喻彩霞

公共管理

鳳凰古城旅游開發(fā)社區(qū)居民去權原因及對策分析

喻彩霞

鳳凰古城作為典型的社區(qū)型旅游景區(qū)，當?shù)厣鐓^(qū)居民對旅游業(yè)的積極參與是旅游業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重要保障。然而，在現(xiàn)階段的鳳凰古城旅游資源開發(fā)經(jīng)營過程當中，社區(qū)居民去權現(xiàn)象在一定范圍內(nèi)存在，制約了旅游業(yè)的進一步發(fā)展。本文樹立了鳳凰古城社區(qū)居民去權的表現(xiàn)，分析了社區(qū)居民去權的原因，并提出了相應的解決對策。

鳳凰古城；旅游開發(fā)；居民去權

鳳凰古城是我國著名的人文性旅游景區(qū)，它以秀麗的自然風光、深厚的文化底蘊、獨特的風土人情吸引著國內(nèi)外的游客，早在2001 年就成為“國家歷史文化名城”，是我國民眾旅游度假的首選目的地之一。自 2009 年鳳凰古城被評為國家 4A級景區(qū)之后，隨著當?shù)芈糜钨Y源的不斷開發(fā)，基礎設施的不斷完善，旅游業(yè)態(tài)的逐漸成熟，鳳凰古城的經(jīng)濟發(fā)展取得了令人矚目的成績。鳳凰古城旅游經(jīng)濟的逐年增長帶動了景區(qū)社區(qū)居民生活的改善，當?shù)厣鐓^(qū)居民的生活水平總體上有所提高，然而，在旅游資源開發(fā)的過程中，當?shù)厣鐓^(qū)居民也存在不同程度的去權現(xiàn)象，如自身權利缺失、經(jīng)濟權益受損、自我認同感喪失等等，制約了鳳凰古城旅游業(yè)的長遠健康發(fā)展，有必要深入分析研究，找出解決對策。

一、鳳凰古城旅游開發(fā)居民去權的表現(xiàn)

（一）自身權利缺失

鳳凰古城是一個歷史悠久的城市，城市的屬性決定了鳳凰古城具有明顯的社區(qū)特征，社區(qū)既是鳳凰古城旅游景區(qū)的構成要素，也是鳳凰古城旅游文化資源的基本載體。因此，社區(qū)居民是鳳凰古城的主人翁，對于鳳凰古城旅游資源的規(guī)劃、開發(fā)、經(jīng)營理應享有知情權、發(fā)言權、決策權。然而，在鳳凰古城旅游資源的開發(fā)經(jīng)營過程中，社區(qū)居民往往處于“集體失語”的狀態(tài)，幾乎所有決策都由當?shù)卣约奥糜沃鞴懿块T作出，執(zhí)行也無需征得社區(qū)居民的同意，旅游景區(qū)的經(jīng)營管理則由旅游公司全權負責?？傊?，社區(qū)居民處于一種被邊緣化的狀態(tài)。

（二）經(jīng)濟權益受損

鳳凰古城作為一個典型的社區(qū)型景區(qū)，只有當?shù)厣鐓^(qū)居民的經(jīng)濟權益得到充分的保證，居民才能良性、積極地參與到旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展進程中來，進而推動旅游業(yè)的長遠健康發(fā)展。然而，由于種種原因，鳳凰古城的社區(qū)居民經(jīng)濟去權現(xiàn)象比較突出。其一表現(xiàn)在政府性旅游資源征用補償偏低。鳳凰古城旅游資源的開發(fā)過程中必然涉及房屋拆遷、土地征用等問題，而地方政府和開發(fā)商所支付的補償款往往低于所征用資源的實際市場價值；其二表現(xiàn)為旅游業(yè)的發(fā)展打破了鳳凰古城傳統(tǒng)的經(jīng)濟模式，對一些社區(qū)居民的就業(yè)造成沖擊，而在此過程中政府部門和旅游企業(yè)的就業(yè)輔助措施不到位，導致部分社區(qū)居民家庭經(jīng)濟陷入困境。

