□ 王 夢(mèng)，劉明德

（四川大學(xué) 公共管理學(xué)院，四川 成都 610065）

對(duì)目標(biāo)管理應(yīng)用于公共部門的探討

□ 王 夢(mèng)，劉明德

（四川大學(xué) 公共管理學(xué)院，四川 成都610065）

目標(biāo)管理是由彼得·德魯克于1954年在 《管理實(shí)踐》一書中首次提出并經(jīng)完善形成的經(jīng)典管理理論，這一以 “目標(biāo)”為核心導(dǎo)向的管理理論在私營部門和公共部門都產(chǎn)生了廣泛而深遠(yuǎn)的影響。本文從理論和實(shí)踐兩個(gè)層面對(duì)政府部門能否應(yīng)用目標(biāo)管理、政府部門是否應(yīng)該應(yīng)用目標(biāo)管理兩個(gè)角度進(jìn)行了分析，指出了目標(biāo)管理應(yīng)用于公共部門存在的缺陷和不足，以期為政府部門如何進(jìn)行管理提供借鑒。

目標(biāo)管理；目標(biāo)管理理論；公共部門；公共目標(biāo)

公共部門和私營部門是社會(huì)組織體系中的兩大領(lǐng)域。以政府為代表的公共部門和以企業(yè)為代表的私營部門以各自不同的方式和程度參與到國家經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)生活的運(yùn)行之中。公共部門旨在提供更加多元、理性的管理，在追求效益和成本控制之前，首要目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利和社會(huì)公正。而私營部門以尊崇經(jīng)濟(jì)理性為最大考量，管理是為了實(shí)現(xiàn)個(gè)人工作目標(biāo)進(jìn)而實(shí)現(xiàn)企業(yè)總目標(biāo)，社會(huì)責(zé)任則居于次要地位。在肩負(fù)不同管理使命和目標(biāo)的前提下，不同組織在日常運(yùn)作中應(yīng)當(dāng)采用不同的管理模式以區(qū)分各自的角色和責(zé)任。然而，一些管理大師往往將特定的管理方法普遍運(yùn)用到企業(yè)和政府等不同組織中，認(rèn)為績效是組織追求的目標(biāo)，而忽略了每個(gè)組織各自應(yīng)用的管理模式及其肩負(fù)的使命。目標(biāo)管理理論是這一理論的典型代表。目標(biāo)管理是美國管理學(xué)家彼德·德魯克于1954年首次提出并逐步完善且廣泛應(yīng)用的理論，該理論應(yīng)用于企業(yè)的成功激發(fā)了他將目標(biāo)管理從企業(yè)照搬到政府領(lǐng)域的信心。另一“組織理論之父”——德國著名社會(huì)學(xué)家馬克思·韋伯所提出的層級(jí)官僚制理論在當(dāng)今公共行政領(lǐng)域仍經(jīng)久不衰，然而，目標(biāo)管理理論欲打破常規(guī)、挑戰(zhàn)組織的層級(jí)管理方式，以開放、無規(guī)則的態(tài)度、模式看待和安排公共部門中的人、事、物，實(shí)則造成了政府管理的紊亂和失效。也就是說，以完成目標(biāo)、實(shí)現(xiàn)績效為首要考量的目標(biāo)管理并非真正符合政府的角色設(shè)定。本文從理論和實(shí)踐兩個(gè)層面剖析目標(biāo)管理理論在公共部門的適用性和合理性，揭示公共部門采納目標(biāo)管理方法可能產(chǎn)生的弊端和不利影響，旨在為公共部門如何進(jìn)行管理提供借鑒。

一、目標(biāo)管理理論概述

“目標(biāo)管理”（Management by Objective，簡稱為 MBO）是美國管理學(xué)家彼德·德魯克于1954年在其著作《管理實(shí)踐》中首次提出，［1］并在《管理：任務(wù)、責(zé)任、實(shí)踐》和《卓有成效的管理者》等著作中作了更加全面系統(tǒng)的闡述，最終形成的以目標(biāo)為導(dǎo)向的管理理論。他認(rèn)為：“所謂目標(biāo)管理，就是管理目標(biāo)，也就是依據(jù)目標(biāo)進(jìn)行的管理”。很顯然，在德魯克看來，目標(biāo)是目標(biāo)管理的前提和核心。對(duì)于目標(biāo)管理的整個(gè)過程，他敘述為：“通過由上而下或自下而上層層制定目標(biāo)，在企業(yè)內(nèi)部建立起縱橫聯(lián)結(jié)的完整的目標(biāo)體系，把企業(yè)中各部門、各類人員都嚴(yán)密地組織在目標(biāo)體系之中，明確職責(zé)、劃清關(guān)系，使每個(gè)員工的工作直接或間接地同企業(yè)總目標(biāo)聯(lián)系起來，從而使員工看清個(gè)人工作目標(biāo)的關(guān)系，了解自己的工作價(jià)值，激發(fā)大家關(guān)心企業(yè)目標(biāo)的熱情。”［2］根據(jù)德魯克的定義，筆者認(rèn)為，應(yīng)將目標(biāo)管理理解為：組織中的上下級(jí)共同參與工作目標(biāo)的制訂，在工作中實(shí)行“自我控制”，以目標(biāo)為導(dǎo)向完成任務(wù)并作為績效考核標(biāo)準(zhǔn)的一種管理制度。貫穿于整個(gè)過程并形成內(nèi)在邏輯的是四個(gè)要素：確定目標(biāo)、參與決策、明確期限和反饋績效。

