王 寧

（陜西國際商貿(mào)學(xué)院，西安712046）

西咸地區(qū)“共同溝”建設(shè)、運(yùn)營與管理問題研究

王 寧

（陜西國際商貿(mào)學(xué)院，西安712046）

目前我國對(duì)“共同溝”運(yùn)營管理的相關(guān)法律還不是很健全，灃西新城共同溝作為陜西地區(qū)最早建設(shè)的共同溝，在政策法規(guī)、管理體制、投融資機(jī)制等方面都存在問題。因此，通過對(duì)這些問題的深入分析，對(duì)灃西新城共同溝的建設(shè)、運(yùn)營管理模式進(jìn)行探討。

共同溝；西咸新區(qū)；灃西新城；運(yùn)營模式

一、灃西新城“共同溝”的建設(shè)、運(yùn)營管理、規(guī)劃與政策概況

（一）現(xiàn)狀與管理模式

2013年4月灃西新城共同溝開工建設(shè)。目前其共同溝建設(shè)有兩種形式：“當(dāng)修建道路中需鋪設(shè)110KV高壓電纜時(shí)，采用2.7M的分倉式共同溝避免各類管線相互干擾；若無須鋪設(shè)高壓電纜只鋪設(shè)10V中壓電纜時(shí)，采用寬1.4M的共倉式共同溝。在灃西新城先期啟動(dòng)的20多公里的綜合管溝建設(shè)中，不做造價(jià)高昂的大綜合管溝，只是鋪設(shè)了維護(hù)管理頻率較高的強(qiáng)電和弱電，將占用空間大、維護(hù)頻率相對(duì)較低的給水、燃?xì)獾仁姓芫€都采用直埋的方式鋪設(shè)，同時(shí)設(shè)過街管道，避免重復(fù)開挖。截至2014年5月已經(jīng)完成了主要干道秦皇達(dá)道的主體管道建設(shè)工程?！雹僖米詇ttp：//www.fcfx.gov.cn/xwzx/mbjj/8551.htm.灃西新城的共同溝建成后，將成立專門公司統(tǒng)一管理，給市場(chǎng)主體提供公平競(jìng)爭(zhēng)的行業(yè)環(huán)境，最大程度惠及當(dāng)?shù)厝罕?，產(chǎn)權(quán)國有。

（二）建設(shè)與規(guī)劃概況

從整體規(guī)劃來看，灃西新城作為建設(shè)西安國際化大都市的新興產(chǎn)業(yè)基地，建設(shè)共同溝至少有兩大好處：首先，通過構(gòu)建共同溝防止了酸堿物質(zhì)對(duì)溝內(nèi)管線的腐蝕延長(zhǎng)了其使用壽命，節(jié)約了建設(shè)成本；其次避免了因市政建設(shè)而造成的道路損壞，保證了交通的順暢。未來將不再出現(xiàn)“蜘蛛網(wǎng)“、腳踩”拉鏈路“的現(xiàn)象，使得城市地下空間，創(chuàng)造品質(zhì)生活環(huán)境。該共同溝由灃西新城開發(fā)建設(shè)有限公司承建，西安市政設(shè)計(jì)研究院設(shè)計(jì)完成。

（三）政策支持

2013年3月陜西省十二屆人大常委會(huì)第二次會(huì)議審議修改的《陜西省城市地下管線管理?xiàng)l例（草案修改稿）》中明確要求：城市新區(qū)地下管線工程建設(shè)應(yīng)當(dāng)優(yōu)先采用綜合管廊技術(shù)，無法采用的，應(yīng)當(dāng)為地下管線綜合管廊預(yù)留規(guī)劃通道。②引用自《陜西省城市地下管線管理?xiàng)l例（草案修改稿）》。

