姚晴

（江西財(cái)經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，南昌330013）

地方政府或有債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)研究

姚晴

（江西財(cái)經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，南昌330013）

地方政府負(fù)債在全球是一種普遍現(xiàn)象，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的進(jìn)程中，地方政府融資動(dòng)機(jī)日益增加，形成的債務(wù)規(guī)模也在大量增長，尤其是在或有債務(wù)方面，大規(guī)模的或有債務(wù)規(guī)模正在迅速的累積，從而給中國的地方政府財(cái)政帶來巨大的風(fēng)險(xiǎn)。通過分析地方政府或有債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的原因及地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理的國際經(jīng)驗(yàn)，提出轉(zhuǎn)變政府職能；建立健全地方政府投融資制度等建議，以期降低地方政府負(fù)面風(fēng)險(xiǎn)。

地方政府；或有債務(wù)；債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

一、引言

隨著中國經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，地方政府債務(wù)問題不斷激增。由于我國稅收制度的原因，導(dǎo)致地方政府的財(cái)政收入不足以支持當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展，因此，地方政府為促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展，不得不發(fā)行城投債等債務(wù)工具進(jìn)行融資。隨著債務(wù)規(guī)模的不斷擴(kuò)大，可能會(huì)導(dǎo)致地方政府到期無法償還債務(wù)，從而造成地方政府的債務(wù)危機(jī)。

二、地方政府或有債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的原因

從地方政府或有債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的分類來看，地方政府或有債務(wù)規(guī)模和結(jié)構(gòu)都存在風(fēng)險(xiǎn)，這種風(fēng)險(xiǎn)不是一蹴而就的，是與處于轉(zhuǎn)軌時(shí)期的中國經(jīng)濟(jì)、政治變化密切相關(guān)的。相比較市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的國家，中國的經(jīng)濟(jì)體制在轉(zhuǎn)變過程中，地方政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)愈發(fā)加大，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型不徹底表現(xiàn)在三個(gè)方面。

（一）政府職能轉(zhuǎn)變滯后

在中國改革的進(jìn)程中，地方政府逐漸顯露出前所未有的發(fā)展空間。首先，在利益驅(qū)動(dòng)的作用下，地方政府逐步加大對(duì)財(cái)政支出的力度，這種強(qiáng)烈的財(cái)政支出計(jì)劃嚴(yán)重干預(yù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行，這就與國家一直提倡的要發(fā)揮市場(chǎng)的主導(dǎo)地位的定位相悖。其次，受之前計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制框架的影響，中國地方政府大多傾向于對(duì)市場(chǎng)的替代，而不會(huì)主動(dòng)去服務(wù)于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。這些說明了地方政府在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)內(nèi)還未完全轉(zhuǎn)變自身的職能，顯然地方政府或有債務(wù)是會(huì)大量出現(xiàn)的，政府承擔(dān)了不少本不應(yīng)承擔(dān)的債務(wù)責(zé)任。

（二）財(cái)政支出需求增大

第一，自中國進(jìn)入轉(zhuǎn)軌時(shí)期，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的出現(xiàn)和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變，社會(huì)對(duì)于公共產(chǎn)品服務(wù)的要求越來越高，而公共產(chǎn)品的提供由地方政府來完成，使得地方政府在社會(huì)管理中的職能不斷加重，越往低層走，地方政府所面臨的壓力越大，隨著中國公共品的數(shù)量以及質(zhì)量的不斷攀升，人們對(duì)公共品以及服務(wù)的種類也隨之上升，進(jìn)而導(dǎo)致公共支出不斷增大。但是中國地方政府，尤其是基層政府，據(jù)相關(guān)研究，政府機(jī)構(gòu)龐雜重復(fù)，人浮于事，致使行政成本過高，地方政府負(fù)擔(dān)過重借款可以減輕地方政府壓力，尤其是基層政府的財(cái)政壓力。但是這些支出計(jì)劃的成功實(shí)施需要地方政府相應(yīng)配套的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)能力，而在經(jīng)濟(jì)建設(shè)的同時(shí)必然要加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，因?yàn)橹袊嚓P(guān)法律法規(guī)明文規(guī)定，地方政府不列赤字，地方政府不得自行舉債，因此在沉重的壓力之下，地方政府只有通過其他途徑來實(shí)現(xiàn)可預(yù)期的目標(biāo)，這途徑不外乎是對(duì)外借款、賒欠、提供各種債務(wù)擔(dān)保等形式。這部分債務(wù)中，或有債務(wù)所占比例很大。

