王霞

摘要：隨著我國城鎮(zhèn)化步伐的加快，地方政府的財政支出規(guī)模不斷增大，受分稅制改革的實施，財權(quán)上移和事權(quán)下移的矛盾造成了地方政府預(yù)算內(nèi)的財政資金難以滿足其增加的支出需求，地方政府的債務(wù)融資傾向更加強(qiáng)烈。但是由于一些地方政府過度舉債和對債務(wù)管理不規(guī)范，已經(jīng)開始出現(xiàn)債務(wù)違約的風(fēng)險，因此探討地方政府債務(wù)風(fēng)險的成因和防范具有實踐意義。本文在分析當(dāng)前我國地方政府債務(wù)風(fēng)險結(jié)構(gòu)及其成因的基礎(chǔ)上，提出一些具有針對性的風(fēng)險防范措施和建議，以期能對促進(jìn)地方政府經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定持續(xù)發(fā)展有所幫助。

關(guān)鍵詞：債務(wù)風(fēng)險；地方政府；成因；防范

今年5月份以來，財政部與發(fā)改委、司法部、人民銀行、銀監(jiān)會和證監(jiān)會聯(lián)合發(fā)布了財預(yù)（2017）50號《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》和財預(yù)（2017）87號《關(guān)于堅決制止地方以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》兩個文件，這兩個文件雖然是對地方政府債務(wù)風(fēng)險防范和管控的進(jìn)一步規(guī)范，但是也從側(cè)面說明了當(dāng)前地方政府債務(wù)的高風(fēng)險性，因此探討地方政府債務(wù)風(fēng)險的成因和防范具有實踐意義。

一、當(dāng)前我國地方政府債務(wù)風(fēng)險的結(jié)構(gòu)

從宏觀上來說，根據(jù)審計署的統(tǒng)計數(shù)據(jù)可以看到當(dāng)前我國地方政府債務(wù)風(fēng)險總體可控，但是受融資渠道不規(guī)范、債務(wù)結(jié)構(gòu)不合理等因素影響，在具體到債務(wù)結(jié)構(gòu)的各個方面來分析時可以發(fā)現(xiàn)地方政府債務(wù)潛在的風(fēng)險已經(jīng)開始凸顯：

（一）地方政府債務(wù)風(fēng)險主要集中在市級和縣級部分，呈現(xiàn)出“兩頭小，中間大”的現(xiàn)象

根據(jù)2015年的國務(wù)院關(guān)于規(guī)范我國地方政府債務(wù)管理工作情況的報告顯示，我國已經(jīng)有400多個縣級區(qū)域和100多個市本級的舉債規(guī)模超過了100%的警戒線，這充分證明當(dāng)前我國地方政府債務(wù)風(fēng)險已經(jīng)處于較高的位置并且已經(jīng)不是個別現(xiàn)象。

（二）融資平臺作為地方政府債務(wù)的債務(wù)主體帶來的風(fēng)險

當(dāng)前我國地方政府進(jìn)行融資不是以其自身作為舉債主體，而是通過融資平臺公司進(jìn)行，地方政府以財政收入作為舉債擔(dān)保，這給地方政府帶來了較大的債務(wù)風(fēng)險：首先是作為融資平臺的債務(wù)擔(dān)保人，當(dāng)融資平臺運行出現(xiàn)問題不能按期償付債務(wù)時，地方政府將要承擔(dān)連帶的償債責(zé)任，形成了一種巨大的隱性債務(wù)風(fēng)險；其次是融資平臺公司的融資投向主要是城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等周期長、效益低的公共服務(wù)項目，因此其資金回收期難以有效保障，從而存在較高的債務(wù)違約風(fēng)險；最后是融資平臺公司普遍存在經(jīng)營能力差、管理不規(guī)范和資產(chǎn)處置能力不強(qiáng)等問題，因此當(dāng)?shù)胤秸畟鶆?wù)與其“捆綁”時，有可能會將積累的“隱性債務(wù)”顯性化。

