周光禮，姜尚峰

·新 論·

高考改革40年：意義建構(gòu)與制度變遷

周光禮，姜尚峰

（中國人民大學(xué)教育學(xué)院，北京100872）

2017年是恢復(fù)全國統(tǒng)一高校招生考試制度40周年。40年來，高考改革取得了巨大成就和寶貴經(jīng)驗。如何解釋高考改革40年的政策變遷，對進一步完善高考制度具有重要意義。本文從文化模式變革的角度解釋高考政策的變遷，將其分為三個階段：第一個階段（1977－1991年）的文化模式是公平競爭和賢能治國，高考政策定位為精英篩選機制；第二個階段（1992－2011年）的文化模式是崇尚自由和追求卓越，高考政策變遷表現(xiàn)為國家本位的政策范式向市場本位的政策范式轉(zhuǎn)變；第三個階段（2012年至今）的文化模式是提高質(zhì)量和實現(xiàn)公平，高考政策變遷表現(xiàn)為向國家本位政策范式回歸?？梢姡覈呖颊叩淖冞w始終以公平和質(zhì)量為兩條價值主線。

高考改革；政策變遷；文化模式；意義建構(gòu)

教育改革是指對教育體系存在的危機和矛盾做出反應(yīng)，一般涉及對教育體系的結(jié)構(gòu)進行調(diào)整，表現(xiàn)為不停地修改規(guī)則。高考招生作為社會與大學(xué)的界面，集中體現(xiàn)了教育系統(tǒng)存在的危機和矛盾。如何使教育更好地滿足個體需求和社會需要，是高考改革的出發(fā)點?？v觀40年高考改革歷程，圍繞質(zhì)量與公平這對主題，我國相繼出臺多項政策。實際上，在每一項政策制定、頒布與實施的過程中，都有相應(yīng)的價值觀念作為指導(dǎo)，而價值觀念的變化又推動著政策變遷。本文遵循尋找社會現(xiàn)象背后的制度根源，尋找制度背后的價值根源的研究思路，擬對我國高考政策變遷40年歷程進行系統(tǒng)梳理。

一、思想觀念與制度變遷：一種文化視角

利益分析是研究政策變遷的傳統(tǒng)方法。任何政策說到底都是關(guān)于利益的分配和再分配。所謂公共政策其實反映的是決策者或者利益集團的利益。根據(jù)利益分析法，決策者或者利益集團的更迭是政策變遷的主要推動力量。然而，這種方法無法解釋利益集團組成穩(wěn)定但政策還是發(fā)生了變遷的情況。為此，本文引入價值分析法，重視文化因素的作用，嘗試回答文化因素如何影響政策變遷？我們的基本假設(shè)是文化觀念發(fā)生改變，政策也可能變遷。這里所講的文化不是指一個社會的全部生活方式，而是從純主觀的角度界定文化的含義，即一個社會中的價值觀、態(tài)度、信念、取向以及人們普遍持有的見解，類似于“文化認(rèn)知系統(tǒng)”[1]。

根據(jù)制度學(xué)派的觀點，思想觀念與制度是互為表里的，價值觀與制度具有同構(gòu)性。意義建構(gòu)和價值觀念在制度創(chuàng)建和變遷中處于中心地位。馬克斯·韋伯認(rèn)為，文化價值與社會中的正式結(jié)構(gòu)之間有著直接關(guān)聯(lián)。從文化模式的角度看，制度本身就是一種意義系統(tǒng)。在制度內(nèi)，行動者的行為依賴意義的注入和符號的運用。思想觀念的改變是制度變遷的根本原因。對制度變遷的解釋，制度理論的第一個核心論題是，文化環(huán)境為建構(gòu)具體政策設(shè)計了藍圖，同時也是具體政策的基礎(chǔ)部分。這個論題強調(diào)文化環(huán)境作用，遵循同構(gòu)性邏輯（環(huán)境機制），即制度將要并必須適應(yīng)文化環(huán)境變遷方式，外在文化模式推動著制度變遷。當(dāng)然，行動者也力圖塑造他們的環(huán)境來滿足自己的需要，而不是被動地對這些環(huán)境做出反應(yīng)。制度理論的第二個核心論題是，強調(diào)行動者認(rèn)知方式的作用（認(rèn)知機制），特別關(guān)注制度內(nèi)成員作決策時，是如何在其結(jié)構(gòu)和“框架”指引下認(rèn)識和理解外部形勢的。行動者認(rèn)知方式的改變可能導(dǎo)致制度的變遷。制度理論的第三個論題是，強調(diào)制度的歷史性和累積性（積淀機制）。制度變遷具有歷史的延續(xù)性，制度化是一種歷史過程。當(dāng)前的政策是建立在過去基礎(chǔ)之上的。在一個當(dāng)前政策下面埋藏著歷史遺留下來的不同層次的價值和理解力。

