□李曄

（江西財(cái)經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院，江西 南昌 330032）

完善我國外資并購審查制度之思考
——以農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)為視角

□李曄

（江西財(cái)經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院，江西 南昌330032）

近年來，隨著全球經(jīng)濟(jì)一體化的發(fā)展，外資跨國糧商依靠自身累積的資本與經(jīng)驗(yàn)優(yōu)勢形成了對我國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)上游原料、中游生產(chǎn)加工及品牌、下游市場渠道與供應(yīng)的一定控制權(quán)?？鐕Y本對我國農(nóng)業(yè)企業(yè)并購活動(dòng)附帶的效應(yīng)有利有弊，對于外資并購帶來的負(fù)面效應(yīng)，我國已有反壟斷審查和國家安全審查制度，但二者之間職權(quán)范圍劃分不盡合理的缺陷往往會(huì)產(chǎn)生重復(fù)審查或者遺漏審查等問題。本文借鑒國外先進(jìn)立法例對兩種制度進(jìn)行分析，并結(jié)合本國國情提出相關(guān)完善對策。

外資并購；反壟斷審查；國家安全審查；產(chǎn)業(yè)安全

一、全球經(jīng)濟(jì)一體化背景下我國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的困境

早在20世紀(jì)70年代美國就把糧食外交和糧食霸權(quán)納入其全球戰(zhàn)略的核心地位?；粮癫┦坑芯涿裕骸罢l控制了糧食，誰就控制了人類。”美國前農(nóng)業(yè)部長約翰布洛克在國會(huì)的一次聽證會(huì)上曾說過：“糧食是一件武器，用法就是把各國系在我們身上，它們就不會(huì)搗亂?！碑?dāng)今掌握全球糧食貿(mào)易控制權(quán)的有四家跨國企業(yè)，它們分別是：美國ADM （Archer Daniels Midland）、美國邦吉（Bunge）、美國嘉吉（Cargill）、法國路易達(dá)孚（Louis Dreyfus），人們習(xí)慣根據(jù)其企業(yè)首字母的排列，稱之為ABCD四大糧商。雖然四家公司所處地理位置不同，但發(fā)展方式卻異曲同工：通過對糧食產(chǎn)業(yè)上中下游的縱向整合，逐漸控制產(chǎn)業(yè)資源和信息，掌握產(chǎn)業(yè)定價(jià)權(quán)來獲取超額利潤；并將這種盈利模式拷貝到其他產(chǎn)品品類，進(jìn)行橫向的產(chǎn)業(yè)擴(kuò)張，以實(shí)現(xiàn)在所有糧食品類上的優(yōu)勢壟斷地位。［1］農(nóng)業(yè)作為國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)其安全問題一直受到廣泛關(guān)注。當(dāng)下，外資糧商在中國攻城略地的腳步不僅沒有減緩，而且觸角從小麥、玉米、棉花等種植業(yè)慢慢向輕工業(yè)和食品加工業(yè)延伸。跨國資本及其行業(yè)經(jīng)驗(yàn)?zāi)軌蛲苿?dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)并有效實(shí)現(xiàn)國有經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略性調(diào)整是毋庸置疑的，但是，學(xué)界對一系列農(nóng)業(yè)領(lǐng)域并購案例實(shí)證分析得出的產(chǎn)業(yè)安全風(fēng)險(xiǎn)和國家安全風(fēng)險(xiǎn)的結(jié)論同樣不可忽視。國家安全作為一個(gè)主權(quán)國家的核心命題，應(yīng)有效控制并購過程中的各種風(fēng)險(xiǎn)，這樣，才能完成保障我國產(chǎn)業(yè)及國家安全的神圣使命。因此，我國吸引外資時(shí)應(yīng)科學(xué)控制外資的行業(yè)分布和市場結(jié)構(gòu)，慎重對待壟斷性跨國產(chǎn)業(yè)并購，［2］我國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)安全問題從根本上說也源于壟斷?？傮w上來看，我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)仍是以農(nóng)戶小規(guī)模生產(chǎn)為主，處于較為分散的狀態(tài)，并不存在壟斷問題。但隨著中國入世后農(nóng)業(yè)市場的逐漸開放，眾多跨國糧商看到了中國擁有巨大的市場潛力，因此，迅速地將其觸角伸向我國，由此在農(nóng)業(yè)的某些環(huán)節(jié)形成了壟斷或正在形成壟斷，也引發(fā)了我國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的安全問題。［3］受益于大數(shù)據(jù)時(shí)代的科技發(fā)展，世界各國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)也從先前分散化、獨(dú)立性的活動(dòng)演進(jìn)為縱向化的產(chǎn)業(yè)鏈形式。農(nóng)業(yè)活動(dòng)的分工特點(diǎn)愈發(fā)凸顯，產(chǎn)業(yè)鏈上下游之間的緊密度逐漸增強(qiáng)，農(nóng)業(yè)活動(dòng)的效率大幅提高。