王 沖

（1.中央財(cái)經(jīng)大學(xué) 財(cái)政稅務(wù)學(xué)院，北京 100800；2.中國人民銀行濟(jì)南分行 金融研究處，山東 濟(jì)南 250021）

理論研究

中國農(nóng)村土地制度變遷與金融化發(fā)展

王 沖1，2

（1.中央財(cái)經(jīng)大學(xué) 財(cái)政稅務(wù)學(xué)院，北京 100800；2.中國人民銀行濟(jì)南分行 金融研究處，山東 濟(jì)南 250021）

農(nóng)村土地金融化發(fā)展可以有效實(shí)現(xiàn)農(nóng)民資產(chǎn)向資本的轉(zhuǎn)化，促進(jìn)農(nóng)民財(cái)富的增加。土地金融以土地抵押權(quán)為基礎(chǔ)，當(dāng)前農(nóng)村存在嚴(yán)重的金融排斥，其根本原因就在于目前農(nóng)村集體所有制下對土地產(chǎn)權(quán)完整性的限制，土地資產(chǎn)缺少向資本轉(zhuǎn)化的渠道。農(nóng)村土地金融發(fā)展的關(guān)鍵在于集體產(chǎn)權(quán)制度改革，即應(yīng)虛化集體所有制，坐實(shí)農(nóng)民對土地的處分權(quán)，同時要健全土地抵押服務(wù)體系，建立具有土地權(quán)利處置的有效平臺，完善社會保障機(jī)制。農(nóng)村土地金融化實(shí)施的重點(diǎn)路徑包括成立土地銀行、發(fā)展土地融資租賃、實(shí)現(xiàn)土地證券化等。

集體產(chǎn)權(quán)制度；土地產(chǎn)權(quán)；土地金融化；土地銀行；土地融資租賃；土地證券化

一、引言

德·索托在《資本的秘密》中曾說，“資產(chǎn)無法用來生產(chǎn)資本是貧困產(chǎn)生的根源”[1]。這里所謂的資本，能夠創(chuàng)造新的價值，關(guān)鍵是要有一種合理的所有制為資產(chǎn)權(quán)利提供制度保障。在我國農(nóng)村地區(qū)，土地是農(nóng)民為數(shù)不多的資產(chǎn)，由于集體所有制框架下農(nóng)民難以被真正賦予土地權(quán)能，農(nóng)民持有土地資產(chǎn)的同時卻依然難以獲得財(cái)產(chǎn)權(quán)利。對于我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，對現(xiàn)行集體產(chǎn)權(quán)制度進(jìn)行變革尤為重要，即通過對土地的還權(quán)賦能，使農(nóng)民在真正意義上擁有土地的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。土地權(quán)能的提高將有效地增加農(nóng)村金融供給，推動土地由資產(chǎn)向資本的轉(zhuǎn)化和農(nóng)民財(cái)富的增加，這是提高農(nóng)民權(quán)益，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村發(fā)展的根本途徑。

目前，我國農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度和土地金融改革正在同步推進(jìn)。一方面，土地產(chǎn)權(quán)制度改革致力于將土地權(quán)利賦予農(nóng)民，但從目前改革效果來看，由于受到政策底線的約束，農(nóng)民在制度層面難以真正獲得土地的處分權(quán)，阻礙了農(nóng)村土地資產(chǎn)向資本的轉(zhuǎn)化。另一方面，當(dāng)前農(nóng)村金融扶貧的思路由以往的“輸血”改為“造血”，農(nóng)民擁有土地的處分權(quán)后，實(shí)現(xiàn)土地資產(chǎn)轉(zhuǎn)向土地資本或許是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村發(fā)展的有效路徑。從這個角度講，農(nóng)村土地金融化和農(nóng)民發(fā)展都將受制于現(xiàn)行的集體所有制度。因此，本文從集體所有制改革視角出發(fā)，研究當(dāng)前農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的方向、土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能的增強(qiáng)會通過何種機(jī)制影響到土地金融的發(fā)展，并通過何種金融化模式促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)增長和農(nóng)民財(cái)富增加，擬為農(nóng)村改革和發(fā)展提供政策參考。

二、文獻(xiàn)綜述

對于我國農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的研究，國內(nèi)學(xué)者持不同的觀點(diǎn)。有學(xué)者堅(jiān)持土地還權(quán)賦能的觀點(diǎn)。文貫中（2010）認(rèn)為，當(dāng)前的改革是平均主義與效率妥協(xié)的產(chǎn)物，是不徹底的改革[2]。黃少安等（2008）認(rèn)為，在產(chǎn)權(quán)不清晰下維持公平與效率是不可能的，政府應(yīng)解卸土地的附加職能，還農(nóng)民以土地所有權(quán)[3]。于飛（2016）認(rèn)為，集體所有制天然不利于財(cái)產(chǎn)的最大化利用和流轉(zhuǎn)，應(yīng)使之更接近于個人支配的權(quán)利形態(tài)，尤其是在我國生產(chǎn)及社會保障問題逐漸被解決的背景下[4]。有學(xué)者認(rèn)為集體所有制改革需要推進(jìn)，但現(xiàn)有國情并不允許土地私有化，這些觀點(diǎn)主要通過土地私有化帶來的社會不穩(wěn)定等制度變遷成本論證其不可行性。溫鐵軍（2009）從農(nóng)民失地、農(nóng)村凋零等角度論證了私有化的不科學(xué)[5]。賀雪峰（2017）認(rèn)為，集體所有可以發(fā)揮內(nèi)在優(yōu)勢，可克服土地碎片化傾向，并滿足城市化需要[6]。桂華（2016）認(rèn)為，如不能發(fā)揮集體統(tǒng)籌作用，土地承包經(jīng)營制度將異化為財(cái)產(chǎn)制度，降低農(nóng)業(yè)經(jīng)營效率[7]。從現(xiàn)有研究看，無論是極端的私有化或是對現(xiàn)有制度進(jìn)行改良，對滯后的土地集體所有制關(guān)系進(jìn)行改造的急迫性已經(jīng)明確。