根據(jù)《西咸新區(qū)總體規(guī)劃》，灃西新城總體定位是未來西安國際化大都市綜合服務(wù)副中心和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)基地。按照“規(guī)劃立區(qū)“的思路，新設(shè)立的灃西新城，投入8 000多萬元聘請(qǐng)世界一流單位開展了53項(xiàng)規(guī)劃設(shè)計(jì)工作，對(duì)整個(gè)灃西新城143平方公里進(jìn)行整體規(guī)劃。這些規(guī)劃涉及到發(fā)展戰(zhàn)略、產(chǎn)業(yè)定位、城市設(shè)計(jì)、控制規(guī)劃、綜合交通、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、建筑單位、生態(tài)景觀燈方面。通過這些規(guī)劃和設(shè)計(jì)，比較妥善地處理了城市和人、城市和產(chǎn)業(yè)、城市和生態(tài)的關(guān)系。本著對(duì)歷史負(fù)責(zé)的態(tài)度，超前謀劃未來十年乃至更長(zhǎng)時(shí)間的發(fā)展需要，在城市管網(wǎng)配套建設(shè)中以”智慧城市、三網(wǎng)融合“智能化城市為指導(dǎo)，以服務(wù)新型城市為目的，形成了”地上功能完善，地下復(fù)合開發(fā)”的綜合城市體系建設(shè)。

根據(jù)《西咸新區(qū)總體規(guī)劃》對(duì)灃西新城的設(shè)計(jì)要求，共同溝的建設(shè)與開發(fā)是最符合新城對(duì)城市雨水、污水、電力、燃熱氣等管網(wǎng)的設(shè)計(jì)要求的，也是與新城區(qū)合理開發(fā)地下空間的建設(shè)理念最為貼切的。

二、灃西新城“共同溝”建設(shè)、運(yùn)營與管理中存在的問題

（一）地方信息管理滯后

2013年10月1日，《陜西省城市地下管線管理?xiàng)l例》正式實(shí)施。這是我國第一部城市地下管線管理的省級(jí)地方性法規(guī)。《條例》將最大限度減少反復(fù)開挖次數(shù)。針對(duì)陜西省城市地下管線存在的眾多問題，《條例》規(guī)定，“新建、改建、擴(kuò)建的道路交付后5年內(nèi)，大修的道路竣工后3年內(nèi)，不得開挖鋪設(shè)管線；因特殊情況需要開挖的，須經(jīng)城市人民政府批準(zhǔn)，并向社會(huì)公告。如城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)新建、改建、擴(kuò)建地下管線工程，建設(shè)單位應(yīng)先到市城建檔案館辦理建檔手續(xù)，城建檔案館要將竣工后需移交的檔案內(nèi)容和要去高職建設(shè)單位等，強(qiáng)化協(xié)調(diào)機(jī)制建設(shè)，密切配合，形成合力。加強(qiáng)對(duì)地下管線工程建設(shè)的監(jiān)督、監(jiān)察、強(qiáng)化對(duì)地下管線工程建設(shè)的監(jiān)督、監(jiān)察，強(qiáng)化從工程建設(shè)到地下檔案形成全過程的管理。”①引用自《陜西省城市地下管線管理?xiàng)l例》（2013版）。

該《條例》的出臺(tái)不僅是陜西省乃至全國都比較全面系統(tǒng)的針對(duì)城市地下管線管理的相關(guān)法律。但是法律的出臺(tái)到落實(shí)需要一個(gè)比較長(zhǎng)的適用時(shí)期，灃西新城的共同溝建設(shè)與該《條例》的出臺(tái)幾乎同時(shí)進(jìn)行，使得完全在法律的指導(dǎo)下規(guī)范建設(shè)步驟、完成建設(shè)資料的歸檔、明確建設(shè)單位的權(quán)責(zé)歸屬就變得有些困難甚至是滯后的。因此就出現(xiàn)了政務(wù)部門的信息管理落后、對(duì)建設(shè)單位的監(jiān)督力度不夠、管理信息不統(tǒng)一，無法立刻提供有效地管理信息服務(wù)，對(duì)整個(gè)共同溝的管理還比較松散和無序。

