[韓]李載賢

2017年東盟地區(qū)論壇回顧：韓美中的成績(jī)單

[韓]李載賢*

2017年東盟地區(qū)論壇中，朝鮮問題和南中國(guó)海問題成為兩大熱點(diǎn)議題。論壇與會(huì)各國(guó)對(duì)朝鮮半島局勢(shì)表示憂慮，敦促朝鮮履行聯(lián)合國(guó)安理會(huì)決議，并呼吁各方重啟對(duì)話實(shí)現(xiàn)朝鮮半島無核化。美國(guó)試圖通過向東盟施壓進(jìn)一步孤立朝鮮的意圖沒有達(dá)成，對(duì)東南亞的忽視導(dǎo)致美國(guó)沒有在論壇中發(fā)揮出應(yīng)有的存在感。雖然南中國(guó)海問題較往年大幅好轉(zhuǎn)，但是如果中國(guó)不能圓滿解決領(lǐng)土主權(quán)這一核心問題，恐怕中國(guó)與東盟的良好關(guān)系難以長(zhǎng)久維系。東盟的內(nèi)部分裂將影響其未來在國(guó)際舞臺(tái)上的地位與話語權(quán)。

東盟；朝鮮半島；南中國(guó)海；中國(guó)；美國(guó)；韓國(guó)

2017年東盟地區(qū)論壇（ASEAN Regional Forum，ARF）剛落下帷幕，此次論壇較以往任何一屆都面臨著更為復(fù)雜的局勢(shì)背景。就在論壇召開之前，7月份朝鮮進(jìn)行了兩次洲際彈道導(dǎo)彈（intercontinental ballistic missile，ICBM）發(fā)射試驗(yàn)，會(huì)議期間雖然風(fēng)平浪靜，但是會(huì)議之后朝鮮又繼續(xù)射導(dǎo)活動(dòng)。美國(guó)和朝鮮之間互放狠話，相互威脅。受此影響，東南亞國(guó)家更為關(guān)心的南中國(guó)海問題熱度略減。美國(guó)方面，原奧巴馬政府時(shí)期的亞太再平衡戰(zhàn)略銷聲匿跡，但是特朗普總統(tǒng)當(dāng)選后，美國(guó)首次在地區(qū)多邊安全舞臺(tái)上的亮相卻沒有顯示出其應(yīng)有的存在感，由此不難看出特朗普政府的亞洲政策尤其是東南亞政策的不確定性。

此次東盟地區(qū)論壇中，朝鮮問題呈現(xiàn)出國(guó)際化趨勢(shì)，它比南中國(guó)海或是其他區(qū)域安全問題更令人關(guān)注。雖然在論壇結(jié)束時(shí)的主席聲明中體現(xiàn)出了各國(guó)對(duì)朝鮮問題的一致態(tài)度，但是付諸共同的實(shí)際行動(dòng)卻并非易事。東盟地區(qū)論壇的性質(zhì)決定了其雖然可以就安全問題展開磋商，卻難以出臺(tái)強(qiáng)有力的解決之策。南中國(guó)海問題方面，中國(guó)與東南亞國(guó)家的關(guān)系得到了相當(dāng)程度的改善，這一點(diǎn)較 2016年論壇召開時(shí)也呈現(xiàn)出截然不同的狀態(tài)。隨著時(shí)間的流逝，東盟內(nèi)部或者是東盟地區(qū)論壇內(nèi)再難就地區(qū)安全問題達(dá)成協(xié)議，各國(guó)只是通過會(huì)議陳述各自的不同立場(chǎng)，然后在最后的主席聲明中單純的羅列之。對(duì)于有爭(zhēng)議的事件，不排斥某種立場(chǎng)，也不完全贊同某種立場(chǎng)，東盟這種對(duì)外關(guān)系的特征日益明顯。

鑒于此，有必要重新回顧反思一下韓國(guó)對(duì)東盟地區(qū)論壇以及東盟的接觸政策。韓國(guó)應(yīng)該摒棄僅僅通過論壇或東盟表達(dá)本國(guó)立場(chǎng)和態(tài)度的固有做法，轉(zhuǎn)而對(duì)與東盟及東盟地區(qū)論壇與會(huì)國(guó)相關(guān)的各種安全問題予以更加積極的關(guān)注。道理很簡(jiǎn)單，韓國(guó)越是關(guān)注東盟或東盟地區(qū)論壇的安全問題，東盟或論壇與會(huì)各國(guó)也會(huì)更關(guān)注朝鮮半島問題。韓國(guó)從東盟的經(jīng)驗(yàn)做法中也可以汲取解決安全問題的智慧。如東南亞無核區(qū)（Southeast Asian Nuclear Weapon Free Zone，SEANWFZ）條約的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)可以為朝鮮半島無核區(qū)的建立提供借鑒。又如本來相互間存在分歧的多個(gè)國(guó)家能夠坐下來共同成立東盟組織的范例，也為東北亞各國(guó)合作樹立了可供參考的榜樣。此外，韓國(guó)還應(yīng)該在平時(shí)就注重拓展與東南亞各國(guó)的接觸與聯(lián)系，而不僅僅是在東盟地區(qū)論壇召開之際臨時(shí)抱佛腳，即為了表達(dá)本國(guó)立場(chǎng)而突擊與東南亞國(guó)家溝通。2017年東盟地區(qū)論壇上，中國(guó)與東盟關(guān)系的大幅改善就是得益于在過去1年里中國(guó)積極與東南亞個(gè)別國(guó)家的積極接觸。

