例會(huì)（11-12月）。實(shí)現(xiàn)國(guó)會(huì)的機(jī)構(gòu)化需要縮短全體討論時(shí)間并強(qiáng)化國(guó)會(huì)的工作委員會(huì)?？傊?，國(guó)會(huì)議員需要更詳細(xì)的日程表，詳細(xì)到每周或者每?jī)芍艿陌才?，以便安排他們到達(dá)和離開(kāi)內(nèi)比都的時(shí)間。

3、強(qiáng)化國(guó)會(huì)的公共關(guān)系。許多委員會(huì)主席和高級(jí)國(guó)會(huì)官員表示，公眾可以通過(guò)電視了解國(guó)會(huì)的議程，或者瀏覽兩院臉書(shū)賬號(hào)，了解國(guó)會(huì)的活動(dòng)。這顯然不夠，必須采取更多舉措接觸公眾、解釋國(guó)會(huì)的工作、改善公眾對(duì)于國(guó)會(huì)以及一個(gè)遙遠(yuǎn)權(quán)力中心的觀感。盡管取得部分進(jìn)展，但國(guó)會(huì)的眾多內(nèi)部工作對(duì)于公眾依然神秘。同時(shí)鞏發(fā)黨和民盟時(shí)代，媒體與政治及立法精英的關(guān)系困境也影響了公眾表達(dá)其看法。國(guó)會(huì)必須在院外建立與媒體、公民社會(huì)組織、學(xué)校、大學(xué)和國(guó)際組織的常規(guī)對(duì)話機(jī)制。改善公共關(guān)系部門的協(xié)調(diào)工作并推動(dòng)公民與國(guó)會(huì)更密切的互動(dòng)，從而推動(dòng)國(guó)會(huì)活動(dòng)透明化、責(zé)任化，提高公眾對(duì)國(guó)會(huì)的認(rèn)識(shí)。

4、創(chuàng)建完全獨(dú)立的國(guó)會(huì)機(jī)構(gòu)。一個(gè)立法研究和能力建設(shè)研究院將在國(guó)會(huì)園區(qū)內(nèi)提供研究和國(guó)會(huì)能力強(qiáng)化機(jī)構(gòu)。它將提供立法研究和公共接觸服務(wù)以及專業(yè)及技術(shù)性訓(xùn)練，同時(shí)有利于國(guó)會(huì)依靠國(guó)際和本地專家資源，提供接收國(guó)際支持的單一主體。關(guān)于兩院研究部門的（目前兩院研究部門沒(méi)有交集），以及兩院研究部門與多個(gè)國(guó)際資助項(xiàng)目合并的討論，將有助于形成一個(gè)單一、獨(dú)立、無(wú)政黨性質(zhì)的組織，推動(dòng)從事公共政策、立法和法律事務(wù)的國(guó)會(huì)屬員、顧問(wèn)、學(xué)者、前議員、國(guó)際專家合作。還可以由該機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)與立法機(jī)構(gòu)5年任期同步的培訓(xùn)課程。

5、制定適用于委員會(huì)成員的規(guī)則。根據(jù)技能、知識(shí)和意愿，制定選舉國(guó)會(huì)委員會(huì)成員的規(guī)則，而非遵循國(guó)會(huì)發(fā)言人和黨派領(lǐng)袖的意愿。明確兩院同類委員會(huì)的授權(quán)，以免工作重復(fù)，尤其應(yīng)當(dāng)重視已經(jīng)消耗委員會(huì)大量時(shí)間的處理公眾投訴工作（民族院的“公眾投訴委員會(huì)”可以成為優(yōu)化投訴解決方案的典范）。由于國(guó)會(huì)兩院彼此獨(dú)立工作，應(yīng)當(dāng)建立更多委員會(huì)以便協(xié)調(diào)聚焦共同議題的國(guó)會(huì)議員。

6、增加女性國(guó)會(huì)議員的參與度。增加女性議員的國(guó)會(huì)委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)工作（主席或者秘書(shū)長(zhǎng)）。盡管從首屆后軍政府國(guó)會(huì)至今，已經(jīng)取得部分進(jìn)展，但女性國(guó)會(huì)地位問(wèn)題仍然存在巨大的改進(jìn)空間。相比于男性領(lǐng)導(dǎo)的專設(shè)婦女事務(wù)國(guó)會(huì)委員會(huì)（2016年以來(lái)，國(guó)會(huì)并未建立這一委員會(huì)，令人奇怪），一個(gè)非正式的女性聯(lián)合核心討論會(huì)（而非委員會(huì)）將有助于目前民盟領(lǐng)導(dǎo)的兩院內(nèi)60多名女性議員更有效地討論婦女相關(guān)議題。