（二）共同溝規(guī)劃管理方面

《陜西省地下管線管理?xiàng)l例》所涵蓋的范圍是指：“城市地面以下，用于供水、排水、燃?xì)?、熱力、照明、電力、通信、廣播電視、交通信號(hào)等管線，地下管線綜合管廊及其相關(guān)地下空間設(shè)施的統(tǒng)稱?！雹谝米浴蛾兾魇〕鞘械叵鹿芫€管理?xiàng)l例》（2013版）。共同溝只是其涵蓋的一部分。灃西新城建設(shè)的共同溝是陜西省最早開始建設(shè)的，此前并無可供參考的范例。在全國其他城市，雖然也有共同管溝的建設(shè)，但是由于環(huán)境的不同、發(fā)展水平和面臨具體問題的不同對(duì)灃西新城管溝建設(shè)的直接參考意義不大。因此灃西新城應(yīng)該結(jié)合自身現(xiàn)狀、結(jié)合共同溝建設(shè)的時(shí)機(jī)將轄區(qū)內(nèi)各類管線的布局與管理納入系統(tǒng)，對(duì)共同溝內(nèi)的各種線路進(jìn)行明確的指導(dǎo)性布局與規(guī)劃。

（三）缺少市場(chǎng)運(yùn)作的政策依據(jù)

2015年中華人民共和國住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布關(guān)于國家標(biāo)準(zhǔn)《城市綜合管廊工程技術(shù)規(guī)范》的公告，同時(shí)下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的意見》明確指出：“城市基礎(chǔ)設(shè)施是城市正常運(yùn)行和健康發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，對(duì)于改善人居環(huán)境、增強(qiáng)城市綜合承載能力、提高城市運(yùn)行效率、穩(wěn)步推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化、確保2020年全面建成小康社會(huì)具有重要作用。當(dāng)前，我國城市基礎(chǔ)設(shè)施仍存在總量不足、標(biāo)準(zhǔn)不高、運(yùn)行管理粗放等問題。加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，有利于推動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，拉動(dòng)投資和消費(fèi)增長(zhǎng)，擴(kuò)大就業(yè)，促進(jìn)節(jié)能減排。開展城市地下綜合管廊試點(diǎn)，用3年左右，在全國36各大中城市全面啟動(dòng)地下綜合管廊試點(diǎn)工程；中小城市因地制宜建設(shè)一批綜合管廊項(xiàng)目。新建道路、城市新區(qū)和各類園區(qū)地下管網(wǎng)應(yīng)按照綜合管廊模式進(jìn)行開發(fā)建設(shè)?！盀檫M(jìn)一步加強(qiáng)城市地下管線建設(shè)管理，保障城市安全運(yùn)行，提高城市綜合承載能力和城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量，國務(wù)院辦公廳又發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)城市地下管線建設(shè)管理的指導(dǎo)意見》提出：“要統(tǒng)籌考慮綜合管廊建設(shè)運(yùn)行費(fèi)用、投資回報(bào)和管線單位的使用成本，合理確定管廊租售價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)，有關(guān)部門要及時(shí)總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)對(duì)各地綜合管廊建設(shè)的指導(dǎo)?！雹垡米試鴦?wù)院辦公廳《關(guān)于加強(qiáng)城市地下管線建設(shè)管理的指導(dǎo)意見》（2014年）。雖然，中央各種規(guī)范、意見比較全面的提出，但都是從宏觀角度提出的戰(zhàn)略性管理意見。作為共同溝修建的具體城市應(yīng)該在國家基本政策的基礎(chǔ)上細(xì)化相關(guān)政策，因地制宜的提出符合自己所在區(qū)域的公共事業(yè)規(guī)范管理?xiàng)l例以及經(jīng)營管理辦法，使得共同溝的經(jīng)營管理符合市場(chǎng)規(guī)律及法律要求。

（四）管理體制不健全

針對(duì)以上問題，在共同溝建設(shè)比較成熟的國家和地區(qū)，就有我們可供參考的成功經(jīng)驗(yàn)。這些地方為了更好地利用共同溝資源成立了專門的管理維護(hù)中心以及公共管線建設(shè)基金等機(jī)構(gòu)來對(duì)共同溝的使用和資金的管理進(jìn)行專門的協(xié)調(diào)與支配，防止了因機(jī)構(gòu)重疊造成的資源浪費(fèi)。同樣的方法在我國上海和廣州這些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，城市綜合管道建設(shè)起步比較早，通過一段時(shí)間的摸索再結(jié)合國外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)也形成了一套屬于自己比較成熟的管理方法。

（五）共同溝資金投入與費(fèi)用分?jǐn)倶?biāo)準(zhǔn)