關(guān)注朝鮮半島問題與美國(guó)施壓

由于朝鮮從7月份開始接連發(fā)射洲際彈道導(dǎo)彈，導(dǎo)致今年東盟地區(qū)論壇上朝鮮問題成為比南中國(guó)海問題更令人關(guān)注的熱點(diǎn)。早在論壇召開前，大部分媒體紛紛預(yù)測(cè)朝鮮和南中國(guó)海問題將成為今年會(huì)議關(guān)切度最高的兩項(xiàng)議題。在論壇召開前后，朝鮮與美國(guó)的關(guān)系達(dá)到了近年來的最緊張狀態(tài)。朝鮮分別于7月4日和7月28日兩次發(fā)射洲際彈道導(dǎo)彈，7月30日美國(guó)表示結(jié)束奧巴馬政府的對(duì)朝戰(zhàn)略忍耐（strategic patience）政策。8月2日，東盟外長(zhǎng)會(huì)議（ASEAN Minister's Meeting，AMM）召開，同一天美國(guó)位于加利福尼亞州范登堡的空軍基地發(fā)射洲際彈道導(dǎo)彈以回應(yīng)朝鮮射導(dǎo)行為。在東盟外長(zhǎng)會(huì)議和東盟地區(qū)論壇期間，美朝關(guān)系空前緊張。8月5日，聯(lián)合國(guó)安理會(huì)通過對(duì)朝追加制裁的決議。8月7日，朝鮮發(fā)表聲明表示，將對(duì)安理會(huì)的追加制裁予以千倍報(bào)復(fù)。8月8日，東盟地區(qū)論壇結(jié)束當(dāng)天，特朗普警告朝鮮如果繼續(xù)威脅美國(guó)，則“將遭遇全世界從未見識(shí)過的炮火與憤怒”。8月9日，朝鮮強(qiáng)硬回應(yīng)將使用洲際彈道導(dǎo)彈打擊關(guān)島附近的區(qū)域。

對(duì)于朝鮮問題：總體有共識(shí)，個(gè)別存異議

無論是東盟地區(qū)論壇，還是之前召開的東盟外長(zhǎng)會(huì)議，大多數(shù)與會(huì)國(guó)家都對(duì)朝鮮發(fā)射洲際彈道導(dǎo)彈，導(dǎo)致國(guó)際局勢(shì)急劇緊張的舉措持反對(duì)態(tài)度。首先是東盟的外長(zhǎng)們通過東盟外長(zhǎng)會(huì)議主席聲明表達(dá)了明確的立場(chǎng)：①Joint Communique of the 50th ASEAN Foreign Minster’s Meeting, Partnering for Change, Engaging the World, http://asean.org/storage/2017/08/Joint-Communique-of-the-50th-AMM_FINAL.pdf.（1）東盟各國(guó)外長(zhǎng)對(duì)朝鮮繼多次射導(dǎo)、核試驗(yàn)之后，分別于7月4日、7月28日發(fā)射洲際彈道導(dǎo)彈進(jìn)而導(dǎo)致朝鮮半島局勢(shì)高度緊張的行為表示憂慮；（2）各國(guó)外長(zhǎng)認(rèn)為這種緊張局勢(shì)威脅地區(qū)和平穩(wěn)定，敦促朝鮮履行聯(lián)合國(guó)安理會(huì)決議；（3）外長(zhǎng)們支持重啟對(duì)話以緩和局勢(shì)緊張，實(shí)現(xiàn)朝鮮半島無核化。此外，東盟各國(guó)外長(zhǎng)還對(duì)文在寅總統(tǒng)在柏林構(gòu)想中提出的構(gòu)建朝鮮半島永久和平機(jī)制、積極改善南北關(guān)系的意愿表示了支持。①相關(guān)原文如下：We continued to express grave concerns over the escalation of tensions in the Korean Peninsula including the most recent testing by the Democratic People’s Republic of Korea (DPRK) of intercontinental ballistic missiles (ICBM) on 4 and 28 July 2017 in addition to its previous nuclear tests and ballistic missile launches.Noting that these developments seriously threaten peace and stability in the entire region and beyond, we strongly urged the DPRK to fully and immediately comply with its obligations arising from all the relevant U.N.Security Council Resolution.We reiterated our support for the denuclearisation of the Korean Peninsula in a peaceful manner and called for the exercise of self-restraint and the resumption of dialogue in order to de-escalate tensions and create conditions conducive to peace and stability.We expressed support for initiatives to improve inter-Korean relations towards establishing permanent peace on the Korean Peninsula.

朝鮮發(fā)射洲際彈道導(dǎo)彈以及導(dǎo)致的緊張局勢(shì)對(duì)此次東盟地區(qū)論壇也產(chǎn)生了影響。論壇主席聲明中涉及朝鮮半島問題的比重較往年大幅增加。主席聲明第8項(xiàng)內(nèi)容與之前東盟外長(zhǎng)會(huì)議中對(duì)朝鮮的表述如出一轍，認(rèn)為朝鮮發(fā)射洲際彈道導(dǎo)彈導(dǎo)致地區(qū)緊張，朝鮮應(yīng)該遵守聯(lián)合國(guó)安理會(huì)決議等?？梢钥闯鲞@是除朝鮮之外與會(huì)各國(guó)所達(dá)成的一致共識(shí)。相反，朝鮮方面主張的美國(guó)對(duì)其國(guó)家安全的威脅，或要求簽署和平協(xié)定的相關(guān)立場(chǎng)卻沒有明確寫進(jìn)主席聲明中。