對于產(chǎn)權(quán)與農(nóng)村土地金融發(fā)展關(guān)系的研究，國外研究普遍認(rèn)為建立土地產(chǎn)權(quán)制度可以促進(jìn)土地金融市場發(fā)展。Li等（1998）認(rèn)為，中國土地產(chǎn)權(quán)缺乏安全性和可轉(zhuǎn)讓性抑制了以土地為基礎(chǔ)的信貸業(yè)務(wù)發(fā)展[8]。Ding（2003）認(rèn)為，土地所有權(quán)或使用權(quán)的轉(zhuǎn)移使資源配置更加有效，并刺激對土地資源進(jìn)行深度利用和投資。國內(nèi)文獻(xiàn)主要集中在對農(nóng)村土地集體產(chǎn)權(quán)與土地金融關(guān)系的研究上[9]。黃少安（2010）認(rèn)為，農(nóng)村土地權(quán)能的提高會通過各種途徑，包括土地金融的供給來影響經(jīng)濟(jì)增長[10]。丁關(guān)良（2011）提出修改《土地管理法》《土地承包法》《物權(quán)法》等現(xiàn)行法律的建議，賦予農(nóng)民對其所承包土地的所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)和處分權(quán)，并激發(fā)土地金融的發(fā)展[11]。高彥彬（2009）認(rèn)為，隨著市場經(jīng)濟(jì)向農(nóng)村推進(jìn)，農(nóng)村地區(qū)貨幣化的拓展必然帶動農(nóng)地的貨幣化[12]。崔慧霞（2009）總結(jié)了土地金融的操作模式，如土地?fù)?dān)保、土地抵押貸款、土地信托，以及開辦“土地銀行”并發(fā)行土地債券等[13]。郭步超等（2009）則主張開展土地抵押貸款、土地信用合作社、土地融資租賃和土地證券化[14]。

從以上研究結(jié)論看，主要集中在兩個領(lǐng)域，一是農(nóng)村集體土地制度改革可以實(shí)現(xiàn)要素資源配置的優(yōu)化；二是農(nóng)地金融是農(nóng)村改革的重要組成部分，并會帶來較大的經(jīng)濟(jì)和社會效益。但總體看，對于土地金融市場發(fā)展動因的研究還相對較少，尤其是土地產(chǎn)權(quán)制度改革是否直接導(dǎo)致土地金融的發(fā)展方面，目前的文獻(xiàn)涉及得還較少。基于此，本文首先梳理了建國以來農(nóng)村土地制度和土地金融發(fā)展的歷史沿革，認(rèn)為農(nóng)村土地集體所有制根據(jù)生產(chǎn)力的發(fā)展進(jìn)行適度調(diào)整，但目前的土地制度在一定程度上對土地金融形成制約；其次通過構(gòu)建農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革對土地金融化的理論分析框架，理順土地產(chǎn)權(quán)和土地金融兩者的關(guān)系和作用機(jī)制，論證農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革對土地金融化的影響；再次分析在剛性政策約束下，土地權(quán)利被限制在集體內(nèi)部，導(dǎo)致土地金融缺乏的問題；最后提出相關(guān)的政策建議。

三、我國農(nóng)村土地制度與土地金融發(fā)展的歷史沿革

在馬克思和恩格斯的話語體系下，集體所有制即全社會所有制或公有制。在其經(jīng)典文獻(xiàn)中，集體所有制、社會所有制和國家所有制概念往往交叉混合使用，并沒有本質(zhì)區(qū)別[15]。集體所有制并非社會主義所有制的表現(xiàn)形式，而是特定時期的一種特殊的制度設(shè)計(jì)，在經(jīng)濟(jì)社會條件發(fā)生改變時可以對其進(jìn)行改造，在經(jīng)濟(jì)社會基礎(chǔ)不復(fù)存在時，也完全可以走向消亡。

新中國成立后，我國的集體所有制在土地私有背景下逐步確立起來。到1954年，為建立符合社會主義性質(zhì)的土地所有制，我國開始實(shí)行社會主義“三大改造”之一的農(nóng)業(yè)改造，在此基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)合作社的“高級社”階段，其中1956年《高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》規(guī)定，“單個農(nóng)民將土地所有權(quán)入股加入集體，農(nóng)民可以退社，并在退社后按份額分割土地”。1958年，為發(fā)揮高級社的社隊(duì)規(guī)模優(yōu)勢，合作社合并為人民公社，基本上實(shí)現(xiàn)“一鄉(xiāng)一社”。公社化后各生產(chǎn)隊(duì)生產(chǎn)水平存在較大差異，為調(diào)動各生產(chǎn)隊(duì)勞動積極性，在探索中逐步形成了“三級所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”的所有制形式。其中1975年《憲法》中明確規(guī)定了“土地歸人民公社、生產(chǎn)大隊(duì)、農(nóng)村生產(chǎn)小隊(duì)三級所有”。至此土地集體所有制真正建立起來，土地所有權(quán)徹底被收回，集體所有改為抽象的公有。但在這種所有制形式下，土地所有者模糊，分配公平被過分強(qiáng)調(diào)，直接導(dǎo)致了低效的土地生產(chǎn)以及持續(xù)多年的農(nóng)村貧困。