本文將高考改革視為一個政策“場域”，從價值觀演變的角度考察高考制度變遷。這里的政策“場域”，是指一群行動者與一個具體政策領(lǐng)域中的一些規(guī)則相互作用的行動舞臺。制度理論認(rèn)為，政策“場域”是結(jié)構(gòu)化的。具體地說，由共享各種不同價值觀的行動者組成不同聯(lián)盟，不同聯(lián)盟之間因所處地位不同形成一個“場域”。“場域”內(nèi)部存在的斗爭與妥協(xié)是政策變遷的動力結(jié)構(gòu)。就高考改革來說，一直存在兩種不同的價值聯(lián)盟，一種是堅守公平（正義）的外部行動者，另一種是強調(diào)卓越（質(zhì)量）的內(nèi)部行動者。前者是公平聯(lián)盟，后者是卓越聯(lián)盟。公平聯(lián)盟強調(diào)國家利益高于個體利益，滿足國家需求是高考改革的出發(fā)點，重視秩序、平等、守正、傳承、本土實踐，等等。卓越聯(lián)盟強調(diào)個體利益高于國家利益，人是萬物的尺度，滿足個體的內(nèi)在需要是高考改革的出發(fā)點，重視自由、質(zhì)量、效率、改革、西方經(jīng)驗，等等。如果說前者體現(xiàn)的是一種自上而下的結(jié)構(gòu)化過程，那么后者體現(xiàn)的是一種自下而上的結(jié)構(gòu)化過程。根據(jù)價值觀的演變，我們將恢復(fù)高考后的40年分為三個階段：1977－1991年、1992－2011年、2012年至今。為了識別每個階段的主流價值觀念，我們對不同時期學(xué)術(shù)論文的主題進行可視化處理。我們認(rèn)為，在高考改革歷程中，學(xué)術(shù)界對每一階段的高考政策都進行了觀點的交鋒，各種價值偏好都得到了一定展示。本文選取中國知網(wǎng)（CNKI）的CSSCI期刊數(shù)據(jù)庫，以“高考”為主題，共得到1516篇期刊論文。其中，第一階段（1979－1991年）有83篇論文；第二階段（1992－2011年）有819篇論文；第三階段（2012年至今）有617篇論文。我們利用Citespace 5.0.R2對每一階段的主題進行可視化分析。

二、精英篩選機制：1977－1991年的高考政策

（一）全國統(tǒng)一高考制度的恢復(fù)和改革

高考政策是一系列的政策與規(guī)章制度，包括考試內(nèi)容、考試時間、考試科目、考試次數(shù)、報考資格、招生錄取方式方法、組織評價與監(jiān)督等多個方面。雖然本文討論的中心是1977年之后的高考改革，但回顧中華人民共和國成立后17年來的高考制度依然是有必要的，因為這是我國高考政策變遷的初始稟賦。這為我們拓展1977年之后的高考改革研究提供了必要情景。

中華人民共和國成立之初，為了實現(xiàn)平穩(wěn)過渡，各高校延續(xù)單獨招生制度。1952年，基于國家利益考慮，教育部發(fā)布政策，規(guī)定從即年起，全國高校原則上一律參加全國統(tǒng)一招生考試，并在中央成立全國高等學(xué)校招生委員會，統(tǒng)一組織和領(lǐng)導(dǎo)全國招生工作。1954年，實行文理分科制度。1958年，為調(diào)動地方積極性，開始向地方適度分權(quán)。為了實現(xiàn)實質(zhì)平等，國家逐步建立起“優(yōu)先錄取”政策，向工農(nóng)群眾和一線工人傾斜。作為我國高考制度的初創(chuàng)時期，中華人民共和國成立后17年來建成全國統(tǒng)一高考制度?！拔母铩笔?，全國統(tǒng)一高考制度被廢除，取而代之的是工農(nóng)兵推薦上學(xué)制度，教育公平異化為“反向歧視”和不公平，教育質(zhì)量急劇下降。

1977年，鄧小平主持召開全國科學(xué)和教育工作座談會，提出從當(dāng)年開始，高等院校要恢復(fù)從高中畢業(yè)生中直接招考學(xué)生。同年10月，國務(wù)院批轉(zhuǎn)了教育部《關(guān)于一九七七年高等學(xué)校招生工作的意見》，確定了“自愿報名；統(tǒng)一考試；地市初選；學(xué)校錄取，省、市、自治區(qū)批準(zhǔn)”的招生辦法。這個《意見》標(biāo)志著高校招生考試制度的恢復(fù)。應(yīng)該說，1977年恢復(fù)高考的決定讓廣大知識青年看到了希望，重拾對未來的信心，對重建動亂之后的社會秩序具有重要意義。

招生改革。從20世紀(jì)80年代中期開始，為適應(yīng)改革開放的新形勢，高考招生制度開始進行一些改革。在招生方面，開始實行委托培養(yǎng)和定向招生政策，以彌補部分地區(qū)和行業(yè)人才缺乏的情況。1985年的《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》提出要改變高等學(xué)校全部按國家計劃統(tǒng)一招生、畢業(yè)生全部由國家包下來分配的辦法，實行國家計劃招生、用人單位委托招生以及國家計劃外招生（自費生），這標(biāo)志著高校招生制度“雙軌制”的形成。除招收自費生外，1985年，國家教育委員會發(fā)布了《關(guān)于做好普通高等學(xué)校試招中學(xué)保送生工作的通知》，規(guī)定在全國統(tǒng)考選拔新生的同時招收少量中學(xué)保送生。1988年，國家教委印發(fā)了《普通高等學(xué)校招收保送生的暫行規(guī)定》，對保送生的條件、學(xué)校及比例、權(quán)力及職責(zé)、工作程序等做了明確規(guī)定，規(guī)定普通高校招收的保送生人數(shù)不應(yīng)超過當(dāng)年計劃總數(shù)的3%，師范院?？蔀?0%。

