黃煉

[摘要]合理劃分中央與地方事權(quán)和支出責(zé)任是政府有效提供基本公共服務(wù)的前提和保障，是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的客觀需要。本文主要分析中央與地方政府事權(quán)與支出責(zé)任劃分的現(xiàn)狀，總結(jié)了目前事權(quán)與支出責(zé)任劃分存在的相關(guān)問題，提出了相應(yīng)的政策建議。

[關(guān)鍵詞]事權(quán)；支出責(zé)任；中央；地方政府

一、引言

政府間事權(quán)與支出責(zé)任的劃分歸根結(jié)底是要理順中央與地方政府之間的關(guān)系。新中國(guó)成立以來，中央和地方政府之間的關(guān)系一直在不斷地進(jìn)行調(diào)整，但總是陷入“一收就死，一放就活，一活就亂，一亂就收”的怪圈之中。94年分稅制改革從收入方面人手，大大提高了兩個(gè)百分比比重。但受限于客觀條件，中央與地方的事權(quán)與支出責(zé)任劃分并未涉及，導(dǎo)致分稅制改革只走了一半。目前形勢(shì)下社會(huì)逐漸凸顯的一些現(xiàn)實(shí)矛盾，例如地方債務(wù)危機(jī)、房產(chǎn)泡沫等，究其原因，多多少少都源于事權(quán)與支出責(zé)任劃分不清晰、不規(guī)范。因此，必須積極推進(jìn)中央與地方事權(quán)與支出責(zé)任劃分改革。

二、政府間事權(quán)與支出責(zé)任劃分的現(xiàn)狀

93年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定》確定了中央和地方的主要支出項(xiàng)目。這種劃分方式不是從理論得來的，而是當(dāng)時(shí)體制的一個(gè)遺留現(xiàn)象，本身就存在不合理的地方，如支農(nóng)支出、價(jià)格補(bǔ)貼支出這類支出本身屬于宏觀調(diào)控的職能，卻劃分為地方支出，這類支出的增長(zhǎng)無疑加重了地方政府的負(fù)擔(dān)。義務(wù)教育作為一種公共產(chǎn)品，本來應(yīng)該由中央來承擔(dān)，實(shí)際情況卻是中央只承擔(dān)了不到10%，其余均由地方政府負(fù)擔(dān)，尤其是基層政府負(fù)擔(dān)最多。在后續(xù)的調(diào)整改革中也存在著執(zhí)行走樣的問題，每次改革，地方事權(quán)越來越多，中央事權(quán)越來越少。究其根本，是政府和市場(chǎng)的關(guān)系還沒有理順，政府仍然承擔(dān)了部分市場(chǎng)事務(wù)。這種情況不利于充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，不利于政府有效提供基本公共服務(wù)。

三、政府間事權(quán)與支出責(zé)任劃分的問題

（一）政府職能定位不清

事權(quán)的界定依賴政府職能的界定。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中資源的配置方式有市場(chǎng)和政府兩種，其中起決定性作用的是市場(chǎng)，政府是作為糾正市場(chǎng)失靈的一個(gè)補(bǔ)充。但實(shí)際上，政府在公共服務(wù)供給方面經(jīng)常存在“缺位”、“越位”和“錯(cuò)位”的情況。部分不應(yīng)該由政府承擔(dān)的事務(wù)往往堆在了基層政府的頭上，加重其支出壓力。而一些如檢驗(yàn)檢測(cè)、績(jī)效評(píng)估，項(xiàng)目評(píng)審等非盈利性質(zhì)的中介事務(wù)完全可以交由社會(huì)上有資格的中介機(jī)構(gòu)承擔(dān)。既減輕了基層政府的支出壓力，又提高了辦事效率。

（二）中央和地方事權(quán)和支出責(zé)任劃分不清晰、不合理

94年分稅制改革事權(quán)劃分幾乎沒有做出改變，沿襲了既定狀態(tài)。而在日后進(jìn)行的諸多次改革之中，隨著政府職能不斷豐富和轉(zhuǎn)變，一些在原體制中未被提及的新增事項(xiàng)的責(zé)任劃分也不盡合理。社會(huì)保障是屬于應(yīng)該由中央承擔(dān)的全國(guó)性公共產(chǎn)品，但實(shí)際上，在執(zhí)行上是地方政府承擔(dān)了這部分財(cái)政支出責(zé)任。義務(wù)教育均衡發(fā)展、擴(kuò)大社會(huì)保險(xiǎn)制度覆蓋范圍等這種“中央點(diǎn)菜，地方陪同買單”的現(xiàn)象很多，中央撥付的轉(zhuǎn)移支付資金遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了需求。此外，由中央和地方政府共同承擔(dān)的事項(xiàng)過多，而且劃分不夠清晰，中央和地方的職責(zé)存在交叉重疊的現(xiàn)象。