1978年，為恢復(fù)農(nóng)村生產(chǎn)力，實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制試點(diǎn)，土地所有權(quán)與承包經(jīng)營權(quán)實(shí)現(xiàn)分離。1982年《憲法》規(guī)定，“農(nóng)村中的家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責(zé)任制和生產(chǎn)、供銷、信用、消費(fèi)等各種形式的合作經(jīng)濟(jì)，是社會主義勞動群眾集體所有制經(jīng)濟(jì)”。1983年，聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制在全國范圍內(nèi)推行，農(nóng)業(yè)效率顯著提升。這一時期，人民公社開始解體，在集體經(jīng)濟(jì)組織形式上，實(shí)行政社分離，人民公社改為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府，生產(chǎn)大隊(duì)改為村民委員會，生產(chǎn)小隊(duì)改為村民小組。此時承包制雖然仍面臨產(chǎn)權(quán)不清晰問題，但已在極大程度上促進(jìn)了農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)還權(quán)賦能的實(shí)現(xiàn)，部分地方土地金融的嘗試開始出現(xiàn)。農(nóng)村土地金融最早出現(xiàn)在貴州省湄潭縣，1988年成立土地金融公司，向土地經(jīng)營者發(fā)放土地使用權(quán)。隨后，一些地方也開始了土地制度改革的嘗試，為土地金融發(fā)展提供了有利條件。

2008年，中共中央《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》明確提出土地確權(quán)，并于2009年開展土地確權(quán)試點(diǎn)。此后，除2011年外，歷年中央一號文件都對農(nóng)村土地確權(quán)提出了要求。確權(quán)后農(nóng)地的權(quán)屬關(guān)系體現(xiàn)為“三權(quán)分置”，確權(quán)工作基本完成后，土地使用權(quán)得以流轉(zhuǎn)。2013年，銀監(jiān)會明確表示支持在法律關(guān)系明確地區(qū)開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押質(zhì)押貸款業(yè)務(wù)。黨的十九大報(bào)告中提出，“保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變，土地承包延長30年”，進(jìn)一步穩(wěn)定了土地經(jīng)營預(yù)期，提升土地經(jīng)營權(quán)抵押價值。隨著土地的還權(quán)賦能，農(nóng)村土地逐步由資產(chǎn)向資本轉(zhuǎn)化。

從建國以來土地制度和土地金融發(fā)展的歷史沿革看，集體所有制是特定歷史時期的所有制形態(tài)，在生產(chǎn)力被嚴(yán)重束縛、農(nóng)民利益受損時，會根據(jù)生產(chǎn)力狀況有所調(diào)整。尤其在改革開放以后，集體土地所有制經(jīng)歷了由權(quán)利上收轉(zhuǎn)向權(quán)利下放的過程。近年來，集體經(jīng)濟(jì)的經(jīng)濟(jì)社會基礎(chǔ)已發(fā)生巨大的改變，與之對應(yīng)的所有制制度安排并沒有做出實(shí)質(zhì)性的調(diào)整以適應(yīng)這種變化，由于農(nóng)民沒有得到真正意義上的土地權(quán)利，抑制了農(nóng)村土地金融的發(fā)展。

四、集體產(chǎn)權(quán)制度改革與土地金融化：模型說明

農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能不足將會抑制土地金融化。集體所有制將限制土地權(quán)能的完整性，并進(jìn)一步影響土地資產(chǎn)的抵押，正規(guī)金融機(jī)構(gòu)無法有效開展業(yè)務(wù)，致使資金利率提高，農(nóng)村金融則轉(zhuǎn)向地下，并增加農(nóng)村的金融排斥。集體所有制改革及土地的還權(quán)賦能則可以有效壓低資金利率，促進(jìn)土地金融化發(fā)展?；谏鲜鲞壿?，在Kemper（2011）研究[16]基礎(chǔ)上，通過模型描述做出說明。假定存在農(nóng)戶、正規(guī)金融和民間借貸機(jī)構(gòu)三部門，且考慮土地資產(chǎn)能否抵押兩種情況。

農(nóng)戶。農(nóng)戶均存在信貸需求，且借款農(nóng)戶初始投資的資金需求為I＞0，資金來源僅為正規(guī)金融機(jī)構(gòu)或民間借貸機(jī)構(gòu)。農(nóng)戶行為取決于兩個變量，即投資成功概率p和風(fēng)險厭惡系數(shù)σ。低風(fēng)險農(nóng)戶貸款成功率高于高風(fēng)險農(nóng)戶pL＜pH，兩者占比分別為β和1-β。貸款投資成功后收益為V，失敗則為0。農(nóng)戶的效用函數(shù)為 u（ω）=-exp-σω，其中 ω 為其資產(chǎn)價值。農(nóng)戶的土地抵押資產(chǎn)價值為K。從極端情況考慮，即在目前集體所有制下，土地權(quán)能不完整時，K=0；集體所有制改革使土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能完整時，則 K＞I。