考試改革?？荚嚫母镏饕荚嚳颇亢涂荚囆问降淖兏?。1977年恢復(fù)高考時的考試科目有文理之分：文科考試科目為政治、語文、數(shù)學(xué)、史地；理科考試科目為政治、語文、數(shù)學(xué)、理化。1978年開始增加外語考試，但當(dāng)年除報考外語院校和外語專業(yè)之外，其余不計入總分只作參考。從1979年開始外語成績按比例計入總分。1983年開始外語100%計入總分。從1981年開始生物考試納入理工農(nóng)醫(yī)類。由于高考競爭日趨激烈，多數(shù)中學(xué)實行文理分類教學(xué)，從而造成學(xué)生在高中階段的知識結(jié)構(gòu)不完整。在總結(jié)浙江和上海兩地的經(jīng)驗之后，國家教育委員會1989年印發(fā)了《關(guān)于試行普通高中畢業(yè)會考制度和改革高考科目的通知》，提出在會考的基礎(chǔ)上設(shè)置高考科目設(shè)置，旨在將水平考試和選拔考試分開。

錄取改革。錄取制度改革從1983年開始。以前的錄取方法主要是分段擇優(yōu)錄取，從1983年開始逐步實施“根據(jù)志愿，按比例投檔”的方式。為落實擴大高校自主權(quán)的決定，1986年，國家教委在《關(guān)于普通高等學(xué)校錄取新生體制與方法的實施細(xì)則》中明確規(guī)定“學(xué)校負(fù)責(zé)、招辦監(jiān)督”的錄取體制，并于1987年以規(guī)章的形式確定下來，即頒布了《普通高等學(xué)校招生暫行條例》。

（二）文化模式與政策變遷

為了分析這個階段高考政策的變遷，有必要仔細(xì)檢視政策子系統(tǒng)的外在文化模式?；謴?fù)高考之所以能夠很快重建人們的信心，一個重要的原因在于它喚醒了一種古老的價值觀念：公平競爭、賢能治國。這種價值觀念在延續(xù)一千多年的科舉制中曾得到不斷強化?？婆e制雖然早已被廢除，但其核心價值觀依然為人們所認(rèn)同，并在新的歷史條件下實現(xiàn)融合、轉(zhuǎn)化，甚至異樣再生，給社會成員以心靈或思想上的統(tǒng)攝影響[2]。從文化模式的角度看，1977－1991年高考政策屬于國家本位的政策范式。政策的出發(fā)點是維護國家利益和重建社會秩序，集權(quán)管理是其突出特點。此時的高考政策只是一種社會精英的篩選機制。實際上，從1977年到1991年，我國高等教育的毛入學(xué)率不到5%，是一種典型的精英教育模式。根據(jù)精英高等教育理念，高等教育只是少數(shù)人的特權(quán)。高等教育的本質(zhì)是高深學(xué)問，絕大多數(shù)人不具備接受高水平的理智訓(xùn)練的能力。因此，社會要做的是建立一種篩選性的考試制度，通過公平競爭讓少數(shù)有才華的學(xué)生脫穎而出。值得指出的是，在精英高等教育階段，全國統(tǒng)一招生考試制度與國家統(tǒng)包統(tǒng)分畢業(yè)生工作制度是一體的?？忌呖汲晒σ馕吨@得國家干部身份，這與科舉取士異曲同工。高考的精英篩選定位對中學(xué)教育影響很大。中學(xué)教育類似于科舉時代的學(xué)校，其辦學(xué)目標(biāo)是“儲才以應(yīng)科目”。中學(xué)辦學(xué)是“養(yǎng)士”，高考是“取士”，“學(xué)而優(yōu)則仕”，高考成了中學(xué)教育強有力的指揮棒，對中學(xué)教育的目的、內(nèi)容、方式方法等起著全方位的指揮和控制作用。這一階段的高考改革基本上都是圍繞如何克服精英篩選機制的弊端進行的。

這一階段的高考政策變遷呈現(xiàn)出兩個特點。第一，通過公平競爭選拔社會精英。強調(diào)高考改革中的國家行為，以政治經(jīng)濟的改革為驅(qū)動，不計家庭出身，根據(jù)國家需要選拔優(yōu)秀人才，旨在更好地服務(wù)于改革開放后的政治經(jīng)濟社會發(fā)展，維護社會秩序。第二，強調(diào)高考改革與中學(xué)教育的關(guān)系。為弱化高考對中學(xué)教學(xué)的“指揮棒”作用，減少應(yīng)試教育的負(fù)面影響，進行了科目設(shè)置、高中會考制度和錄取制度的改革。這段時間的學(xué)術(shù)文獻，可以為此提供有力佐證。我們通過1979－1991年學(xué)術(shù)文獻共現(xiàn)關(guān)鍵詞的提取，發(fā)現(xiàn)在這個階段“高考改革”“中學(xué)教學(xué)”等關(guān)鍵詞的共現(xiàn)頻次最高，表1中是在這一階段共現(xiàn)頻次在5次以上的關(guān)鍵詞列表。筆者通過歸類處理表1中語義相近的關(guān)鍵詞，得到表2中的兩個主題。

