文 / 王駿

隨著餐飲服務(wù)業(yè)的快速發(fā)展，開(kāi)設(shè)在居民住宅樓和商住綜合樓內(nèi)的餐飲企業(yè)的油煙、噪音等污染影響住戶的現(xiàn)象愈發(fā)普遍，受影響居民在向環(huán)保部門(mén)投訴的同時(shí)，也出現(xiàn)向食藥監(jiān)管部門(mén)提起違規(guī)發(fā)放《食品經(jīng)營(yíng)許可證》復(fù)議或訴訟的情況，要求食藥監(jiān)管部門(mén)撤銷這些開(kāi)設(shè)在居民住宅樓餐飲店的《食品經(jīng)營(yíng)許可證》。他們認(rèn)為，2015年修訂的《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》第八十一條明確規(guī)定：“……禁止在居民住宅樓、未配套設(shè)立專用煙道的商住綜合樓以及商住綜合樓內(nèi)與居住層相鄰的商業(yè)樓層內(nèi)新建、改建、擴(kuò)建產(chǎn)生油煙、異味、廢氣的餐飲服務(wù)項(xiàng)目……”，食藥監(jiān)管部門(mén)為不符合條件的行政許可申請(qǐng)人頒發(fā)《食品經(jīng)營(yíng)許可證》，違反《大氣污染防治法》和《食品經(jīng)營(yíng)許可管理辦法》。

分歧

食藥監(jiān)管部門(mén)在食品經(jīng)營(yíng)許可審批時(shí)是否要執(zhí)行《大氣污染防治法》的相關(guān)規(guī)定，在食品藥品監(jiān)管執(zhí)法人員中存在兩種觀點(diǎn)：

一種觀點(diǎn)是食品藥品監(jiān)管部門(mén)在食品經(jīng)營(yíng)許可審批時(shí)，應(yīng)當(dāng)執(zhí)行《大氣污染防治法》的規(guī)定。其理由是食品經(jīng)營(yíng)許可的主要法律法規(guī)《食品經(jīng)營(yíng)許可管理辦法》（國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局〔2015年〕第17號(hào)令）第十一條規(guī)定，申請(qǐng)食品經(jīng)營(yíng)許可，“應(yīng)當(dāng)符合下列條件：（一）具有與經(jīng)營(yíng)的食品品種、數(shù)量相適應(yīng)的食品原料處理和食品加工、銷售、貯存等場(chǎng)所，保持該場(chǎng)所環(huán)境整潔，并與有毒、有害場(chǎng)所以及其他污染源保持規(guī)定的距離；（二）具有與經(jīng)營(yíng)的食品品種、數(shù)量相適應(yīng)的經(jīng)營(yíng)設(shè)備或者設(shè)施，有相應(yīng)的消毒、更衣、盥洗、采光、照明、通風(fēng)、防腐、防塵、防蠅、防鼠、防蟲(chóng)、洗滌以及處理廢水、存放垃圾和廢棄物的設(shè)備或者設(shè)施；（三）有專職或者兼職的食品安全管理人員和保證食品安全的規(guī)章制度；（四）具有合理的設(shè)備布局和工藝流程，防止待加工食品與直接入口食品、原料與成品交叉污染，避免食品接觸有毒物、不潔物；（五）法律、法規(guī)規(guī)定的其他條件”。其中條件（五）法律、法規(guī)就包含《食品安全法》以外的《大氣污染防治法》。

另一種觀點(diǎn)是食品藥品監(jiān)管部門(mén)在食品經(jīng)營(yíng)許可（餐飲）審批時(shí)，只要執(zhí)行《食品安全法》《食品許可管理辦法》等食品藥品監(jiān)管相關(guān)法律法規(guī)，不需要執(zhí)行《大氣污染防治法》的規(guī)定。其理由是雖然《大氣污染防治法》對(duì)餐飲服務(wù)項(xiàng)目做出了環(huán)保方面的禁止性要求，但《大氣污染防治法》的實(shí)施主體是環(huán)保行政主管部門(mén)，并未明確授權(quán)食藥品監(jiān)管部門(mén)實(shí)施相應(yīng)的規(guī)定，食品藥品監(jiān)管部門(mén)在行使食品藥品監(jiān)管職能過(guò)程中，必須有相關(guān)法律法規(guī)的授權(quán)。