然而，正是基于這種發(fā)展趨勢，外資并購?fù)卯a(chǎn)業(yè)鏈上下游環(huán)節(jié)之間依賴性極高的特點(diǎn)，重點(diǎn)突破行業(yè)中某個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，并以此環(huán)節(jié)達(dá)到控制整個(gè)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈的目標(biāo)。外資農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)并購的負(fù)面影響逐漸顯現(xiàn)在以下方面：第一，削弱東道國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的競爭力。跨國資本的市場準(zhǔn)入毫無疑問將搶占東道國國內(nèi)市場，打擊東道國企業(yè)的對應(yīng)產(chǎn)品，相比于直接投資而言，一般不會(huì)帶來新的技術(shù)革新，反而會(huì)將東道國企業(yè)作為低廉原材料傾銷地或加工廠。第二，東道國喪失對農(nóng)產(chǎn)品的定價(jià)權(quán)。一旦外資控制農(nóng)產(chǎn)品的定價(jià)權(quán)，東道國農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格、銷量環(huán)節(jié)等必定會(huì)受其侵害。況且，外資通過對一種或幾種產(chǎn)品的價(jià)格控制將影響范圍波及其余農(nóng)產(chǎn)品，并沖擊其上下游企業(yè)，最終使得整個(gè)農(nóng)業(yè)市場受外資控制。第三，導(dǎo)致東道國產(chǎn)業(yè)鏈出現(xiàn)連鎖危機(jī)。外資利用農(nóng)產(chǎn)品剛性需求且穩(wěn)定的特性，并購?fù)瓿珊笠话銜?huì)上調(diào)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格，導(dǎo)致的災(zāi)難性后果就是以此農(nóng)產(chǎn)品為原料的生產(chǎn)企業(yè)將面對日益提高的成本和利潤減少的問題。下游企業(yè)發(fā)展態(tài)勢不佳會(huì)反作用于上游企業(yè)，導(dǎo)致上游企業(yè)只能依賴于進(jìn)口，最終的結(jié)果就是東道國農(nóng)產(chǎn)業(yè)的自主性喪失，不得不依賴他國，產(chǎn)業(yè)安全性大幅減弱。諸多負(fù)面影響帶來最大的風(fēng)險(xiǎn)是外資壟斷的風(fēng)險(xiǎn)。由于跨國資本在資金和經(jīng)驗(yàn)方面處優(yōu)勢地位，因此一旦進(jìn)入東道國市場就會(huì)選擇收購東道國市場競爭力比較強(qiáng)的企業(yè)，實(shí)現(xiàn)市場份額高度集中，形成壟斷效應(yīng)，擠壓東道國中小企業(yè)的發(fā)展。在實(shí)踐中，跨國資本完成并購后一般會(huì)采取兩種措施：第一，中斷被并購企業(yè)的運(yùn)營。這種并購的主要目的是直接打擊競爭對手。在市場競爭過程中，外資一旦未占有理想的市場份額，就會(huì)直接并購東道國競爭力占優(yōu)勢的企業(yè)以獲取市場份額，壯大自身的實(shí)力。第二，將被并購企業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)楦綄偌庸て髽I(yè)。顛覆我們常識(shí)的是外資投入并不一定帶來相應(yīng)領(lǐng)域內(nèi)的技術(shù)革新，反而會(huì)由于東道國勞動(dòng)力廉價(jià)等原因，將被并購企業(yè)轉(zhuǎn)換成為附屬企業(yè)，將其變?yōu)榧庸鏊＞屯赓Y并購對我國的影響而言，壟斷風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)得最為突出的就是我國農(nóng)業(yè)相關(guān)產(chǎn)業(yè)，外資并購目標(biāo)主要集中在我國種植業(yè)等涉農(nóng)關(guān)鍵領(lǐng)域，外資并購也由最初對單個(gè)企業(yè)收購到如今形成規(guī)模效應(yīng)，鏈條式地收購關(guān)鍵涉農(nóng)企業(yè)。這其中最具代表性的莫過于外資對我國大豆行業(yè)的蠶食和壟斷：2004年，在遭遇國際投資基金的瘋狂打壓后，中國中小型大豆加工企業(yè)和本土榨油企業(yè)不堪承受負(fù)荷，紛紛宣布破產(chǎn)，被外資低價(jià)兼并。公開資料顯示，四大跨國糧商在中國大豆危機(jī)后，成功地控制了大豆85%的實(shí)際加工能力。目前，中國已經(jīng)成為全球最大的大豆進(jìn)口國，每年的進(jìn)口量達(dá)到全球總進(jìn)口量的1／3。據(jù)海關(guān)總署統(tǒng)計(jì)，2015年大豆進(jìn)口量達(dá)到創(chuàng)紀(jì)錄的8169萬噸，比2014年增加了14．4%。［4］我國大豆行業(yè)的境況不但表現(xiàn)出我國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的脆弱性，還表現(xiàn)出我國對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)缺乏立體的法律體系保護(hù)。

