文/王 亮，北京市財政局

淺析政府公共服務(wù)的績效評價問題

文/王 亮，北京市財政局

本文摘要：面向公共服務(wù)的政府績效評估體系的建設(shè)是使用科學(xué)的方法、標(biāo)準(zhǔn)和程序，為提供公共服務(wù)的政府機關(guān)及其工作人員的服務(wù)質(zhì)量、效率、公眾滿意度和其他方面進行綜合分析和評價,以及對公共服務(wù)績效的水平進行評估。公共服務(wù)型政府的績效評估體系應(yīng)該包括三個基本要素:一是評價主體；二是評估對象；三是評估標(biāo)準(zhǔn)和方法。

政府公共服務(wù)；績效評價；評價要素

1 評估主體的構(gòu)建

當(dāng)前我國政府績效的評估主要使用目標(biāo)責(zé)任評估、調(diào)查和檢查的評估方法,絕大多數(shù)上級對下屬之間的評價、同行評審或單位內(nèi)部的審查,而外部社會公眾評價沒有引起足夠的關(guān)注。政府不僅是運動員，也是正常比賽的裁判,政府績效評估缺乏社會參與、監(jiān)督和批評，而是采用單方面的以政府內(nèi)部人員作為績效評估的主體,這樣的做法是不科學(xué)的，我們應(yīng)該采取評估主體可以從不同角度和不同層次反映出政府的服務(wù)績效的。作為評價的主體應(yīng)該有三個基本條件:第一,是政府績效直接或間接的受益者,二是比較熟悉績效評估的內(nèi)容；三是實現(xiàn)一定程度的管理。

面向公共服務(wù)的政府績效評估政府機構(gòu)需要引入服務(wù)終端用戶和提供公共商品和服務(wù)以及其他的對象參與到政府外部評估主體的過程中,以此更加科學(xué)地評價政府的性能。相對于內(nèi)部成員作為評價主體而言，組織外部評價管理機構(gòu)在評價效率會更高和評價公平性也更高,以確保政府服務(wù)從政府客戶的利益為出發(fā)點。多個主體不僅反映了客觀、公平、開放的政府績效評估的原則,也有助于從多個方面監(jiān)督政府的服務(wù)質(zhì)量,確保所有政府行政行為和行政過程都在有效的社會監(jiān)督下進行。因此,政府績效評估的主體應(yīng)該從內(nèi)部組織向外部擴展,形成科學(xué)的評價體系,包括內(nèi)部評估主體和外部評估主體。

1.1 評估主體一。對政府的工作做得如何,感受最深的,最清楚看到的應(yīng)該是社會公民,因此應(yīng)該將比較熟悉政府及政府工作基本情況,經(jīng)常受到政府服務(wù)的公民作為評估的主體。

1.2 評價主體二。企業(yè)是政府服務(wù)的重要客戶，也應(yīng)該作為政府公共服務(wù)績效評價的主體,是政府在經(jīng)濟中發(fā)揮作用最直接的服務(wù)功能的評價主體,是以追求經(jīng)濟繁榮和效率為主要價值,通過評估傳播活動的功能,使企業(yè)的工作政府和為未來的工作需要相關(guān)部門評估結(jié)果。外部各種各樣的壓力在整個組織中由相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)轉(zhuǎn)移組織內(nèi)部,并最終促進政府職能的轉(zhuǎn)變,也使企業(yè)不僅成為政府服務(wù)的主要利益接受者,并成為社會責(zé)任的主體,在評價活動中反映社會及民眾的要求,所以企業(yè)作為政府績效評估的第二個主體。

1.3 評價主體三。政府的行政成本和經(jīng)濟增長、財政支出,內(nèi)幕比外人更加清楚這些情況,主要詳細(xì)的數(shù)據(jù)也掌握在這些相關(guān)部門手中,政府的行政成本、財政支出主要來源于稅收。因此,從政府部門相互監(jiān)督的角度來看,將一些政府部門如人力資源和社會保障部、財政部和納稅人可作為政府績效評價的第三個主體。