（三）自我認同感喪失

鳳凰古城位于湖南省湘西土家族苗族自治州境內(nèi)，而湘西土家族苗族自治州以土家族、苗族為主的少數(shù)民族人口占比超過75%，因此，鳳凰古城的本土文化具有鮮明的傳統(tǒng)民族特色。隨著鳳凰古城作為旅游景區(qū)的知名度日漸提高，來自全國各地的游客大量涌入，給當?shù)氐膫鹘y(tǒng)社會結構和民族文化帶來了很大沖擊。一方面，強勢的外來文化弱化了本土民族文化的影響力，降低了少數(shù)民族的自我身份認同感，另一方面，相較于現(xiàn)代都市人群的時尚潮流文化，鳳凰古城的本土文化在某些方面顯得保守而土氣，進一步降低了當?shù)厣鐓^(qū)居民的自我認同感，最后，經(jīng)濟、文化的落后增加了當?shù)厣鐓^(qū)居民的自卑感。這種種因素共同造成了鳳凰古城社區(qū)居民的心理去權。

二、鳳凰古城旅游開發(fā)居民去權的原因

（一）地方政府的發(fā)展觀不科學

不論是我黨在 2003 年提出的科學發(fā)展觀，還是 2015 年提出的五大發(fā)展理念，都強調(diào)了發(fā)展是協(xié)調(diào)發(fā)展、全面發(fā)展，如果在地方經(jīng)濟發(fā)展過程中忽視政治發(fā)展、社會發(fā)展、文化發(fā)展，最終經(jīng)濟發(fā)展也將受到制約。然而，鳳凰古城在旅游經(jīng)濟發(fā)展的過程中，地方政府卻沒有能充分踐行科學發(fā)展觀。第一，在鳳凰古城的旅游業(yè)發(fā)展上，當?shù)卣孀非笥慰腿舜巍㈤T票收入、產(chǎn)業(yè)規(guī)模，對旅游業(yè)內(nèi)生發(fā)展的重視不足，亦忽視了景區(qū)內(nèi)社區(qū)的建設和社區(qū)居民對旅游產(chǎn)業(yè)的融入；第二，在推動鳳凰古城的經(jīng)濟發(fā)展過程中，當?shù)卣疀]有樹立起經(jīng)濟和社會協(xié)調(diào)發(fā)展的理念，在旅游資源開發(fā)經(jīng)營方面“大干快上”，而對于景區(qū)內(nèi)社區(qū)居民的權利行使和權益維護重視不足。

（二）制度保障不力

由于我國對景區(qū)旅游資源開發(fā)過程中當?shù)厣鐓^(qū)居民所應當享有的權益在法律層面的規(guī)定不夠細致、明確，導致鳳凰古城在成為旅游景區(qū)以后，古城內(nèi)的居民合法權益受到不同程度的侵害。例如我國在《風景名勝區(qū)條例》中規(guī)定了景區(qū)開發(fā)立項申報時，應當與景區(qū)內(nèi)自然資源以及相關財產(chǎn)的所有權人、使用權人充分協(xié)商，同時因設立景區(qū)而對其造成損失的，應當依法予以補償。然而，如何協(xié)商、協(xié)商過程如何監(jiān)督、補償標準如何確定等問題沒有進一步明確，導致鳳凰古城旅游資源開發(fā)過程中地方政府的自由裁量權過大，社區(qū)居民利益受損時難以依法維護自身正當權益。

（三）社區(qū)居民素質(zhì)不高

鳳凰古城地處偏遠，交通不便，當?shù)氐娜丝谝陨贁?shù)民族為主，文化保守落后，地理和歷史條件決定了當?shù)孛癖娍傮w而言政治意識和法律意識淡薄，知識結構和能力體系不足以支撐其深度融入到旅游產(chǎn)業(yè)的經(jīng)營管理中來，制約了社區(qū)居民自身的增權。一方面，由于政治意識和法律意識的淡薄，但鳳凰古城旅游資源的開發(fā)過程中，社區(qū)居民既難以運用法律武器維護自身的合法權益，也難以在現(xiàn)代社會和商業(yè)規(guī)則框架下與政府機關、旅游企業(yè)進行博弈；另一方面，由于社區(qū)居民的知識結構和能力體系與現(xiàn)代旅游業(yè)的發(fā)展要求不匹配，他們往往只能從事旅游基礎服務以及配套服務，經(jīng)濟創(chuàng)收能力不強。