二、當(dāng)前我國外資并購審查制度的困境

外資并購法律制度是沿著全球性跨國投資的興起和發(fā)展而產(chǎn)生，肇始于東道國對于外資并購風(fēng)險(xiǎn)的政策性規(guī)避。伴隨著并購活動(dòng)的不斷增長，世界各國均制定了外資并購審查制度以規(guī)制相應(yīng)的外資并購活動(dòng)。從世界各國的立法現(xiàn)狀來看，主要有以下四種類型：第一種，鼓勵(lì)外資引進(jìn)的立法；第二種，外資并購反壟斷立法；第三種，外資并購國家安全立法；第四種，外資并購審查、審批立法。［5］在我國現(xiàn)有并購審查制度體系下，外資并購一般情況下需要通過反壟斷審查，而在特定情況下還要進(jìn)行國家安全審查。與西方發(fā)達(dá)國家相比，我國更側(cè)重于并購的反壟斷審查，對于國家安全審查重視不足，相關(guān)的制度明確規(guī)定只有涉及到國家安全問題才啟動(dòng)國家安全審查，但兩種制度之間的相互配合與銜接在一定程度上是缺失的，主要表現(xiàn)在：一是兩種制度間未進(jìn)行有效區(qū)分。我國外資并購立法從無到有，雖已初步形成了較完善的規(guī)制體系，但其中還存在很多不足，國家安全審查制度在實(shí)踐中常被忽視，認(rèn)為二者的審查目的與對象并無差異。然而，國家安全審查制度有其獨(dú)立的法律價(jià)值，審查的側(cè)重點(diǎn)也不盡相同。二是立法相對陳舊，未能與時(shí)俱進(jìn)，而且位階較低。三是技術(shù)性缺陷，應(yīng)用性不強(qiáng)。已出臺(tái)的法律、法規(guī)過于概括和籠統(tǒng)，因此應(yīng)用性不強(qiáng)。關(guān)于實(shí)施審查的問題，語焉不詳，避重就輕。

三、我國外資并購的反壟斷審查制度

由于外資并購在提升產(chǎn)業(yè)競爭力的同時(shí)也會(huì)出現(xiàn)并購企業(yè)對該產(chǎn)業(yè)市場的整體控制和壟斷問題，東道國基于維護(hù)國家安全的實(shí)踐需要就會(huì)制定外資并購審查制度以保證本國相關(guān)產(chǎn)業(yè)的安全以及市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境的穩(wěn)定。而以保護(hù)自由競爭的市場與追求社會(huì)最大福利目標(biāo)被譽(yù)為“經(jīng)濟(jì)憲法”的反壟斷法在外資并購審查制度中起著核心作用。反壟斷法的核心是其三大實(shí)體與三大程序制度：實(shí)體制度包括壟斷協(xié)議、經(jīng)營者集中、濫用市場支配地位，而程序制度包括豁免制度、域外效力制度、執(zhí)法制度。反壟斷法的出現(xiàn)解決了外資并購領(lǐng)域上位法的缺失，彌補(bǔ)了并購監(jiān)管的盲區(qū)。東道國為了應(yīng)對并購后產(chǎn)生的經(jīng)營者集中或?yàn)E用市場支配地位的負(fù)面影響，反壟斷審查制度也應(yīng)運(yùn)而生。反壟斷審查制度一般要求符合條件的申報(bào)義務(wù)人提前向反壟斷申報(bào)機(jī)構(gòu)提出申請，申報(bào)機(jī)構(gòu)須在法定時(shí)間內(nèi)向申報(bào)義務(wù)人反饋，然后進(jìn)行初步審查或者進(jìn)一步審查，對于競爭影響不顯著的，對并購活動(dòng)予以核準(zhǔn)；對于嚴(yán)重?fù)p害競爭且沒有豁免事由的企業(yè)合并則予以禁止。

（一）我國反壟斷審查制度的沿革

我國加入WTO之前，由于經(jīng)濟(jì)處于全面復(fù)蘇和高速發(fā)展階段需要大量引入國外資本、技術(shù)以及人才，因此鼓勵(lì)和引入外資的立法盛行，而限制外資并購的法律法規(guī)則較少。雖然1999年施行、2001年修訂的《外商投資企業(yè)合并與分立規(guī)定》第26條第2款規(guī)定中明確了政府在外資并購審批中要進(jìn)行反壟斷審查的態(tài)度，但由于內(nèi)容不詳盡、對象不明確而未達(dá)到預(yù)期效果。［6］此外，《證券法》和《中外合資經(jīng)營企業(yè)法》中對于外資并購也都有所提及，但都不具有具體指向性，外資并購立法在此時(shí)期缺乏具有可操作性的法律指引。加入WTO之后，外資并購與國家安全之間的矛盾逐漸顯現(xiàn)。隨著民族品牌被外資大規(guī)模席卷，外資并購活動(dòng)對我國產(chǎn)業(yè)的潛在風(fēng)險(xiǎn)也為監(jiān)管層所關(guān)注，相關(guān)立法也由過去的鼓勵(lì)并購為主向控制和規(guī)避并購風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)變。2007年國家發(fā)改委和商務(wù)部聯(lián)合頒布的 《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》是我國第一次以部門規(guī)章的形式公布外資允許在我國進(jìn)行投資的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域。該《目錄》將外資的范圍分為三類：鼓勵(lì)類、限制類和禁止類。［7］2008年頒布施行的《反壟斷法》是迄今為止外資并購立法中里程碑性質(zhì)的一部法律，它是整個(gè)并購立法體系中的統(tǒng)帥，效力位階高于以前所有規(guī)章制度。

（二）我國反壟斷審查制度關(guān)于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)相關(guān)規(guī)定的缺失