（三）財(cái)政體制的缺陷

1.財(cái)權(quán)和事權(quán)不匹配

自分稅制改革實(shí)施以來，中央政府與地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)劃分不清晰，地方政府的財(cái)權(quán)逐步減少，中央政府財(cái)權(quán)明顯集中，地方政府事權(quán)明顯集中，這樣就造成了財(cái)權(quán)與事權(quán)分配不均，地方政府財(cái)力不足，則有向外借款的傾向。

2.地方政府外部投融資途徑少

首先，地方政府可用的投融資渠道不外乎是外國政府貸款和國轉(zhuǎn)貸資金，選擇的自由度低。其次，在公共管理建設(shè)投融資方面，民間資本的準(zhǔn)入門檻高，中央財(cái)政的支持力度不足，進(jìn)一步限制了地方政府的資金來源，而通過外債擔(dān)保等的擔(dān)保形式可以輕而易舉地獲取所需資金，為多數(shù)地方政府所采用。

（四）引發(fā)道德風(fēng)險(xiǎn)

道德風(fēng)險(xiǎn)與制度不合理有關(guān)，這種不合理將會(huì)導(dǎo)致在責(zé)任與權(quán)力具有同等地位的情形下，造成一定程度的道德風(fēng)險(xiǎn)，因此，地方政府發(fā)生或有債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)也就成為了可能。

從地方政府來說，首先，政府擔(dān)保往往作為政府或有債務(wù)形成的重要途徑之一，例如，債務(wù)擔(dān)保此類形式這樣可以避開法律的相關(guān)規(guī)定，具有很好的隱蔽性。其次，當(dāng)?shù)胤秸疅o法償還債務(wù)時(shí)最終會(huì)由財(cái)政兜底，因此，這就促使地方政府更有意愿去進(jìn)行債務(wù)融資，提供更多的擔(dān)保，或有債務(wù)也因此不斷滋生。

從社會(huì)機(jī)構(gòu)來說，非政府機(jī)構(gòu)倒逼地方政府舉債是存在的，由于之前已經(jīng)預(yù)期地方政府會(huì)兜底債務(wù)，風(fēng)險(xiǎn)的大小與否事實(shí)上對(duì)于社會(huì)機(jī)構(gòu)來說并無兩樣，許多借款人甚至可能在知道地方政府參與的情況后，不進(jìn)行債務(wù)擔(dān)保，在資金使用上毫無追求，一旦風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生，地方政府進(jìn)行兜底，由此而造成的財(cái)政支出壓力形成，造成的比如形象工程和面子工程。

三、地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理的國際經(jīng)驗(yàn)

在發(fā)達(dá)國家，地方政府財(cái)政承擔(dān)了大部分的面向公眾的服務(wù)，這意味著地方政府財(cái)政對(duì)整個(gè)國家財(cái)政體系有著非常重要的作用，在很大程度上決定了國家財(cái)政體系運(yùn)行的穩(wěn)定與效率，相比發(fā)展中國家，西方發(fā)達(dá)國家有著更為豐富的管理經(jīng)驗(yàn)，對(duì)中國地方政府財(cái)政運(yùn)行有著借鑒作用。