表1 1979－1991年學(xué)術(shù)文獻關(guān)鍵詞及共現(xiàn)頻次

表2 1979－1991年學(xué)術(shù)文獻關(guān)鍵詞歸類

這一階段對高考進行的相關(guān)研究主要是圍繞“高考制度”和“中學(xué)教育”兩個主題展開的?；謴?fù)高考之后，隨著高考的競爭越來越激烈，多數(shù)中學(xué)根據(jù)高考科目的設(shè)置，在高一或高二階段開始進行文理分科，旨在提高高考的升學(xué)率。這種片面追求升學(xué)率的現(xiàn)象，不僅會造成學(xué)生知識結(jié)構(gòu)不完整，而且也不符合高考選拔優(yōu)秀人才的目的。為了整治片面追求升學(xué)率現(xiàn)象，學(xué)界對當(dāng)時的科目設(shè)置和考試內(nèi)容進行討論。1984年《人民教育》開展了關(guān)于高考分類、科目設(shè)置的討論，多位學(xué)者認(rèn)為考試科目過多、學(xué)生負(fù)擔(dān)過重，建議實行分類考試，即實行高中會考制度和高考相結(jié)合，重視中學(xué)生的能力培養(yǎng)。楊學(xué)為認(rèn)為高中會考制度基礎(chǔ)上的高考制度改革如果成功，將會對中學(xué)教學(xué)、教學(xué)管理、學(xué)生知識結(jié)構(gòu)以及減少高考對中學(xué)的沖擊具有重要意義[3]?？梢?，這個階段高考研究主題是相對集中的，高考制度改革主要聚焦于如何正確發(fā)揮高考的作用以提高中學(xué)教學(xué)水平，如何更好地通過公平競爭選拔優(yōu)秀人才。

總的來說，這個階段的高考改革主要是國家利益驅(qū)動的，不計家庭出身的公平競爭是其突出特點。在這種文化觀念的支持下，高考改革的公平聯(lián)盟處于主導(dǎo)地位。

三、市場機制與卓越聯(lián)盟的興起：1992－2011年的高考改革

（一）“去中心化”改革

1992年，社會主義市場經(jīng)濟體制正式確立，高考招生制度開始強化“分權(quán)”和“問責(zé)”方面的改革，以適應(yīng)社會轉(zhuǎn)型的需求。自此，我國高考制度進入了長達20年的頻繁變動和改革時期。

招生改革。第一，招生“并軌”改革。1993年，國家教委提出逐步實施學(xué)生繳費上大學(xué)，并開始在部分高校和地區(qū)試點。1996年，國家教委頒發(fā)了《關(guān)于一九九六年推進普通高等學(xué)校招生“并軌”的意見》。1997年，國家教委提出要在總結(jié)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上圓滿完成招生“并軌”改革。2000年，師范專業(yè)的學(xué)生也開始實行繳費上大學(xué)的制度，標(biāo)志著免費上學(xué)的結(jié)束。第二，招生規(guī)模擴張。1999年，我國開始實施大規(guī)模的擴招政策。我國高等教育的毛入學(xué)率由1994年的5%上升到2002年的15%。規(guī)?？焖贁U張引發(fā)了嚴(yán)重的質(zhì)量問題，從2007年開始擴招幅度逐年放緩。2012年，教育部提出“穩(wěn)定規(guī)模，保持公辦普通高校本科招生規(guī)模相對穩(wěn)定”，持續(xù)了13年的本科擴招宣告結(jié)束。第三，保送生制度改革。為了提高保送生的質(zhì)量，教育部對保送生制度進行了調(diào)整。1998年，教育部在上海、湖北、河北、黑龍江、四川五省、市試行保送生綜合能力測試[4]56。1999年，教育部提出對全部保送生進行綜合能力測試。2001年，教育部對保送生工作提出了“壓縮規(guī)模，嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格管理”十二字方針[4]57。第四，其他改革。2001年，教育部取消了高考報名的年齡與婚否限制。2005年，教育部開通“陽光高考”信息平臺。

