王 寧

（陜西國際商貿(mào)學院，西安712046）

西咸地區(qū)“共同溝”建設、運營與管理問題研究

王 寧

（陜西國際商貿(mào)學院，西安712046）

目前我國對“共同溝”運營管理的相關(guān)法律還不是很健全，灃西新城共同溝作為陜西地區(qū)最早建設的共同溝，在政策法規(guī)、管理體制、投融資機制等方面都存在問題。因此，通過對這些問題的深入分析，對灃西新城共同溝的建設、運營管理模式進行探討。

共同溝；西咸新區(qū)；灃西新城；運營模式

一、灃西新城“共同溝”的建設、運營管理、規(guī)劃與政策概況

（一）現(xiàn)狀與管理模式

2013年4月灃西新城共同溝開工建設。目前其共同溝建設有兩種形式：“當修建道路中需鋪設110KV高壓電纜時，采用2.7M的分倉式共同溝避免各類管線相互干擾；若無須鋪設高壓電纜只鋪設10V中壓電纜時，采用寬1.4M的共倉式共同溝。在灃西新城先期啟動的20多公里的綜合管溝建設中，不做造價高昂的大綜合管溝，只是鋪設了維護管理頻率較高的強電和弱電，將占用空間大、維護頻率相對較低的給水、燃氣等市政管線都采用直埋的方式鋪設，同時設過街管道，避免重復開挖。截至2014年5月已經(jīng)完成了主要干道秦皇達道的主體管道建設工程?！雹僖米詇ttp：//www.fcfx.gov.cn/xwzx/mbjj/8551.htm.灃西新城的共同溝建成后，將成立專門公司統(tǒng)一管理，給市場主體提供公平競爭的行業(yè)環(huán)境，最大程度惠及當?shù)厝罕姡a(chǎn)權(quán)國有。

（二）建設與規(guī)劃概況

從整體規(guī)劃來看，灃西新城作為建設西安國際化大都市的新興產(chǎn)業(yè)基地，建設共同溝至少有兩大好處：首先，通過構(gòu)建共同溝防止了酸堿物質(zhì)對溝內(nèi)管線的腐蝕延長了其使用壽命，節(jié)約了建設成本；其次避免了因市政建設而造成的道路損壞，保證了交通的順暢。未來將不再出現(xiàn)“蜘蛛網(wǎng)“、腳踩”拉鏈路“的現(xiàn)象，使得城市地下空間，創(chuàng)造品質(zhì)生活環(huán)境。該共同溝由灃西新城開發(fā)建設有限公司承建，西安市政設計研究院設計完成。

（三）政策支持

2013年3月陜西省十二屆人大常委會第二次會議審議修改的《陜西省城市地下管線管理條例（草案修改稿）》中明確要求：城市新區(qū)地下管線工程建設應當優(yōu)先采用綜合管廊技術(shù)，無法采用的，應當為地下管線綜合管廊預留規(guī)劃通道。②引用自《陜西省城市地下管線管理條例（草案修改稿）》。

根據(jù)《西咸新區(qū)總體規(guī)劃》，灃西新城總體定位是未來西安國際化大都市綜合服務副中心和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)基地。按照“規(guī)劃立區(qū)“的思路，新設立的灃西新城，投入8 000多萬元聘請世界一流單位開展了53項規(guī)劃設計工作，對整個灃西新城143平方公里進行整體規(guī)劃。這些規(guī)劃涉及到發(fā)展戰(zhàn)略、產(chǎn)業(yè)定位、城市設計、控制規(guī)劃、綜合交通、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、建筑單位、生態(tài)景觀燈方面。通過這些規(guī)劃和設計，比較妥善地處理了城市和人、城市和產(chǎn)業(yè)、城市和生態(tài)的關(guān)系。本著對歷史負責的態(tài)度，超前謀劃未來十年乃至更長時間的發(fā)展需要，在城市管網(wǎng)配套建設中以”智慧城市、三網(wǎng)融合“智能化城市為指導，以服務新型城市為目的，形成了”地上功能完善，地下復合開發(fā)”的綜合城市體系建設。

根據(jù)《西咸新區(qū)總體規(guī)劃》對灃西新城的設計要求，共同溝的建設與開發(fā)是最符合新城對城市雨水、污水、電力、燃熱氣等管網(wǎng)的設計要求的，也是與新城區(qū)合理開發(fā)地下空間的建設理念最為貼切的。

