(1.山東師范大學(xué)，山東 濟(jì)南 250014；2.山東師范大學(xué)法學(xué)院，山東 濟(jì)南 250014)

山東濟(jì)萊協(xié)作區(qū)環(huán)境保護(hù)一體化發(fā)展研究

于杰1徐庚*王田田2葛菲2

(1.山東師范大學(xué)，山東 濟(jì)南 250014；2.山東師范大學(xué)法學(xué)院，山東 濟(jì)南 250014)

山東濟(jì)萊協(xié)作區(qū)作為省會(huì)城市群經(jīng)濟(jì)圈的重要組成部分，在推動(dòng)省會(huì)城市群經(jīng)濟(jì)圈協(xié)同發(fā)展方面具有典型的示范作用。在濟(jì)萊協(xié)作區(qū)一體化發(fā)展背景下，環(huán)境保護(hù)協(xié)作成為區(qū)域協(xié)同發(fā)展一項(xiàng)重要任務(wù)，要求濟(jì)南、萊蕪兩市解決共同面臨的環(huán)境問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)資源共享、技術(shù)共享，制度共享。濟(jì)萊協(xié)作區(qū)協(xié)同治理大氣環(huán)境與水環(huán)境污染是當(dāng)前首要的環(huán)境保護(hù)工作。濟(jì)萊協(xié)作區(qū)應(yīng)調(diào)整協(xié)作區(qū)產(chǎn)業(yè)布局，建立超越行政界線(xiàn)的管理平臺(tái)，建立區(qū)域性生態(tài)補(bǔ)償基金，統(tǒng)一協(xié)作區(qū)環(huán)境保護(hù)制度體系，組建濟(jì)萊協(xié)作區(qū)環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)，實(shí)現(xiàn)區(qū)域環(huán)境保護(hù)協(xié)同共治。

濟(jì)萊協(xié)作區(qū)；環(huán)境保護(hù)；協(xié)同治理；一體化

山東省人民政府2013年印發(fā)的《省會(huì)城市群經(jīng)濟(jì)圈發(fā)展規(guī)劃》明確構(gòu)建“濟(jì)萊協(xié)作區(qū)”的戰(zhàn)略任務(wù)。截止2016年濟(jì)萊協(xié)作區(qū)一體化已取得重要進(jìn)展，實(shí)現(xiàn)了包括交通同城化、通信同城化、戶(hù)籍管理同城化、公共服務(wù)同城化及資源配置同城化在內(nèi)的五個(gè)“同城化”，為兩地的發(fā)展帶來(lái)了新的活力。但濟(jì)萊協(xié)作區(qū)一體化中仍存在問(wèn)題：兩市尚未形成良好的環(huán)境共治機(jī)制，沒(méi)有從區(qū)域出發(fā)，對(duì)兩市的環(huán)境問(wèn)題進(jìn)行治理；兩市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)差異化明顯，產(chǎn)業(yè)互動(dòng)的良性循環(huán)難以形成；兩市之間尚未形成完善的協(xié)同治理機(jī)制，政治上尚未形成區(qū)域間的合作制度和機(jī)制的構(gòu)建工作。本文對(duì)濟(jì)萊兩市目前存在的主要環(huán)境問(wèn)題進(jìn)行分析，試圖探索濟(jì)萊兩市協(xié)同治理環(huán)境問(wèn)題的突破口，以實(shí)現(xiàn)濟(jì)南萊蕪協(xié)同保護(hù)生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)區(qū)域環(huán)境改善，提高環(huán)境治理效率。

1 文獻(xiàn)綜述

目前學(xué)者關(guān)于環(huán)境保護(hù)一體化的研究集中在針對(duì)京津冀經(jīng)濟(jì)圈的研究上，重點(diǎn)集中于在區(qū)域的視角下如何統(tǒng)籌京津冀環(huán)境保護(hù)的問(wèn)題，也有部分文獻(xiàn)對(duì)濟(jì)萊協(xié)作區(qū)環(huán)境協(xié)同治理做了探討。

在環(huán)境保護(hù)一體化的概念方面，張耀軍(2014)指出京津冀一體化包括經(jīng)濟(jì)一體化、生態(tài)環(huán)保一體化和公共服務(wù)一體化，其中經(jīng)濟(jì)一體化是基礎(chǔ)，生態(tài)環(huán)保一體化是保障，公共服務(wù)一體化是歸宿[1]。生態(tài)環(huán)保一體化要求各個(gè)主體不僅要考慮自身的環(huán)境問(wèn)題，還要考慮自身區(qū)域之外的環(huán)境問(wèn)題。張少紅等(2016)認(rèn)為京津冀生態(tài)環(huán)境保護(hù)一體化是指三地通過(guò)創(chuàng)新機(jī)制與制度來(lái)實(shí)現(xiàn)各個(gè)主體的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)，北京、天津、河北三地研究和制定一個(gè)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，共同開(kāi)展相關(guān)工作[2]。

在京津冀環(huán)境問(wèn)題成因及治理對(duì)策方面，相關(guān)研究認(rèn)為京津冀三地的主要環(huán)境問(wèn)題是大氣污染、水資源短缺、資源消耗劇增以及生態(tài)問(wèn)題。郭倩倩等(2014)認(rèn)為京津冀這些區(qū)域性環(huán)境問(wèn)題是由資源承載能力超載，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，缺乏共建共治機(jī)制等問(wèn)題造成的[3]。陳一鳴(2016)在分析環(huán)京津地區(qū)大氣污染、水污染和的基礎(chǔ)上，提出了環(huán)京津地區(qū)環(huán)境保護(hù)的治理對(duì)策：打破行政區(qū)域分割，促進(jìn)環(huán)保一體化；構(gòu)建政府、市場(chǎng)和社會(huì)協(xié)同發(fā)展網(wǎng)絡(luò)體系；建立環(huán)京津地區(qū)污染防治機(jī)制、生態(tài)保護(hù)機(jī)制和生態(tài)評(píng)價(jià)機(jī)制[4]。安樹(shù)偉等(2015)提出了河北促進(jìn)京津冀發(fā)展的戰(zhàn)略思路，河北省應(yīng)推進(jìn)節(jié)能減排，提升資源承載能力，加強(qiáng)與京津及周邊地區(qū)協(xié)作，聯(lián)合治理大氣污染、水污染，實(shí)施生態(tài)修復(fù)[5]。