值得注意的是，聲明中接下來的內(nèi)容并行羅列了“某些外長(zhǎng)（some minister）”對(duì)朝鮮及半島問題的相關(guān)主張。首先是“某些外長(zhǎng)”支持“朝鮮半島實(shí)現(xiàn)完全、可驗(yàn)證、不可逆的無核化”。其后，“某些外長(zhǎng)”敦促“各方保持自制，營(yíng)造對(duì)話條件以緩和緊張局勢(shì)”。②聲明英文原文：“Some Ministers reiterated their support for complete, verifiable, and irreversible denuclearization of the Korean Peninsula in a peaceful manner, called for the exercise of self-restraint, and underscored the importance of creating conditions conducive for dialogue to de-escalate tensions.”筆者分析認(rèn)為，前者可能是對(duì)朝核問題持批判態(tài)度的國(guó)家觀點(diǎn)，后者可能是中國(guó)及中立國(guó)家的意見。這些內(nèi)容在以往的東盟地區(qū)論壇主席聲明中也有體現(xiàn)，并無特別的新意。但是，聲明中特別提及對(duì)朝鮮人道主義問題的憂慮，尤其是關(guān)于被綁架者的問題首次出現(xiàn)，這很有可能是日方反映的意見。

另一方面，主席聲明中還提到部分外長(zhǎng)支持朝韓關(guān)系改善，實(shí)現(xiàn)朝鮮半島永久和平（permanent peace），這被認(rèn)為是反映了韓國(guó)的主張。實(shí)現(xiàn)朝鮮半島永久和平與文在寅政府柏林構(gòu)想中的構(gòu)建和平機(jī)制的倡議一脈相承。往屆東盟地區(qū)論壇主席聲明內(nèi)容中也多次敦促朝韓開展對(duì)話，但是多是以第三方的立場(chǎng)對(duì)兩國(guó)提出倡議，而在 2017年的聲明中卻使用了“support”這樣的用語以體現(xiàn)對(duì)文在寅政府構(gòu)想的明確贊同。③聲明的英文表述為：“Some Ministers also expressed support for the initiatives to improve inter-Korea relations and to establish permanent peace on the Korean Peninsula”.可惜的是，這種贊同只是作為“部分外長(zhǎng)（some ministers）”的觀點(diǎn)被表述出來，而并非是論壇會(huì)員國(guó)的整體共識(shí)。這很可能是考慮到了朝鮮方面的強(qiáng)烈抗議。即便如此，主席聲明中不顧朝方反對(duì)意見，仍體現(xiàn)出對(duì)柏林構(gòu)想的贊成與支持，這對(duì)韓國(guó)來說是具有意義的成果。

此外，有意思的是，聲明關(guān)于朝鮮半島問題的最后表述中同時(shí)提到了“雙暫停，雙軌并行”（double freeze and simultaneous progress）與“分階段”（phase-by-phase）接觸的說法。也就是說，中國(guó)近期提出的朝鮮暫停核導(dǎo)活動(dòng)、美韓暫停大規(guī)模軍演，堅(jiān)持半島無核化與簽署和平機(jī)制同時(shí)進(jìn)行的倡議，同韓美主張的分階段對(duì)朝接觸的意見，雖然各自見解不同，甚至相互矛盾，但在東盟地區(qū)論壇主席聲明中被并列地放在了一起。聲明中稱，上述兩種意見引起了與會(huì)國(guó)家的關(guān)注。由此可見，各國(guó)對(duì)于相互矛盾的此兩種意見并沒有形成更贊同哪一方的共識(shí)。

綜上所述，在 2017年東盟地區(qū)論壇主席聲明中，關(guān)于朝鮮半島問題的表述首先是將各國(guó)達(dá)成的共識(shí)陳述出來，然后羅列出了與會(huì)國(guó)家的各種意見。敦促實(shí)現(xiàn)半島無核化，營(yíng)造朝鮮對(duì)話條件，被綁架者問題，文在寅政府的朝鮮半島政策等都有被提及，最后還將中國(guó)與韓美的觀點(diǎn)也一一羅列。主席聲明中并沒有謀求各國(guó)共識(shí)最大化，而是僅僅將少數(shù)不同意見以“部分外長(zhǎng)”立場(chǎng)的形式體現(xiàn)出來而已。

在過去的東盟文件中，雖然不乏用語模糊，卻仍然致力于體現(xiàn)出形成共識(shí)的立場(chǎng)與態(tài)度。但是近期以來，東盟有關(guān)文件省略無法達(dá)成共識(shí)的事項(xiàng)，或是根本不進(jìn)行協(xié)調(diào)努力，而只是并列羅列不同觀點(diǎn)的現(xiàn)象逐漸增多。這種做法雖然有利于規(guī)避分歧，簡(jiǎn)單易行，但是卻給東盟地區(qū)論壇的影響力帶來了質(zhì)疑。東盟地區(qū)論壇自成立之初就并非是直接解決地區(qū)安全問題的機(jī)構(gòu)，①ARF的創(chuàng)立目的明確，在1995年第二屆ARF會(huì)議上通過的《ARF概念文件》中，ARF成立的目的表述為“建立信任措施，推進(jìn)預(yù)防外交，探討對(duì)待沖突的方式”或是“探討解決爭(zhēng)端的機(jī)制”。也就是說，ARF是以尋求解決地區(qū)紛爭(zhēng)與沖突的機(jī)制、方法為目的，而不是解決紛爭(zhēng)或沖突。而是致力于為地區(qū)國(guó)家探討安全問題，縮小意見分歧提供平臺(tái)，力促部分共識(shí)的形成?？墒牵绻麅H僅是謀求簡(jiǎn)單地羅列分歧意見，那么諸如東盟地區(qū)論壇或是東盟主導(dǎo)的其他多邊安全合作的作用將逐漸喪失。

美國(guó)對(duì)東盟與朝鮮的關(guān)系進(jìn)行施壓及東盟的應(yīng)對(duì)