正規(guī)金融機(jī)構(gòu)。假定提供的貸款利率為1，且正規(guī)金融機(jī)構(gòu)不能觀測到農(nóng)戶風(fēng)險偏好及其投資成功概率。假定金融機(jī)構(gòu)收益為（RB，C），其中，RB∈［0，V］為農(nóng)戶投資成功后正規(guī)金融機(jī)構(gòu)獲得利息，C為投資失敗后作為抵質(zhì)押物的土地價值，且C≤K。假定正規(guī)金融將C設(shè)定為0或I，投資完成后機(jī)構(gòu)和農(nóng)戶收益分別為RB-I和V-RB，失敗則收益為C-I和-C。

民間借貸機(jī)構(gòu)。民間借貸機(jī)構(gòu)提供的利率為1+γ，且假定能夠觀測到農(nóng)戶的投資成功概率和風(fēng)險偏好，即可以區(qū)別不同風(fēng)險的農(nóng)戶。假定貸款為（RM，W），其中 RM∈［0，V］為農(nóng)戶投資成功后民間借貸機(jī)構(gòu)收益。如果W≤0，則投資失敗后民間借貸機(jī)構(gòu)將會支付|W|給貸款農(nóng)戶；如果W＞0，則W為投資失敗后抵押物價值，且W≤K。投資成功則機(jī)構(gòu)和農(nóng)戶收益分別為RM-（1+γ）I和V-RM，失敗后收益分別為 W-（1+γ）I和-W。假設(shè) pLV-（1+γ）I＞0，民間借貸機(jī)構(gòu)可以對所有農(nóng)戶貸款。

（一）土地資產(chǎn)不可抵押狀態(tài)下均衡（K=0）

在（RM，W）條件下，農(nóng)戶得到確定性等價CE（Certainty Equivalent）為RM）+（1-p）iμ（σ-W）］，該式可進(jìn)一步表示為：

當(dāng)農(nóng)戶無法進(jìn)行土地資產(chǎn)抵押時，在民間借貸機(jī)構(gòu)獲得非負(fù)利潤約束條件下，即（I|pi，0）時，（RB，0）為最大化農(nóng)戶的期望效用條件。農(nóng)戶的期望效用取決于其風(fēng)險偏好。

具體來講，在土地權(quán)能不足、土地資產(chǎn)難以抵押的情況下，正規(guī)金融并不能有效區(qū)分農(nóng)戶的風(fēng)險狀況。為服務(wù)低風(fēng)險的農(nóng)戶，正規(guī)金融必須壓低利率，以此將民間借貸排除在外；而對于高風(fēng)險農(nóng)戶，相對于民間金融，更低的利率價格同樣具有吸引力，這就使正規(guī)金融存在逆向選擇問題。為保證非負(fù)利潤，正規(guī)金融只能選擇高利率，同時對風(fēng)險農(nóng)戶存在逆向選擇。

假定正規(guī)金融提供（RB，0），其中 RB≤I≤pL，即利率低于均衡水平或與均衡水平持平，如果pLV-（1+γ）I=CEσ*，i（RB，0），則高風(fēng)險型農(nóng)戶將從正規(guī)金融獲得貸款。假定σ*為最小值，得到：

當(dāng)RB≤I/pL時，則從正規(guī)金融獲得信貸的農(nóng)戶比重至少為（1-β）F（σ*），因此，為保持盈利，正規(guī)金融選擇的利率下限為

如果 pH（V-R*）＜pHV-（1+γ）I，則民間借貸機(jī)構(gòu)可以為低風(fēng)險農(nóng)戶提供更低的利率（R*，0）。因此，高風(fēng)險農(nóng)戶從正規(guī)金融獲得貸款的充分條件如下。

假設(shè)（A）。參數(shù) γ，β，pH，pL，分布 F 符合 pHR*＞（1+γ）I。特別是，（A）在 pL充分小，即 I|pL＞1+γ 時，且β足夠小，且多數(shù)農(nóng)戶是相對風(fēng)險容忍型的，可得到如下命題。

命題1 如果假設(shè)（A）成立，且借款農(nóng)戶均無法使用土地資產(chǎn)進(jìn)行抵押，即K=0，則在均衡狀態(tài)下，高風(fēng)險農(nóng)戶滿足CEσ，L（I|pL，0）＞pLV-（1+γ）I，均可從正規(guī)金融獲得貸款（I|pL，0）。高風(fēng)險農(nóng)戶滿足CEσ，L（I|pL，0）＜pLV-（1+γ）I，以及所有低風(fēng)險農(nóng)戶可以從非正規(guī)金融獲得貸款。

（二）土地資產(chǎn)可抵押狀態(tài)下均衡（K＞I）

假定每個農(nóng)戶均擁有完整的土地權(quán)能，土地資產(chǎn)可進(jìn)行抵押，且資產(chǎn)價值高于投資所需資金I，即K＞I。在土地產(chǎn)權(quán)明晰，土地資產(chǎn)可抵押的情況下，如果農(nóng)戶投資失敗，將失去土地資產(chǎn)。因此，正規(guī)金融將有效區(qū)分不同風(fēng)險類型農(nóng)戶。正規(guī)金融機(jī)構(gòu)提供的貸款為（I，I）和（I|pL，0），其中對于（I，I），農(nóng)戶借款是否存在風(fēng)險，正規(guī)金融都將提供0利率。由于，

有大量高風(fēng)險農(nóng)戶傾向于選擇（I，I），同時可以得到高風(fēng)險農(nóng)戶在（I，I）和（I|pL，0）下的期望收益是相同的，因此，高風(fēng)險農(nóng)戶傾向于選擇（I|pL，0），而低風(fēng)險農(nóng)戶則會傾向于選擇（I，I）。