二、灃西新城“共同溝”建設、運營與管理中存在的問題

（一）地方信息管理滯后

2013年10月1日，《陜西省城市地下管線管理條例》正式實施。這是我國第一部城市地下管線管理的省級地方性法規(guī)?！稐l例》將最大限度減少反復開挖次數(shù)。針對陜西省城市地下管線存在的眾多問題，《條例》規(guī)定，“新建、改建、擴建的道路交付后5年內(nèi)，大修的道路竣工后3年內(nèi)，不得開挖鋪設管線；因特殊情況需要開挖的，須經(jīng)城市人民政府批準，并向社會公告。如城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)新建、改建、擴建地下管線工程，建設單位應先到市城建檔案館辦理建檔手續(xù)，城建檔案館要將竣工后需移交的檔案內(nèi)容和要去高職建設單位等，強化協(xié)調(diào)機制建設，密切配合，形成合力。加強對地下管線工程建設的監(jiān)督、監(jiān)察、強化對地下管線工程建設的監(jiān)督、監(jiān)察，強化從工程建設到地下檔案形成全過程的管理。”①引用自《陜西省城市地下管線管理條例》（2013版）。

該《條例》的出臺不僅是陜西省乃至全國都比較全面系統(tǒng)的針對城市地下管線管理的相關(guān)法律。但是法律的出臺到落實需要一個比較長的適用時期，灃西新城的共同溝建設與該《條例》的出臺幾乎同時進行，使得完全在法律的指導下規(guī)范建設步驟、完成建設資料的歸檔、明確建設單位的權(quán)責歸屬就變得有些困難甚至是滯后的。因此就出現(xiàn)了政務部門的信息管理落后、對建設單位的監(jiān)督力度不夠、管理信息不統(tǒng)一，無法立刻提供有效地管理信息服務，對整個共同溝的管理還比較松散和無序。

（二）共同溝規(guī)劃管理方面

《陜西省地下管線管理條例》所涵蓋的范圍是指：“城市地面以下，用于供水、排水、燃氣、熱力、照明、電力、通信、廣播電視、交通信號等管線，地下管線綜合管廊及其相關(guān)地下空間設施的統(tǒng)稱?！雹谝米浴蛾兾魇〕鞘械叵鹿芫€管理條例》（2013版）。共同溝只是其涵蓋的一部分。灃西新城建設的共同溝是陜西省最早開始建設的，此前并無可供參考的范例。在全國其他城市，雖然也有共同管溝的建設，但是由于環(huán)境的不同、發(fā)展水平和面臨具體問題的不同對灃西新城管溝建設的直接參考意義不大。因此灃西新城應該結(jié)合自身現(xiàn)狀、結(jié)合共同溝建設的時機將轄區(qū)內(nèi)各類管線的布局與管理納入系統(tǒng)，對共同溝內(nèi)的各種線路進行明確的指導性布局與規(guī)劃。

（三）缺少市場運作的政策依據(jù)

2015年中華人民共和國住房和城鄉(xiāng)建設部發(fā)布關(guān)于國家標準《城市綜合管廊工程技術(shù)規(guī)范》的公告，同時下發(fā)了《關(guān)于加強城市基礎設施建設的意見》明確指出：“城市基礎設施是城市正常運行和健康發(fā)展的物質(zhì)基礎，對于改善人居環(huán)境、增強城市綜合承載能力、提高城市運行效率、穩(wěn)步推進新型城鎮(zhèn)化、確保2020年全面建成小康社會具有重要作用。當前，我國城市基礎設施仍存在總量不足、標準不高、運行管理粗放等問題。加強城市基礎設施建設，有利于推動經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，拉動投資和消費增長，擴大就業(yè)，促進節(jié)能減排。開展城市地下綜合管廊試點，用3年左右，在全國36各大中城市全面啟動地下綜合管廊試點工程；中小城市因地制宜建設一批綜合管廊項目。新建道路、城市新區(qū)和各類園區(qū)地下管網(wǎng)應按照綜合管廊模式進行開發(fā)建設。“為進一步加強城市地下管線建設管理，保障城市安全運行，提高城市綜合承載能力和城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量，國務院辦公廳又發(fā)布了《關(guān)于加強城市地下管線建設管理的指導意見》提出：“要統(tǒng)籌考慮綜合管廊建設運行費用、投資回報和管線單位的使用成本，合理確定管廊租售價格標準，有關(guān)部門要及時總結(jié)試點經(jīng)驗，加強對各地綜合管廊建設的指導?！雹垡米試鴦赵恨k公廳《關(guān)于加強城市地下管線建設管理的指導意見》（2014年）。雖然，中央各種規(guī)范、意見比較全面的提出，但都是從宏觀角度提出的戰(zhàn)略性管理意見。作為共同溝修建的具體城市應該在國家基本政策的基礎上細化相關(guān)政策，因地制宜的提出符合自己所在區(qū)域的公共事業(yè)規(guī)范管理條例以及經(jīng)營管理辦法，使得共同溝的經(jīng)營管理符合市場規(guī)律及法律要求。

