陳晨

摘 要：我國同世界上很多國家一樣面臨著恐怖襲擊的危險，與其在危險之中打擊恐怖主義，亦或在創(chuàng)作之后痛定思痛，不如建立有效的恐怖活動預警機制來防范危害的發(fā)生，并有效制約恐怖主義的發(fā)展，建立中國特色的反恐預警機制即為上上策。就我國在建立該機制方面的需求、問題及探索，文章進行了相關的闡述與分析。從預警的前提入手，情報的地位被提升上來，但更重要的是如何匯總與分析、利用情報，過濾出可操作的情報產品，實現開源信息——預警信息的轉化；對反恐中的組織構建與國際合作，著力點應當放在協調效率有序上，不僅如此，文章還對構成預警機制中我國需要重視的方面給予了點睛。

關鍵詞：恐怖主義犯罪 反恐 預警 機制

根據2016年最新的研究信息，近年來，我國推進境外清源，開展嚴打暴恐專項行動，強化社會面整體防控，基本掌握了反恐斗爭主動權。同時，受國際恐怖主義進入新一輪活躍期影響，我國面臨的恐怖風險上升。22017年的中央政法工作會議上，更加提出了要重點做好反對暴力恐怖風險預警、防控工作，切實提高維護國家安全和社會穩(wěn)定工作的預見性、前瞻性。又一次將預防機制提到首要位置。面對這一新形勢，我國必須建立立體化、社會化、信息化的反恐監(jiān)測預警體系，有效防范恐怖活動帶來的危險，從根本上扼制恐怖主義在我國的蔓延。

凡事預則立，不預則廢。在國際范圍看，現在比較猖獗的恐怖組織是ISIS集團（“伊斯蘭國”），這一組織曾經在法國、美國等多個國家制造恐怖事件；在國內范圍看，我國主要需要面對的是“東突”勢力，為了分裂和控制新疆，他們一直伺機而動，針對平民進行多次恐怖襲擊。本文從以下三個方面對反恐預警系統進行分析：

一、反恐預警系統的需求分析

在全球反恐這張大網里，每一個情報員都是這個大網的一個終端，而分析與處理系統是中樞機構，在反恐這個過程中，既需要有情報員，又需要有中樞系統，這就要求我們在浩如煙海的信息里定位對尋找恐怖分子起關鍵作用的產品?，F在美國情報界的成員共有16家，除了中情局之外，其他15家機構分別隸屬于國防部、國土安全部、能源部、司法部和國務院，隸屬于軍方（國防部）的情報機構更是有6家之多，其中更包括赫赫有名的國家安全局（NSA）。美國“9·11”事件之前，這些機構獲得的情報呈碎片化形態(tài)，分析機構也是與其他機構平級，得出來的判斷不夠全面，因此貽誤了預先警報、防止這場災難的戰(zhàn)機。這都提醒我們在新時期反恐戰(zhàn)爭中必須打早、打快，實現預警機制的提前介入。

（一） 情報的收集是反恐斗爭的必備

為了提高情報利用的效率和分析的準確性，有必要對其進行共享，尤其要注意對開源情報的處理，美國中情局就設立了“公開來源中心 （OSC， Open Source Center）”專門負責搜集公開情報信息，并且對其進行分析加工。情報是預警做出的基礎，缺少了情報，首先是無法對社會中出現的恐怖情況以及時的了解，同時也無法客觀地進行分析研判，即使有恐怖活動的前期征兆等信息，也不能對這些作出一個明確的活動時間和行動模式的預警，所以，情報的收集是進行反恐預警的第一個前提要件。

（二）社會層面的動態(tài)監(jiān)測是聯動的前提

除了情報工作以外，社會面上的嚴密控制，也是在情報顯示有襲擊可能時，提早開展各部門聯合行動的一個關鍵環(huán)節(jié)。這里，出于對恐怖活動各組成要素的考慮，基于恐怖分子在襲擊發(fā)生之前要調動人力、物力、財力，公安機關、安全機關等國家部門要聯合金融、海關等部門一起將相關信息監(jiān)測起來，注意實時與移動相配合，既重視靜態(tài)信息的收集，又不遺漏動態(tài)資源的不規(guī)則反應。同時，針對目前網絡恐怖主義的泛濫，也要發(fā)揮網監(jiān)部門的作用，對網絡上的異常情況進行及時的跟進與監(jiān)控。