農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)涉及國計(jì)民生，是國民經(jīng)濟(jì)中的基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)。涉農(nóng)產(chǎn)業(yè)的安全對于我國整體經(jīng)濟(jì)安全的作用不容忽視，雖然我國的外資并購法律制度對于涉農(nóng)企業(yè)的反壟斷審查制度有相應(yīng)的制度安排，但內(nèi)容過于概括，應(yīng)進(jìn)一步細(xì)化以便于實(shí)施。當(dāng)前的制度弊端主要表現(xiàn)在：第一，反壟斷審查的標(biāo)準(zhǔn)和條件不盡明確。對于外資并購涉農(nóng)企業(yè)是否造成行業(yè)壟斷，現(xiàn)行制度安排都是基于統(tǒng)一的適用標(biāo)準(zhǔn)，并未根據(jù)不同行業(yè)和產(chǎn)業(yè)的特點(diǎn)作合理區(qū)分。這種制度安排會(huì)導(dǎo)致兩種極端效果的出現(xiàn)——或過于嚴(yán)苛限制農(nóng)業(yè)競爭力提升的要求，或過于放縱關(guān)鍵敏感行業(yè)企業(yè)的并購行為。雖然反壟斷法本身無法針對任何一個(gè)特定市場量身訂做設(shè)計(jì)單獨(dú)標(biāo)準(zhǔn)，但這也并不是說可以無視行業(yè)和產(chǎn)業(yè)之間的差異而一刀切的適用統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。［8］第二，豁免制度流于形式化和絕對化。水、空氣和食品是人類生存的三大基本必需品，農(nóng)產(chǎn)品作為人類生存的必需品，需求彈性小，涉農(nóng)產(chǎn)業(yè)不適宜過度競爭，因此，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)在反壟斷領(lǐng)域適用豁免有其合理性。在立法過程中應(yīng)制定具體規(guī)則使農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)可以實(shí)施相關(guān)豁免。但是，考慮到我國“三農(nóng)”背景下一些問題的嚴(yán)峻性，我國的豁免制度不能流于形式化和絕對化，而應(yīng)當(dāng)設(shè)置一定門檻和條件，排除例外情況，以增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)的安全性。

（三）美日反壟斷審查制度的立法借鑒

作為近代反壟斷制度起源地的美國，其核心的三部法律是 《謝爾曼反托拉斯法》《聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)法》《克萊頓法》?！犊巳R頓法》第7條規(guī)定：“任何人不得直接或間接并購承讓人的全部或部分資產(chǎn)，如果該并購造成實(shí)質(zhì)性減少競爭的效果”，即判定一起并購是否具有壟斷可能性，標(biāo)準(zhǔn)是“實(shí)質(zhì)減少競爭”。而1992年出臺(tái)的《橫向并購指南》則是把標(biāo)準(zhǔn)繼續(xù)細(xì)化，強(qiáng)調(diào)要在界定相關(guān)市場的基礎(chǔ)上分析并購的壟斷性。［9］關(guān)于相關(guān)市場的界定于我國立法是有借鑒意義的。程序上的事先申報(bào)制度、申報(bào)豁免、聽證程序等制度規(guī)范也有助于約束并購行為。就農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)而言，二戰(zhàn)后國際資本蜂擁而至引起外資并購美國涉農(nóng)企業(yè)的熱潮，也因此導(dǎo)致美國農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格大幅波動(dòng)。因此，美國國會(huì)通過了《農(nóng)業(yè)企業(yè)并購法》以及《哈特－斯科特－羅蒂諾反壟斷修訂法》（HRS法案）以完善外資并購涉農(nóng)企業(yè)的反壟斷審查法律體系，將以往分散化的行政條例與法律條文進(jìn)行匯編。就反壟斷審查程序而言，設(shè)立了美國農(nóng)業(yè)部牽頭的聯(lián)系會(huì)議制度、行政法官制度和事前申報(bào)異議制度以規(guī)范農(nóng)業(yè)反壟斷審查制度。就反壟斷審查內(nèi)容而言，HRS法案設(shè)定了針對外資并購境內(nèi)農(nóng)業(yè)企業(yè)的申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)，在HRS法案中明確規(guī)定，外資并購境內(nèi)農(nóng)業(yè)企業(yè)必須同時(shí)符合主體規(guī)模和交易規(guī)模兩大指標(biāo)。所謂主體規(guī)模，是指只有并購涉及金額超過1億美元的事項(xiàng)，才會(huì)被列入反壟斷審查范圍，既加強(qiáng)了審查的針對性和精準(zhǔn)性，并在一定程度上提高了外資并購境內(nèi)農(nóng)業(yè)企業(yè)的審查效率。所謂交易規(guī)模指標(biāo)，是指并購行為中，境內(nèi)被收購的農(nóng)業(yè)企業(yè)要有50%以上的股份讓渡給外資，即外資達(dá)到對境內(nèi)農(nóng)業(yè)企業(yè)的絕對控股。對于境內(nèi)轉(zhuǎn)基因農(nóng)業(yè)企業(yè)的外資收購，HRS法案規(guī)定得更為嚴(yán)格，只要交易金融超過1000萬美元，就將啟動(dòng)反壟斷審查。［10］美國反壟斷審查制度順應(yīng)了美國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展升級(jí)的大趨勢，不僅通過吸納外資提升了農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，還有效避免了外資通過并購涉農(nóng)企業(yè)所帶來的產(chǎn)業(yè)壟斷等負(fù)面影響。