（三）事權(quán)與支出責(zé)任劃分缺乏法律依據(jù)

我國(guó)關(guān)于中央和地方的事權(quán)與支出責(zé)任劃分并未明確。所以在實(shí)踐中，中央和地方的事權(quán)劃分由于缺少法律依據(jù)，常常出現(xiàn)中央憑借政治權(quán)力將事權(quán)層層下放，而地方政府則被動(dòng)接受或是進(jìn)行討價(jià)還價(jià)，各級(jí)政府之間互相博弈的情形。從長(zhǎng)期來看，這種事權(quán)與支出責(zé)任劃分方式缺乏穩(wěn)定性和可預(yù)期性，致使博弈成本的產(chǎn)生，造成社會(huì)無謂損失。事權(quán)與支出責(zé)任劃分的明確性和規(guī)范性仍然需要相應(yīng)的法律文件作為支撐，才能得到保障。

四、進(jìn)一步完善事權(quán)與支出責(zé)任劃分的相關(guān)建議

（一）有效應(yīng)用公共產(chǎn)品理論界定政府與市場(chǎng)關(guān)系、明確事權(quán)與支出責(zé)任

以公共服務(wù)有效供給為目標(biāo)，界定政府與市場(chǎng)的關(guān)系。市場(chǎng)能夠做到的，就交由市場(chǎng)去做，政府減少介入或是退出：政府可以通過間接手段調(diào)節(jié)的，就盡量不要用直接手段去干預(yù)。應(yīng)由政府提供的公共產(chǎn)品，其預(yù)算供應(yīng)由政府供給，其產(chǎn)品供應(yīng)則可從效率角度出發(fā)選擇合適的方式，充分發(fā)揮民間資本的活力。從受益原則出發(fā)明確政府間事權(quán)與支出責(zé)任劃分，按照受益范圍進(jìn)行事權(quán)與支出責(zé)任劃分的改革。對(duì)于國(guó)防、外交等全國(guó)性公共產(chǎn)品，事權(quán)應(yīng)該屬于中央，由中央來承擔(dān)相應(yīng)的支出責(zé)任。對(duì)于區(qū)域性公共產(chǎn)品，屬于中央和地方的共同事權(quán)，支出責(zé)任由中央和地方共同承擔(dān)。承擔(dān)比例可根據(jù)其外部性的強(qiáng)弱決定，對(duì)于跨省的大江大河治理這種外在性較強(qiáng)的區(qū)域性公共產(chǎn)品可以由中央承擔(dān)大部分支出責(zé)任，地方政府承擔(dān)小部分支出責(zé)任。對(duì)于地方性公共產(chǎn)品，事權(quán)屬于地方政府，支出責(zé)任全部由地方政府承擔(dān)。

（二）推進(jìn)政府間事權(quán)與支出責(zé)任劃分的法治化

要使中央和地方能夠長(zhǎng)期保持穩(wěn)定的關(guān)系，就要推進(jìn)政府間事權(quán)與支出責(zé)任劃分的法治化，保證劃分的規(guī)范和透明。大部分發(fā)達(dá)國(guó)家都已經(jīng)在聯(lián)邦憲法等具有最高法律效力的法律中明確界定了政府間事權(quán)劃分，防止了中央事權(quán)下移的隨意性，保證了地方政府的話語權(quán)，以法律的權(quán)威性代替了討價(jià)還價(jià)和拉扯博弈。從法律上強(qiáng)調(diào)中央與地方政府事權(quán)與支出責(zé)任劃分的規(guī)范化也是我國(guó)中央與地方關(guān)系調(diào)整的必要舉措。

（三）完善行政管理體制

近年來，中央對(duì)省直管縣財(cái)政體制改革十分重視，提出要“推進(jìn)省直接管理縣（市）財(cái)政體制改革。穩(wěn)步推進(jìn)擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣改革試點(diǎn)，鼓勵(lì)有條件的省份率先減少行政層次，依法探索省直接管理縣（市）的體制。”而省管縣的財(cái)政管理體制和市管縣的行政管理體制不可避免地存在著不對(duì)稱的關(guān)系。省在取消市級(jí)財(cái)政體制的同時(shí)，相應(yīng)取消了市級(jí)體制集中財(cái)力。由于行政管理體制沒有同步改革，除財(cái)政部門外，各市黨政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)及部門單位仍在履行全市性事權(quán)，市級(jí)事權(quán)與財(cái)權(quán)不對(duì)稱問題突出。所以要科學(xué)合理地推行行政體制改革，這樣省直管縣財(cái)政體制才能更好地發(fā)揮作用。