考試改革。一是考試科目的改革。1993年，在總結(jié)湖南、云南、海南三省的改革試點經(jīng)驗基礎(chǔ)上，國家教委提出要逐步實施高中畢業(yè)會考制度基礎(chǔ)上的高考科目改革。具體做法是：按招生專業(yè)的文理傾向分為兩組，文科包括語文、數(shù)學(xué)、外語、歷史、政治，理科包括語文、數(shù)學(xué)、外語、物理、化學(xué)。這就是所謂的“3+2”方案。這一方案未能改變偏科現(xiàn)象。1999年，教育部開始推行“3＋X”科目設(shè)置方案。“3”指語文、數(shù)學(xué)、外語，這是每個考生必考科目；“X”指由高等學(xué)校根據(jù)本校層次、特點的要求，從物理、化學(xué)、生物、政治、歷史、地理六個科目或綜合科目中自行確定一門或幾門考試科目?！?+X”方案與“3+2”方案并無實質(zhì)不同。二是高考內(nèi)容改革。從總體上來看，考試內(nèi)容更加注重考察學(xué)生的能力與素質(zhì)，命題范圍遵循但不拘泥于教學(xué)大綱，題目設(shè)計增加了應(yīng)用型和能力型題目。三是高考形式改革。這方面主要包括高考次數(shù)和分省命題兩方面。2000年，北京、上海、安徽三地開始試點春季高考，部分高校參與了試點。但在擴招沖擊下，春季高考的報名人數(shù)和招生院校逐年減少，北京、安徽、內(nèi)蒙古等相繼取消春季高考，上海和天津則一直延續(xù)，山東省從2012年開始組織春季高考，一年多次高考的探索還在繼續(xù)。分省命題是改革的重點。1985年，上海已單獨命題；2002年，北京開始實行自主命題；2004年，教育部決定擴大分省命題的范圍；2006年，全國共有16個省市實行自主命題。分省命題盡管取得了一定的成效，但是其負(fù)面作用不小。備受指責(zé)的是由分省命題直接引起的“異地高考”問題，其次是由于命題隊伍的參差不齊，造成命題質(zhì)量的下降。為了保證中學(xué)教育的質(zhì)量，保證高考的權(quán)威與科學(xué)性，近年來又開始逐步恢復(fù)全國統(tǒng)一命題。

錄取改革。錄取制度改革包括網(wǎng)上錄取和自主招生。網(wǎng)上錄取的改革試點開始于1996年，廣西和天津作為最早的試點地區(qū)，取得了較好的效果。1999年，網(wǎng)上錄取改革試點地區(qū)增加到10個。2000年，全國已經(jīng)有一半多的省（自治區(qū)、直轄市）實施了網(wǎng)上錄取，全國招生網(wǎng)上錄取系統(tǒng)也于2001年基本建成[4]58。2005年，全國已基本普及網(wǎng)上錄取工作。自主招生是這次改革的一個亮點。2001年，部分高校經(jīng)教育部批準(zhǔn)開始實施自主招生試點改革。2003年教育部批準(zhǔn)了北京大學(xué)、中國人民大學(xué)等22所高校具有自主招生資格，規(guī)定自主招生計劃人數(shù)控制在年度本科招生計劃總數(shù)的5%以內(nèi)。2005年，教育部辦公廳發(fā)布了《關(guān)于進一步做好高等學(xué)校自主選拔錄取改革試點工作的通知》，增加了具有自主招生資格的高校數(shù)量，并規(guī)定考生人數(shù)較多且生源質(zhì)量好的高校可以擴大自主招生人數(shù)比例。最具標(biāo)志性的事件是，2010年，圍繞自主招生，國內(nèi)頂尖大學(xué)形成三個自主招生聯(lián)盟：以清華大學(xué)為首形成的“華約”自主招生聯(lián)盟，以北京大學(xué)為首形成的“北約”自主招生聯(lián)盟，由重點工科大學(xué)為主形成的“工科派”自主招生聯(lián)盟。隨著自主招生規(guī)模的擴大，對其公平性的質(zhì)疑也越來越多。

（二）文化模式與政策變遷

1992－2011年是我國計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的快速發(fā)展時期，這個時期的文化模式集中體現(xiàn)為非中心化和自主決策。計劃經(jīng)濟時代，個人依附于單位、個體依附于群體，強調(diào)國家利益至上。市場經(jīng)濟崇尚個人自由，強調(diào)個體獨立自主進行決策。決策權(quán)的“去中心化”表現(xiàn)為向各利益相關(guān)群體賦權(quán)，以激發(fā)他們的主動性、積極性和創(chuàng)造性。這個時期的各種高考制度改革，都是在“去中心化”的旗幟下進行的。擴大招生規(guī)模是向考生賦權(quán)，擴大自主招生范圍是向高校賦權(quán)，分省命題是向地方政府賦權(quán)。分權(quán)化改革極大地調(diào)動了各方積極性，推動精英高等教育快速向大眾高等教育轉(zhuǎn)變，但由此又帶來了質(zhì)量問題。規(guī)模擴張與質(zhì)量提升之間的矛盾成為這個時期的主要矛盾，分權(quán)與問責(zé)是隨后許多改革的中心論題?！叭ブ行幕蔽幕Ｊ桨吭健⑿?、分權(quán)、問責(zé)、改革、西方經(jīng)驗等諸多價值理念。市場化機制在法治不完善的情況，容易導(dǎo)致無序和不公平。