（四）管理體制不健全

針對以上問題，在共同溝建設比較成熟的國家和地區(qū)，就有我們可供參考的成功經(jīng)驗。這些地方為了更好地利用共同溝資源成立了專門的管理維護中心以及公共管線建設基金等機構(gòu)來對共同溝的使用和資金的管理進行專門的協(xié)調(diào)與支配，防止了因機構(gòu)重疊造成的資源浪費。同樣的方法在我國上海和廣州這些經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，城市綜合管道建設起步比較早，通過一段時間的摸索再結(jié)合國外先進經(jīng)驗也形成了一套屬于自己比較成熟的管理方法。

（五）共同溝資金投入與費用分攤標準

灃西新城的共同溝建設主要是由政府出資建設的，這也是我國“政府投資、企業(yè)租用“的固有運作模式。灃西新城共同溝無論是土地資源還是資金投入其所有權(quán)都歸國有，因此政府對其有絕對的管理監(jiān)督責任。政府大權(quán)獨攬的弊端在于對整個共同建設費用的承擔與分攤并未做出明確劃分和詳細的規(guī)定。這就為日后共同溝的使用和運營留下了隱患。政府部門投入市政建設的資金是有限的，共同溝的投入是為了更好進行市政建設。共同溝投入的一次性資金較大并不是由某一個企業(yè)可獨立完成的，應該由政府牽頭對所要使用共同溝的相關(guān)企業(yè)建立合理的融投資管理機制用于共同溝的維護和運營，從而通過該機制進一步明確在建和尚未建設地區(qū)的共同溝費用投資和分攤機制，以產(chǎn)帶建加速區(qū)域建設。

三、灃西新城“共同溝”建設、運營與管理對策

（一）完善相關(guān)法律制度建設

國家通過各種政策鼓勵和推進全國各地城市地下管網(wǎng)建設，特別是綜合管廊工程的建設試點工作。灃西新城作為陜西省最早的共同溝試點地區(qū)，應該結(jié)合自身經(jīng)驗在推廣和普及共同溝建設的基礎上制定相應的法規(guī)體系，以法規(guī)政策來保障共同溝的投資建設與運營管理。早在2013年的時候，陜西省就已經(jīng)率先出臺了《陜西省城市地下管線管理條例》，系統(tǒng)全面地闡述了地下管線規(guī)劃、建設、綜合管廊維護、檔案信息管理的諸多方面，為灃西新城共同溝的建設和運營提供了一定的法律依據(jù)。但是，該條例是針對城市所有地下管線的，灃西新城作為共同溝試點地區(qū)不僅在建設方面應提出比較新的理念，更應該在法律完善方面踐行試點先行的要求，提出共同溝特許經(jīng)營的法律制度、共同建設及工程驗收等技術(shù)標準、共同溝建設投融資機制、共同溝建設費用分攤機制等法律法規(guī)，全面完善共同溝從建設到后期運營使用各個階段的法律制度。

（二）建立有效的運營和維護機制

結(jié)合國內(nèi)外先進成功的管理經(jīng)驗，成立專門的管理機構(gòu)，針對共同溝管理和運營所面臨的費用、工程質(zhì)量、投資、運營等問題建立監(jiān)管機制。政府牽頭鼓勵共同溝運營的市場化，爭取最大程度維護共同溝的使用效益。結(jié)合國家與陜西省的相關(guān)法規(guī)條例，確立明確的管理辦法，形成政府統(tǒng)籌、市場運營、共同維護的灃西新城共同溝管理維護機制。

F28

A

1673-291X（2017）35-0097-02

2017-08-11

陜西國際商貿(mào)學院2015年校級課題（SMXY201524）階段性研究成果

王寧（1985-），男，陜西臨潼人，講師，碩士研究生，從事管理經(jīng)濟學研究。

[責任編輯 杜 娟]