二、目標(biāo)管理在公共部門的應(yīng)用

最初，目標(biāo)管理理論主要在企業(yè)管理中廣泛應(yīng)用，在政府領(lǐng)域鮮有涉及。但20世紀(jì)70年代美國和西方世界爆發(fā)的世界性經(jīng)濟(jì)危機(jī)凸顯的行政效率問題促使德魯克將目標(biāo)管理理論運(yùn)用到政府領(lǐng)域。當(dāng)時(shí)，他所在的美國社會(huì)正經(jīng)歷著經(jīng)濟(jì)停滯與通貨膨脹并存的兩難困境。［3］經(jīng)濟(jì)周期由擴(kuò)張進(jìn)入下行階段，失業(yè)率居高不下，物價(jià)水平持續(xù)上漲。美國政府社會(huì)福利開支因不斷升級(jí)的工薪階層福利水平、美國約翰遜總統(tǒng)提出的建設(shè)“偉大社會(huì)”福利保障計(jì)劃和卷入越南戰(zhàn)爭泥淖等空前膨脹。［4］最終龐大的財(cái)政赤字透支著聯(lián)邦政府的財(cái)政能力和辦事效力，加之以美元為中心的資本主義貨幣體系的逐步瓦解，過度迷信凱恩斯主義的政策運(yùn)用失當(dāng)和公共部門自身機(jī)構(gòu)臃腫、規(guī)模擴(kuò)張、行政成本攀升、傳統(tǒng)官僚制僵化以及延續(xù)至今的三權(quán)分立制度運(yùn)行存在弊端等問題，內(nèi)外各種因素導(dǎo)致政府部門的行政效率不能盡如人意。美國政府不得不在一系列工作失職和公眾信任危機(jī)等壓力面前向企業(yè)管理學(xué)習(xí)，以提高政府管理效率。此時(shí)德魯克提出將目標(biāo)管理應(yīng)用到政府領(lǐng)域自然備受推崇。

德魯克將“管理”的思想囊括在企業(yè)、政府、社會(huì)等不同組織機(jī)構(gòu)的運(yùn)行當(dāng)中并賦予了同樣的管理本質(zhì)。他在《我認(rèn)為我最重要的貢獻(xiàn)是什么》一文中寫道：“早在60年前，我就認(rèn)識(shí)到管理已經(jīng)成為組織社會(huì)的基本器官和功能；管理不僅是‘企業(yè)管理’，而且是所有現(xiàn)代社會(huì)機(jī)構(gòu)的管理器官，盡管管理一開始將注意力放在企業(yè)。”并且認(rèn)為“管理本質(zhì)上是依據(jù)目標(biāo)、業(yè)績和責(zé)任進(jìn)行的管理?！保?］德魯克還進(jìn)一步闡釋道：“要把服務(wù)機(jī)構(gòu)、把工作做好，并不需要‘偉大的人物’，而需要的倒是一種制度，這種制度的本質(zhì)與一個(gè)企業(yè)機(jī)構(gòu)并沒有太大的區(qū)別?！保?］由此可以看出，德魯克對(duì)企業(yè)和公共行政領(lǐng)域的 “管理本質(zhì)”是持差不多的看法，并且這種本質(zhì)的最大化實(shí)現(xiàn)方式便是以“目標(biāo)”為核心的目標(biāo)管理。

