◎本刊主筆 劉國偉

最早竟然是企業(yè)自發(fā)搞出來的綠色審計的世界進(jìn)程

◎本刊主筆 劉國偉

近日，中辦和國辦印發(fā)了《領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計規(guī)定（試行）》，這標(biāo)志著一項全新的、經(jīng)常性的審計制度在我國正式建立。自2018年起，綠色審計在我國將由試點(diǎn)進(jìn)入全面推開階段。今后領(lǐng)導(dǎo)干部的離任審計，除了財務(wù)的賬本要接受審計，轄區(qū)內(nèi)生態(tài)賬本的變化也要接受審計。這對我國的綠色審計工作的發(fā)展來說，稱得上是一座里程碑。那么，什么是綠色審計？綠色審計在世界其他國家的情況如何？

在世界各國，綠色審計已經(jīng)成為大趨勢。

綠色審計發(fā)端于企業(yè)綠色管理

綠色審計的產(chǎn)生有其時代大背景。二戰(zhàn)后，西方國家把經(jīng)濟(jì)發(fā)展建立在大量消耗自然資源基礎(chǔ)上的發(fā)展模式，變得越來越不可持續(xù)。隨著西方國家對可持續(xù)發(fā)展認(rèn)識的不斷深入，一些企業(yè)出于管理上的需要（提高環(huán)境績效，降低原材料消耗等），開始自發(fā)地制定了一些審計計劃，并委托環(huán)境咨詢機(jī)構(gòu)進(jìn)行環(huán)境審計或環(huán)境認(rèn)證，此為綠色審計之濫觴。

上世紀(jì)60年代末至70年代可以說是綠色審計的萌芽期。美國審計總署在1969年就對水污染控制項目進(jìn)行了審計，加拿大等西方經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家也相繼開展了環(huán)境審計。20世紀(jì)80年代是環(huán)境審計的形成階段，日益增加的環(huán)境壓力和日益嚴(yán)重的環(huán)境問題加速了環(huán)境審計的形成。在這一階段，環(huán)境審計的范圍進(jìn)一步拓展，從企業(yè)內(nèi)部擴(kuò)大到政府環(huán)境審計方面，成為政府宏觀管理的手段。

上世紀(jì)90年代至今可以說是環(huán)境審計的發(fā)展階段，以韓國、巴西、日本、荷蘭、加拿大、印度和美國為代表的國家環(huán)境審計，已經(jīng)走上了正軌。截至2014年底，全球范圍內(nèi)對國家和地方環(huán)境措施績效和成果的環(huán)境審計多達(dá)2000多次。

印度環(huán)境審計自爆家丑

作為后起的發(fā)展中國家，印度為了兼顧環(huán)保和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，近年來也致力于采納環(huán)境友好型的戰(zhàn)略和制度，其中就包括環(huán)境審計制度。

綠色審計最早竟然是企業(yè)自發(fā)搞出來的

在機(jī)構(gòu)設(shè)置上，印度最高審計機(jī)關(guān)是印度主計審計長公署（CAG）。主計審計長公署的地位來自印度憲法第148條至第151條的授權(quán)，早在1971年就有專門的法律對其職責(zé)和權(quán)力等做了規(guī)定。主計審計長公署在履行其憲法義務(wù)的同時，要審查政府支出和收入的各個方面，審計內(nèi)容大致分為財務(wù)、合規(guī)和績效審計等方面。

在過去的20多年里，印度主計審計長公署實(shí)施了100多項合規(guī)和環(huán)境績效方面的環(huán)境審計，包括空氣、水、廢棄物、生物多樣性和環(huán)境管理系統(tǒng)等5大領(lǐng)域。目前，印度主計審計長公署在環(huán)境審計領(lǐng)域的主要工作包括如下三項：

一，編制《綠色辦公指南》，指導(dǎo)全國的辦公機(jī)構(gòu)減少辦公活動對環(huán)境的負(fù)面影響，該指南被印度環(huán)境和森林部采納，向所有中央政府辦公室推廣；二，主計審計長公署在“印度廢棄物管理”審計報告中提出多項建議，協(xié)助印度環(huán)境和森林部制定廢棄物有效管理政策；三，編制相關(guān)環(huán)保指南，以指導(dǎo)在所有類型審計中關(guān)注和整合環(huán)境問題。

《環(huán)境與生活》雜志記者在瀏覽印度主計審計長公署發(fā)布的2010至2011年度《環(huán)境審計報告》時發(fā)現(xiàn)，該機(jī)構(gòu)很勇于自爆家丑，譬如：在2003至2008年國家綠化和生態(tài)發(fā)展委員會（NAEB）向非政府機(jī)構(gòu)（NGO）等批準(zhǔn)的647項綠化項目中，只有3.6%得以完成；對許多非政府機(jī)構(gòu)的項目中期評估顯示資金被挪用；高達(dá)93%的植樹項目和相關(guān)物資生產(chǎn)沒達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。在生物多樣性保護(hù)方面，《環(huán)境審計報告》認(rèn)為成立6年之久的國家生物多樣性保護(hù)局（NBA）在制定多樣性保護(hù)法律方面進(jìn)展遲緩；瀕危藥用植物名單及其保護(hù)措施尚未出臺；28個邦中只有7個拿出了瀕危物種名單；只有12%的地方機(jī)構(gòu)設(shè)立了生物多樣性管理委員會等。