（一）美國州地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理

美國風(fēng)險(xiǎn)管理技術(shù)比較成熟，在地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理方面，第一，州地方政府聘用相關(guān)中介機(jī)構(gòu)參與檢查公債發(fā)行是否合法，防止在發(fā)行過程中出現(xiàn)漏洞。第二，州地方政府發(fā)行信用評(píng)級(jí)度較高的債券，使發(fā)行順利進(jìn)行。第三，若發(fā)行的公債規(guī)模超過州地方政府承受能力，州地方政府會(huì)制定相應(yīng)的財(cái)政制度性約束，以防止公債規(guī)模過大。典型例子是俄亥俄州模式的成功，俄亥俄州的財(cái)政監(jiān)控方案，由國家審計(jì)處統(tǒng)一財(cái)政審查，來確定地方政府是否面臨財(cái)政緊急的狀況。這種類似財(cái)政預(yù)警方案事實(shí)上促進(jìn)了地方政府改善他們的財(cái)政狀況。俄亥俄州關(guān)于財(cái)政緊急救助法律法規(guī)，在成立相關(guān)機(jī)構(gòu)之后便陸續(xù)出現(xiàn)。滿足條件則應(yīng)采取符合法規(guī)的財(cái)政緊急救助措施。

（二）哥倫比亞的“顏色信號(hào)燈”

在1993年之前，哥倫比亞地方政府只需執(zhí)行登記之后就可舉債，而不必聽令于財(cái)政部。1993年之后出臺(tái)的80號(hào)法案規(guī)定金融機(jī)構(gòu)監(jiān)查地方政府償債能力，80號(hào)法案出臺(tái)之后，銀行開始監(jiān)控地方政府借款擔(dān)保的質(zhì)量和數(shù)量，并同時(shí)提供信用評(píng)級(jí)服務(wù)。1997年對(duì)地方債務(wù)具體約束條例出臺(tái)，包含了兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)：第一，利息支出與業(yè)務(wù)儲(chǔ)蓄之比。第二，債務(wù)余額與當(dāng)前收入之比。第一個(gè)比例代表了次級(jí)政府的流動(dòng)性，第二比例評(píng)估了地方政府中長期可持續(xù)性。對(duì)于每個(gè)新的貸款額，進(jìn)行兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)測(cè)試，若測(cè)試結(jié)果為黃色或紅色，則貸款是被許可的。

（三）新西蘭的或有債務(wù)報(bào)告

1994年新西蘭通過了財(cái)政責(zé)任法，該法規(guī)定中央政府應(yīng)該在年度和每半年度財(cái)政報(bào)告中包含或有債務(wù)報(bào)告。包括或有債務(wù)報(bào)告的財(cái)政報(bào)告中須全部提交給議會(huì)，并于互聯(lián)網(wǎng)發(fā)表。這些或有債務(wù)包含了新西蘭儲(chǔ)備銀行(中央銀行)、新西蘭國家控制或控股的企業(yè)以及政府機(jī)構(gòu) (中央政府的預(yù)算內(nèi)機(jī)構(gòu)。從擔(dān)保和賠償來看，該項(xiàng)目主要是政府提供的借款擔(dān)保和為私人公司和個(gè)人有關(guān)的財(cái)產(chǎn)損失的索賠要求、政府提供的存款保險(xiǎn)。從未繳資本、訴訟程序和糾紛來看，主要包括政府未繳認(rèn)購股權(quán)、訴訟程序和糾紛、政府機(jī)構(gòu)和國有企業(yè)由于在訴訟判決中而可能被要求支付利息和本金。從其他可量化的或有債務(wù)額來看，這些債務(wù)包括了與政府機(jī)構(gòu)補(bǔ)助和賠償?shù)穆募s條件有關(guān)的或有債務(wù)、公民由于人身傷害向政府要求的索賠、政府向國際金融機(jī)構(gòu)簽發(fā)的應(yīng)付票據(jù)、向國有企業(yè)要求的其他索賠。