在公共部門行政成本大幅增加、行政效率卻不能盡如人意的年代，目標(biāo)管理模式的出現(xiàn)確實(shí)在一定程度上為公共部門效能的提升發(fā)揮了巨大作用，而且這種管理模式隨后被西方許多主流行政管理思想和實(shí)踐廣泛采納。我國于20世紀(jì)80年代初開始引進(jìn)目標(biāo)管理，在取得一定成效的同時(shí)還形成了 “連云港目標(biāo)管理模式”、青島模式和杭州模式等。但事實(shí)是，目標(biāo)管理最初是為企業(yè)管理量身打造的，雖然德魯克認(rèn)為政府同商業(yè)企業(yè)一樣會(huì)在目標(biāo)管理理論的指導(dǎo)下改善績效、達(dá)成目標(biāo)、提升發(fā)展能力，實(shí)際操作中也確有成功案例的佐證，但目標(biāo)管理以經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點(diǎn)、以統(tǒng)一的思想標(biāo)準(zhǔn)來看待不同于企業(yè)組織的政府部門，顯然存在不恰當(dāng)性。正如哈佛大學(xué)著名學(xué)者埃里遜所說的那樣：“公共管理與私營管理基本上在不重要的地方有相似的，而在所有最重要最關(guān)鍵的地方都是不一樣的?！保?］例如：以提供公共服務(wù)和公共價(jià)值的非營利性政府組織與以個(gè)體價(jià)值和個(gè)體利潤為目標(biāo)的營利性企業(yè)組織相比，未免會(huì)存在較大的差異。

三、政府部門能否應(yīng)用目標(biāo)管理

⒈目標(biāo)管理不能促使公共利益最大化。王斌、陳慧澤認(rèn)為：“目標(biāo)管理思想是屬于線性思維的產(chǎn)物”。［8］所謂線性，也就是“1＋1＝2”的思維，為了實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化而采用目標(biāo)管理正是陷入了這樣一種線性思維之中。德魯克認(rèn)為：“通過由上而下或自下而上層層制定目標(biāo)”，每個(gè)員工各自努力完成好自己的任務(wù)，整個(gè)組織目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)或者最大化實(shí)現(xiàn)便不是難事。但在現(xiàn)實(shí)中，政府部門的日常運(yùn)作在內(nèi)外多種要素的共同作用下顯得復(fù)雜而多變，個(gè)體目標(biāo)相加之和往往并不等于整體目標(biāo)。在政府管理系統(tǒng)中，政府工作人員是重要組成成分，公共事務(wù)是待處理的對(duì)象，環(huán)境是這個(gè)系統(tǒng)的外在影響力，三者的復(fù)雜性決定了政府目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)不只是簡單地沿線性路徑開展，而更多地是呈非線性狀發(fā)散，需要靈活處理。其中，政府工作人員本身的人格特性、面對(duì)的公眾群體的多樣性、待處理的公共事務(wù)的廣泛性和復(fù)雜性，要求其既不能線性地看待公共組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，在組織目標(biāo)實(shí)現(xiàn)過程中也不能用線性思維去處理公共事務(wù)。由此可以看出，由于公共組織受內(nèi)外部日趨復(fù)雜的環(huán)境變化的影響，這種線性思維的管理思想很難為公共效益最大化的實(shí)現(xiàn)作出應(yīng)有貢獻(xiàn)。

⒉公共目標(biāo)難以制定。制定目標(biāo)是目標(biāo)管理的核心。德魯克認(rèn)為：“并不是有了工作才有目標(biāo)，而是相反，有了目標(biāo)才能確定每個(gè)人的工作。”并且“如果在一個(gè)組織中沒有了目標(biāo)，就如同輪船沒有了羅盤?！睋Q言之，目標(biāo)制定是實(shí)施目標(biāo)管理的首要一步，圍繞“目標(biāo)”展開一切運(yùn)作是保障組織取得成效的關(guān)鍵，政府機(jī)構(gòu)亦是如此，但問題的核心在于，政府目標(biāo)如何制定。正如哈羅德·孔茨在《管理學(xué)》一書中所述的那樣：目標(biāo)管理的缺點(diǎn)在于設(shè)定目標(biāo)的困難，應(yīng)用于政府部門也不能避免。首先，政府的根本目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)公共利益，但可操作目標(biāo)經(jīng)常表現(xiàn)為提供無形的公共服務(wù)，因而如何制定以及如何精準(zhǔn)地制定符合社會(huì)發(fā)展需求的服務(wù)指標(biāo)即成為一個(gè)大問題。其次，制定公共目標(biāo)需要綜合考慮多種因素，而非僅僅包括企業(yè)管理所要求的“利潤”指標(biāo)，其更多考慮的是社會(huì)影響、服務(wù)效果、健康因素、環(huán)保因素、公平因素等公共因素。例如：給中小企業(yè)提供發(fā)展機(jī)會(huì)，目標(biāo)不僅是為了釋放產(chǎn)能和創(chuàng)造投資收益，更多地是為提升社會(huì)就業(yè)吸納能力，促進(jìn)就業(yè)人員勞動(dòng)自我認(rèn)同和個(gè)體尊嚴(yán)。［9］所以，公共目標(biāo)的多維度考慮導(dǎo)致數(shù)字目標(biāo)難以制定。再次，公共目標(biāo)的制定過程受到主客觀因素的多種限制。復(fù)雜多變的環(huán)境，上下級(jí)對(duì)目標(biāo)的不同認(rèn)知，待處理事務(wù)的不可量化、模糊性、公共服務(wù)效果的滯后性，公共目標(biāo)制定的長期性，等等，都加劇了政府制定公共目標(biāo)的難度。德魯克認(rèn)為目標(biāo)管理是一種管理的工具，然而，政府管理并不一定需要這種管理工具的廣泛參與。只有制定目標(biāo)，目標(biāo)管理才有效，只有制定好目標(biāo)，才能開展后續(xù)的工作。能否制定目標(biāo)，決定了后續(xù)管理工作的一切事宜；目標(biāo)制定的必須性成為全部管理工作的關(guān)鍵，但這種必須性極易導(dǎo)致“形式主義”在公共領(lǐng)域的泛濫。也就是說，不可能所有的政府管理工作都能采取目標(biāo)導(dǎo)向，也不是所有的運(yùn)行操作都能設(shè)定成數(shù)字目標(biāo)。

