關(guān)于完善天津市在生活垃圾減量化、資源化、無害化處理方面法規(guī)和政策的建議

文/楊仲凱，天津四方君匯律師事務(wù)所

在當(dāng)今世界上，環(huán)境與發(fā)展問題已成為全球普遍關(guān)注的焦點(diǎn)問題。工業(yè)革命之后至20世紀(jì)中期，人類篤信“人定勝天”的錯(cuò)誤發(fā)展觀，只注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展，忽視了自然環(huán)境保護(hù)。在19世紀(jì)晚期的英國，富人與中產(chǎn)階級(jí)竟然以在骯臟惡臭不堪的泰晤士河乘電器船游覽為樂。這種錯(cuò)誤的發(fā)展觀釀成了嚴(yán)重的生態(tài)災(zāi)害。而現(xiàn)在，隨著環(huán)境問題的逐漸嚴(yán)峻，各國政府越來越清醒的認(rèn)識(shí)到，必須使環(huán)境與經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，才能真正實(shí)現(xiàn)可持續(xù)。在1992年6月，聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會(huì)就通過了著名的《關(guān)于環(huán)境與發(fā)展的里約熱內(nèi)盧宣言》，無論是發(fā)達(dá)國家還是發(fā)展中國家都把可持續(xù)發(fā)展作為國家發(fā)展戰(zhàn)略的必然選擇，各國對(duì)于地球的生態(tài)環(huán)境，必須承擔(dān)“共同但有區(qū)別”的責(zé)任。于2015年通過，2016年生效的巴黎協(xié)定，更是重申了地球生態(tài)所面臨的嚴(yán)峻形勢(shì)，并提出了全球環(huán)境治理的長期目標(biāo)。2013年9月7日，習(xí)近平總書記也指出：綠水青山就是金山銀山，建設(shè)生態(tài)文明是關(guān)系人民福祉、關(guān)系民族未來的大計(jì)。生態(tài)文明建設(shè)的重要地位，既反映了黨中央對(duì)綠色發(fā)展的高度重視，也反映了人民群眾對(duì)環(huán)境保護(hù)的高度期許和對(duì)美好生活的向往。

然而，隨著我國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，工業(yè)化、城市化進(jìn)程不斷加快，人民生活水平的不斷提高的同時(shí)而來的是城市生活垃圾排放增量驚人，根據(jù)2015年由天津市婦聯(lián)、天津大學(xué)、南開大學(xué)和市農(nóng)業(yè)資源與環(huán)境研究所所共同完成的《天津市城鎮(zhèn)家庭生活垃圾源頭分類工作調(diào)研報(bào)告》顯示，我市生活垃圾清運(yùn)量連年攀升，2006－20 12年，天津全市生活垃圾年增量在3%－5%之間；到2014年，我市生活垃圾清運(yùn)量就達(dá)到232.58萬噸，且受城市化進(jìn)程加速的影響，年增量達(dá)到了7%－8%。保守計(jì)算，2016年我市垃圾清運(yùn)量應(yīng)達(dá)27 0萬噸左右。據(jù)新華社2016年10月2日的報(bào)道，本市投入運(yùn)營的生活垃圾處理設(shè)施共10座，總設(shè)計(jì)處理能力為10900噸/日。目前，雙口和大韓莊兩個(gè)填埋處理場(chǎng)承擔(dān)了天津中心城區(qū)超過50%的處理任務(wù)，而雙口填埋場(chǎng)剩余庫容約280萬立方米，按照2000噸/日的填埋量測(cè)算，預(yù)計(jì)2.5年左右填滿；大韓莊填埋場(chǎng)剩余約150萬立方米，按照1000噸/日測(cè)算，預(yù)計(jì)4年左右封場(chǎng)。若新建設(shè)施不能有效銜接，天津?qū)⒚媾R“垃圾圍城”的嚴(yán)重問題?？梢哉f，我市垃圾處理正面臨著前所未有的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，垃圾處置現(xiàn)狀不容樂觀。生活垃圾減量化、資源化、無害化——“三化”問題是我市政府要解決的最重要的問題。

基于我市垃圾“三化”處理所面臨的嚴(yán)峻形勢(shì)，我們?cè)谡{(diào)研的基礎(chǔ)上提出以下法規(guī)與政策方面的幾點(diǎn)建議:

1 加強(qiáng)與完善領(lǐng)導(dǎo)體制，堅(jiān)定不移地貫徹實(shí)施垃圾“三化”處理長期戰(zhàn)略

1.1 建立與完善領(lǐng)導(dǎo)體制

成立城市生活垃圾“三化”處理領(lǐng)導(dǎo)小組，由市委市政府主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任組長，分管副職擔(dān)任副組長，相關(guān)政府部門參加，從而加強(qiáng)部門之間的相互協(xié)調(diào)、條塊之間綜合聯(lián)動(dòng)，著力從制度上明確各方職責(zé)，確定各方工作的協(xié)調(diào)和銜接。

1.2 學(xué)習(xí)外地先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，盡快制定有關(guān)法規(guī)

目前，我國的主要城市均已城市垃圾“三化”處理的相關(guān)法規(guī)及配套規(guī)定，例如，上海市在2010年修訂了《上海市城市生活垃圾收運(yùn)處置管理辦法》。廣州市政府于2011年制定了《廣州市城市生活垃圾分類管理暫行規(guī)定》。他山之石，可以攻玉，我市在完善自身生活垃圾分類立法時(shí)，可在結(jié)合自身實(shí)際情況的同時(shí)充分借鑒其他城市的經(jīng)驗(yàn)及成果，并在立法中注意垃圾管理部門和相關(guān)部門的之間的責(zé)任分配、協(xié)調(diào)和銜接。

各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部要把城市生活垃圾“三化”處理工作上升到戰(zhàn)略高度，將三化處理問題視為城市創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、轉(zhuǎn)型發(fā)展的重大契機(jī)，并努力形成社會(huì)共識(shí)。要抓緊制定《天津市生活垃圾減量化、無害化、資源化處理白皮書》，《天津市城市生活垃圾分類管理規(guī)定與收運(yùn)處置辦法》等相關(guān)法規(guī)和規(guī)定，以科學(xué)制定中長期發(fā)展規(guī)劃與戰(zhàn)略目標(biāo)。進(jìn)一步明確生活垃圾“三化”處理目標(biāo)、任務(wù)、基本思路，以制度建設(shè)為根本，以政策完善為重點(diǎn)，以監(jiān)督管理為保障，完善我市有關(guān)法規(guī)規(guī)章及其他配套規(guī)范，實(shí)現(xiàn)生活垃圾“三化”處理全程管理。科學(xué)規(guī)劃“三化”處理用地和設(shè)施，保障垃圾處理設(shè)施用地需求。

1.3 加大管理力度與資金投入力度

加強(qiáng)對(duì)生活垃圾處理前端工作的資金投入，即社區(qū)垃圾分類及運(yùn)輸?shù)鹊耐度搿＜哟髮?duì)街道和基層社區(qū)的財(cái)政補(bǔ)貼。垃圾分類大量的工作在基層街道和社區(qū)，由于各城市居民區(qū)情況比較復(fù)雜，在短時(shí)期內(nèi)垃圾分類不僅不會(huì)減少街道、社區(qū)和環(huán)衛(wèi)工人的工作量，反而會(huì)增加基層的工作量，完善環(huán)衛(wèi)用工制度和保險(xiǎn)救助制度，落實(shí)環(huán)衛(wèi)職工的工資和福利待遇。

2 建立以最終處置為導(dǎo)向的城市生活垃圾分類收集、分類運(yùn)輸與分類處置系統(tǒng)

2.1 建議在市區(qū)首先實(shí)施生活垃圾強(qiáng)制分類制度，建立投放責(zé)任人制度，明確職責(zé)、獎(jiǎng)懲制度

要以最終處置方式為出發(fā)點(diǎn)，進(jìn)行城市生活垃圾分類管理按生活垃圾最終不同的處置方式制定分地域、分住宅類型的分類收集標(biāo)準(zhǔn)、方法與管理辦法細(xì)則，嚴(yán)格區(qū)分廚余垃圾與其他生活垃圾，真正實(shí)現(xiàn)分類投放、分類收集、分類運(yùn)輸、分類處置的全過程分類管理。為此，應(yīng)當(dāng)扎實(shí)推進(jìn)生活垃圾分類試點(diǎn)工作。在立法過程中可考慮市內(nèi)六區(qū)可先行實(shí)施生活垃圾強(qiáng)制分類，并逐漸擴(kuò)大強(qiáng)制分類區(qū)域范圍。建立生活垃圾分類投放責(zé)任人制度。政府應(yīng)當(dāng)在公共場(chǎng)所，以及其他區(qū)域指定生活垃圾分類投放的責(zé)任人，明確各責(zé)任人的工作內(nèi)容及相關(guān)權(quán)利義務(wù)，建立責(zé)任人獎(jiǎng)勵(lì)及處罰機(jī)制。加快推進(jìn)生活垃圾與廚余垃圾的分類收集、分類運(yùn)送。需要對(duì)在生活垃圾強(qiáng)制分類區(qū)域內(nèi)違反生活垃圾分類規(guī)定的個(gè)人和單位進(jìn)行處罰。