四、結(jié)論及建議

（一）結(jié)論

根據(jù)上述國家地方政府管理或有債務(wù)方面的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合中國自身的特點(diǎn)，可以得出一些啟示，有助于我國完善地方政府財(cái)政預(yù)算系統(tǒng)。第一，有必要建立地方政府或有債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)；第二，加強(qiáng)對(duì)或有債務(wù)報(bào)表的風(fēng)險(xiǎn)管理；第三，地方政府借債應(yīng)規(guī)范管理。

（二）建議

1.轉(zhuǎn)變政府職能

必須明確政府與市場(chǎng)的關(guān)系。第一，地方政府職責(zé)所在應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)，越過邊界則應(yīng)當(dāng)遏制。堅(jiān)持市場(chǎng)第一位，政府第二位的原則，地方政府應(yīng)當(dāng)將一般競(jìng)爭(zhēng)性，經(jīng)營性的領(lǐng)域退出并讓位與市場(chǎng)中民間資本，集中力量解決市場(chǎng)解決不了的問題，如基礎(chǔ)設(shè)施和公益性項(xiàng)目，做到資金投向明確，使用高效，提高政府部門在社會(huì)中的公信力，另外，地方政府部門應(yīng)當(dāng)精簡冗余機(jī)構(gòu)和人員，進(jìn)一步提升財(cái)政資金運(yùn)作的效率及效益。

2.建立健全地方政府投融資制度

地方政府或有債務(wù)最大的問題在于其隱蔽性非常強(qiáng)，所以使隱性的或有債務(wù)顯性化、透明化是有必要的。在政府職能定位準(zhǔn)確、職權(quán)約束完善的前提下，適時(shí)修改相關(guān)法律，給地方政府信用評(píng)級(jí)，分別依據(jù)信用等級(jí)的高低賦予不同的地方債的權(quán)力，適當(dāng)允許地方政府發(fā)行有財(cái)政總審核的地方債券，提高債務(wù)管理的透明度和規(guī)范性。

3.建立或有債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制

借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合中國自身特點(diǎn)，建立相應(yīng)的地方政府或有債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制是可行的。第一，建立衡量或有債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)程度的標(biāo)準(zhǔn)體系。總的指標(biāo)體系應(yīng)劃分兩類，第一輪是絕對(duì)指標(biāo)，例如，綜合負(fù)債率。還有一類是相對(duì)指標(biāo)，相對(duì)指標(biāo)是指分類別，分項(xiàng)目確立標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)而從不同的角度和程度對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行比較分析。第二，對(duì)地方政府或有債務(wù)規(guī)模的程度進(jìn)行量化并建立適當(dāng)?shù)念A(yù)警線。在確定警覺線時(shí)應(yīng)參照地方政府實(shí)際經(jīng)濟(jì)狀況，確立或有債務(wù)率的上限。第三，加強(qiáng)相關(guān)報(bào)表信息披露，提高債務(wù)透明度。第四，成立或有債務(wù)后備基金。

[1]陳瑩瑩.關(guān)于我國地方政府自行發(fā)債的研究探討[J].經(jīng)濟(jì)研究參考，2013，1(66)：1-2.

[2] 王克修.嚴(yán)防他方政府性債務(wù)帶來的風(fēng)險(xiǎn)[J].經(jīng)濟(jì)界，2013(15)：47-52.

[3] Brixi H.P.：“Contingent Government Liabilities：A Hidden Risk for FiscalStability”,The World Bank,1998.

[4] Brixi H.P：“Contingent Government Liabilities：A Fiscal to the Czech Republic”,The World Bank,2000.

[5] JP Morgan.Credit Metrics-Technical Document,New York：1997.

［責(zé)任編輯：王 鑫］

F810.7

A

1005-913X（2017）08-0067-02

2017-06-03

姚 晴(1991-)，男，江西萍鄉(xiāng)人，碩士研究生，研究方向：價(jià)格理論與循環(huán)經(jīng)濟(jì)。