⒊公共目標(biāo)在績效評(píng)估階段會(huì)遇到難題。首先，公共目標(biāo)的完成不是組織中單個(gè)成員成果的簡單相加，因?yàn)榇蠖鄶?shù)情況下，貢獻(xiàn)多少與成員付出并不一一對(duì)應(yīng)，無法明確界定組織成員誰做得多，誰做得少，誰做得好，誰做得差，因而公共目標(biāo)績效考核的可操作性將面臨挑戰(zhàn)。其次，政府管理行為產(chǎn)出的可度量性低和滯后性等特點(diǎn)導(dǎo)致政府不能像企業(yè)那樣直接進(jìn)行市場(chǎng)產(chǎn)出和市場(chǎng)效率的度量，如文化、教育、科技、外交、勞動(dòng)保障等主要制定規(guī)章制度或政策的部門，其工作成效無法通過精確的貨幣性計(jì)量方法進(jìn)行度量，而只能通過社會(huì)調(diào)查和考評(píng)等一些非貨幣性計(jì)量方法獲得一定的績效反饋，這種度量方式不僅不精確，反而可能導(dǎo)致行政成本的浪費(fèi)。同時(shí)，政策目標(biāo)的考核還存在投入與產(chǎn)出相對(duì)滯后所形成的評(píng)估周期難題，例如國防、外交、環(huán)保、安全生產(chǎn)等領(lǐng)域，可能下一管理周期的目標(biāo)要以上一個(gè)管理周期的績效為依據(jù)，［10］相對(duì)滯后性加大了計(jì)量目標(biāo)績效的難度。再次，理論層面的考核并不能完全預(yù)見實(shí)踐層面可能遭遇到的突發(fā)和特殊情況，因而績效考核失真是難免會(huì)遇到的問題。在績效考核實(shí)踐中，一些公共組織往往容易以“事”為中心，缺少一種以“人”為中心的變通性。為考核而考核，為評(píng)估而評(píng)估，容易導(dǎo)致公共組織成員的反感和不配合，這在政府工作人員考核系統(tǒng)中尤為常見。評(píng)估的方式方法、參數(shù)指標(biāo)、組織程序因單一或缺乏彈性也會(huì)給績效考核增添難度。一般情況下，目標(biāo)考核的指標(biāo)較為硬性，缺乏靈活性，再加上只有上級(jí)考核，沒有同級(jí)或自我考核，以及缺少服務(wù)對(duì)象的及時(shí)反饋和評(píng)價(jià)機(jī)制，會(huì)導(dǎo)致上級(jí)對(duì)目標(biāo)完成情況和成員努力程度的非正確評(píng)估，進(jìn)而使獎(jiǎng)懲與付出不匹配，失去目標(biāo)考核的公正性和價(jià)值。所以，公共部門的公共性和特殊性所具有的“計(jì)量問題”使得目標(biāo)管理并不十分適合公共部門。