假設(shè)（A）成立，則土地產(chǎn)權(quán)受限，且會帶來逆向選擇問題。民間借貸機(jī)構(gòu)可以提供給每一位低風(fēng)險農(nóng)戶優(yōu)于（I|pL，0）的貸款，同時可以得到正的利潤。因此，低風(fēng)險農(nóng)戶可以選擇正規(guī)金融的（I，I）或者通過民間借貸獲得貸款。既然相對于（I，I），高風(fēng)險農(nóng)戶更傾向于選擇正規(guī)金融的（I|pL，0），則高風(fēng)險農(nóng)戶會選擇（I|pL，0）或者通過民間借貸獲得貸款。

假定相對于（I，I），高風(fēng)險農(nóng)戶更傾向于選擇（I|pL，0），而（I|pL，0）和（I，I）兩者的凸組合表示為：

考慮到 CEσ，L（0）=CEσ，L（I|pL，0）和 CEσ，L（1）=CEσ，L（I|I），得到：

因此，高風(fēng)險農(nóng)戶的確定性等價在ξ處遞減。其中，正規(guī)金融機(jī)構(gòu)則處于伯川德競爭，將利率壓低到最低水平。民間借貸機(jī)構(gòu)則可能會分別在CEσ，H（I，I）＜pHV-（1+γ）I 和 CEσ，L（I|pL，0）＜pLV-（1+γ）I時對高風(fēng)險和低風(fēng)險農(nóng)戶提高利率。

命題2 假設(shè)（A）成立，農(nóng)戶擁有完整的土地產(chǎn)權(quán)作為抵押且K＞I，則均衡狀態(tài)下滿足CEσ，L（I|pL，0）＞pLV-（1+γ）I的高風(fēng)險農(nóng)戶將選擇正規(guī)金融貸款（I|pL，0）。所有滿足 CEσ，H（I，I）＞pHV-（1+γ）I的低風(fēng)險農(nóng)戶會選擇正規(guī)金融提供的（I，I）貸款。所有滿足CEσ，L（I|pL，0）＜pLV-（1+γ）I的高風(fēng)險農(nóng)戶和所有滿足 CEσ，H（I，I）＞pHV-（1+γ）I的低風(fēng)險農(nóng)戶將通過民間借貸獲得貸款。

上述分析表明，土地抵押物的引入有效緩解了逆向選擇問題。低風(fēng)險農(nóng)戶會傾向于選擇土地抵押方式貸款，同時可以得到市場上的最低利率，因此比民間借貸更有吸引力。當(dāng)土地產(chǎn)權(quán)明晰時，土地作為資產(chǎn)被抵押，則正規(guī)金融借貸提升，非正規(guī)金融下降。需要注意的是，即便農(nóng)戶擁有完整的土地權(quán)利，非正規(guī)金融也存在生存空間，尤其是對于相對的風(fēng)險規(guī)避型農(nóng)戶，土地抵押對于農(nóng)戶存在一定的風(fēng)險。因此，即便是優(yōu)質(zhì)農(nóng)戶也存在向非正規(guī)金融借貸的情況。當(dāng)風(fēng)險中性，即σ=0時，非正規(guī)金融則失去了生存空間。正規(guī)金融對高風(fēng)險農(nóng)戶的無抵押貸款不會受到影響，如果農(nóng)戶擁有土地資產(chǎn)，則高利率和無抵押貸款將使其面臨較大風(fēng)險，但是如果農(nóng)戶為優(yōu)質(zhì)農(nóng)戶，風(fēng)險仍比低利率和有抵押貸款要小。因此，高風(fēng)險農(nóng)戶仍會從正規(guī)金融獲得無抵押貸款。

現(xiàn)行集體所有制框架下，如果不存在可抵押的土地資產(chǎn)，正規(guī)金融市場的均衡利率太高，使農(nóng)戶從非正規(guī)金融借款。如果沒有土地抵押，則均衡利率下高風(fēng)險和低風(fēng)險農(nóng)戶都會從非正規(guī)金融借款。當(dāng)?shù)盅嘿Y產(chǎn)引入時，低風(fēng)險農(nóng)戶將從正規(guī)金融獲得抵押貸款，高風(fēng)險農(nóng)戶仍會從正規(guī)金融獲得無抵押貸款。由此可以得出，隨著農(nóng)村集體所有制改革及農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的明晰，農(nóng)村土地金融化發(fā)展將得到極大的激發(fā)和促進(jìn)。

五、農(nóng)村土地權(quán)能限制與金融排斥

受制于土地集體所有制，土地及相關(guān)資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)并不明晰，難以充當(dāng)獲取金融服務(wù)的抵質(zhì)押物。在土地產(chǎn)權(quán)不明的前提下，盡管存在不同形式的探索和創(chuàng)新，并不能從根本上解決農(nóng)村金融排斥的現(xiàn)狀。土地權(quán)能不足體現(xiàn)在所有權(quán)虛置、使用權(quán)不穩(wěn)定、土地收益權(quán)受限等方面，與集體所有制下對產(chǎn)權(quán)的行政限制、弱排他性和流動性不足等直接相關(guān)[17]，而賦予農(nóng)民充分的土地處分權(quán)是解決問題的關(guān)鍵。