2.2 努力完善垃圾資源性轉(zhuǎn)化機(jī)制，努力減少焚燒與填埋比例

應(yīng)當(dāng)以資源性轉(zhuǎn)化為主，完善和普及生活垃圾的生化處理等技術(shù)，盡可能減少分少量和填埋量。對(duì)一些在生活垃圾處理或新能源開發(fā)等相關(guān)工作上有具有科技創(chuàng)新性企業(yè)給予稅收上的優(yōu)惠。加大對(duì)生活垃圾處理技術(shù)研發(fā)的支持力度，開展科技創(chuàng)新示范企業(yè)和生活垃圾處理設(shè)施設(shè)備示范項(xiàng)目評(píng)比，并給予一定的獎(jiǎng)勵(lì)，從而激發(fā)企業(yè)在生活垃圾領(lǐng)域開展科技研發(fā)、創(chuàng)新的熱情。大力支持新能源的市場(chǎng)推廣，可以給予消費(fèi)者適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)補(bǔ)貼。鼓勵(lì)單位和個(gè)人在生產(chǎn)、生活中減少生活垃圾的產(chǎn)生，推廣使用城市燃?xì)?、太陽能等清潔能源?/p>

2.3 努力推進(jìn)垃圾的減量化，強(qiáng)化扼制過度包裝手段，積極開展以舊換新包裝回收再利用，再生利用等方面工作

重點(diǎn)促進(jìn)源頭減量，盡快出臺(tái)包裝法規(guī)及其配套措施，明確對(duì)過度包裝的認(rèn)定和處罰，鼓勵(lì)企業(yè)積極開展“以舊換新”、“包裝回收”等有利于源頭減量的措施，鼓勵(lì)企業(yè)使用一次性可降解材料制作商品包裝；同時(shí)，要積極推動(dòng)全社會(huì)的源頭減量，政府機(jī)關(guān)要率先推行“綠色采購”、“綠色辦公”，在全社會(huì)倡導(dǎo)減少浪費(fèi)、使用再生產(chǎn)品。

3 加強(qiáng)科研，鼓勵(lì)在生活垃圾處理方面開展技術(shù)創(chuàng)新和推廣新能源的利用

鼓勵(lì)科研單位和企業(yè)、學(xué)校積極開展城市垃圾“三化”研究，加快研究制定餐廚垃圾加工成飼料和肥料的標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)有機(jī)生活垃圾的就地生化處理，探索在新建住宅小區(qū)安裝視頻垃圾回收處理裝置。加快推進(jìn)可再生垃圾資源的規(guī)范化收集，形成廢品回收網(wǎng)點(diǎn)、交投站與分撿加工中心的三級(jí)網(wǎng)絡(luò)。建立城市生活垃圾經(jīng)營性處置服務(wù)實(shí)行許可及評(píng)估制度。相關(guān)主管部門應(yīng)當(dāng)以招標(biāo)等公開競(jìng)爭(zhēng)方式確定處置服務(wù)單位，并與中標(biāo)單位簽訂處置作業(yè)服務(wù)協(xié)議，明確處置生活垃圾的來源、服務(wù)期限、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容。同時(shí)，實(shí)行生活垃圾處置技術(shù)評(píng)估制度，新的生活垃圾處置技術(shù)應(yīng)當(dāng)報(bào)送相關(guān)行政主管部門組織技術(shù)論證，適時(shí)淘汰不適時(shí)的技術(shù)，不斷加強(qiáng)技術(shù)的更新。以此促進(jìn)生活垃圾資源化處理產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，進(jìn)而在該產(chǎn)業(yè)培養(yǎng)一批龍頭型綜合回收再利用企業(yè)，以提高生活垃圾資源化利用的專業(yè)化水平。