董海濤

探析建立多元化市場引導(dǎo)型房屋搬遷模式

董海濤

房屋征遷作為世界性難題，直接關(guān)系到城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會和諧穩(wěn)定。本文分析了我國征遷難產(chǎn)生的根本原因和當(dāng)前政府在房屋征遷工作中的角色定位上存在的問題，探討建立多元化市場引導(dǎo)型的搬遷模式，以促進(jìn)征遷工作和諧穩(wěn)定發(fā)展。

房屋征遷是一個世界性的難題，改革開放以來我國經(jīng)濟(jì)保持高速增長，城市建設(shè)日新月異，與此同時房屋征遷規(guī)模不斷擴(kuò)大，征遷過程中存在的諸多問題不斷暴露。2011年國務(wù)院頒布《國有土地上房屋征收補(bǔ)償條例》后，征遷矛盾面上有所緩和，但也帶來了城市改造啟動程序繁瑣等新問題，直接影響到城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。同時規(guī)避程序的非法拆遷形式也花樣百出，因征遷引發(fā)的社會矛盾，也未從根本上得以解決。

造成現(xiàn)階段房屋“征遷難”產(chǎn)生的根本原因

一是行政公權(quán)力與公民私權(quán)力之間的矛盾。隨著我國法治建設(shè)的不斷健全，行政公權(quán)力雖仍然在社會運(yùn)行中占據(jù)主導(dǎo)地位，卻已然形成了行政公權(quán)力漸弱，公民私權(quán)力漸強(qiáng)的趨勢，矛盾雙方的強(qiáng)弱變化必然伴隨著碰撞與沖突。2007年“物權(quán)法”的出臺，將公民財產(chǎn)權(quán)利自我保護(hù)意識提高到了前所未有的層次。由于房價的不斷上漲，不動產(chǎn)在我國個人財產(chǎn)中占重要地位，私權(quán)與公權(quán)的對立與沖突首當(dāng)其沖地凸顯在了房屋征遷領(lǐng)域中。

二是僵化的行政管理模式與市場經(jīng)濟(jì)自由運(yùn)行之間的矛盾。資源自由流通與追求利益的最大化是市場經(jīng)濟(jì)的兩個基本特征。社會主義市場經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控，針對市場經(jīng)濟(jì)的這兩個特征進(jìn)行保障和規(guī)范，以達(dá)到資源合理配置和社會利益平衡的目的?，F(xiàn)有的城建領(lǐng)域行政管理模式，先立項、規(guī)劃后征遷的管理模式，對房地產(chǎn)資源的流通配置帶有明顯的行政干預(yù)色彩，通過行政手段刺激，加速土地整合，改變房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)的自行發(fā)展軌跡。而行政干預(yù)帶來的經(jīng)濟(jì)利益可預(yù)期性，加劇個人盲目逐利，漫天要價阻滯搬遷進(jìn)程。

三是征遷背后產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)利益公平分配問題。按照房屋征收補(bǔ)償現(xiàn)行制度，對被征收房屋按照市場價格評估補(bǔ)償。應(yīng)該說對房屋價值本身，目前的補(bǔ)償制度做到相對公平合理。但在深層性利益矛盾上，未能加以解決。如征遷活動對依賴原有產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)的手工業(yè)、商業(yè)經(jīng)營的生計利益、征遷范圍內(nèi)土地的預(yù)期增值利益。

當(dāng)前政府在房屋征遷工作中的角色定位及存在的問題

當(dāng)前政府的角色定位。2011年《國有土地上房屋征收補(bǔ)償條例》實施前，我國實行政府主導(dǎo)型征遷模式。政府頒發(fā)拆遷許可證，由政府項目承擔(dān)部門或市場開發(fā)單位作為拆遷人具體負(fù)責(zé)實施。政府在拆遷行政管理中扮演“管理者”和“仲裁者”角色，在多數(shù)項目中同時既當(dāng)運(yùn)動員，又當(dāng)裁判員?！秶型恋厣戏课菡魇昭a(bǔ)償條例》實施以后，征遷模式由政府主導(dǎo)型轉(zhuǎn)變?yōu)檎畬嵤┬?，縣級以上人民政府作為房屋征收主體，進(jìn)行征收決策，對符合公共利益情形的項目發(fā)布征收公告并由所屬征收部門負(fù)責(zé)組織實施征收，對拒不搬遷的被征收人下達(dá)房屋征收補(bǔ)償決定。