（三）償債期限結(jié)構(gòu)不合理帶來的風(fēng)險

當(dāng)前我國地方政府債務(wù)償債期限結(jié)構(gòu)不合理帶來的風(fēng)險主要體現(xiàn)在過于集中，這主要是因為項目投資回報期和償債期限之間不匹配、債務(wù)投資項目的收益低，從而造成地方政府在一些特定年份的償債規(guī)模較大而面臨風(fēng)險。

二、地方政府債務(wù)風(fēng)險形成的原因

地方政府之所以會面臨這些債務(wù)風(fēng)險，主要原因在于：

（一）融資渠道單一，融資方式具有不可持續(xù)性

平臺公司投融資遵循“儲地—擔(dān)?！谫Y—投資”模式，與土地掛鉤過于緊密。我國地方政府投融資平臺不僅存在融資—投資缺口，而且現(xiàn)有的融資方式也是不可持續(xù)的。土地資源數(shù)量有限，可再生性低，在土地資源有限的前提下，以土地的出讓與劃撥為擔(dān)保的自然資源融資方式亟待轉(zhuǎn)變。

（二）地方政府投融資管控機(jī)制不健全

地方投融資管控機(jī)制不健全主要體現(xiàn)在：一是從投資的角度來看，其投資范圍過于寬泛，并且所投項目缺乏較為嚴(yán)格的科學(xué)論證和規(guī)劃，進(jìn)而導(dǎo)致一些造價高、效益低的無效工程、“首長工程”泛濫，這種投資導(dǎo)致的最終后果是財政資金和債務(wù)資金的低效使用和浪費；二是從融資的角度看，當(dāng)前地方政府的融資主要依靠融資平臺公司來運作，但是由于融資平臺公司在實際管理中受各種因素的制約多數(shù)存在責(zé)任主體較模糊、操作流程不夠規(guī)范的問題，存在多頭舉債等問題，導(dǎo)致地方政府的債務(wù)風(fēng)險防控難度增加。

（三）地方政府債務(wù)的監(jiān)督問責(zé)機(jī)制缺位

目前我國地方政府債務(wù)監(jiān)督問責(zé)機(jī)制的缺位主要體現(xiàn)在：一是由于缺乏規(guī)范的監(jiān)管機(jī)構(gòu)的約束和監(jiān)督，從而造成地方政府在進(jìn)行債務(wù)融資時沒有從自身的財力出發(fā)，并且所融資金的使用效率較低，風(fēng)險較高；二是公眾缺乏對地方政府債務(wù)有效監(jiān)督，主要由于地方政府債務(wù)相關(guān)信息的披露不透明、不徹底，造成社會公眾難以對政府債務(wù)規(guī)模和投向具有清晰的了解，從而來行使監(jiān)督職能；三是當(dāng)前我國對地方管理層的問責(zé)主要以環(huán)保、社會穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主，而較少涉及債務(wù)管理和風(fēng)險管控，從而導(dǎo)致一些地方政府在進(jìn)行舉債時不考慮償還的問題，而是把責(zé)任留給下一任管理者，或者寄希望于國家來進(jìn)行兜底。

三、防范地方政府債務(wù)風(fēng)險的建議和對策

從上文分析可以看到當(dāng)前我國地方政府在債務(wù)管理和風(fēng)險管理中存在較多的問題，給我國經(jīng)濟(jì)的未來發(fā)展帶來了一定的隱患。筆者認(rèn)為，要防范地方政府債務(wù)風(fēng)險，可從以下幾個方面考慮：

（一）擴(kuò)充融資渠道，改善融資結(jié)構(gòu)