1.4 評價主體四。政府績效評估可以由特殊的民間評估機構(gòu)參與。這些機構(gòu)是自發(fā)的社會評價機制，具有以下作用:一方面,因為它的獨立性,使評價結(jié)果更加客觀、公正，而客觀和公正的標(biāo)準(zhǔn)是評價結(jié)果的基礎(chǔ)；另一方面,由于存在多個評價主體的存在,可以彌補單一評價的不足,尤其是地方政府的性能評估本身有一些缺陷。社會評價也有獨特的功能,可以反映公眾的需求,促進政府的創(chuàng)新。因此,特殊的評估機構(gòu)評估課作為第四個評估主體。政府應(yīng)該鼓勵專業(yè)評估組織的生存和發(fā)展。

2 評估客體的構(gòu)建

績效評估的客體是績效評估的對象。一般來說,評價客體是有層級的，主要是組織績效、部門績效、個人績效。組織績效是指組織管理活動的有效性和效率。個人績效是指員工履行職責(zé)的程度,主要體現(xiàn)在工作目標(biāo)的實現(xiàn)和員工是否符合職業(yè)行為的標(biāo)準(zhǔn)。組織的績效來源于個人的績效組成,是各個組織成員個人行為的結(jié)果的綜合,它將個人和組織績效體現(xiàn)在組織文化和共同愿景,并最終實現(xiàn)組織的戰(zhàn)略目標(biāo)。面向公共服務(wù)的政府績效評估的對象從組織的角度來看應(yīng)該是對政府的競爭力和整體服務(wù)水平的總體評價，政府的總體績效是由政府各個部門的績效組成，各部門提供不同的公共服務(wù)產(chǎn)品,它們是獨立的績效單位，也應(yīng)該成為績效評價的對象。部門的績效水平來自部門的每一個管理人員的努力,管理人員是為特定的當(dāng)事人提供公共服務(wù),他們的能力和效率直接決定了公共服務(wù)的水平。

3 評估標(biāo)準(zhǔn)的構(gòu)建

績效評估標(biāo)準(zhǔn)和方法被用來測量政府的服務(wù)水平和政府的績效。早在1960年代,在西方一些國家已經(jīng)建立了3E的評估標(biāo)準(zhǔn)，即將經(jīng)濟性(Economy )、效率性(Effi-ciency)和效果性(Effectiveness)作為主要評價標(biāo)準(zhǔn)。經(jīng)濟性是衡量經(jīng)濟成本按照程序花費了多少錢。有效性是一個質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn),用于測量服務(wù)的水平和質(zhì)量,服務(wù)是否達到了預(yù)期的目標(biāo),所關(guān)心的是目標(biāo)和結(jié)果。效率性是一個生產(chǎn)力的標(biāo)準(zhǔn),為產(chǎn)生特定水平的效益所付出努力的數(shù)量，簡單地說就是投入與產(chǎn)出的關(guān)系。這些標(biāo)準(zhǔn)由于過度重視了經(jīng)濟和其他剛性指標(biāo),忽視了軟評價指標(biāo),如公平、平等、民主和福利等,已被許多學(xué)者和公民質(zhì)疑。在隨后的政府績效評估體系,加入了公平(Equity)性,它已經(jīng)發(fā)展成為“4 E”的績效評估標(biāo)準(zhǔn)。公平性標(biāo)準(zhǔn)是指的績效(如服務(wù)或貨幣化的數(shù)量)和努力(如資金成本)的社會群體,這是與法律和社會原因密切相關(guān)。作為公平的衡量標(biāo)準(zhǔn),更關(guān)心的是服務(wù)組織和個人是否得到公平對待,弱勢群體是否得到了和享受了更多的服務(wù)和優(yōu)惠政策。因為政府行為的高復(fù)雜性,很難衡量和量化。鑒于政府的行政投入和產(chǎn)出無法精確衡量,需要采用不同的方法,對于投入可測量但產(chǎn)出不可測量的組織則以責(zé)任成本為中心，并通過預(yù)算約束實施績效管理。

4 結(jié)論

綜上所述，政府公共服務(wù)的政府績效評估體系的建設(shè)必須采用科學(xué)的方法、標(biāo)準(zhǔn)和程序，要建立多元化的政府公共服務(wù)評價主體，由公民、企業(yè)、政府相關(guān)部門和民間評估機構(gòu)組成，根據(jù)4E的評價標(biāo)準(zhǔn)，堅持經(jīng)濟性、效率性、效果性和公平性的原則，對政府所提供的服務(wù)水平和質(zhì)量進行客觀、公平、科學(xué)的評估。

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