⒋目標(biāo)管理會(huì)導(dǎo)致公共部門缺乏靈活性。所謂目標(biāo)，是面向未來的計(jì)劃，而未來本身充滿各種不確定、不穩(wěn)定和可變的因素。目標(biāo)管理帶來的問題在于：公共目標(biāo)一旦設(shè)定就不能隨意更改，隨意更改會(huì)造成不利影響。一方面，目標(biāo)管理是將目標(biāo)層層分解，繼而成為每個(gè)成員硬性完成的指標(biāo)。最初，目標(biāo)就是固定在上級(jí)的分派或者相互協(xié)商的基礎(chǔ)上而成為每個(gè)成員的責(zé)任，公共部門的目標(biāo)分解亦是如此。對(duì)于公共部門而言，在外部環(huán)境不斷變化、政府工作人員學(xué)習(xí)和適應(yīng)能力不斷變化以及公共事務(wù)不斷變化的情況下，目標(biāo)不夠彈性、易于僵化的問題就會(huì)凸顯出來。同時(shí)，目標(biāo)一旦確定，政府工作人員就要為結(jié)果付出努力，在此過程中，大量的書面文件、人員溝通以及其他成本就會(huì)相應(yīng)累積。這時(shí)，如果更改目標(biāo)，不僅之前的努力會(huì)付諸東流，而且無益于后期的工作。另一方面，公共部門的傳統(tǒng)管理模式不容易打破。按照德魯克的目標(biāo)管理理論，目標(biāo)是上下協(xié)商的結(jié)果，但不同層級(jí)之間協(xié)商的時(shí)間成本、精力成本、物質(zhì)成本等諸多行政開銷無法體現(xiàn)目標(biāo)管理替代傳統(tǒng)官僚制的優(yōu)越性。如果政府部門的目標(biāo)朝令夕改，對(duì)內(nèi)缺乏統(tǒng)一管理和有效指引，對(duì)外就會(huì)增加公眾信任成本，但現(xiàn)實(shí)卻往往需要政府部門靈活應(yīng)對(duì)，因而目標(biāo)管理強(qiáng)調(diào)目標(biāo)的剛性而忽視目標(biāo)的靈活性會(huì)使政府運(yùn)作陷入失效和僵化的狀態(tài)。

四、政府部門是否應(yīng)該應(yīng)用目標(biāo)管理

⒈目標(biāo)管理容易對(duì)政府工作人員形成誤導(dǎo)?！叭恕币恢笔堑卖斂四繕?biāo)管理理論的重點(diǎn)。他認(rèn)為：“人在管理中始終處于主導(dǎo)性的地位，是組織的核心和運(yùn)轉(zhuǎn)主軸?！薄敖M織雇傭的不是一個(gè)人的手，而是整個(gè)人?！薄澳繕?biāo)管理的主要貢獻(xiàn)之一，就是它使得我們能用自我控制的管理來代替由別人統(tǒng)治的管理。目標(biāo)管理把客觀的需要轉(zhuǎn)化成為個(gè)人的目標(biāo)，通過自我控制取得成就。這是真正的自由?！睂?duì)人的重視在政府管理中固然同樣重要，但德魯克的問題在于，他過度地相信任何組織成員都能自我控制、自律、自主、自發(fā)、自我調(diào)節(jié)，事實(shí)上就是假定任何人都屬于道格拉斯·麥克里戈所描繪的Y理論類型。現(xiàn)實(shí)中，德魯克對(duì)目標(biāo)管理激勵(lì)效果的自信已經(jīng)體現(xiàn)了這一理論在公共部門的不適應(yīng)性。首先，目標(biāo)管理容易導(dǎo)致角色異化。目標(biāo)管理讓數(shù)字指標(biāo)成為恒定一切工作績效的標(biāo)桿，會(huì)導(dǎo)致政府工作人員心中唯有數(shù)量意識(shí)而沒有質(zhì)量觀念。在這種制度和環(huán)境下，更容易“鼓勵(lì)”政府工作人員因?yàn)閿?shù)字指標(biāo)可以造假而冒險(xiǎn)造假。不僅如此，這種“造假文化”還會(huì)滋生政府工作人員的懶惰和投機(jī)心理，做出一些有違職業(yè)道德的事情。其次，目標(biāo)壓力會(huì)催生缺乏工作熱情和責(zé)任心的政府工作人員群體。政府工作人員具有雙重身份屬性，既是肩負(fù)管理公共事務(wù)使命的公職人員，也是享有一定權(quán)利的公眾。德魯克所設(shè)想的人對(duì)工作的渴望和高認(rèn)可度，不僅利潤驅(qū)使下的企業(yè)人難以做到，即使是政府工作人員也無法時(shí)刻保持自我控制、喜歡工作、富有責(zé)任心和創(chuàng)造力。德魯克要求政府工作人員以“圣賢式的責(zé)任心”［11］來替代工作中的負(fù)面情緒、事業(yè)情感和自主思想，顯然是不現(xiàn)實(shí)的。政府工作人員在承擔(dān)目標(biāo)責(zé)任后能否自我激勵(lì)，發(fā)揮更大的潛能，能否以高標(biāo)準(zhǔn)完成指標(biāo)，存在太多主客觀變數(shù)。而在此之前，政府工作人員極有可能被接踵而來的數(shù)字目標(biāo)壓得喘不過氣，對(duì)工作失去熱情和責(zé)任心，不在意與成員之間的友好關(guān)系和相互協(xié)作，不在意服務(wù)對(duì)象到底滿不滿意，只在意目標(biāo)是否完成。筆者認(rèn)為，政府工作人員的特殊身份、所面臨的服務(wù)對(duì)象的特殊性以及所處理事務(wù)的社會(huì)影響性，決定了政府部門不能像企業(yè)一樣應(yīng)用目標(biāo)管理。