7、創(chuàng)建公共資金資助個(gè)人，并為每名議員配備國(guó)會(huì)助理。國(guó)會(huì)議員案牘勞形，且必須向他們的領(lǐng)導(dǎo)人或者黨內(nèi)機(jī)制尋求政治指導(dǎo)，而非自行開(kāi)展研究，完善本人政治立場(chǎng)。他們循例運(yùn)用國(guó)會(huì)委員會(huì)屬員在國(guó)會(huì)園區(qū)的個(gè)人秘書(shū)，這種做法限制了他們的職業(yè)化，也對(duì)國(guó)會(huì)高級(jí)屬員形成壓力。國(guó)會(huì)議員需要個(gè)人助理協(xié)助本人處理日常立法活動(dòng)、與媒體的互動(dòng)、公民社會(huì)游說(shuō)組織、頻繁的討論會(huì)以及選區(qū)工作。對(duì)此必須制定嚴(yán)格且透明的方針，但是必須避免關(guān)系戶和代理人。

8、改善國(guó)會(huì)議員的居住條件。國(guó)會(huì)例會(huì)召開(kāi)期間，眾多民選議員遠(yuǎn)離家庭和選區(qū)，進(jìn)駐內(nèi)比都的招待所。其平房式建筑街區(qū)建成于2010年。緬甸已經(jīng)開(kāi)展改善這些住處的工作，2015年安裝空調(diào)，2016年安裝無(wú)線上網(wǎng)系統(tǒng)。此外，深入的改善還應(yīng)當(dāng)包括改善健康和社會(huì)服務(wù)。國(guó)會(huì)議員應(yīng)當(dāng)擁有足夠舒適的居住條件，以便聚焦國(guó)會(huì)工作，并接待家庭成員訪問(wèn)內(nèi)比都。

9、補(bǔ)貼來(lái)自偏遠(yuǎn)選區(qū)的代表。來(lái)自偏遠(yuǎn)、交通不便區(qū)域的國(guó)會(huì)議員無(wú)法像鄰近內(nèi)比都選區(qū)的議員一樣服務(wù)于本選區(qū)。造訪選區(qū)的工作費(fèi)用昂貴且困難。通過(guò)社交媒體接觸偏遠(yuǎn)和沖突影響區(qū)域，也由于當(dāng)?shù)鼗ヂ?lián)網(wǎng)覆蓋不足，效果不佳。國(guó)會(huì)應(yīng)當(dāng)提供特別年度撥款，補(bǔ)貼國(guó)會(huì)議期期間的選區(qū)回訪活動(dòng)，根據(jù)選區(qū)的遠(yuǎn)近決定資金劃撥，比如報(bào)銷每位議員在國(guó)會(huì)每次全體例會(huì)開(kāi)始到結(jié)束期間往來(lái)內(nèi)比都的旅費(fèi)。這項(xiàng)選擇通常比給議員加薪更合適，后一項(xiàng)措施經(jīng)常以充實(shí)黨派的財(cái)政告終，而非用于選區(qū)回訪。

10、建立永久性國(guó)防與安全委員會(huì)。代表院與民族院的國(guó)防與安全委員會(huì)是2008年憲法中唯一提及但從未召集的委員會(huì)。涵蓋軍方委任議員和民選議員、定期會(huì)晤的國(guó)會(huì)委員會(huì)將提供啟動(dòng)國(guó)會(huì)審查國(guó)防部門及核算安全部隊(duì)預(yù)算的起點(diǎn)。對(duì)于亟待建立的民間與軍方代表的安全事務(wù)對(duì)話機(jī)制，此舉也將成為實(shí)現(xiàn)有關(guān)機(jī)制制度化的主要通道。

11、確保迅速制定適當(dāng)?shù)妮o助法律。一旦法律通過(guò)，立法機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)毫無(wú)延遲地啟動(dòng)法律執(zhí)行所需附屬規(guī)則和輔助規(guī)章的制定。