三、鳳凰古城旅游開發(fā)居民增權對策

（一）樹立科學發(fā)展觀，轉(zhuǎn)變政府職能

首先，地方政府在促進鳳凰古城旅游業(yè)發(fā)展過程中，要樹立科學發(fā)展觀，在各項工作中要堅持以人為本，要懂得發(fā)展必須是全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展，要將當?shù)厣鐓^(qū)居民的生活和就業(yè)納入到旅游業(yè)發(fā)展規(guī)劃中來，注重旅游產(chǎn)業(yè)的內(nèi)生性發(fā)展以及經(jīng)濟和社會的協(xié)調(diào)發(fā)展，在推動旅游業(yè)發(fā)展過程中也要不斷提高社區(qū)居民的獲得感、幸福感。其次，地方政府和旅游主管部門要切實轉(zhuǎn)變職能，摒棄過去對各項事務大包大攬的做法，減少對具體工作的干預，做好對旅游企業(yè)經(jīng)營管理和社區(qū)居民生活就業(yè)的服務。一方面要搭建好社區(qū)、企業(yè)共建鳳凰古城的溝通平臺，為社區(qū)居民與旅游企業(yè)展開廣泛合作營造良好的環(huán)境，另一方面要監(jiān)督規(guī)范旅游企業(yè)的經(jīng)營行為，依法保障社區(qū)居民的各項合法權益。

（二）健全法律法規(guī)，完善體制機制

鳳凰古城在旅游開發(fā)過程中，地方政府和相關部門應當把健全法律法規(guī)，完善體制機制作為第一要務，要充分認識到只有建立了公正、公平、公開、透明的規(guī)則，才能保證旅游開發(fā)各項工作的穩(wěn)步推進，為旅游產(chǎn)業(yè)的長遠健康發(fā)展奠定堅實的基礎。第一，地方政府和相關部門要在現(xiàn)有法律框架之內(nèi)，立足于鳳凰古城旅游開發(fā)工作實際，針對社區(qū)居民的權利和利益訴求，出臺地方性法規(guī)，并制定與其配套的規(guī)章制度，通過制度規(guī)范旅游企業(yè)開發(fā)、經(jīng)營行為，保障社區(qū)居民的合法權益。第二，地方政府和相關部門要建立健全政府、旅游企業(yè)、社區(qū)居民三方溝通協(xié)調(diào)的機制，就鳳凰古城旅游開發(fā)過程遇到的問題和糾紛隨時進行協(xié)商，尋求各方都能接受的解決辦法，建立其利益相關方共建共贏的旅游發(fā)展機制。

（三）做好教育培訓，促進居民就業(yè)

針對鳳凰古城社區(qū)居民自身素質(zhì)不高的問題，地方政府和相關部門應當針對社區(qū)居民自身的實際情況做好教育培訓工作，幫助他們更好地融入到旅游業(yè)的發(fā)展進程中來。第一，相關部門要加強政策法規(guī)宣傳力度，通過廣播、電視、刊物、講座等多種途徑培養(yǎng)社區(qū)居民的政治意識和法律意識，在遇到問題的時候能夠通過合理合法的方法途徑反饋問題，維護自身權益。第二，政府應當優(yōu)化資源配置，建立就業(yè)服務中心，為社區(qū)居民提供就業(yè)指導，與此同時，相關部門可以與旅游企業(yè)在培訓方面建立合作關系，為社區(qū)居民提供多層次、立體化的就業(yè)技能培訓，優(yōu)先引入旅游崗位，為社區(qū)居民參與旅游發(fā)展、提高經(jīng)濟收入創(chuàng)造機會。

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F592.7

A

1008-4428（2017）06-137-02

喻彩霞，女，山東莘縣人，婁底職業(yè)技術學院公共事務管理系講師，碩士，研究方向：旅游管理、旅游戰(zhàn)略規(guī)劃。

本文系 2015 年湖南省教育廳科學研究青年項目《武陵山片區(qū)旅游業(yè)內(nèi)生發(fā)展的社區(qū)居民去權與制度增權機制研究》的研究成果之一。（項目編號：15B199）