（一）集體土地“三級所有”與行政限制

受歷史遺留的“三級所有”制影響，農(nóng)地集體土地分別屬于農(nóng)民集體所有、村內(nèi)兩個以上農(nóng)民所有和鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有?！段餀?quán)法》規(guī)定，“三種權(quán)屬分別由村委會、村民小組和鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織代表集體行使所有權(quán)?！蹦壳埃覈^大多數(shù)土地資產(chǎn)所有權(quán)歸村、組兩級集體所有，鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體擁有少部分土地資產(chǎn)。但這些權(quán)屬關(guān)系卻難以找到相應(yīng)的法律依據(jù)，長期以來三級土地所屬邊界的劃分模糊不清。由于三級集體經(jīng)濟(jì)組織存在行政隸屬關(guān)系，很容易造成上級對下級土地產(chǎn)權(quán)的侵犯，即出現(xiàn)“大集體”代行“小集體”權(quán)利，侵犯“小集體”利益的情況。

在這種情況下，政府行政權(quán)利的介入導(dǎo)致農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)不穩(wěn)定，土地難以形成有效的抵押物，同時，對權(quán)利的侵犯違背了交易的自愿平等原則。從各地的實(shí)踐看，一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村委會私自賣地，違規(guī)辦企業(yè)，一些地方出現(xiàn)強(qiáng)制征地后農(nóng)民失地的情況。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)下的土地原本屬于村集體或村民小組，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)僅為土地的代理人，但由于邊界不清，鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體成為實(shí)際上的所有者。三是土地包產(chǎn)到戶改革后，村民小組的作用被弱化，法律層面難以對村民小組的職能定位提供依據(jù)，只被認(rèn)為是農(nóng)戶共有土地的集體形式。由于村集體可以定期不定期地調(diào)整土地分配，或統(tǒng)一分配征地補(bǔ)償款，村、組兩集體權(quán)利不對等。這種表面看似所有制關(guān)系邊界不清，實(shí)質(zhì)上行政干預(yù)已經(jīng)阻礙了農(nóng)村土地金融的發(fā)展。

（二）集體成員權(quán)利限制與土地弱排他性

農(nóng)村土地集體成員權(quán)利本身難以界定，在具體運(yùn)作中界限和范圍較為模糊。一是集體成員身份認(rèn)定上存在問題，由于缺少全國性立法，沒有統(tǒng)一的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，在外部人員與集體成員利益發(fā)生沖突時，容易產(chǎn)生糾紛。二是村黨組織、村民委員會和集體經(jīng)濟(jì)組織定位不清，土地所有權(quán)往往由少數(shù)村干部代理集體行使。在權(quán)利本身難以界定的基礎(chǔ)上，成員權(quán)利受到限制。《農(nóng)村土地承包法》中規(guī)定，“農(nóng)村土地是指農(nóng)民集體所有和農(nóng)民集體使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于農(nóng)業(yè)的土地。”《物權(quán)法》規(guī)定，“集體所有權(quán)屬于本集體成員集體所有”，從法律層面規(guī)定了集體權(quán)利。黨的十七屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》提出：“賦予農(nóng)民更加充分而又保障的土地承包經(jīng)營權(quán)?！秉h的十八屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，“穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長久不變”?！锻恋爻邪ā分幸惨?guī)定，“承包期內(nèi)，發(fā)包方不得收回承包地”。政策賦予了農(nóng)民的承包經(jīng)營權(quán)是所有權(quán)派生的用益物權(quán)，但即便政策規(guī)定了農(nóng)民的土地權(quán)利，也對集體干預(yù)農(nóng)戶經(jīng)營做了很多限制，但由于集體作為土地的所有權(quán)主體，在法律上同樣能找到依據(jù)，以行政手段介入土地經(jīng)營的現(xiàn)象就始終難以避免。實(shí)踐中，一些地方集體隨意調(diào)整承包地，甚至違背農(nóng)民意愿收回農(nóng)戶承包地。金融機(jī)構(gòu)在面臨不確定性的情況下，將對農(nóng)民的金融服務(wù)排斥在外。

在集體經(jīng)濟(jì)組織框架內(nèi)，土地產(chǎn)權(quán)的明晰體現(xiàn)為各項(xiàng)權(quán)能應(yīng)落實(shí)到集體成員個人。由于缺乏產(chǎn)權(quán)的人格化體現(xiàn)，這種模糊的權(quán)屬關(guān)系導(dǎo)致的弱排他性阻礙了土地金融化。同時，經(jīng)濟(jì)學(xué)原理表明，市場交易中同意的一致性能夠促進(jìn)資源的優(yōu)化配置，產(chǎn)權(quán)缺失導(dǎo)致行政權(quán)力介入，以及公平公正的市場環(huán)境缺失。

（三）承包權(quán)限制與流動性受阻

黨的十八屆三中全會《決定》提出，“賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利”。土地的財(cái)產(chǎn)權(quán)利體現(xiàn)在農(nóng)民對土地的處分權(quán)上。實(shí)踐中，農(nóng)民的處分權(quán)受到嚴(yán)格限制。土地承包經(jīng)營權(quán)作為財(cái)產(chǎn)權(quán)利被賦予農(nóng)民后，一是轉(zhuǎn)入主體受到限制，非集體成員難以獲得土地經(jīng)營權(quán)；二是由于土地承包權(quán)轉(zhuǎn)讓權(quán)受到集體所有權(quán)的嚴(yán)格限制，承包經(jīng)營權(quán)更多地成為一種債權(quán)關(guān)系，并不是財(cái)產(chǎn)權(quán)利。經(jīng)營權(quán)始終不是充分的處分權(quán)，通過流轉(zhuǎn)取得土地的農(nóng)民便無法得到實(shí)質(zhì)上的權(quán)利。不能賦予農(nóng)民真正的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，保障農(nóng)民利益也就成為空談。