特朗普政府上臺(tái)以后，多次提及朝鮮問題是美國(guó)最重要的安全問題。這種高度重視的態(tài)度也是目前朝美關(guān)系急劇緊張的結(jié)果之一。對(duì)于朝鮮問題的解決，美國(guó)并沒有直接與朝鮮展開接觸，而是首先從美國(guó)與東南亞的關(guān)系中尋找突破口。美國(guó)試圖促使東南亞國(guó)家重新考量與朝鮮的關(guān)系，進(jìn)一步加劇朝鮮在國(guó)際社會(huì)中的外交孤立，進(jìn)而中斷朝鮮在東南亞地區(qū)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)以保證對(duì)朝經(jīng)濟(jì)制裁的效果。美國(guó)公開要求東南亞國(guó)家減少其國(guó)內(nèi)朝鮮使館數(shù)量，驅(qū)逐朝方工作人員等。②Agence France-Prease, “US urges Southeast Asian allies to shun North Korea”, ABS-CBN News, May 5, 2017, http://news.abs-cbn.com/overseas/05/05/17/us-urges-southeast-aisan-allies-to-shun-north-korea.以2017年2月金正男在馬來西亞遭暗殺事件③朝鮮官方斷然否認(rèn)死者為金正男——譯者注。為契機(jī)，東南亞國(guó)家開始重新審視與朝鮮的關(guān)系，這被認(rèn)為是美國(guó)對(duì)東南亞施壓的結(jié)果。

在今年東盟地區(qū)論壇前后，美國(guó)繼續(xù)對(duì)東南亞國(guó)家施壓。因參加此次論壇而前往菲律賓的美國(guó)國(guó)務(wù)卿蒂勒森（Rex Tillerson）先后訪問了馬來西亞與泰國(guó)。在曼谷，蒂勒森呼吁泰國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人查封朝鮮設(shè)在泰國(guó)的公司，以切斷朝鮮的資金來源。④Amy Sawitta Lefvre, “Tillerson in Thailand presses for more action on North Korea”, Reuters, August 8, 2017, https://www.reuters.com/article/us-tillerson-asia-thailand-idUSKBN1AO0CU.美國(guó)的施壓政策也間接波及到了新加坡。在東南亞地區(qū)，朝鮮企業(yè)在新加坡的活動(dòng)更為活躍。新加坡與泰國(guó)可以進(jìn)入朝鮮十大貿(mào)易對(duì)象國(guó)之列。

不僅如此，美國(guó)還將其矛頭指向了東盟地區(qū)論壇，因?yàn)槌r也是論壇會(huì)員國(guó)之一。為了實(shí)現(xiàn)在國(guó)際舞臺(tái)上進(jìn)一步孤立朝鮮的戰(zhàn)略，美國(guó)正通過多種手段向東盟國(guó)家傳遞信息，要求終止朝鮮的會(huì)員國(guó)資格或者迫使朝鮮退出會(huì)議。在本屆東盟地區(qū)論壇召開之前，美國(guó)國(guó)務(wù)院負(fù)責(zé)亞太事務(wù)的代理助理國(guó)務(wù)卿董云裳（Susan Thornton）在記者會(huì)上與東盟國(guó)家就“終止某會(huì)員國(guó)資格的必要條件”展開磋商。毫無疑問，這里的“某會(huì)員國(guó)”指的就是朝鮮。①Associate Press, “U.S.moves to have North Korea suspended from ASEAN Regional Forum on security”, The Japan Times, August 3, 2017, https://www.japantimes.co.jp/news/2017/08/03world/u-s-movesnorth-korea-suspended-asean-regional-forum-security/#.WZK5O1FJbb0.

但是，美國(guó)的企圖恐怕難有顯著成效。朝鮮與東盟的 10個(gè)國(guó)家建立有外交關(guān)系，部分國(guó)家與朝鮮的關(guān)系還較為緊密。就算其中有些國(guó)家與朝鮮往來一般，恐怕也不會(huì)愿意與朝方發(fā)生外交摩擦?？紤]到如果中斷朝鮮企業(yè)相關(guān)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)將導(dǎo)致與朝鮮關(guān)系的惡化，東南亞各國(guó)并沒有采取有關(guān)行動(dòng)。中國(guó)也是一個(gè)影響因素。雖然并沒有直接證據(jù)證明，但是東南亞國(guó)家很可能會(huì)擔(dān)心，如果按美國(guó)的要求對(duì)朝施壓，調(diào)整與朝鮮的關(guān)系，在真的與朝鮮交惡甚至斷交的情況下可能會(huì)面臨來自中國(guó)的壓力。

總之，東盟拒絕了美國(guó)的提案，沒有終止朝鮮的會(huì)員國(guó)資格或是將朝鮮驅(qū)逐出論壇。作為東盟輪值主席國(guó)，2017年東盟地區(qū)論壇主席由菲律賓外長(zhǎng)阿蘭·卡亞塔諾（Alan Cayetano）擔(dān)任。阿蘭外長(zhǎng)通過記者會(huì)果斷地拒絕了美國(guó)的要求，他稱：“東盟地區(qū)論壇目前沒有將特定國(guó)家排除在對(duì)話之外的機(jī)制。”隨后，阿蘭外長(zhǎng)還表示東盟地區(qū)論壇已經(jīng)明確表達(dá)過要求朝鮮遵守聯(lián)合國(guó)安理會(huì)決議的堅(jiān)定立場(chǎng)，東盟呼吁朝鮮半島緩和緊張，創(chuàng)造和平。②Katrina Domingo, “Cayetano: ASEAN won’t oust N.Korea from ASEAN Regional Forum”, A BS-CBN News, August 8, 2017, http://news.abs-cbn.com/news/08/08/17/cayetano-asean-wont-oust-n-korea-from-asean-regional-forum.目前，東盟地區(qū)論壇在規(guī)則上的確沒有終止會(huì)員國(guó)資格的相關(guān)條款。所以，東盟以其自身的方式，即不是驅(qū)離朝鮮而是通過促進(jìn)對(duì)話來謀求朝鮮半島的和平穩(wěn)定。美國(guó)試圖對(duì)東南亞國(guó)家施壓以期解決半島問題的做法是難以取得成效的。如果美國(guó)充分了解東盟的話，就應(yīng)該反其道而行之，說服東盟將朝鮮拉回國(guó)際社會(huì)之中，這樣或許更能起到效果。