灃西新城的共同溝建設(shè)主要是由政府出資建設(shè)的，這也是我國“政府投資、企業(yè)租用“的固有運(yùn)作模式。灃西新城共同溝無論是土地資源還是資金投入其所有權(quán)都?xì)w國有，因此政府對(duì)其有絕對(duì)的管理監(jiān)督責(zé)任。政府大權(quán)獨(dú)攬的弊端在于對(duì)整個(gè)共同建設(shè)費(fèi)用的承擔(dān)與分?jǐn)偛⑽醋龀雒鞔_劃分和詳細(xì)的規(guī)定。這就為日后共同溝的使用和運(yùn)營留下了隱患。政府部門投入市政建設(shè)的資金是有限的，共同溝的投入是為了更好進(jìn)行市政建設(shè)。共同溝投入的一次性資金較大并不是由某一個(gè)企業(yè)可獨(dú)立完成的，應(yīng)該由政府牽頭對(duì)所要使用共同溝的相關(guān)企業(yè)建立合理的融投資管理機(jī)制用于共同溝的維護(hù)和運(yùn)營，從而通過該機(jī)制進(jìn)一步明確在建和尚未建設(shè)地區(qū)的共同溝費(fèi)用投資和分?jǐn)倷C(jī)制，以產(chǎn)帶建加速區(qū)域建設(shè)。

三、灃西新城“共同溝”建設(shè)、運(yùn)營與管理對(duì)策

（一）完善相關(guān)法律制度建設(shè)

國家通過各種政策鼓勵(lì)和推進(jìn)全國各地城市地下管網(wǎng)建設(shè)，特別是綜合管廊工程的建設(shè)試點(diǎn)工作。灃西新城作為陜西省最早的共同溝試點(diǎn)地區(qū)，應(yīng)該結(jié)合自身經(jīng)驗(yàn)在推廣和普及共同溝建設(shè)的基礎(chǔ)上制定相應(yīng)的法規(guī)體系，以法規(guī)政策來保障共同溝的投資建設(shè)與運(yùn)營管理。早在2013年的時(shí)候，陜西省就已經(jīng)率先出臺(tái)了《陜西省城市地下管線管理?xiàng)l例》，系統(tǒng)全面地闡述了地下管線規(guī)劃、建設(shè)、綜合管廊維護(hù)、檔案信息管理的諸多方面，為灃西新城共同溝的建設(shè)和運(yùn)營提供了一定的法律依據(jù)。但是，該條例是針對(duì)城市所有地下管線的，灃西新城作為共同溝試點(diǎn)地區(qū)不僅在建設(shè)方面應(yīng)提出比較新的理念，更應(yīng)該在法律完善方面踐行試點(diǎn)先行的要求，提出共同溝特許經(jīng)營的法律制度、共同建設(shè)及工程驗(yàn)收等技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、共同溝建設(shè)投融資機(jī)制、共同溝建設(shè)費(fèi)用分?jǐn)倷C(jī)制等法律法規(guī)，全面完善共同溝從建設(shè)到后期運(yùn)營使用各個(gè)階段的法律制度。

（二）建立有效的運(yùn)營和維護(hù)機(jī)制

結(jié)合國內(nèi)外先進(jìn)成功的管理經(jīng)驗(yàn)，成立專門的管理機(jī)構(gòu)，針對(duì)共同溝管理和運(yùn)營所面臨的費(fèi)用、工程質(zhì)量、投資、運(yùn)營等問題建立監(jiān)管機(jī)制。政府牽頭鼓勵(lì)共同溝運(yùn)營的市場(chǎng)化，爭(zhēng)取最大程度維護(hù)共同溝的使用效益。結(jié)合國家與陜西省的相關(guān)法規(guī)條例，確立明確的管理辦法，形成政府統(tǒng)籌、市場(chǎng)運(yùn)營、共同維護(hù)的灃西新城共同溝管理維護(hù)機(jī)制。

F28

A

1673-291X（2017）35-0097-02

2017-08-11

陜西國際商貿(mào)學(xué)院2015年校級(jí)課題（SMXY201524）階段性研究成果

王寧（1985-），男，陜西臨潼人，講師，碩士研究生，從事管理經(jīng)濟(jì)學(xué)研究。

[責(zé)任編輯 杜 娟]