黨的十八屆三中全會《決定》規(guī)定，“鼓勵和引導(dǎo)城市工商業(yè)資本到農(nóng)村發(fā)展適合企業(yè)化經(jīng)營的現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)”。但操作層面上仍存在諸多約束。2013年中央一號文件提出，“探索建立嚴(yán)格的工商企業(yè)租賃農(nóng)戶承包耕地轉(zhuǎn)入和監(jiān)管制度”。2015年國務(wù)院辦公廳《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場健康發(fā)展的意見》中規(guī)定，“農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易以農(nóng)戶承包土地經(jīng)營權(quán)、集體林地經(jīng)營權(quán)為主，且不涉及農(nóng)村集體土地所有權(quán)和依法以家庭承包方式承包的集體土地承包權(quán)”。土地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的沖突，本質(zhì)上是土地流轉(zhuǎn)給誰，誰來經(jīng)營的問題。政策上雖然鼓勵土地流轉(zhuǎn)，但對流轉(zhuǎn)主體和承包權(quán)均進(jìn)行了限制，表現(xiàn)出對農(nóng)民失地后是否影響農(nóng)村社會穩(wěn)定的擔(dān)憂。

實(shí)踐中，第一，土地規(guī)模經(jīng)營存在高投入、高風(fēng)險特征，需要有一定實(shí)力的資本介入經(jīng)營，僅靠社員內(nèi)部流轉(zhuǎn)并不一定具有可行性。第二，由于農(nóng)民流轉(zhuǎn)給他人的僅是經(jīng)營權(quán)，而并非承包權(quán)，往往期限較短?；谠诤罄m(xù)經(jīng)營中可能與承包主體產(chǎn)權(quán)糾紛的預(yù)期，經(jīng)營主體并沒有拿地的積極性。第三，農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利也體現(xiàn)在抵押方面。目前，《物權(quán)法》《擔(dān)保法》均規(guī)定，耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)，除法律規(guī)定，不得設(shè)定抵押。銀行在獲得土地使用權(quán)后，在處置上仍缺少法律依據(jù)和保障，弱化了土地抵押的有效性。一旦貸款發(fā)生違約，銀行在抵押物處置上限制很多。另外，由于在處置上存在困難，土地經(jīng)營權(quán)在交易市場上流動性差，如果銀行不能及時轉(zhuǎn)手，是否仍需給農(nóng)民支付租金也存在問題。產(chǎn)權(quán)權(quán)能受限及不穩(wěn)定使土地的可交易性不足，也限制了土地金融市場的有效擴(kuò)容，流動性是土地金融市場發(fā)展的必要條件，轉(zhuǎn)讓性差直接導(dǎo)致了土地的流動性不足，并抑制土地金融發(fā)展。

六、農(nóng)村土地金融化發(fā)展的實(shí)施路徑

上文分析可以得出，土地金融發(fā)展受制于現(xiàn)行集體產(chǎn)權(quán)制度，農(nóng)村土地金融發(fā)展關(guān)鍵在于集體產(chǎn)權(quán)制度改革，因此具有較強(qiáng)的政策性。土地金融業(yè)務(wù)存在較高的成本，但潛在收益也較大。

（一）土地金融化的實(shí)施條件

一是加快集體所有制改革。應(yīng)考慮如何將集體權(quán)利轉(zhuǎn)化為以農(nóng)戶為單位的成員權(quán)利，例如土地的調(diào)整應(yīng)交與集體經(jīng)濟(jì)組織成員通過民主程序決定；在第二輪承包期屆滿后，下一輪可實(shí)行永久承包權(quán)；承包地確權(quán)完成后，應(yīng)繼續(xù)貫徹“增人不增地、減人不減地”①該政策目前已經(jīng)在《土地承包法》中有所體現(xiàn)，但僅在承包期內(nèi)。政策。更為重要的是，相關(guān)的法律政策調(diào)整應(yīng)加速跟進(jìn)，對農(nóng)民的用益物權(quán)應(yīng)給予充分的制度保障。在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步虛化集體所有權(quán)，坐實(shí)農(nóng)民對土地的處分權(quán)，其中最為關(guān)鍵的一點(diǎn)在于放開對土地承包權(quán)的自由退出。

二是健全土地抵押服務(wù)體系。土地流轉(zhuǎn)中介機(jī)構(gòu)、土地抵押機(jī)構(gòu)和評價機(jī)構(gòu)為土地抵押信息和技術(shù)支撐，形成科學(xué)的評估定價機(jī)制和評估體系，為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)提供信息。應(yīng)制定農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)價值評估管理辦法，引入中介機(jī)構(gòu)對農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押價值進(jìn)行評估，合理確定農(nóng)村土地價值，規(guī)范土地承包經(jīng)營權(quán)價值的評估，為銀行業(yè)機(jī)構(gòu)開展農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款創(chuàng)造有利條件。