南中國(guó)海破冰與東盟分裂

2017年東盟地區(qū)論壇上，南中國(guó)海問題受關(guān)注的程度較往年略減。朝鮮發(fā)射洲際彈道導(dǎo)彈導(dǎo)致朝鮮問題一時(shí)間成為焦點(diǎn)。但是，不可否認(rèn)的是，目前中國(guó)與東南亞國(guó)家在南中國(guó)海問題上已經(jīng)形成了一種破冰氛圍，尤其是在美國(guó)對(duì)南中國(guó)海或東南亞的有關(guān)政策并沒有正式成型的情況下。即便如此，今年東盟地區(qū)論壇以及中國(guó)與東盟的關(guān)系仍有3點(diǎn)事項(xiàng)需要考察，即《南海行為準(zhǔn)則》（code of conduct in South China Sea, COC）的協(xié)商、中國(guó)與東盟關(guān)系的全面改善，以及始終存在于東盟內(nèi)部的分歧。

南海行為準(zhǔn)則的協(xié)商

就在今年東盟地區(qū)論壇召開期間，中國(guó)與東盟各國(guó)外長(zhǎng)就南中國(guó)海問題簽署了《南海行為準(zhǔn)則框架協(xié)議》（Framework Agreement for Code of Conduct）。無論是中國(guó)還是東盟國(guó)家，都將該協(xié)議的簽署視為雙邊關(guān)系的巨大進(jìn)步。但是，如果僅僅以此為依據(jù)就認(rèn)為南中國(guó)海問題有望解決，恐怕還為時(shí)尚早。

首先，此次通過的框架協(xié)議與《南海行為準(zhǔn)則》有著本質(zhì)不同，它只是就磋商和簽署《南海行為準(zhǔn)則》的基本程序與形式達(dá)成了協(xié)議，與解決南中國(guó)海問題并不直接相關(guān)。就算有關(guān)各方成功簽署了《南海行為準(zhǔn)則》，也并沒有從根本上解決南海問題，而僅是提供了管理南中國(guó)海海域緊張與沖突的基本規(guī)則。無論是《南海行為準(zhǔn)則框架協(xié)議》還是《南海行為準(zhǔn)則》或者是《南海各方行為宣言》（Declaration on the Conduct of the Parties in the South China Sea, DOC），都沒有觸及南中國(guó)海問題的根本——領(lǐng)土主權(quán)紛爭(zhēng)。

第二，放置根本問題不去解決，而只是在南中國(guó)海危機(jī)管理方法上花費(fèi)時(shí)間，那么中國(guó)與東盟還有很長(zhǎng)的路要走。從 2002年簽署《南海各方行為宣言》之后，中國(guó)與東盟國(guó)家就開始討論更具約束力的《南海行為準(zhǔn)則》的簽訂，但是截至目前已經(jīng)歷時(shí)15年之久，卻僅僅實(shí)現(xiàn)了框架協(xié)議的簽署。接下來東盟與中國(guó)將進(jìn)入到正式討論《南海行為準(zhǔn)則》的環(huán)節(jié)，但是這個(gè)過程絕不會(huì)簡(jiǎn)單。

《南海行為準(zhǔn)則》的約束力是繞不過去的問題。就算成功簽署《南海行為準(zhǔn)則》，該準(zhǔn)則到底會(huì)對(duì)紛爭(zhēng)當(dāng)事國(guó)產(chǎn)生多大的約束力呢？如果有關(guān)國(guó)家沒有遵守該準(zhǔn)則的政治意愿的話，即便準(zhǔn)則具備國(guó)際法效力，也終將化為一紙空談。事實(shí)證明，涉事國(guó)家是沒有這種意愿的，如果有的話就沒有必要制定諸如《南海各方行為宣言》《南海行為準(zhǔn)則》等新規(guī)定了，按照《東盟友好合作條約》（ASEAN Treaty of Amity and Cooperation, TAC）的理念，通過對(duì)話與協(xié)商解決紛爭(zhēng)就足夠了。

第三，有必要注意《南海行為準(zhǔn)則框架協(xié)議》簽署過程中中國(guó)的態(tài)度。在框架協(xié)議協(xié)商期間，中國(guó)一直主張排除外部勢(shì)力干涉。2017年 6月，新加坡外長(zhǎng)維文（Vivian Balakrishnan）與中國(guó)外交部長(zhǎng)王毅在記者會(huì)上提及南中國(guó)海問題的解決之道時(shí)，王毅外長(zhǎng)表示“只要中國(guó)與東盟國(guó)家繼續(xù)增進(jìn)互信，深化合作，排除可能來自域內(nèi)、尤其是域外的干擾，在經(jīng)過一段必要準(zhǔn)備工作后，就可以適時(shí)開展《南海行為準(zhǔn)則》的實(shí)質(zhì)磋商”。①China Plus, “China, Singapore to jointly promote Belt & Road”, China Plus, June 13, 2017,http://chinaplus.cri.cn/news/china/9/20170613/6265.html.