評(píng)析

筆者傾向第二種觀點(diǎn)。作為具體執(zhí)法部門(mén)，行使職能必須有法律法規(guī)的授權(quán)，食藥監(jiān)管部門(mén)是依據(jù)《食品安全法》《食品經(jīng)營(yíng)許可管理辦法》等相關(guān)法律法規(guī)對(duì)食品經(jīng)營(yíng)許可申請(qǐng)進(jìn)行審批，很難實(shí)現(xiàn)在食品經(jīng)營(yíng)許可審批中執(zhí)行未經(jīng)授權(quán)的法律法規(guī)的規(guī)定。

筆者專門(mén)就“食品經(jīng)營(yíng)許可是否執(zhí)行《大氣污染防治法》”向國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局進(jìn)行咨詢。國(guó)家總局食品安全監(jiān)管二司書(shū)面答復(fù)：食品藥品監(jiān)管總局按照《食品安全法》第三十三條第一項(xiàng)至第四項(xiàng)規(guī)定的條件對(duì)食品經(jīng)營(yíng)許可條件進(jìn)行了細(xì)化，細(xì)化的僅是食品安全條件，不涉及與食品安全無(wú)關(guān)的內(nèi)容。

《大氣污染防治法》第八十一條規(guī)定，排放油煙的餐飲服務(wù)業(yè)經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)安裝油煙凈化設(shè)施并保持正常使用，或者采取其他油煙凈化措施，使油煙達(dá)標(biāo)排放，并防止對(duì)附近居民的正常生活環(huán)境造成污染。禁止在居民住宅樓、未配套設(shè)立專用煙道的商住綜合樓以及商住綜合樓內(nèi)與居住層相鄰的商業(yè)樓層內(nèi)新建、改建、擴(kuò)建產(chǎn)生油煙、異味、廢氣的餐飲服務(wù)項(xiàng)目。此條款是從防治大氣污染角度進(jìn)行的立法，與《食品安全法》解決的是不同的問(wèn)題。該法第一百一十八條明確規(guī)定，違反第八十一條的，由縣級(jí)以上地方人民政府確定的監(jiān)督管理部門(mén)處罰。

因此，食藥監(jiān)管部門(mén)是否按照此規(guī)定開(kāi)展執(zhí)法取決于當(dāng)?shù)乜h級(jí)以上地方人民政府對(duì)此項(xiàng)職能確定的監(jiān)督管理部門(mén)是否為食藥監(jiān)管部門(mén)。

2016年，媒體曾報(bào)道山西省陽(yáng)泉市某小區(qū)業(yè)主向當(dāng)?shù)厝嗣裾暾?qǐng)復(fù)議轄區(qū)食藥監(jiān)管局違反《大氣污染防治法》等規(guī)定，向兩家飯店頒發(fā)行政許可事宜，要求被申請(qǐng)人撤銷這兩家飯店的《食品經(jīng)營(yíng)許可證》。

陽(yáng)泉市人民政府作出行政復(fù)議決定，被申請(qǐng)人依據(jù)《中華人民共和國(guó)食品安全法》《食品經(jīng)營(yíng)許可管理辦法》等法律法規(guī)，向上述兩飯店頒發(fā)《食品經(jīng)營(yíng)許可證》的行政行為認(rèn)定事實(shí)清楚，證據(jù)確鑿，適用依據(jù)正確，符合法定程序，不存在法定的不予頒發(fā)《食品經(jīng)營(yíng)許可證》的情形。

為避免已取得《食品經(jīng)營(yíng)許可證》的飯店出現(xiàn)違反《大氣污染防治法》情況，筆者建議各地出臺(tái)貫徹《大氣污染防治法》的具體實(shí)施意見(jiàn)或者市場(chǎng)主體住所（經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所）登記相關(guān)規(guī)定時(shí)予以禁止。