（三）協調的部門設置是高效建制的條件

如前所述，情報是預警機制里不可缺少的，而情報又分為技術情報與人工情報。無論是技術情報還是人工情報，都需要專業(yè)的分析人員去消化其體現出來的信息，這些專業(yè)人員來自不同的組織部門，均隸屬于不同的組織領導，如果沒有一個協調、有序的預警機構體系，則無論什么樣的情報也難以發(fā)揮作用，這就要求有一個反恐組織體系，該體系必須分工明確、協作配合并統一隸屬一個更高級別的組織，來為各部門收集的情報來進行進一步的研究和推演。

二、我國反恐預警體系存在的問題

（一）情報的處理工作受現有體制的嚴重制約

建立反恐預警機制的第一步就是要有準確可靠的情報，然后對情報進行大數據分析，我國現存的情報收集系統是聯合國安、公安、金融、海關及武警等部門進行的，這些分部門直屬上一級部門。那么，在數據收集方面，各分部門之間是平級的，因此會由于沒有一個情報匯總部門，而使得整個信息的利用是不平衡、不充分甚至不全面的。這個中間，或曰協調部門的缺失，是目前世界各國反恐部門在設置上一個普遍存在的弊端。因為這個部門，既不能與其他部門平級，又不能僅僅是一個單純的數據處理中心，還要有一定研判功能，所以，在設置上還沒有很好的定位。美國在“9·11”事件后成立了國家情報總監(jiān)，來代替之前的中央情報總監(jiān)，對相關情報進行有組織的研究與判斷。

從世界范圍來看，當前許多國家都針對反恐情報建立了自己專門的部門體系，以應對未來可能發(fā)生的各種恐怖事件，從而維護本國的安全與利益。雖然在“9·11”事件后，與全球其他國家一樣，我國也建立了反恐指揮體系，但與其他國家相比，我國的反恐預警體系并未真正實現全方位、立體化。在組織構造上，該體系由國家反恐怖工作協調小組統一領導，由包括外交部、公安部、國家安全部、武警等部門組成。但在反恐職責上，各部門分工不夠清晰，機構之間的合作機制缺乏多元的溝通渠道，主次不清，沒有凸顯情報及預警的重要作用。這一組織體制難以適應當前日益迫切的反恐需要，且我國在恐怖事件的預警與偵測方面仍然沿用傳統的情報工作手段，因此難以應對迅猛發(fā)展的恐怖活動的威脅。endprint

（二） 大數據的應用范圍還沒有深入涉及

反恐情報的質量直接影響反恐行動的精準性，反恐信息的分析加工也決定了各種打擊措施的有效性。但是從目前的情況來看，由于我國的反恐數據分散在公安、武警等各個部門，即使是對同一事件的信息收集也會存在差別，因此沒有建立統一的、相關的數據庫。其主要原因在于部門之間的協調力度不強，所用技術存在差異，這些因素將會直接影響反恐的效率。

在情報分析方面，專業(yè)的情報人員較少，技術層面的情報人員更少，特別是極其缺乏開源情報的監(jiān)測與預警。在各國都呼吁建立民間智庫的呼聲中，因此才有了打擊毒品犯罪的“朝陽群眾”，群防群治，當然包括反恐的“西城大媽”等民間力量。在西城區(qū)，群防群治力量超七成是社區(qū)大媽，僅2015年，北京“西城大媽”就發(fā)現72條涉恐信息。但對這些情報來源，有時很難分辨真假。據報道，2015年12月26日，福州市公安局110報警服務臺接群眾報稱：福州火車站南廣場很多樹的地方，有人放置炸彈。接報后，指揮中心立即啟動應急處置預案，指令反恐支隊等部門開展長達3個多小時的緊張排查，結果未發(fā)現可疑涉爆物品。這突出反映了接警人員缺乏對信息的分析處理機制，可想而知，如果是大量出現這樣的情況，沒有一定的信息確認機制的前提下，公安部門將浪費大量的人力、物力，疲于應對。