在此次東盟地區(qū)論壇上，王毅外長(zhǎng)與東盟各國(guó)外長(zhǎng)見面后還表示，“在沒有外界重大干擾和南海形勢(shì)基本穩(wěn)定的前提下，由中國(guó)和東盟國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人在11月中國(guó)-東盟領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議上正式宣布啟動(dòng)《南海行為準(zhǔn)則》下一步案文磋商?！雹贑liff Venzo, “Beijing sets conditions for new South China Sea code of conduct” Nikkei Asian R-eview, August 15, 2017, https://asia.nikkei.com/Politics-Economy/International-Relations/Beijing-sets-co nditions-for-new-South-China-Sea-code-of-conduct.王毅外長(zhǎng)的發(fā)言中，外界、域外等字眼十分醒目。雖然，王外長(zhǎng)沒有明確點(diǎn)名，但是從最近幾年的情況來看，外部勢(shì)力應(yīng)該指的是非南中國(guó)海主權(quán)聲索國(guó)，但是卻介入南海問題的域外國(guó)家，如美國(guó)、日本、印度，以及 2016年對(duì)中國(guó)做出不利裁定的國(guó)際仲裁法庭。也就是說，中國(guó)目前意圖與東盟進(jìn)行《南海行為準(zhǔn)則》相關(guān)磋商，積極杜絕外部勢(shì)力介入，尤其是美國(guó)的介入。

中國(guó)-東盟關(guān)系的恢復(fù)與東盟的分裂

2009年起，由于中國(guó)在南中國(guó)海的主權(quán)強(qiáng)化行為導(dǎo)致其與東南亞國(guó)家，尤其是與多個(gè)南中國(guó)海主權(quán)聲索國(guó)的關(guān)系急劇惡化。這種惡化狀況一直持續(xù)到2016年7月，達(dá)到了頂峰，當(dāng)時(shí)國(guó)際仲裁法院判決中國(guó)九段線主張無效。但是，就在過去的1年時(shí)間里，中國(guó)與東南亞國(guó)家的關(guān)系卻得到了迅速的恢復(fù)。筆者認(rèn)為主要原因在于：個(gè)別東南亞國(guó)家的政治局勢(shì)、中國(guó)的魅力攻勢(shì)（charm offensive）、東盟層面呼吁和平處理南中國(guó)海問題，以及美國(guó)的相對(duì)不積極態(tài)度。

在東南亞各國(guó)中，老撾與柬埔寨向來與中國(guó)交好。這兩個(gè)國(guó)家不涉及南中國(guó)海主權(quán)爭(zhēng)端，并且在與中國(guó)的經(jīng)濟(jì)貿(mào)易往來中受益良多。泰國(guó)在 2014年軍事政變后還沒有恢復(fù)民主政權(quán)。由于政變當(dāng)時(shí)遭到了美國(guó)奧巴馬政府的譴責(zé)，所以泰國(guó)軍方領(lǐng)導(dǎo)人不顧美泰的盟友關(guān)系，逐漸實(shí)施了親中路線。中國(guó)的傳統(tǒng)友好鄰邦緬甸從 2011年政治改革起開始采取親美政策，但是在西方國(guó)家批評(píng)緬甸民選政府領(lǐng)導(dǎo)人昂山素季（Aung San Suu Kyi）對(duì)少數(shù)民族人權(quán)問題的消極態(tài)度后，緬甸便開始與西方世界拉開了距離，并順勢(shì)強(qiáng)化與中國(guó)的經(jīng)濟(jì)合作以謀求國(guó)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。①Huang, Cary, “A balancing act for Suu Kyi as ‘fratemal friendship’ with China echoes beyond borders”, South China Morning Post, August 23, 2016, http://www.scmp.com/comment/insight-opinion/article/2007750/balancing-act-suu-kyi-fraternal-friendship-china-echoes.

更為重要的變化發(fā)生在東南亞的一些關(guān)鍵國(guó)家身上。②東盟內(nèi)部沒有明確規(guī)定何為關(guān)鍵國(guó)家。但是綜合考慮在東盟的影響力，個(gè)別國(guó)家在國(guó)際舞臺(tái)上的話語權(quán)、國(guó)家實(shí)力等因素，菲律賓、泰國(guó)、新加坡、馬來西亞、印度尼西亞及越南等國(guó)被認(rèn)為是主導(dǎo)東盟的關(guān)鍵國(guó)家。典型的代表就是菲律賓。將中國(guó)九段線告上國(guó)際法庭的菲律賓自從杜特爾特（Rodrigo Duterte）當(dāng)選總統(tǒng)后開始急速地向中國(guó)靠攏。③Liu, Zhen, “We’re neighbours and blood brothers: Xi tells Duterte as firebrand leader announc es ‘separation’ from US”, South China Morning Post, October 20, 2016, http://www.scmp.com/news/ch ina/diplomacy-defence/article/2038577/philippines-president-rodrigo-duterte-gets-red-carpet.作為回應(yīng)，中國(guó)政府公布了價(jià)值240億美元的對(duì)菲經(jīng)濟(jì)援助計(jì)劃。④Calonzo, Adreo and Cecilia Yap, “China Visit Helps Duterte Reap Funding Deals Worth $24 Billion”, Bloomberg, October 21, 2016, https://www.bloomberg.com/news/articles/2016-10-21/china-visithelps-duterte-reap-funding-deals-worth-24-billion.馬來西亞方面也開始疏遠(yuǎn)美國(guó)，主要原因在于 2016年初美國(guó)司法部就腐敗問題對(duì)馬來西亞總理納吉布·拉扎克（Najib Razak）展開調(diào)查。⑤Barta, Patrick, “5 Things to Know About the U.S.Justice Department’s 1MDB Case”, The Wa ll Street Journal, July 21, 2016, https://blogs.wsj.com/briefly/2016/07/21/5-things-to-know-about-the-u-s-j ustice-departments-1mdb-case/.2016年下半年納吉布總理訪問中國(guó)時(shí)，中方公布了230億美元的中馬經(jīng)濟(jì)合作方案。其中，中國(guó)計(jì)劃投資130億美元修建連接馬來西亞東西海岸的鐵路。⑥Lopez, Leslie, “Malaysia’s East Coast Rail Line touted as a game changer”, The Straits Times,December 22, 2016, http://www.straitstimes.com/asia/se-asia/malaysias-east-coast-rail-line-touted-as-a-ga me-changer.預(yù)計(jì)中國(guó)與菲律賓及馬來西亞的雙邊關(guān)系在未來幾年內(nèi)將保持良好的發(fā)展勢(shì)頭。