由于自身獨(dú)特的文化與經(jīng)濟(jì)情況的影響，日本的外資并購立法與英美發(fā)達(dá)國家差異較大，對于外資并購日本企業(yè)，日本政府一貫采取嚴(yán)格保守的應(yīng)對措施，十分警惕外資并購對本土市場與市場競爭帶來的負(fù)面影響。1947年出臺(tái)的《關(guān)于禁止私人壟斷和確保公平交易法》在日本反壟斷制度中處于核心地位，這也是日本首部反壟斷法。該法對于企業(yè)并購行為與市場結(jié)構(gòu)形式施加了嚴(yán)格的規(guī)制，嚴(yán)格限制股份所有并禁止設(shè)立控股公司，通過解散不正當(dāng)卡特爾等措施來防范資本積聚與過分集中。由于該法案為美國主導(dǎo)制定，日本政府認(rèn)為其缺乏對于國情的認(rèn)識(shí)且妨礙了日本經(jīng)濟(jì)的復(fù)蘇，因此日后對該法案作了多次修改，逐漸放寬了對企業(yè)的管制，并對壟斷、并購以及不公平交易行為出臺(tái)了相應(yīng)規(guī)定。除了受《關(guān)于禁止私人壟斷和確保公平交易法》的規(guī)制外，外資并購也會(huì)受到《外國投資法》與《外匯管理法》等限制外商投資活動(dòng)的法律法規(guī)約束。從立法原則和標(biāo)準(zhǔn)來說，日本外資法對企業(yè)并購和外商投資活動(dòng)的態(tài)度也從最開始的“原則禁止，例外自由”慢慢向“原則自由，例外禁止”轉(zhuǎn)變，這也標(biāo)志著日本從長期保守向?qū)ν忾_放的轉(zhuǎn)變。就外資并購審查制度而言，日本早期實(shí)行的是嚴(yán)格的審批制度，在推行資本自由化方案的過程中，對外資并購審查逐步放寬。外資在自由化產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域新建企業(yè)，不再實(shí)行審批制度，而實(shí)行申報(bào)制度，符合法律規(guī)定的外國投資者在時(shí)限內(nèi)提出申請即可獲得自動(dòng)許可。日本的自動(dòng)許可制度僅適用于自由化產(chǎn)業(yè)的新建項(xiàng)目，而對于進(jìn)入非自由化產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的外商投資，以及各類產(chǎn)業(yè)中針對現(xiàn)有企業(yè)的外資并購活動(dòng)，仍須經(jīng)個(gè)別審查批準(zhǔn)。特別是涉及農(nóng)業(yè)、林業(yè)、漁業(yè)、石油、礦產(chǎn)等重要行業(yè)時(shí)，外資必須向日本有關(guān)主管部門事先申請，經(jīng)過嚴(yán)格審批才能進(jìn)行投資。［11］就反壟斷審查框架而言，日本設(shè)立了由外資審議會(huì)初審、聯(lián)席審批委員會(huì)重點(diǎn)審批以及對外貿(mào)易主管部門終審的反壟斷審查框架。關(guān)于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)外資并購政策，日本外資法規(guī)定，對外資并購境內(nèi)農(nóng)業(yè)企業(yè)，不允許外資控股超過50%，對轉(zhuǎn)基因農(nóng)業(yè)以及水稻、小麥等涉及糧食安全戰(zhàn)略的產(chǎn)業(yè)控股不能超過30%，并規(guī)定外資不能成為第一大股東。在《促進(jìn)進(jìn)口和對日投資法》中規(guī)定，反壟斷審查除了要關(guān)注外資并購行為可能造成的壟斷外，還要關(guān)注外資企業(yè)在來源國的市場份額、經(jīng)營方式和經(jīng)營理念，同時(shí)考察外資企業(yè)與政府之間的關(guān)系。日本法律限制了并購境內(nèi)農(nóng)業(yè)企業(yè)的外資企業(yè)不得與任何國家的政府有關(guān)聯(lián)關(guān)系，確保外資并購的商業(yè)性本質(zhì)。［12］總體而言，日本的反壟斷立法傾向于保護(hù)本國產(chǎn)業(yè)與市場，這種保護(hù)在涉農(nóng)產(chǎn)業(yè)上體現(xiàn)得尤為明顯，也值得我國立法者借鑒。

四、我國外資并購的國家安全審查制度

資本天生具有逐利性，外資通過并購進(jìn)入東道國市場并逐漸在并購行業(yè)的市場獲得壟斷地位，若在國民經(jīng)濟(jì)重點(diǎn)行業(yè)進(jìn)行壟斷就會(huì)給東道國的國家安全帶來極大隱患。反壟斷審查在防范外資對關(guān)鍵行業(yè)的滲透和控制有其自身缺陷并易產(chǎn)生相應(yīng)的監(jiān)管盲區(qū)，而國家安全審查制度則能有效彌補(bǔ)反壟斷審查制度的缺陷，有其獨(dú)立存在的制度價(jià)值。從概念上看，國家安全審查制度是指按照特定的程序和標(biāo)準(zhǔn)去審查可能或者已涉及國家安全的外資并購行為的制度，并且在存在潛在危害的情況下采取相應(yīng)的措施去消除潛在的危險(xiǎn)。［13］我國國家安全審查制度的構(gòu)建既要維護(hù)我國的經(jīng)濟(jì)安全和國家安全，又要準(zhǔn)確把握監(jiān)管力度，以防止其過度干預(yù)市場經(jīng)濟(jì)。