12、推動(dòng)國(guó)會(huì)成為真正的公共空間。國(guó)會(huì)應(yīng)當(dāng)增加對(duì)公眾的開(kāi)放程度。應(yīng)當(dāng)縮短公眾申請(qǐng)旁聽(tīng)、觀察國(guó)會(huì)工作流程，會(huì)晤議員的程序時(shí)間。早在鞏發(fā)黨時(shí)代，許多民選議員已經(jīng)在國(guó)會(huì)會(huì)晤客人和專家，這一通道應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大，惠及議員來(lái)源選區(qū)選民和其他公眾。

對(duì)議會(huì)行政的建議

1、推動(dòng)國(guó)會(huì)辦公室從3層行政轉(zhuǎn)向兩層行政。全體大會(huì)辦公室是一個(gè)無(wú)所屬議員需要服務(wù)的辦公室，也沒(méi)有獨(dú)立國(guó)會(huì)發(fā)言人需要支援，代表院和民族院的發(fā)言人及副發(fā)言人每30個(gè)月輪流擔(dān)任全體大會(huì)主席。由于代表院和民族院辦公室已經(jīng)為議員提供服務(wù)，全體大會(huì)辦公室實(shí)屬冗余。

2、強(qiáng)化國(guó)會(huì)內(nèi)聯(lián)系和對(duì)話。2013年以來(lái)，彼此獨(dú)立的全體大會(huì)、代表院和民族院行政辦公室?guī)缀鯊氐转?dú)立運(yùn)作。如果需要完成上述的機(jī)構(gòu)鞏固建議，這3個(gè)機(jī)構(gòu)需要更多溝通，從而改善立法機(jī)構(gòu)的總體運(yùn)作，并推動(dòng)立法機(jī)構(gòu)與緬甸公眾、國(guó)家機(jī)構(gòu)及國(guó)際主體等外部力量的互動(dòng)。

3、擴(kuò)大國(guó)會(huì)屬員編制。從2013年建立國(guó)會(huì)辦公室以來(lái)，目前的進(jìn)步受人歡迎，但進(jìn)度緩慢。國(guó)會(huì)辦公室目前依靠其計(jì)劃人力資源的40%運(yùn)作，因此應(yīng)當(dāng)加快實(shí)現(xiàn)其雇傭目標(biāo)。必須尋找吸引應(yīng)聘的途徑，更關(guān)鍵的舉措在于通過(guò)慷慨提供利益，以及宣傳國(guó)會(huì)辦公室工作的前途及榮譽(yù)，挽留雇員。

4、增加內(nèi)部晉升機(jī)遇。內(nèi)部能力建設(shè)需要改善高級(jí)管理層的表現(xiàn)，并協(xié)助國(guó)會(huì)助理幕僚晉升國(guó)會(huì)辦公室的更高級(jí)職務(wù)。長(zhǎng)期而言，這類計(jì)劃對(duì)中級(jí)職員更有價(jià)值，它們將有助于形成新一代專業(yè)行政官員，平衡緬甸公務(wù)部門中的退役軍人。

5、提高行政系統(tǒng)中的性別平衡度。國(guó)會(huì)辦公室從啟動(dòng)以來(lái)，招募了大量女性工作人員。但是，大部分總監(jiān)、副總監(jiān)和主任仍為男性。一個(gè)國(guó)會(huì)委員會(huì)的10人行政幕僚組包括主任和副主任各1人，以及1名助理主任，通常均為男性。此外還有7名左右低階女性屬員。高級(jí)職務(wù)晉升通道應(yīng)當(dāng)增加對(duì)女性的開(kāi)放度。面向國(guó)會(huì)行政人員的國(guó)內(nèi)或者國(guó)際訓(xùn)練，特別是聚焦女性和少數(shù)民族的訓(xùn)練項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)在其課程中強(qiáng)調(diào)性別多樣化問(wèn)題。

6、在國(guó)會(huì)內(nèi)部為國(guó)會(huì)議員提供個(gè)人工作空間。國(guó)會(huì)議員表示，參加全體例會(huì)或者進(jìn)入委員會(huì)建筑時(shí)，他們有如在一個(gè)陌生環(huán)境中的客人。國(guó)會(huì)可以通過(guò)重新設(shè)計(jì)工作空間和辦公室，為每個(gè)議員提供從事研究、私人交流、使用互聯(lián)網(wǎng)、建立圖書(shū)和檔案收藏、亟待客人進(jìn)行采訪和咨詢的空間，協(xié)助議員提升代表工作質(zhì)量，包括在議會(huì)休會(huì)期間提供這類服務(wù)。此外，改善國(guó)會(huì)建筑群與議員在城內(nèi)住處的交通，也有助于議員投入更多辦公時(shí)間。較為富裕的議員和幕僚可能擁有私家車，但多數(shù)議員依靠國(guó)會(huì)提供的不定期交通往返。因此，對(duì)于國(guó)會(huì)議員來(lái)說(shuō)，在每天的會(huì)議和法定的下午委員會(huì)開(kāi)會(huì)時(shí)間之外，留在國(guó)會(huì)建筑群工作的意愿不高。