三是建立土地權(quán)利處置平臺。包括產(chǎn)權(quán)交易市場一級的承包權(quán)交易市場、使用權(quán)交易市場和融資服務(wù)平臺等。該類平臺可通過第三方提供連帶保證的方式為農(nóng)戶融資服務(wù)，將銀行處置土地改為平臺處置。同時可依托平臺引入多方風(fēng)險共擔(dān)機(jī)制，通過保險公司、財(cái)政資金分擔(dān)風(fēng)險后，有效提高銀行參與土地抵押的積極性。平臺承擔(dān)貸款擔(dān)保人，將農(nóng)民土地“動產(chǎn)化”，在農(nóng)村金融供需之間充當(dāng)橋梁作用，可疏通抵押中間環(huán)節(jié)的阻滯。

四是完善社會保障機(jī)制。應(yīng)加快剝離農(nóng)地作為社會保障的附加功能，對于土地的社會保障功能則交由社會保障網(wǎng)絡(luò)實(shí)現(xiàn)。特別是加強(qiáng)對失地農(nóng)民的社會保障機(jī)制建設(shè)，包括提高新農(nóng)合、新農(nóng)保的保障水平和覆蓋面，使進(jìn)城農(nóng)民可以加入城鎮(zhèn)醫(yī)療保險，加快面向農(nóng)民和進(jìn)城務(wù)工人員的商業(yè)保險體系的完善等。對于土地承包權(quán)的退出，可設(shè)立前置門檻，如在城市獲得穩(wěn)定收入的農(nóng)民可以自愿退出等，防范集體所有制改革帶來的不確定性。

（二）土地金融化實(shí)施的重點(diǎn)路徑

一是成立土地銀行。作為土地金融的初級模式，土地銀行可以作為集體所有制改革背景下過渡性制度安排，將殘缺的土地權(quán)利轉(zhuǎn)化為農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。土地銀行吸收閑置土地，并對土地進(jìn)行整合和改善，并將土地轉(zhuǎn)讓給具備一定規(guī)模經(jīng)營實(shí)力的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者，提高土地利用效率和生產(chǎn)率。但土地銀行貨幣化程度較低，不能完全承擔(dān)土地金融化任務(wù)，因此在目前產(chǎn)權(quán)制度改革進(jìn)程中可以利用，并在改革完成后向貨幣化程度更高的形式轉(zhuǎn)化。

二是發(fā)展土地融資租賃。農(nóng)戶首先將土地統(tǒng)一存入土地銀行，土地銀行將規(guī)劃零散土地，整合土地資源，提高土地抵押價值后向銀行信貸部門申請貸款。土地銀行獲得貸款后，將貸款額度按照存入土地份額分配給存地農(nóng)民，有效提高土地資產(chǎn)抵押獲得的資金額度，整個流程中，土地銀行作為土地托管中介加入，起到了提升土地抵押價值的作用。

三是實(shí)現(xiàn)土地證券化。土地證券化可以擴(kuò)大投資者范圍，有效突破集體所有制的成員約束。土地集體所有者、農(nóng)戶代表和土地開發(fā)企業(yè)可聯(lián)合制定土地開發(fā)方案，發(fā)起成立初級的土地股份公司，集體和農(nóng)戶通過土地所有權(quán)入股，也可現(xiàn)金入股，企業(yè)則以現(xiàn)金或土地開發(fā)服務(wù)入股。土地投資銀行按照相關(guān)法律對土地資產(chǎn)進(jìn)行評估，并以此為基礎(chǔ)對外發(fā)行證券，為土地公司融資。通過成立土地股份公司發(fā)行股票，一方面，促進(jìn)土地產(chǎn)權(quán)的流轉(zhuǎn)，使土地資產(chǎn)轉(zhuǎn)換為資金，通過土地金融化保護(hù)了農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利；另一方面，可以通過擴(kuò)大融資范圍，使城市工商資本可以購買優(yōu)質(zhì)的土地證券，從宏觀上促進(jìn)資金由城市向農(nóng)村的轉(zhuǎn)移，有利于消除農(nóng)民的金融排斥和農(nóng)村金融匱乏。

以上三種模式代表了金融化程度提高的三個階段。發(fā)展土地金融可以有效盤活農(nóng)村資產(chǎn)，但需要指出的是，土地金融化要以土地價值的提高和農(nóng)民產(chǎn)權(quán)權(quán)利的提高為根本目的，這在根本上有賴于突破對現(xiàn)行土地制度的剛性政策約束，對當(dāng)前集體土地所有制進(jìn)行深入改革。

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Transformation of China’s Rural Land Policy and Financialized Development

Wang Chong1,2
（1.School of Public Finance and Tax,Central University of Finance and Economics,Beijing 100800,China;2.Financial Research Department,Jinan Branch of the PBC,Jinan 250021,China）

Financialized development of China’s rural land can effectively transform famers’asset into capital and increase their fortunes.The basis of land finance is land mortgage rights.However,there exists serious rejection of finance in the countryside.The main reason for this is the restriction of the integrity of land property rights under the rural collective ownership,and inadequate assets transformation channels.The reform of collective property rights system is the key to the development of rural land finance.We should weaken collective ownership,strengthen the right of farmers to dispose the land,and then improve the land mortgage service system,establish an effective platform with land disposal rights,and improve the social security system.The key ways to implement rural land finance include setting up land bank,developing land financing lease,and realizing land securitization,etc.

collective property rights system;land property rights;land financialization;land bank;land financing lease;land securitization

2017-10-16

山東省社科規(guī)劃重點(diǎn)研究項(xiàng)目（16BJRJ04）

王沖，男，山東濟(jì)寧人，在站博士后，研究方向?yàn)檗r(nóng)村金融。

F301

A

2096-2517（2017）06－0016－08

龍會芳；校對：盧艷茹）