（一）我國國家安全審查制度的沿革

我國國家安全審查制度的雛形起源于1995年制定的《指導(dǎo)外商投資方向暫行規(guī)定》。該規(guī)定雖未明確國家安全審查，卻為外資并購準(zhǔn)入設(shè)定了限制條件，將外資的投資項(xiàng)目分為鼓勵(lì)、允許、限制、禁止四個(gè)類別，一定程度上維護(hù)了國家的經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)穩(wěn)定。2006年商務(wù)部出臺(tái)了 《關(guān)于外國投資者并購境內(nèi)企業(yè)的規(guī)定》，該規(guī)定表明我國監(jiān)管機(jī)構(gòu)開始關(guān)注外資并購行為對產(chǎn)業(yè)安全帶來的負(fù)面影響，并開始規(guī)制損害我國國家安全的并購行為。根據(jù)該規(guī)定，企業(yè)應(yīng)向商務(wù)部自行申報(bào)。如果企業(yè)未主動(dòng)申報(bào)，但商務(wù)部認(rèn)為該并購行為會(huì)危及國家安全，可要求并購方停止并購行為。盡管該規(guī)定沒有明確審查標(biāo)準(zhǔn)和具體程序等內(nèi)容，但其賦予的商務(wù)部國家安全審查的監(jiān)管職能卻具有重大意義。2008年頒布施行的《反壟斷法》第31條①《反壟斷法》第31條規(guī)定：對外資并購境內(nèi)企業(yè)或者以其他方式參與經(jīng)營者集中，涉及國家安全的，除依照本法規(guī)定進(jìn)行經(jīng)營者集中審查外，還應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定進(jìn)行國家安全審查。首次明確規(guī)定了國家安全審查制度。2011年出臺(tái)的《商務(wù)部實(shí)施外國投資者并購境內(nèi)企業(yè)安全審查制度的規(guī)定》，著重強(qiáng)調(diào)外國投資者不得以任何方式實(shí)質(zhì)規(guī)避并購國家安全審查，而且細(xì)化了并購國家安全審查的內(nèi)容、范圍、工作機(jī)制及審查標(biāo)準(zhǔn)和程序等內(nèi)容。［14］

（二）國家安全審查制度關(guān)于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)相關(guān)規(guī)定的缺失

當(dāng)前，我國國家安全審查制度雖已建立了初步的規(guī)范體系，但其體系架構(gòu)和程序設(shè)置仍存在缺陷：一是對于行業(yè)的定義過于寬泛。產(chǎn)業(yè)類型的不同，并購造成的影響也千差萬別，何為“重大影響”在實(shí)踐中也往往難以界定。因此，外資并購處于模糊地帶的企業(yè)時(shí)，為避免后期被監(jiān)管機(jī)構(gòu)否決，常常會(huì)選擇主動(dòng)提交國家安全審查，這就會(huì)間接造成并購?fù)顿Y成本的提高，也會(huì)降低并購的效率。而農(nóng)業(yè)具有其特殊性，不僅并購“重要產(chǎn)品”企業(yè)會(huì)給農(nóng)業(yè)行業(yè)帶來影響，有時(shí)即使是并購普通農(nóng)產(chǎn)品企業(yè)，也可能產(chǎn)生蝴蝶效應(yīng)，給整個(gè)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)安全帶來影響。二是審查標(biāo)準(zhǔn)尚不明確。目前，我國國家安全審查制度的適用標(biāo)準(zhǔn)在法律法規(guī)中仍不明確，因此應(yīng)盡快通過立法明確適用標(biāo)準(zhǔn)。國家安全審查需要考慮政治因素和社會(huì)因素，所以設(shè)定的標(biāo)準(zhǔn)與反壟斷審查不能完全相同，不能武斷地進(jìn)行絕對化的估算，應(yīng)從國民經(jīng)濟(jì)的宏觀角度去思考，評估并購行為是否會(huì)導(dǎo)致國民經(jīng)濟(jì)命脈為外資企業(yè)所掌控。