⒉目標(biāo)管理容易導(dǎo)致公共部門的短視行為和功利主義。如果以“目標(biāo)”為本，很多情況下只是追求行政效率而缺乏保障可持續(xù)行政效率的手段和輔助措施，在公共部門更容易出現(xiàn)短視行為和功利主義。一方面，目標(biāo)管理催生了一些不顧質(zhì)量、忽略責(zé)任的短視行為。雖然德魯克將組織目標(biāo)劃分為戰(zhàn)略性目標(biāo)、策略性目標(biāo)以及方案和任務(wù)等幾個(gè)層次，但層層劃分后都要分解到基層各部門，成為基層工作人員的短期目標(biāo)。短期目標(biāo)似乎更符合人們快速獲得效益的心理，更容易達(dá)到績效考核的效果，因而在實(shí)現(xiàn)這些并非符合社會(huì)長遠(yuǎn)發(fā)展需求但能立竿見影的短期目標(biāo)的過程中，基層組織更容易忘記自己的根本使命、長期利益、發(fā)展方向，而只是一味地完成上級(jí)分派下來的任務(wù)，這樣，造成的負(fù)面影響也許并不直接可見但終將成為隱患。另一方面，對(duì)任何一個(gè)層級(jí)的工作人員來說，目標(biāo)都意味著必須達(dá)到，完成不了會(huì)直接影響個(gè)人利益和職業(yè)發(fā)展前景。另外，目標(biāo)管理所催生的功利行為還體現(xiàn)在政績考核上。一些部門形式上是完成了目標(biāo)制定和績效考核，但事實(shí)上并沒有產(chǎn)生實(shí)質(zhì)作用反而增加了行政成本，催生了更多假象。如“五重五輕”現(xiàn)象，［12］即重?cái)?shù)量輕質(zhì)量、重形式輕內(nèi)容、重目標(biāo)輕方式、重結(jié)果輕過程、重戰(zhàn)略輕戰(zhàn)術(shù)，就是形式主義績效考核的體現(xiàn)。還有在年度經(jīng)濟(jì)指標(biāo)完成情況、履行職責(zé)情況、廉政建設(shè)情況、工作效率情況等考核上，填表格就算完成了績效考核，根據(jù)獎(jiǎng)懲制度兌現(xiàn)績效就算完成了目標(biāo)管理，對(duì)照上一年范本就能完成當(dāng)年的考核任務(wù)，等等。在沒有嚴(yán)密的程序管理、過程監(jiān)控、質(zhì)量把關(guān)的前提下，每一層級(jí)的工作人員都有可能為了完成績效目標(biāo)而犧牲質(zhì)量，為了既定結(jié)果而忽視過程。美國前總統(tǒng)威爾遜曾說過，公共管理學(xué)研究的目的，首先就是要幫助揭示什么事情是政府可以做并且做得好的，再就是尋找能夠?qū)⑦@些政府該做的事以最大的效率和最少的經(jīng)費(fèi)和精力來做好的方法。［13］可見，政府提供公共服務(wù)，首要關(guān)注的不是為了在最小的成本下實(shí)現(xiàn)最大的效率，也不是為了完成效率而犧牲“追求公共利益”這一根本宗旨。目標(biāo)管理的應(yīng)用應(yīng)該是為了政府管理取得更好效果，而不是加速政府走向功利性的“營利”而拋棄公共管理的真正目標(biāo)。但在更多目標(biāo)驅(qū)使下產(chǎn)生的短期利益觀和政績觀反映出的目標(biāo)管理并不是幫助政府 “以最大的效率和最少的經(jīng)費(fèi)和精力來做好的方法?！?/p>

⒊公共部門應(yīng)用目標(biāo)管理可能帶來自然環(huán)境受到破壞的后果。德魯克的目標(biāo)管理理論將目標(biāo)、績效應(yīng)用到公共部門的設(shè)想，最初并沒有將環(huán)境關(guān)懷、環(huán)境影響因素納入考慮范圍。然而，公共部門對(duì)社會(huì)的關(guān)照不可能缺少對(duì)環(huán)境的關(guān)照，所以，對(duì)環(huán)境問題的忽視是目標(biāo)管理在公共部門應(yīng)用的弊端之一。目標(biāo)管理與環(huán)境問題到底存在什么樣的關(guān)系和聯(lián)系，我國近年來的GDP增長情況很好地詮釋了這個(gè)問題。改革開放近40年來，我國經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展，21世紀(jì)頭十年年均增幅曾達(dá)到10%，具體增速見下圖。［14］然而，這是以GDP為政績考核指標(biāo)的發(fā)展模式，其實(shí)質(zhì)就是目標(biāo)管理。從某種程度上說，這種目標(biāo)管理就是在社會(huì)發(fā)展中地方政府過于關(guān)注經(jīng)濟(jì)目標(biāo)、片面追求GDP增長而缺少統(tǒng)籌協(xié)調(diào)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境可持續(xù)發(fā)展觀念的管理。在這種“唯GDP論”發(fā)展模式下，一些地方政府越來越依靠大工程、大項(xiàng)目來吸引投資、應(yīng)付績效考核。以犧牲環(huán)境為代價(jià)優(yōu)先追求數(shù)字指標(biāo)，其原因在于：目標(biāo)管理是以目標(biāo)為首要考量的管理模式，一切阻擋目標(biāo)完成的因素都將被忽視和強(qiáng)制剔除。所以，一方面是經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的不斷達(dá)成，而另一方面是環(huán)境日益受到破壞。