韓“四大河流”遭遇四次環(huán)境審計

亂砍濫伐森林破壞自然資源，會讓貓頭鷹等野生動物的棲息地受到威脅。

地處東亞的韓國有九成人口集中生活在僅占國土面積2.4%的區(qū)域，自上世紀(jì)80年代以來，一直面臨著巨大的環(huán)境和資源壓力。韓國的國家審計機(jī)關(guān)是韓國總統(tǒng)設(shè)立的審計監(jiān)察院，這是一個獨(dú)立于政府的、受總統(tǒng)直接領(lǐng)導(dǎo)的機(jī)構(gòu)。韓國通過《審計監(jiān)察院法》保證其獨(dú)立的法律地位，目前審計監(jiān)察院有近1000名職員，年預(yù)算達(dá)1億多美元。在環(huán)境審計上，韓國審計監(jiān)察院表現(xiàn)出較強(qiáng)的開放性，普通市民在生活中遇到有關(guān)問題，可通過正式申請或電話熱線要求進(jìn)行審計。自2001年開展環(huán)境審計以來，審計監(jiān)察院針對多個重點(diǎn)項目進(jìn)行了環(huán)境審計，包括頗受爭議的“四大河流”工程。

“四大河流”工程是指韓國在2009至2011年間完成的一個龐大的水利工程項目，當(dāng)局耗資22萬億韓元（約合1349.4億元人民幣），對漢江、錦江、洛東江和榮山江4條河流及其流域范圍內(nèi)的數(shù)十座水壩和近百個水庫進(jìn)行了綜合治理，旨在解決水資源短缺、建設(shè)防洪措施、改善水質(zhì)和帶動區(qū)域發(fā)展。

“四大河流”工程開工前和開工期間，民間就對工程造成的環(huán)境破壞以及洪澇風(fēng)險增大有激烈爭論。時任韓國總統(tǒng)李明博曾下令對該工程進(jìn)行過兩次審計。第一次是在2011年初，工程正值收尾階段，未發(fā)現(xiàn)明顯違規(guī)。第二次是在2013年1月，環(huán)境審計發(fā)現(xiàn)了許多嚴(yán)重問題，如水質(zhì)管理措施不健全，疏浚管理和水質(zhì)管理計劃不完善，管理和檢查不力等等，這些問題在社會上引起很大反響。第三次審計發(fā)生在樸槿惠執(zhí)政期間，調(diào)查發(fā)現(xiàn)了招投標(biāo)過程存在共謀、報價虛高等問題。

今年夏天，韓國現(xiàn)任總統(tǒng)文在寅下令對“四大河流”工程進(jìn)行第四次審計，以調(diào)查該項目決策過程不透明、環(huán)保預(yù)期目標(biāo)未達(dá)到和項目倉促上馬等問題。有消息稱，當(dāng)局打算成立一個專家組，對該項目展開綜合評估，以決定一些水壩的去留。韓國政府對“四大河流”工程三番五次的調(diào)查表明，在現(xiàn)實(shí)工作中環(huán)境審計面臨的阻力之大是超乎想象的。

巴西老牌審計機(jī)構(gòu)煥發(fā)新活力

巴西是南美洲面積最大的國家，綜合國力居拉丁美洲之首，資源條件得天獨(dú)厚。該國早在19世紀(jì)末就獨(dú)立了，其國家審計監(jiān)督制度作為該國的一項基礎(chǔ)性民主制度，一直被當(dāng)作落實(shí)政府問責(zé)和改善國家治理的重要工具。

荷蘭審計法院的環(huán)境審計工作普遍而深入。圖為該國第一位審計法院女院長阿斯基亞·斯圖威靈，她曾擔(dān)任院長16年之久。

巴西審計制度的主要特征是審計監(jiān)督機(jī)構(gòu)具有司法權(quán)。根據(jù)聯(lián)邦憲法第70與71條規(guī)定，國會在審計法院的協(xié)助下執(zhí)行外部監(jiān)督的職能。審計法院的職責(zé)是確保公共資源得到有效管理，為社會帶來最大的效益。

在環(huán)境領(lǐng)域，聯(lián)邦審計法院負(fù)責(zé)對聯(lián)邦政府的行為進(jìn)行外部監(jiān)督，以及對聯(lián)邦資源的環(huán)?；顒舆M(jìn)行監(jiān)督。雖然巴西環(huán)境審計起步晚于歐美發(fā)達(dá)國家，上世紀(jì)90年代才開展起來，但巴西迎頭趕上的步伐很快。1991年，里約熱內(nèi)盧州議會批準(zhǔn)了關(guān)于環(huán)境審計的1898號法律，該法律規(guī)定了強(qiáng)制性的年度環(huán)境審計，并確保將審計部門發(fā)布的所

2017年5月，韓國政府宣布四大河流工程中的16座河壩，有6座將永久開放以應(yīng)對綠藻泛濫，其中就包括圖中這座公州市的攔河壩。韓國四大河流工程建成6年來，一直是環(huán)境審計的重點(diǎn)對象。