（三）美英德日等國家安全審查制度的立法借鑒

作為跨部門的聯(lián)邦政府委員會(huì)，美國外國投資委員會(huì)（“CFIUS”，以下稱“外資委員會(huì)”）的主要職能是保障美國國家安全，對在美國的外國投資及并購交易實(shí)施國家安全審查。外資委員會(huì)是1975年通過福特總統(tǒng)的11858號(hào)總統(tǒng)行政命令設(shè)立的?！?11”恐怖襲擊事件之后，美國政府決定加大對外資并購的國家安全審查力度，2007年美國國會(huì)通過了《外國投資與國家安全法》，以立法的形式明確了外資委員會(huì)的合法性，也使美國成為世界上第一個(gè)建立對外資進(jìn)行國家安全審查制度的國家。該法案明確了外資委員會(huì)的架構(gòu)、任務(wù)、工作程序、職能以及進(jìn)行國家安全審查的程序等一系列重要事宜。2008年美國財(cái)政部頒布了《外國人兼并、收購及接管條例》，該規(guī)則相當(dāng)于《外國投資與國家安全法》的實(shí)施細(xì)則，旨在落實(shí)該法的有關(guān)規(guī)定。該規(guī)則對國家安全審查的原則、標(biāo)準(zhǔn)、范圍、程序、涵蓋交易、提交自愿通知前的非正式磋商、自愿通知、自愿通知的內(nèi)容以及申報(bào)人應(yīng)履行的義務(wù)等問題均做出了明確規(guī)定。為了便于規(guī)則的實(shí)施，美國財(cái)政部又于同年頒布了《外資委員會(huì)國家安全審查指南》，該指南對外資委員會(huì)進(jìn)行國家安全審查的目的和性質(zhì)、如何分析某項(xiàng)交易是否存在國家安全風(fēng)險(xiǎn)、《外國投資與國家安全法》所認(rèn)定的國家安全因素以及出于國家安全考慮所需審查的交易類型等問題都做出了詳盡說明。［15］由于事先的審查并不能全方位防范并購的后續(xù)發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)，因此《外國投資與國家安全法》確立了事后監(jiān)督機(jī)制，完善監(jiān)控體系，以達(dá)到最大限度保護(hù)國家安全的目標(biāo)。對于已經(jīng)通過國家安全審查制度的并購項(xiàng)目，如在后期的調(diào)查過程中被發(fā)現(xiàn)提交信息錯(cuò)誤或者故意隱瞞等行為，外資委員會(huì)有權(quán)再次啟動(dòng)審查程序，并在調(diào)查中享有主動(dòng)權(quán)。

英國作為老牌的資本主義強(qiáng)國，沒有專門的針對外資并購國家安全審查制度，但其在1973年通過的《公平貿(mào)易法》中明確規(guī)定，違反公眾利益的經(jīng)營者集中禁止實(shí)施。在確定是否違反公眾利益時(shí)要考量的因素包括：對本土市場競爭的影響、對本土企業(yè)在海外競爭行為的影響、對本土工業(yè)和就業(yè)平衡配置的影響、對消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)、新產(chǎn)品研發(fā)的影響等。這諸多影響因素已經(jīng)涉及國家安全審查的內(nèi)容。此外，1975年通過的《工業(yè)法》也明確規(guī)定，本土重要制造企業(yè)的控制權(quán)轉(zhuǎn)讓時(shí)，如受讓方為非本國居民而導(dǎo)致與本國利益沖突時(shí)，英國政府有權(quán)阻止該轉(zhuǎn)讓行為。此處的利益即指與公共政策、公共安全或者公共健康相關(guān)的利益。［16］

德國的國家安全審查主要由經(jīng)濟(jì)技術(shù)部根據(jù)《對外貿(mào)易支付法》來對外資并購行為進(jìn)行審查，該法明確規(guī)定德國政府可以限制對德國經(jīng)濟(jì)有不良影響、與德國的自由秩序和憲法秩序不相協(xié)調(diào)的交易，或根據(jù)維護(hù)德國公眾利益、預(yù)防擾亂德國外交關(guān)系、防止擾亂與其他友邦的和平共處以及對德國國防、政治和安全利益損害等因素來阻止涉及到國家安全的交易行為。

日本的國家安全審查主要由其財(cái)政部根據(jù)《外匯法》等法規(guī)來對外資并購行為進(jìn)行審查。這些法規(guī)明確規(guī)定，在可能損害國家安全、擾亂公眾秩序、妨害公共安全或?qū)θ粘＝?jīng)濟(jì)管理有重大不利影響等情況下，涉及國家安全的外資并購活動(dòng)應(yīng)該向財(cái)政部或其他主管部門事先申報(bào)，對此進(jìn)行審查的部省可根據(jù)情況決定是否將危害國家安全而予以否決。但是否危及國家安全的標(biāo)準(zhǔn)一直沒有明確的法律規(guī)定，因此只能根據(jù)具體情況個(gè)案作出認(rèn)定。［17］

五、我國反壟斷與國家安全雙重審查制度的完善與銜接

反壟斷審查與國家安全審查的制度設(shè)計(jì)既不重復(fù)，也不矛盾，兩種審查制度并存不但不會(huì)對外資產(chǎn)生擠壓效應(yīng)，反而會(huì)促進(jìn)外資并購方式的多樣化，對我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到推動(dòng)作用。

從完善反壟斷審查制度方面看，首先應(yīng)設(shè)立事后審查機(jī)制。許多外資并購活動(dòng)的壟斷目的極具隱蔽性，且外資并購帶來的負(fù)面影響不能在并購?fù)瓿蓵r(shí)全部顯現(xiàn)，因此，應(yīng)在初審之后設(shè)立事后審查機(jī)制，一旦發(fā)現(xiàn)并購可能形成壟斷，即可啟動(dòng)事后審查程序。其次應(yīng)借鑒國外的有限豁免制度，為較為脆弱的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的豁免限定條件，但應(yīng)縮小豁免的主體適用范圍，且涉農(nóng)產(chǎn)品的目錄也應(yīng)根據(jù)形勢作動(dòng)態(tài)變更。因不同經(jīng)濟(jì)時(shí)期產(chǎn)業(yè)市場的發(fā)展?fàn)顩r不相同，豁免也應(yīng)更改適用范圍。通過有效豁免制度，可以保護(hù)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈上的每個(gè)環(huán)節(jié)免受不良侵襲。