7、創(chuàng)建一個(gè)獨(dú)立的國(guó)會(huì)安全辦公室。負(fù)責(zé)立法部門建筑群管理與安全的部門應(yīng)當(dāng)獨(dú)立于軍方控制的內(nèi)政部。該部門應(yīng)當(dāng)由國(guó)會(huì)辦公室自行招募、監(jiān)督和開(kāi)支。

對(duì)聯(lián)邦政府的建議

1、增加公共咨詢。在過(guò)渡時(shí)期，決策層精英應(yīng)當(dāng)重視與社會(huì)其他層面，包括政治反對(duì)派接觸。國(guó)會(huì)和政府決策者應(yīng)當(dāng)與公民社會(huì)組織、立法專家、學(xué)者及政黨（包括國(guó)會(huì)以外的黨派）保持定期常態(tài)化接觸。這類工作可以采取就所有聯(lián)邦政府籌備的草案開(kāi)展公眾咨詢的正式流程。

2、建立一項(xiàng)立法戰(zhàn)略。聯(lián)邦政府應(yīng)當(dāng)公開(kāi)一項(xiàng)立法計(jì)劃以及一個(gè)在其5年任期內(nèi)的逐步立法戰(zhàn)略，從而確保公眾了解政府的政策優(yōu)先事項(xiàng)以及何時(shí)將進(jìn)入國(guó)會(huì)議程。

3、在行政和立法權(quán)之間建立合作與對(duì)話的文化。在聯(lián)邦政府部委與國(guó)會(huì)委員會(huì)之間改善互動(dòng)方式，構(gòu)成建立有效監(jiān)督機(jī)制的關(guān)鍵。來(lái)自聯(lián)邦部委的常設(shè)秘書(shū)應(yīng)當(dāng)成為核心聯(lián)絡(luò)官員，并隨時(shí)參加國(guó)會(huì)聽(tīng)證。

對(duì)國(guó)際捐助人的建議

1、協(xié)調(diào)。為了避免投入成為冗余，聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)計(jì)劃署領(lǐng)導(dǎo)的國(guó)際捐助人處于更好的協(xié)調(diào)位置。它們目前已經(jīng)啟動(dòng)更多整合項(xiàng)目，但這些捐贈(zèng)者之間的競(jìng)爭(zhēng)氣氛仍然存在。聯(lián)合國(guó)機(jī)構(gòu)、國(guó)際組織、世界各國(guó)的政府和國(guó)會(huì)都愿意向緬甸提供訓(xùn)練和協(xié)助項(xiàng)目，但它們有時(shí)忽略了與其他援助伙伴或者緬甸本地公民組織的前期討論。負(fù)責(zé)管理國(guó)際援助和發(fā)展的聯(lián)合國(guó)會(huì)委員會(huì)應(yīng)當(dāng)增加開(kāi)會(huì)頻率。正如此前的建議，創(chuàng)建一個(gè)國(guó)會(huì)研究所將有助于協(xié)調(diào)需求，傳遞和鞏固國(guó)際支持，并界定發(fā)展方向。

2、提供長(zhǎng)期援助。隨著即將來(lái)臨的選舉可能繼續(xù)出現(xiàn)立法機(jī)構(gòu)的高頻更換，確保在兩代議員和國(guó)會(huì)屬員之間傳遞來(lái)之不易的立法與行政知識(shí)，仍然是后軍政府時(shí)代緬甸面臨的主要挑戰(zhàn)。因此，對(duì)緬甸國(guó)會(huì)的國(guó)際援助必須包括長(zhǎng)期投入和適應(yīng)當(dāng)?shù)厍闆r的支持。

3、擴(kuò)大對(duì)新國(guó)會(huì)議員的授課項(xiàng)目。2016年初，由聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)計(jì)劃署提供的授課引導(dǎo)項(xiàng)目獲得新入職國(guó)會(huì)議員的熱情歡迎，這類項(xiàng)目應(yīng)該繼續(xù)。現(xiàn)有課程可以擴(kuò)大，從而提供更廣泛的訓(xùn)練，特別是為14個(gè)邦和省議會(huì)的議員和行政人員提供訓(xùn)練。