這一時期的高考改革有兩個突出特點。第一，確立市場本位的政策范式。在西方經(jīng)驗的鼓舞下，我們在高考改革中引入了市場機制，實施了一系列“分權(quán)”與“問責(zé)”相結(jié)合的政策，增強了質(zhì)量和效益意識。第二，政策的重心從中學(xué)教育轉(zhuǎn)向大學(xué)教育。在精英教育階段，大學(xué)教育并沒有進入高考改革的視野，因為人們相信精英高等教育不存在質(zhì)量問題；在大眾化階段，隨著規(guī)模的擴張，高等教育質(zhì)量成為全社會關(guān)注的問題，追求卓越成為改革的主題。從這一時期學(xué)術(shù)論文的主題可以發(fā)現(xiàn)這種趨勢。我們對1992－2011年的學(xué)術(shù)文獻進行共詞分析，得到關(guān)鍵詞共現(xiàn)圖譜（圖1）和關(guān)鍵詞共現(xiàn)列表（表3）。為了更好地顯示分析結(jié)果，我們把閾值設(shè)置為“TOP30”，同時在表3中把相同語義的關(guān)鍵詞進行合并之后顯示。

從圖1中可以看出，高考改革、高考制度、高考招生、教育公平、高等教育、科目設(shè)置等是這一階段的研究熱點，同時這些關(guān)鍵詞之間也存在一定的相關(guān)性。表3顯示的是這一階段文獻關(guān)鍵詞在文獻中共現(xiàn)的頻次。

圖1 1992－2011年學(xué)術(shù)文獻關(guān)鍵詞共現(xiàn)圖譜

表3 1992－2011年學(xué)術(shù)文獻關(guān)鍵詞共現(xiàn)頻次

應(yīng)該說，改革是這個階段的中心話題，從表3中可以看出，圍繞“高考改革”這一主題學(xué)者們從科目設(shè)置、中學(xué)教育、考試內(nèi)容和形式、高校招生和錄取、教育公平、自主招生等多個角度進行相關(guān)研究，分析高考制度變革的影響及政策背后所體現(xiàn)的價值觀念。高考不僅具有教育功能，而且還有重要的社會功能[5]。這段時間討論最多的是關(guān)于高考功能的討論，人們認(rèn)為高考具有很強的社會功能，主要表現(xiàn)為對社會穩(wěn)定、社會流動起到積極作用。在市場政策范式下，卓越與公平、效率與公平矛盾凸顯。以自主招生政策為例，這一政策的目的是深化高校招生錄取制度改革，擴大高校自主權(quán)，選拔綜合素質(zhì)高、有創(chuàng)新精神和實踐能力強的優(yōu)秀人才，推進素質(zhì)教育的實施。雖然在政策層面提出自主招生要遵循公平、公正、公開的原則，但在實際操作中由于權(quán)力尋租、暗箱操作、人情等原因造成實質(zhì)上的不公平。

四、質(zhì)量與公平：2012年及其后的政策轉(zhuǎn)型期

（一）新高考改革方案

2012年，黨的十八大報告指出：要啟動教育綜合改革，努力辦好人民滿意的教育。在這一政策指引下，教育部開始新一輪的高考改革。2013年，教育部發(fā)布《教育部關(guān)于2013年深化教育領(lǐng)域綜合改革的意見》，提出研究制定高考改革的總體目標(biāo)和基本框架。2013年，中共中央發(fā)布《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，指出要推進考試招生制度改革，探索招生和考試相對分離、學(xué)生考試多次選擇、學(xué)校依法自主招生、專業(yè)機構(gòu)組織實施、政府宏觀管理、社會參與監(jiān)督的運行機制，從根本上解決一考定終身的弊端。2014年，國務(wù)院頒發(fā)《國務(wù)院關(guān)于深化考試招生制度改革的實施意見》（以下簡稱“《實施意見》”），提出新高考改革的四項原則：堅持育人為本，遵循教育規(guī)律；著力完善規(guī)則，確保教育規(guī)律；體現(xiàn)科學(xué)高效，提高選拔水平；加強統(tǒng)籌規(guī)劃，積極穩(wěn)妥推進。同時提出，到2020年基本建立中國特色現(xiàn)代教育考試招生制度。

招生改革。在招生方面，新方案提出以下改革措施。一是提高中西部地區(qū)和人口大省高考錄取率。二是增加農(nóng)村學(xué)生上重點高校人數(shù)。繼續(xù)實施國家農(nóng)村貧困地區(qū)定向招生專項計劃，由重點高校面向貧困地區(qū)定向招生。形成保障農(nóng)村學(xué)生上重點高校的長效機制。

考試改革。在考試形式與考試內(nèi)容方面，新方案提出了如下改革措施。⑴改革考試科目設(shè)置?？忌偝煽冇山y(tǒng)一高考的語文、數(shù)學(xué)、外語三個科目成績和高中學(xué)業(yè)水平考試三個科目成績組成。不分文理科，外語科目提供兩次考試機會。⑵完善高中學(xué)業(yè)水平考試?？荚嚪秶采w國家規(guī)定的所有學(xué)習(xí)科目，引導(dǎo)學(xué)生認(rèn)真學(xué)習(xí)每門課程。⑶深化高考考試內(nèi)容改革。依據(jù)高校人才選拔要求和國家課程標(biāo)準(zhǔn)，科學(xué)設(shè)計命題內(nèi)容，增強基礎(chǔ)性、綜合性，著重考查學(xué)生獨立思考和運用所學(xué)知識分析問題、解決問題的能力。⑷逐步恢復(fù)全國統(tǒng)一高考制度。2016年，除北京、上海、天津、江蘇、浙江五省市之外，已有26個省份采用全國統(tǒng)一命題的試卷。