從完善國家安全審查制度方面看，首先應(yīng)明確國家安全審查的標(biāo)準(zhǔn)。雖然國家安全的概念比較寬泛，涵蓋了政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)安全等內(nèi)容，但國家安全審查的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)明確?？刹扇×信e加概括式的審查方式，對于重點(diǎn)或敏感行業(yè)采取列舉式如涉農(nóng)行業(yè)、軍工或能源行業(yè)等，除此之外的行業(yè)則采取概括式規(guī)制。同時(shí)應(yīng)借鑒美國立法，出臺(tái)相應(yīng)的國家安全審查的實(shí)施細(xì)則或指南，以使審查標(biāo)準(zhǔn)更加詳細(xì)，更加透明。其次應(yīng)設(shè)立專門機(jī)構(gòu)進(jìn)行國家安全審查。如可仿效美國外資委員會(huì)的設(shè)置，成立跨多個(gè)重要政府部門的監(jiān)管委員會(huì)，對涉及重點(diǎn)與敏感行業(yè)的外資并購采取國家安全審查。也可借鑒發(fā)達(dá)國家的最終否決權(quán)制度，即對已通過國家安全審查的外資并購，由國務(wù)院基于維護(hù)國家安全利益而最終否決。

對于雙重審查制度的銜接，目前只有《反壟斷法》第31條有所涉及，仍需配套相應(yīng)的部門規(guī)章和實(shí)施細(xì)則以便于制度間的銜接。同時(shí)，應(yīng)建立反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)與國家安全審查機(jī)關(guān)信息定期交換機(jī)制和個(gè)案協(xié)商機(jī)制，以促進(jìn)各職能部門間的相互合作與協(xié)商，完善工作流程，這樣就能實(shí)現(xiàn)外資并購法律審查實(shí)際效能的結(jié)果。為防止審查機(jī)關(guān)濫權(quán)行為的發(fā)生，還應(yīng)加強(qiáng)反壟斷與國家安全審查實(shí)施機(jī)關(guān)的互相監(jiān)督與制約。

總之，防范外資并購派生出的風(fēng)險(xiǎn)，僅靠反壟斷和國家安全審查制度是不夠的，還需要產(chǎn)業(yè)政策以及并購目標(biāo)企業(yè)自身的協(xié)助。對此，筆者建議，宏觀上，國家應(yīng)制定科學(xué)合理的產(chǎn)業(yè)政策，引領(lǐng)企業(yè)的經(jīng)營行為，前瞻性的產(chǎn)業(yè)政策能對外資并購行為起到約束作用，減少對農(nóng)業(yè)或重點(diǎn)行業(yè)的沖擊。同時(shí)應(yīng)加大對內(nèi)資企業(yè)的補(bǔ)助與扶持力度，提升內(nèi)資企業(yè)的整體實(shí)力，鼓勵(lì)內(nèi)資企業(yè)參與國際競爭。微觀上，內(nèi)資企業(yè)本身應(yīng)加強(qiáng)對并購風(fēng)險(xiǎn)的防控，對于并購，應(yīng)充分了解外資并購的目的，明確并購條款的全部內(nèi)容，并力爭在并購后的企業(yè)控制主導(dǎo)權(quán)。此外，政府相關(guān)部門應(yīng)加強(qiáng)與其他各國外資并購監(jiān)管機(jī)構(gòu)的溝通與聯(lián)系，掌握前言信息以完善我國的監(jiān)管法規(guī)與配套政策。

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［11］聶名華．日本對企業(yè)并購?fù)顿Y的法律管制［J］．宏觀經(jīng)濟(jì)研究，2003，（07）．

［13］丁丁，潘方方．對我國的外資并購國家安全審查制度的分析及建議［J］．當(dāng)代法學(xué)，2012，（03）：32．

［14］牟嬌．淺析我國外資并購審查的三重門［J］．法制與社會(huì)，2011，（34）：18．

［15］張力行，黎軍．美國外國投資委員會(huì)及其國家安全審查制度－對中國企業(yè)赴美投資的影響和對策［J］．中國法律，2013，（03）．

［16］金鴻峰．英國經(jīng)濟(jì)安全審查及對我國的啟示［J］．現(xiàn)代商業(yè)，2016，（13）．

［17］陳曉丹．外資并購安全審查制度研究［D］．河南大學(xué)碩士學(xué)位論文，2011．

On Perfecting the Review System of Foreign Capital Merger and Acquisition：from the Perspective of Agricultural Industry

Li Ye

With the accelerated process of economic globalization，a series of M＆A deals in agricultural industry caught our attention in recent years．Since those deal has both negative and the positive impacts on our economy，we need to apply the national security and antitrust review mechanisms to review and prevent the negative impacts towards our fragile agricultural industry．However，our current review mechanisms has its flaws and the division of functions is not so scientific．The aim of this paper to analyze the advanced western country legislations in this area and make possible suggestions to perfect the current review mechanisms．

Foreign capital M ＆ A；antitrust review；national security review；industry safety

D922．295

A

1007－8207（2017）12－0114－08

2017－09－07

李曄 （1973—），男，江西財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院講師，法學(xué)博士，研究方向?yàn)榉磯艛喾ā⒂⒚郎谭ā?/p>

本文系江西省高校人文社會(huì)科學(xué)研究項(xiàng)目 “農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)安全視角下的外資并購審查制度研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：FX1402；江西財(cái)經(jīng)大學(xué)校級(jí)青年課題的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：05852015。

王秀艷）