嘗試多種途徑融資，減少對銀行過度的信貸依賴。創(chuàng)新資本運作模式，通過發(fā)行城投債等債券融資方式，讓民間資本、社會閑散資金積極參與，共同募集資金。地方政府融資平臺可以憑借已經(jīng)投入使用的城市基礎(chǔ)設(shè)施項目未來可能產(chǎn)生的現(xiàn)金收入為基礎(chǔ)，發(fā)行以這些現(xiàn)金流為支持的債券，面向資本市場融資，將流動性不佳的中長期貸款變成有較高流動性的現(xiàn)金資產(chǎn)。

（二）完善跨部門聯(lián)合統(tǒng)計監(jiān)測和防范機(jī)制，堅決杜絕地方政府以購買服務(wù)的名義進(jìn)行違規(guī)違法融資

要完善跨部門聯(lián)合統(tǒng)計監(jiān)測和防范機(jī)制，堅決杜絕地方政府以購買服務(wù)的名義進(jìn)行違規(guī)違法融資，一方面是要有效利用各部門的大數(shù)據(jù)統(tǒng)計和監(jiān)測平臺，統(tǒng)計和分析地方政府中長期支出事項和其通過投融資平臺公司進(jìn)行的債務(wù)融資情況并定期通報監(jiān)測結(jié)果；另一方面要進(jìn)一步規(guī)范地方政府的購買服務(wù)，即分別從購買范圍、購買預(yù)算等方面對其進(jìn)行規(guī)范，以阻止地方政府通過虛構(gòu)或者利用購買服務(wù)合同進(jìn)行違規(guī)違法融資的問題，進(jìn)一步降低其債務(wù)風(fēng)險。

（三）大力推進(jìn)地方政府購買服務(wù)信息的公開制度，以提高社會監(jiān)督力度

要大力推進(jìn)地方政府債務(wù)的信息公開制度，以提高社會監(jiān)督力度，必須嚴(yán)格按照財預(yù)（2017）87號的要求，一方面是將地方政府的年度預(yù)算中的政府購買服務(wù)總金額和政府購買服務(wù)的相關(guān)預(yù)算信息及時向社會公眾公開，提高預(yù)算的透明度；另一方則是要將政府購買服務(wù)內(nèi)容、承接主體購買方式、合同期限和金額及績效評價等政府購買相關(guān)信息及時在政府采購網(wǎng)系統(tǒng)公開，以提高社會監(jiān)督的力度。

四、結(jié)束語

地方政府債務(wù)風(fēng)險防范對于我國社會經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定有序發(fā)展具有重要作用，因此在實踐中我們有必要對其形成原因及防范措施進(jìn)行研究。本文在總結(jié)地方政府債務(wù)風(fēng)險成因的基礎(chǔ)上，分別從擴(kuò)充融資渠道，改善融資結(jié)構(gòu)、完善跨部門聯(lián)合統(tǒng)計監(jiān)測和防范機(jī)制，堅決杜絕地方政府以購買服務(wù)的名義進(jìn)行違規(guī)違法融資、大力推進(jìn)地方政府購買服務(wù)信息的公開制度，以提高社會監(jiān)督力度三個角度提出了防范地方政府債務(wù)風(fēng)險的措施，以期對促進(jìn)地方政府經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定持續(xù)發(fā)展有所幫助。

參考文獻(xiàn)：

[1]李爽.新常態(tài)下地方政府債務(wù)風(fēng)險評估與對策研究[D].重慶工商大學(xué)，2016.04

[2]施師.地方政府債務(wù)風(fēng)險的結(jié)構(gòu)性分析和對策研究[D].安徽財經(jīng)大學(xué)，2016.12

[3]曾艷，宗君南.我國地方政府債務(wù)風(fēng)險管控[J].天津商務(wù)職業(yè)學(xué)院學(xué)報，2017.02

[4]殷夢.地方政府債務(wù)風(fēng)險及防范策略研究—以臨滄市為例[D].云南師范大學(xué)，2016.06

[5]陳麗.新常態(tài)下地方政府債務(wù)風(fēng)險防范研究[J].時代金融，2017.01

（作者單位：江西省萍鄉(xiāng)市湘東區(qū)財政局）endprint