錄取改革。在錄取機制方面，推行如下改革。⑴探索基于統(tǒng)一高考和高中學(xué)業(yè)水平考試成績、參考綜合素質(zhì)評價的多元錄取機制。⑵推行高考成績公布后填報志愿方式。創(chuàng)造條件逐步取消高校招生錄取批次。目前已有19個省份取消了本科三批錄取，海南、山東等部分省2017年開始探索本科第一、第二批次的合并。⑶減少和規(guī)范考試加分。大幅減少、嚴(yán)格控制考試加分項目，確保政策的公平性和科學(xué)性。⑷收緊自主招生。《實施意見》規(guī)定申請學(xué)生要參加全國統(tǒng)一高考，達到相應(yīng)要求才能接受報考高校的考核。規(guī)范并公開自主招生辦法、考核程序和錄取結(jié)果。嚴(yán)格控制自主招生規(guī)模。2015年起推行自主招生安排在全國統(tǒng)一高考后進行。

這一階段的高考制度改革，強化了頂層設(shè)計和總體規(guī)劃，增強了改革的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性。新高考改革終結(jié)了前一階段頻繁的“碎片化”改革對社會秩序的沖擊，聚焦于公平與卓越，強調(diào)內(nèi)涵發(fā)展，探索中國特色的高考招生制度。

（二）文化模式與政策變遷

強調(diào)中國特色、探討中國模式是這個階段的時代精神。針對先前改革中大量引入西方經(jīng)驗導(dǎo)致水土不服，新高考改革主張要增強教育自信，弘揚中國特色、重視本土經(jīng)驗。正如習(xí)近平總書記2016年12月7日在全國高校思想政治工作會議上所強調(diào)的：“我國有獨特的歷史、獨特的文化、獨特的國情，決定了我國必須走自己的高等教育發(fā)展道路，扎實辦好中國特色社會主義高校?！盵6]正是在這一背景下，我們確立了“辦好人民滿意的教育”的指導(dǎo)思想。在“辦好人民滿意的教育”的旗幟下，公平聯(lián)盟和卓越聯(lián)盟相互吸收了對方有益的價值理念，逐步凝聚改革共識。公平聯(lián)盟認(rèn)為，真正公平的教育應(yīng)該是有質(zhì)量的教育；卓越聯(lián)盟也逐步認(rèn)識到，應(yīng)極大地擴大優(yōu)質(zhì)高等教育資源，讓真正高質(zhì)量的教育惠及全民。兩個聯(lián)盟的改革共識包括如下兩個方面。一是人民滿意的教育首先是有質(zhì)量的教育。改革開放40年，我國教育事業(yè)取得了重大成就，走出了一條中國特色教育發(fā)展之路。對高等教育來說，我們基本上解決了“有學(xué)上”的問題，但是還沒有解決“上好學(xué)”的問題。人民日益增長的高等教育需要同優(yōu)質(zhì)的高等教育服務(wù)提供能力相對不足的矛盾十分突出。如何擴大優(yōu)質(zhì)高等教育資源是當(dāng)前高教改革的重中之重。二是人民滿意的教育是公平的教育。教育公平是人發(fā)展起點的公平，是社會公平的重要組成部分。促進教育公平是和諧社會建設(shè)的必然要求，促進教育公平的關(guān)鍵是保障公民平等的受教育權(quán)?？梢?，建設(shè)更高質(zhì)量更加公平的高等教育是兩個聯(lián)盟共同的政策信仰。

這一時期高考改革有兩個特點。第一，重新確立國家本位的政策范式。基于全國統(tǒng)一高考對維護國家統(tǒng)一和形成穩(wěn)定秩序的重大意義，新高考改革方案重新確立國家利益原則。第二，將高考改革聚焦于卓越（質(zhì)量）和公平（正義）兩個主題。強調(diào)卓越與公平的統(tǒng)一性，對教育公平的理解由形式平等向?qū)嵸|(zhì)平等轉(zhuǎn)變；強調(diào)基礎(chǔ)教育與高等教育一體化，通過高考整合中等教育與高等教育的鴻溝。這一時期學(xué)術(shù)文獻的主題也印證了這種判斷。我們對2012年至今的學(xué)術(shù)文獻進行共詞分析，得到關(guān)鍵詞共現(xiàn)圖譜（圖2）和關(guān)鍵詞共現(xiàn)列表（表4）。

圖2 2012年至今學(xué)術(shù)文獻關(guān)鍵詞共現(xiàn)圖譜

表4 2012年至今學(xué)術(shù)文獻關(guān)鍵詞詞頻列表

從圖2中可以看出高考改革仍然是節(jié)點最大的關(guān)鍵詞，與其具有直接或間接相關(guān)的關(guān)鍵詞也最多，說明這一階段的文獻研究聚焦于綜合改革。此外，考試招生制度、綜合素質(zhì)評價、教育公平、異地高考、高考加分等關(guān)鍵詞的節(jié)點也較大。同時圍繞多個關(guān)鍵節(jié)點形成一定的聚類，表明這幾個關(guān)鍵詞具有高度相關(guān)性。如異地高考、隨遷子女高考與教育公平之間存在較高的關(guān)聯(lián)性，說明教育公平是高考改革的重要價值觀；考試招生制度與改革方案、人才選拔、招生改革、人才培養(yǎng)等關(guān)聯(lián)性較高，說明卓越也是高考改革的重要關(guān)切。