存在的問題。按照《國有土地上房屋征收補(bǔ)償條例》，房屋征收活動系行政行為。政府在房屋征收工作的角色局限于行政行為的決策者和實施者。由于我國特殊國情，地方政府在城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中仍然發(fā)揮著決定性主導(dǎo)作用。尤其在經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和市場環(huán)境相對落后的地區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度還是過于依賴政府招商引資的開展程度。除公共項目外，一些重點(diǎn)工業(yè)項目和商業(yè)項目，目前還是由政府負(fù)責(zé)推進(jìn)。因此現(xiàn)行房屋征收制度，難以滿足地方政府實際經(jīng)濟(jì)職能需要。因此在堅決執(zhí)行現(xiàn)有房屋征收制度硬性規(guī)定的同時，建立科學(xué)前瞻、遵循法律、尊重市場、保障人權(quán)的多元化市場引導(dǎo)型的征遷模式，對于促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展，解決現(xiàn)行房屋征收局限，具有重要的意義。

創(chuàng)新靈活不動產(chǎn)征購方式，建立多元化市場引導(dǎo)型的搬遷模式

主要特征。多元化市場引導(dǎo)型搬遷模式，以市場手段為主，行政手段為輔，充分尊重市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行規(guī)律，科學(xué)把握城市發(fā)展方向，保障產(chǎn)權(quán)人合法財產(chǎn)權(quán)利和處置意愿。

關(guān)鍵基礎(chǔ)。一是城市總體規(guī)劃要建立科學(xué)論證和民主決策的基礎(chǔ)上，具有科學(xué)性、前瞻性，符合城市發(fā)展的實際需要，并保持城市規(guī)劃剛性；二是堅持依法行政，堅持人性化操作。采用的方式方法，必須符合法律法規(guī)的有關(guān)規(guī)定，不得逾越法律范疇。

多元化市場引導(dǎo)型搬遷模式具體組織形式。目前在市場環(huán)境較成熟、行政理念超前的區(qū)域，地方政府在房屋搬遷模式上進(jìn)行了大膽創(chuàng)新嘗試。如成都市創(chuàng)新推出“自愿搬遷”模式，由居民選舉產(chǎn)生居民代表組織，調(diào)查居民搬遷意向，達(dá)到一定比例后提出搬遷申請。政府負(fù)責(zé)招商運(yùn)作，公布補(bǔ)償安置方案，在搬遷意愿強(qiáng)可成片搬遷的區(qū)域啟動自愿搬遷。在規(guī)定期限內(nèi)，簽訂補(bǔ)償安置協(xié)議達(dá)到一定比例時，補(bǔ)償安置協(xié)議予以生效，實施搬遷。達(dá)不到規(guī)定比例，補(bǔ)償安置協(xié)議不予生效，搬遷終止，招商項目按照約定的機(jī)制相應(yīng)退出。又如深圳市在城市更新中實行的自行改造，單一所有權(quán)人或多個所有權(quán)人通過協(xié)議方式明確權(quán)利義務(wù)后由單一主體實施城市更新。同一宗地內(nèi)建筑物由業(yè)主區(qū)分所有，須經(jīng)專有部分占建筑物總面積三分之二以上的業(yè)主且占總?cè)藬?shù)三分之二以上的業(yè)主同意。

多元化市場引導(dǎo)型搬遷模式，應(yīng)在法律框架下，綜合運(yùn)用行政和市場民事手段，充分整合各方面資源力量，兼顧各方利益，立足長遠(yuǎn)規(guī)劃和區(qū)片實際，采取靈活多樣的征購改造方式推動城市規(guī)劃的落實開展，筆者認(rèn)為應(yīng)包括以下具體方式：一是慎用房屋征收方式。實施房屋征收，要嚴(yán)格限定在《國有土地房屋征收補(bǔ)償條例》規(guī)定公共利益情形范圍之內(nèi)，對既包含公共設(shè)施建設(shè)，又包含商業(yè)利益的，要首先采用市場協(xié)商方式解決。二是建立國有用地可協(xié)商收購制度。在建立保障產(chǎn)權(quán)人權(quán)益和合理利益分配的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮土地收儲作用。三是在保證國有資本保值增值的前提下，引導(dǎo)國有資本或設(shè)立專門國資公司通過市場手段收購房屋土地，配合實施土地資源整合和城市規(guī)劃。四是鼓勵產(chǎn)權(quán)人在符合城市規(guī)劃和土地利用規(guī)定的情形下自行改造，或引入有實力的開發(fā)單位合作改造。五是建立居民自治自愿搬遷機(jī)制，對改造搬遷意愿強(qiáng)的區(qū)域，在城市規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)立項予以先行發(fā)展。六是出臺系列優(yōu)惠政策，降低不動產(chǎn)流通成本和改造項目行政門檻，鼓勵市場主體采取產(chǎn)權(quán)協(xié)商收購或合作開發(fā)形式，開展城市改造。

（作者單位：煙臺開發(fā)區(qū)住房和建設(shè)管理局）