推行佐科·維多多（Joko Widodo）總統(tǒng)“全球海上支點(diǎn)”戰(zhàn)略的印度尼西亞，目前雖然尚未從中國(guó)獲得大量援助，但是印尼方面十分期待中國(guó)或亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行（Asian Infrastructure Investment Bank，AIIB）的投資。相反，只有新加坡從2016年下半年開始與中國(guó)疏遠(yuǎn)。新加坡并不期待亞投行或者“一帶一路”（Belt and Road Initiative，BRI）帶來的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)機(jī)遇，而是對(duì)中國(guó)的戰(zhàn)略威脅保持警惕。2017年初，新加坡與臺(tái)灣進(jìn)行聯(lián)合軍事演習(xí)結(jié)束后，部分軍用物資經(jīng)香港轉(zhuǎn)運(yùn)時(shí)被香港海關(guān)扣留，中新兩國(guó)關(guān)系的不睦由此可見一斑。中國(guó)政府也沒有邀請(qǐng)新加坡總理李顯龍（Lee Hsien Loong）參加“一帶一路”高峰論壇。可是，即便如此，中新兩國(guó)關(guān)系近期開始呈現(xiàn)出回暖征兆。在東盟地區(qū)論壇上，中國(guó)大力稱贊新加坡作為東盟-中國(guó)關(guān)系協(xié)調(diào)國(guó)所發(fā)揮出的“積極的、建設(shè)性作用”。①Raul Dancel, “China lauds Singapore’s ‘positive’, ‘constructive’ role as Asean coordinator”, Th e Straits Times, August 6, 2017, http://www.straitimes.com/asia/se-asia/china-lauds-singapores-positive-co nstructive-role-as-asean-coordinator.

綜上所述，個(gè)別國(guó)家擔(dān)心如果因?yàn)槟现袊?guó)海問題與中國(guó)進(jìn)一步交惡將導(dǎo)致更為不利的局勢(shì)，還有部分國(guó)家因?yàn)槊绹?guó)或者西方國(guó)家及國(guó)內(nèi)政治的原因希望改善與中國(guó)的關(guān)系，所以出現(xiàn)了2016年7月以后中國(guó)與東南亞國(guó)家關(guān)系的戲劇性轉(zhuǎn)變。當(dāng)然，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)援助也是重要原因之一。另一方面，美國(guó)奧巴馬政府時(shí)期的重返亞太政策在特朗普?qǐng)?zhí)政后榮光不再。事實(shí)上，特朗普政府并不重視東南亞的戰(zhàn)略地位，至今也沒有出臺(tái)正式的對(duì)東南亞政策。對(duì)美國(guó)，或者說是對(duì)特朗普領(lǐng)導(dǎo)下的美國(guó)缺乏信任，導(dǎo)致眾多東南亞國(guó)家開始追求通過與中國(guó)改善關(guān)系而獲取實(shí)際利益。

由于各自不同的原因，幾乎所有東南亞國(guó)家都開始了對(duì)中國(guó)的接觸政策，但是這種現(xiàn)象并不能說明這是東盟一致決定的戰(zhàn)略行動(dòng)。東盟內(nèi)部一直因域內(nèi)戰(zhàn)略問題，尤其是南中國(guó)海問題而呈現(xiàn)出分裂狀態(tài)。南中國(guó)海主權(quán)聲索國(guó)與非聲索國(guó)之間存在異議，各個(gè)主權(quán)聲索國(guó)也會(huì)因?yàn)閼?zhàn)略考量、國(guó)內(nèi)問題、來自中國(guó)的潛在經(jīng)濟(jì)利益等因素而保持不同的微妙立場(chǎng)。東盟的這種內(nèi)部意見分歧自從2012年柬埔寨金邊東盟外長(zhǎng)會(huì)議之后就日趨表面化。

2017年東盟外長(zhǎng)會(huì)議就在東盟地區(qū)論壇召開前兩天舉行，此次會(huì)議上東盟的內(nèi)部分化也表現(xiàn)得十分明顯。東盟會(huì)員國(guó)外長(zhǎng)就會(huì)議結(jié)束后的主席聲明內(nèi)容進(jìn)行磋商時(shí)，越南積極游說敦促東盟各方在主席聲明中對(duì)中國(guó)在南中國(guó)海填海問題以及軍事化問題表明強(qiáng)硬立場(chǎng)。但是，包括輪值主席國(guó)菲律賓在內(nèi)的其他東盟國(guó)家或許考慮到可能來自中國(guó)的壓力而并不愿意在主席聲明中就南中國(guó)海問題發(fā)難。②Martin Petty, “ASEAN communique stalls amid disagreement on South China Sea stance”, Reu ter, August 11, 2017, http://www.reuters.com/article/us-asean-philippines-idUSKBN1AL05R?il=0.越南的這種態(tài)度導(dǎo)致原計(jì)劃于東盟地區(qū)論壇期間舉行的中越外長(zhǎng)會(huì)議被突然取消。③Kristin Huang, “China-Vietnam maritime tensions flare as foreign ministers meeting called off”,South China Morning Post, August 12, 2017, http://www.scmp.com/news/china/diplomacy-defence/artic le/2105828/china-vietnam-maritime-tensions-flare-foreign-ministers.