4、聚焦國(guó)會(huì)機(jī)制的訓(xùn)練。一位國(guó)會(huì)咨詢專家曾就支援緬甸國(guó)會(huì)的國(guó)際組織評(píng)論稱，這類組織有時(shí)存在替代國(guó)會(huì)秘書(shū)處的危險(xiǎn)。為了確保一個(gè)國(guó)會(huì)機(jī)構(gòu)有效運(yùn)行，議員和行政人員應(yīng)當(dāng)精通復(fù)雜的立法程序。因此，強(qiáng)化緬甸國(guó)會(huì)的國(guó)際支持應(yīng)當(dāng)走出就民主和善治進(jìn)行的原則性教育，并觸及立法運(yùn)作的技術(shù)層面，包括法律、立法事務(wù)和公共政策、制定立法的各種細(xì)節(jié)、審計(jì)預(yù)算、開(kāi)展監(jiān)督調(diào)查工作。通常被世界各國(guó)政府視為建立網(wǎng)絡(luò)工作和“軟實(shí)力”的海外訪問(wèn)和研究項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)調(diào)整，并聚焦掌握立法技巧。

5、擴(kuò)大對(duì)常設(shè)和專設(shè)國(guó)會(huì)委員會(huì)的支持。2014年以來(lái)，聯(lián)邦國(guó)會(huì)的兩個(gè)公共會(huì)計(jì)委員會(huì)已經(jīng)獲得世界銀行、歐盟等組織以及加拿大等國(guó)的支持，但其他對(duì)于國(guó)會(huì)立法及監(jiān)督工作具有重大作用的委員會(huì)，比如另外3個(gè)憲法法定委員會(huì)也應(yīng)當(dāng)獲得支持。

6、與本地專家合作。緬甸國(guó)會(huì)必須致力于自行決定未來(lái)與發(fā)展。鞏發(fā)黨國(guó)會(huì)建立并由民盟延續(xù)的國(guó)會(huì)發(fā)展聯(lián)合協(xié)調(diào)委員會(huì)，是一個(gè)積極的步驟。國(guó)會(huì)基金應(yīng)當(dāng)增加來(lái)自緬甸國(guó)內(nèi)、積極龐大的公民社會(huì)提出的國(guó)會(huì)強(qiáng)化倡議。關(guān)鍵在于，將確保國(guó)際能力建設(shè)項(xiàng)目與（會(huì)緬甸語(yǔ)的）國(guó)內(nèi)和地方性議題的專家相結(jié)合，并強(qiáng)化緬甸本國(guó)的非政府組織、政策研究機(jī)構(gòu)和智庫(kù)。

7、將重要的操作手冊(cè)及其他涉及立法事務(wù)的資料翻譯成緬文。對(duì)緬甸稚嫩立法機(jī)構(gòu)的新成員而言，集中在周六和周天的國(guó)會(huì)授課項(xiàng)目、會(huì)議和訓(xùn)練討論會(huì)不能取代廣泛的閱讀。緬甸國(guó)會(huì)和政治領(lǐng)導(dǎo)人經(jīng)常閱讀，但只有一小部分人能夠閱讀長(zhǎng)篇英文專論或使用其他外語(yǔ)閱讀。強(qiáng)化緬甸國(guó)會(huì)的項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)提供關(guān)于國(guó)會(huì)機(jī)制和程序的重要課本、參考書(shū)、論文、政策記錄、摘要的翻譯。當(dāng)然，翻譯的質(zhì)量極為重要，尤其翻譯緬甸語(yǔ)中不存在的專業(yè)術(shù)語(yǔ)。

8、與政黨協(xié)同開(kāi)展訓(xùn)練和工作。國(guó)際資助方已經(jīng)建立了全球性的政黨與政黨系統(tǒng)志愿項(xiàng)目。在緬甸，該項(xiàng)目只能在2008年憲法規(guī)定范圍內(nèi)開(kāi)展。該憲法的第404條b項(xiàng)和第407條c項(xiàng)嚴(yán)格限制外國(guó)對(duì)政黨的支持。通過(guò)與得到國(guó)際支持的緬甸境內(nèi)公民社會(huì)組織密切合作，政黨可以更好地熟悉立法工作、國(guó)會(huì)流程以及緬甸的制度框架。

（原載亞洲基金）

隨 緣 編譯