（三）缺少日常監(jiān)測專門人員引發(fā)反恐漏洞

隨著社會的發(fā)展，人員在各地的交流速度與人們之間的溝通方式都呈幾何倍的增長，強大的互聯網其雙刃劍的面目也使得反恐工作的難度加大。人們的交流方式，從以前的電話、信件，到現在的手機、微信、微博、電子郵件，網絡上更有眾多的聊天室、論壇出現，特別是在恐怖分子轉變了存在形式后，網絡恐怖主義以其對互聯網的攻擊、利用互聯網散布恐怖信息以及通過網絡進行恐怖活動的聯絡和組織。對此，美國成立“跨部門反網絡暴力激進化工作組”，法國成立反恐網絡部門，英國組建“反恐互聯網舉證部門”和“臉譜部隊”，德國設立“網絡巡警”，并成立“安全領域信息中央辦公室”負責開發(fā)打擊網絡恐怖主義行動的技術方案和戰(zhàn)略，其中部門工具用于暗網調查。歐洲刑警組織創(chuàng)辦“互聯網舉報部”，在社交網站上確定、標注及刪除恐怖及極端內容。而我國沒有相應的部門，其職能還保留在網監(jiān)部門，沒有與反恐相結合，在世界范圍內還沒有對恐怖主義進行統一界定的狀況下，網監(jiān)部門怎么能獨立地完成網絡反恐的任務呢？

反恐過程中，對恐怖組織的日常監(jiān)測顯得尤為重要，通過監(jiān)測可以發(fā)現一些可疑的信息，即時地傳送給有關部門，提早做好預警與防范準備，預防與打擊各種恐怖活動。反恐不僅需要信息，而且需要高質量的有用信息提供給相關的部門，才能真正做出科學決策。情報監(jiān)測的斷檔將會導致預測的不準確，當這些情報發(fā)布后也會引起社會民眾的恐慌，從而影響人們的正常生活。

三、 構建中國特色反恐情報預警體系的探索

在組織機構方面，為加強國際合作，成立了上海合作組織，自成立以來，在反恐領域的邊界互信和多邊磋商逐步進入了實質性的合作階段，從交換情報信息、開展司法合作到聯合反恐演習，不僅密切了成員國在反恐上的合作關系，而且擴大了國際影響力，逐漸成為擁有較高威望的區(qū)域機制。它先后確立了元首理事會、政府首腦理事會、各部長會晤機制、協調員理事會等，建立了兩個常設機構：秘書處和地區(qū)反恐機構（烏茲別克斯坦首都塔什干），并締結了包括《上海合作組織憲章》、《上海公約》在內的條約，為聯合打擊恐怖主義奠定了法律基礎。

在法律法規(guī)與國際互接方面，國際社會在首次制定《防恐公約》以后， 先后在一系列國際公約中增設相應的反恐怖主義罪行內容， 諸如1970年在荷蘭海牙簽署的《關于制止非法劫持航空器的公約》、1973年在美國紐約訂立的《關于防止和懲處侵害應受國際保護人員包括外交代表的罪行的公約》、1979年在美國紐約訂立的《反對劫持人質國際公約》等等。在中國的倡導下，第68屆聯合國大會第四次評審并通過的《聯合國全球反恐戰(zhàn)略》首次寫入打擊網絡恐怖主義的內容。中國2015年推動上合組織在廈門舉行首次網絡反恐演習，在“全球反恐論壇”框架下成功在北京舉辦兩次打擊網絡恐怖主義國際研討會，為防范和打擊網絡恐怖主義提供有效平臺，促使國際合作的形成。

而中國的反恐法律體系也在逐步形成中。它包括《憲法》、《反恐怖主義法》以及其他與反恐有關的法律。2016年1月1日起施行的《反恐怖主義法》是我國反恐活動的直接法律依據。該法明確，國家反對一切形式的恐怖主義，依法取締恐怖活動組織，對任何組織、策劃、準備實施、實施恐怖活動，宣揚恐怖主義，煽動實施恐怖活動，組織、領導、參加恐怖活動組織，為恐怖活動提供幫助的，依法追究法律責任。國家不向任何恐怖活動組織和人員作出妥協，不向任何恐怖活動人員提供庇護或者給予難民地位。

四、結論

恐怖主義在當今世界愈演愈烈，各種控制與打擊手段層出不窮，而反恐的第一步，反恐預警機制在我國才剛剛起步，構建預警機制還存在不少需要完善的地方，尤其是反恐法律法規(guī)的制定，需要借鑒國際相關做法的地方不多，這就需要我們在打擊恐怖主義的實踐中不斷總結經驗，汲取教訓，升華為法條，來指導未來的反恐活動。

注釋：

[1]參見孟建柱：《2016年中央政法工作會議上的講話》，http：//www.chinanews.com/gn/2016/01-23/7729502.shtml，訪問日期：2017年9月16日。endprint