這種意見分歧難以輕易調(diào)和，導(dǎo)致東盟外長(zhǎng)會(huì)議結(jié)束后沒有立刻發(fā)表主席聲明，而是在接下來召開的東盟外長(zhǎng)擴(kuò)大會(huì)議（ASEAN Post-Ministerial Meeting，ASEAN PMC）、東盟+3外長(zhǎng)會(huì)議、東盟峰會(huì)外長(zhǎng)會(huì)議、東盟地區(qū)論壇等系列會(huì)議全部結(jié)束后，才共同發(fā)布了一致聲明。在最后的聲明文件中沒有提及中國(guó)等特定國(guó)家，而僅是對(duì)南中國(guó)海填海問題、軍事化問題表達(dá)了憂慮。預(yù)計(jì)未來東盟的內(nèi)部分裂與分歧將持續(xù)下去，尤其是在南中國(guó)海問題上。東盟在域內(nèi)的戰(zhàn)略地位及影響力，取決于東盟自身在強(qiáng)國(guó)面前是繼續(xù)保持分化的態(tài)勢(shì)，還是以一個(gè)消除了分歧的整體發(fā)聲。

結(jié) 論

每逢東盟地區(qū)論壇召開期間，韓國(guó)政府和媒體都只是特別關(guān)注朝鮮半島問題，尤其是對(duì)論壇主席聲明如何表述半島問題十分敏感。這是在韓國(guó)特有的現(xiàn)象。朝鮮半島問題成為此次東盟地區(qū)論壇的核心議題實(shí)在出乎所料。除了韓國(guó)以外，其他所有與會(huì)國(guó)家及媒體都更為關(guān)注的是南中國(guó)海及美中戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)問題，尤其是東盟地區(qū)論壇本身就是為了圍繞這些問題而組織召開的。朝鮮半島問題之所以能夠脫穎而出成為核心議題，與此次會(huì)議召開前朝鮮剛剛發(fā)射洲際彈道導(dǎo)彈，美國(guó)對(duì)朝鮮問題的重視，以及朝美關(guān)系的高度緊張這些特殊狀況密切相關(guān)。

隨著與朝鮮及朝鮮半島問題相關(guān)的緊張局面及對(duì)峙狀況不斷加劇，國(guó)際社會(huì)對(duì)文在寅政府柏林構(gòu)想及新的對(duì)朝政策的關(guān)注度受到了一定的影響。雖然在東盟外長(zhǎng)會(huì)議、東盟地區(qū)論壇的主席聲明中都提及了柏林構(gòu)想的主要內(nèi)容，即朝鮮半島永久和平問題，但是，除此之外，東盟地區(qū)國(guó)家再無暇更多地關(guān)注柏林構(gòu)想。即便如此，韓國(guó)政府在未來的東盟地區(qū)論壇中需要繼續(xù)堅(jiān)持新的對(duì)朝接觸政策。首先，有必要消除過去由于韓國(guó)政府單方面的要求而導(dǎo)致東盟域內(nèi)國(guó)家對(duì)朝鮮半島問題的厭煩。其次，比起對(duì)朝鮮施壓譴責(zé)，開展和平對(duì)話更容易在東盟地區(qū)論壇以及東盟地區(qū)內(nèi)部得到支持。菲律賓外長(zhǎng)曾發(fā)表聲明表示，呼吁各方創(chuàng)造條件實(shí)現(xiàn)對(duì)話，同時(shí)指出東盟準(zhǔn)備好在朝鮮半島問題上扮演建設(shè)性角色。這些表態(tài)與韓國(guó)新政府的對(duì)朝政策相呼應(yīng)。目前，朝鮮的不斷挑釁導(dǎo)致對(duì)話難以在短時(shí)間內(nèi)展開，所以韓國(guó)政府有必要保持軟硬兼施的策略——一方面與美國(guó)通力合作，對(duì)朝鮮的挑釁持堅(jiān)決態(tài)度，另一方面通過東盟向朝鮮傳達(dá)愿意開啟對(duì)話的意愿。

因南中國(guó)海問題而一度面臨緊張局面的東南亞國(guó)家，在過去的1年里與中國(guó)的關(guān)系得到大幅恢復(fù)。即使算不上是新蜜月，也可以稱之為是新緩和。這是由中國(guó)對(duì)東盟的魅力攻勢(shì)，以及本屆美國(guó)政府對(duì)東盟相對(duì)的不重視態(tài)度所引發(fā)的。但是，東盟國(guó)家對(duì)中國(guó)的這種態(tài)度并不是永久的，甚至不是長(zhǎng)期的。從一兩年前東盟與美國(guó)的關(guān)系就能看出，隨著局勢(shì)的變化，東盟成員國(guó)對(duì)強(qiáng)國(guó)的態(tài)度是多么變化無常。無論中國(guó)給予東盟多少援助，或是對(duì)東盟的影響力有多大，如果最終無法解決南中國(guó)海領(lǐng)土爭(zhēng)端這一根本性的安保、主權(quán)問題，中國(guó)與東盟之間的信任關(guān)系將始終存在無法逾越的障礙。

* 作者為韓國(guó)峨山政策研究院高級(jí)研究員。

（原載韓國(guó)峨山政策研究院《ISSUE BRIEF》，2017年8月17日）

解放軍外國(guó)語學(xué)院亞非語言文學(xué)專業(yè)碩士研究生 龐祉慧

95897部隊(duì) 李華東 譯