這種經(jīng)濟(jì)增長和環(huán)境受到破壞的矛盾還以另一種更直觀的方式被人們深切感受到。2013年，我國大范圍出現(xiàn)了霧霾天氣，其中，江蘇、上海、浙江、安徽中部及四川盆地西部等部分地區(qū)整整持續(xù)了6～7天。［15］而之后霧霾天氣的頻繁光顧則變得一發(fā)不可收拾?，F(xiàn)在，無論對(duì)政府還是對(duì)整個(gè)社會(huì)來說，霧霾天氣都是每天繞不過去的話題。在事實(shí)面前我們不得不承認(rèn)：投資驅(qū)動(dòng)型的增長模式和目標(biāo)式的政府管理是導(dǎo)致霧霾天氣頻現(xiàn)的原因之一。以素有“天府之國”美譽(yù)的四川省成都市為例：從2000到2015年成都GDP逐年提升，城鎮(zhèn)化率不斷攀升，然而空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)天數(shù)卻在不斷減少，具體參見下表。［16］連續(xù)的霧霾天氣告訴我們，單純的目標(biāo)管理就可能付出環(huán)境代價(jià)。結(jié)果是，霧霾因GDP而蔓延，而GDP又因霧霾而提升。霧霾帶來的環(huán)境傷害給社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了新的產(chǎn)業(yè)鏈，如空氣凈化產(chǎn)品的空前需求等對(duì)經(jīng)濟(jì)增長的拉動(dòng)。然而，這是典型的“破壞創(chuàng)造需求”的“破窗理論”在現(xiàn)實(shí)中的體現(xiàn)，不是真正意義上的經(jīng)濟(jì)增長。它是依靠在“破壞”基礎(chǔ)上的“重建”實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長的假象，雖然一些地方政府的政績目標(biāo)達(dá)成了，卻讓公眾承擔(dān)了健康成本。如果按照德魯克所說的那樣：“在制定任何決策、采取任何行動(dòng)時(shí)，管理層必須把經(jīng)濟(jì)績效放在首位……管理層只能以所創(chuàng)造的經(jīng)濟(jì)成果來證明自己存在的價(jià)值和權(quán)威”，［17］那么，將政績放在評(píng)價(jià)政府管理的首要位置，對(duì)整個(gè)社會(huì)來說都將是不利的，因?yàn)檎墓残詻Q定了政府必須為社會(huì)福祉的增進(jìn)而存在，而不是像企業(yè)一樣為了自身利益而努力。

數(shù)據(jù)來源：戴小文，唐宏，朱琳．城市霧霾治理實(shí)證研究——以成都市為例［J］．財(cái)經(jīng)科學(xué)，2016，（02）：123－132；2000－2016年《四川省統(tǒng)計(jì)年鑒》《成都市統(tǒng)計(jì)年鑒》和《成都市國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》。N／A表示該欄數(shù)據(jù)缺失。

可以說，目標(biāo)管理的廣泛應(yīng)用所導(dǎo)致的環(huán)境受到破壞的后果已經(jīng)給人類社會(huì)敲響了警鐘。能創(chuàng)造GDP、能完成績效考核、能有效達(dá)成目標(biāo)的地方政府并非是公眾滿意的政府，只有摒棄狹隘的GDP主義，地方政府才能改變那種為了實(shí)現(xiàn)GDP而不惜一切代價(jià)的經(jīng)濟(jì)增長方式，才能形成當(dāng)下我國需要的新的發(fā)展模式。習(xí)近平總書記指出：“既要綠水青山，也要金山銀山。寧要綠水青山，不要金山銀山，而且綠水青山就是金山銀山?！保?8］因此，唯有將環(huán)境考量、將人類的可持續(xù)發(fā)展納入政府管理中，才是真正有利于人民和社會(huì)發(fā)展的管理模式。