結(jié)合圖2和表4可以看出，這一階段研究者們對高考的相關(guān)研究主要聚焦于異地高考、教育公平、高考招生、高考加分以及對改革方案的討論，對這些關(guān)鍵熱點的討論也大多從提高質(zhì)量、促進公平的視角進行。以異地高考為例，2012年8月，教育部等部門發(fā)布《關(guān)于做好進城務(wù)工人員隨遷子女接受義務(wù)教育后在當(dāng)?shù)貐⒓由龑W(xué)考試工作的意見》，要求各省市2012年年底前出臺異地高考相關(guān)政策。隨后有多位研究者對教育部和各地出臺的異地高考政策進行分析討論，主要包括對政策本身、政策實施、政策價值等角度，多數(shù)學(xué)者認(rèn)為異地高考政策主要是解決隨遷子女的入學(xué)權(quán)利、保障其入學(xué)機會的平等，但在政策實施中往往會遇到較大的現(xiàn)實困境，如何進一步解決現(xiàn)實問題，完善政策并保障教育公平，學(xué)者們從自身研究角度給出了相關(guān)建議[7]。在文化模式的影響下，新高考改革方案基本上都是圍繞公平與質(zhì)量展開的?！秶鴦?wù)院關(guān)于深化考試招生制度改革的實施意見》以及《教育部國家民委 公安部 國家體育總局 中國科學(xué)技術(shù)協(xié)會關(guān)于進一步減少和規(guī)范高考加分項目和分值的意見》等相關(guān)政策文件都把促進公平公正作為改革的基本價值取向。隨著招生規(guī)模的擴張，高等教育越來越注重人才培養(yǎng)的質(zhì)量。《教育部關(guān)于全面提高高等教育質(zhì)量的若干意見》的發(fā)布對高考改革具有重要的指導(dǎo)意義。

五、結(jié)語

本文提出了文化視角研究法，以理解我國高考改革40年的發(fā)展過程。這一視角認(rèn)為，政策變遷依賴于外在文化模式。作為宏觀環(huán)境的重要組成部分，文化模式為建構(gòu)具體政策設(shè)計了藍圖，同時也是具體政策的基礎(chǔ)部分。作為群體的認(rèn)知方式，文化模式的變革最終推動了政策變遷。文化模式具有歷史性和累積性，政策變遷具有歷史的延續(xù)性，具有漸進演化的特點?；謴?fù)高考40年來，我們歷經(jīng)30多次大大小小的改革，既有技術(shù)層面的改進，也有制度層面的革新。從文化模式的角度看，改革主要圍繞公平（正義）與卓越（質(zhì)量）兩種價值理念進行。1977－1991年，主要復(fù)活了公平競爭、賢能治國的古老價值觀；1992－2011年，在“去中心化”旗幟下，建立了以“自由”“質(zhì)量”為特征的卓越價值聯(lián)盟；2012年至今，試圖建立公平與卓越對立統(tǒng)一的文化模式。

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[6]吳晶，胡浩.習(xí)近平在全國高校思想政治工作會議上發(fā)表重要講話[EB/OL].[2017-08-01].http∶//www.china.com.cn/newphoto/news/2016-12/08/content_39878764.htm.

[7]吳霓，朱富言.流動人口隨遷子女在流入地升學(xué)考試政策分析[J].教育研究，2014（4）：43-52.

40 Years of the National College Entrance Examination Reform：Meaning Construction and Institutional Change

ZHOU Guang-li,JIANG Shang-feng
（School of Education,Renmin University of China,Beijing 100872,China）

The year 2017 is the 40th anniversary for the restoration of the National College Entrance Examination(NCEE)system in China.Over 40 years,the NCEE reform has made great achievements and gained valuable experience.It is of great importance to explore the rationale behind the Reform of NCEE Policy so as to further improve the mechanism of NCEE.This paper explains the NCEE policy changes within a framework of cultural model transition,which is divided into three stages.The first stage (1977-1991)focuses on fair competition and virtuous governance.The orientation of NCEE policy is the elite screening mechanism.The second stage (1992-2011)advocates freedom and pursues excellence.The NCEE policy transforms from a nation-oriented standard policy into a market-oriented policy.The third stage (2012-present)is aimed at improving quality and accomplishing fairness,so the NCEE policy returns to the nation-oriented standard policy paradigm.In one word,equity and quality have always been the two main themes in the reform of NCEE policy.

NCEE Reform；Policy Change；Cultural Model；Meaning Construction

2017-08-03

周光禮，中國人民大學(xué)教育學(xué)院副院長、教授，主要從事高等教育政策與管理、大學(xué)變革與院校研究、高等教育質(zhì)量與評估研究；姜尚峰，中國人民大學(xué)教育學(xué)院博士生，主要從事教育經(jīng)濟與管理研究。