綜上所述，目標(biāo)管理在公共部門的應(yīng)用確實(shí)存在一定的弊端，主要體現(xiàn)在目標(biāo)管理在公共部門的適用性上。不可否認(rèn)，在公共部門引用一些科學(xué)的企業(yè)管理方法包括目標(biāo)管理，可以達(dá)到科學(xué)衡量組織成員業(yè)績、不斷提高其責(zé)任和目標(biāo)意識(shí)、提升整個(gè)組織行政效率等效果，但公共部門的復(fù)雜性和特殊性決定了其不能簡單地照搬照抄企業(yè)管理方法（包括目標(biāo)管理理論），也不能通過引用一種管理方法來達(dá)到一勞永逸的效果。公共部門可以在工作中制定目標(biāo)，因?yàn)闆]有目標(biāo)，任何組織都沒有發(fā)展動(dòng)力，但不能一切以目標(biāo)為中心，忽視其對(duì)公共部門人、事、物造成的負(fù)面影響。公共部門運(yùn)用績效考核，能夠知曉政府的行政成本，提升行政管理效率，但需要注意的是，科學(xué)、合理的績效考核才是提高政府管理效率的良方。鑒于公共部門與私營部門的種種不同，盲目而機(jī)械地應(yīng)用目標(biāo)管理，無論在理論上還是在實(shí)踐上都是不可取的。

［1］［2］［5］［17］（美）彼德·德魯克．管理的實(shí)踐［M］．機(jī)械工業(yè)出版社，2009．

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［6］（美）彼德·德魯克．公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的管理［J］．公共利益，1973，（秋季號(hào)）．

［7］PERRY J L，KRAEMER K L．Public Management：Public Private Perspectives［M］．Cali Palo Alto：Mayfield Publishing Company，1983．

［8］王斌，陳慧澤．從系統(tǒng)的視角審視目標(biāo)管理［J］．太原城市職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)報(bào)，2008，（11）：152－153．

［9］藍(lán)志勇，陳國權(quán)．當(dāng)代西方公共管理前沿理論述評(píng)［J］．公共管理學(xué)報(bào)，2007，（03）．

［10］徐立國．試論德魯克目標(biāo)管理理論在我國公共行政管理中的應(yīng)用——從武漢、連云港和青島實(shí)施目標(biāo)管理的實(shí)踐談起［J］．中外企業(yè)家，2011，（02）：164－165．

［11］亨利·明茨伯格．明茨伯格管理——洞悉我們奇特的組織世界［M］．中國勞動(dòng)社會(huì)保障出版社，2004．

［12］張繼平．高校目標(biāo)管理之目標(biāo)考核研究［D］．華中師范大學(xué)碩士學(xué)位論文，2008．

［13］WILSON W．The Study ofPublic Administration ［M］．／／SHAFRITZ J M，HYDE A C．Classics of Public Administration．［s．l．］：The Dorsey Press，1987：23－24．

［14］中國下調(diào)GDP增長目標(biāo)是好是壞？［EB／OL］．東北亞財(cái)經(jīng)，http：／／mt．sohu．com ／2015-03-10 ／n409602028．shtml．

［15］霧霾中國［EB／OL］．北京青年報(bào)，http： ／／news．ifeng．com／gundong／detail＿2013-12-09／31907693＿0．shtml．

［16］戴小文，唐宏，朱琳．城市霧霾治理實(shí)證研究——以成都市為例［J］．財(cái)經(jīng)科學(xué)，2016，（02）：123－132．

［18］習(xí)近平系列重要講話讀本：綠水青山就是金山銀山——關(guān)于大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)［EB／OL］．人民網(wǎng)，http：／／opinion．people．com．cn ／n ／2014-07-11 ／c1003－25271026．html．

On the Application of MBO in Public Sector

Wang Meng，Liu Mingde

In 1954，the theory of Management by Objective was first put forward by Peter Drucker in ＜The Management Practice＞．After perfection and improvement； it is called “Management Bible”．The theory which takes “objective” as the core orientation has a profound and extensive impact on the enterprise management and public management．This paper will abandon the universal praise of the theory of MBO，adopt an attitude of criticizing and questioning authority，from two aspects of theory and practice，two points of view that whether the government can apply MBO and should use objective management，points out the defects and shortcomings of MBO theory in public sector applications．

MBO；MBO theory；public sectors；public objective

D63－3

A

1007－8207（2017）12－0020－08

2017－05－20

王夢(mèng) （1991—），女，安徽人，四川大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生，研究方向?yàn)楣舱吲c社會(huì)治理；劉明德 （1969—），男，臺(tái)灣人，四川大學(xué)公共管理學(xué)院副教授，碩士研究生導(dǎo)師，研究方向?yàn)樾姓W(xué)理論。

高 靜）