針對(duì)具體的環(huán)境問(wèn)題，國(guó)家發(fā)改委在《京津冀區(qū)域發(fā)展與合作研究》(2015)中提到了京津冀環(huán)境保護(hù)一體化的實(shí)現(xiàn)路徑：加強(qiáng)區(qū)域水資源保障能力建設(shè)；加大流域水污染防治力度；推進(jìn)區(qū)域大氣環(huán)境聯(lián)防聯(lián)控和完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制[6]。吳建等(2014)認(rèn)為京津冀一體化水環(huán)境保護(hù)的解決途徑包括：依據(jù)水資源量設(shè)置企業(yè)用水量的準(zhǔn)入門(mén)檻；實(shí)施水污染物排放總量控制；建立環(huán)境無(wú)退化的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)。并提出京津冀地區(qū)水環(huán)境保護(hù)一體化的首要任務(wù)是針對(duì)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移設(shè)置企業(yè)用水的準(zhǔn)入門(mén)檻[7]。張世秋(2014)認(rèn)為京津冀一體化與區(qū)域空氣質(zhì)量管理可相互促進(jìn)，區(qū)域空氣質(zhì)量與環(huán)境管理也有助于區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)一體化的良性發(fā)展。在京津冀大氣環(huán)境保護(hù)方面提出踐行區(qū)域“受益者支付/補(bǔ)償”原則，建立區(qū)域基金/區(qū)域財(cái)政轉(zhuǎn)移支付激勵(lì)區(qū)域合作、促進(jìn)共贏[8]。

在京津冀環(huán)境法治方面，常紀(jì)文等(2014)提出應(yīng)建立促進(jìn)區(qū)域環(huán)境保護(hù)一體化的立法，即《京津冀一體化生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)行法律清理，審查部門(mén)規(guī)章、地方性法規(guī)、政策規(guī)范、紅頭文件的可行性和效力，破除妨礙環(huán)境保護(hù)工作的規(guī)章壁壘[9]。王者潔(2015)分析了歐盟環(huán)評(píng)立法對(duì)京津冀環(huán)境治理一體化的啟示，包括尋求全面穩(wěn)定的區(qū)域立法途徑、進(jìn)行區(qū)域環(huán)評(píng)立法、區(qū)域環(huán)評(píng)立法應(yīng)凸顯區(qū)域環(huán)境多樣性與差異性及制定《京津冀區(qū)域聯(lián)合環(huán)評(píng)規(guī)章》[10]。張靜(2015)重點(diǎn)側(cè)重在京津冀環(huán)保一體化中的政府責(zé)任問(wèn)題，認(rèn)為該地區(qū)政府環(huán)境責(zé)任的路徑包括推進(jìn)立法合作，加強(qiáng)政策協(xié)調(diào)性；做好搬遷企業(yè)的環(huán)境監(jiān)察工作；建立區(qū)域合作長(zhǎng)效機(jī)制[11]。

在對(duì)濟(jì)萊協(xié)作區(qū)環(huán)境協(xié)同治理方面，田慶中、張新明等(2015)利用掌握的水文、工程運(yùn)行管理及規(guī)劃資料對(duì)雪野水庫(kù)向濟(jì)南東部供水展開(kāi)可行性進(jìn)行了分析[12]。楊妮(2014)對(duì)濟(jì)南萊蕪兩市同城化發(fā)展進(jìn)行了研究，指出同城化的目的在于使城市之間在地域空間、基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、管理制度等多方面逐漸融合，最終達(dá)到一體化發(fā)展?fàn)顟B(tài)。并指出跨域治理理念有助于實(shí)現(xiàn)這種融合，對(duì)于濟(jì)萊協(xié)作區(qū)建設(shè)而言，現(xiàn)實(shí)決定其必然需要走政府干預(yù)式的發(fā)展模式，同時(shí)要鼓勵(lì)建立多樣化跨地區(qū)的民間組織的合作機(jī)制，以民間的力量自下而上地推進(jìn)區(qū)域政府合作[13]。

綜上所述，學(xué)者對(duì)京津冀環(huán)境保護(hù)一體化問(wèn)題研究成果豐富，并且部分學(xué)者在大氣環(huán)境和水環(huán)境保護(hù)方面進(jìn)行了重點(diǎn)研究。而關(guān)于濟(jì)萊協(xié)作區(qū)環(huán)境保護(hù)方面還有待更多的研究。京津冀環(huán)境保護(hù)著力于從區(qū)域的整體出發(fā)，在區(qū)域的角度作出統(tǒng)一的京津冀地區(qū)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃和環(huán)境保護(hù)法律，并進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)測(cè)和統(tǒng)一執(zhí)法。這對(duì)于構(gòu)建濟(jì)萊協(xié)作區(qū)環(huán)境保護(hù)提供了可資借鑒的思路，結(jié)合濟(jì)南萊蕪兩市的具體環(huán)境問(wèn)題，尤其是水環(huán)境和大氣環(huán)境問(wèn)題，借鑒京津冀已有的發(fā)展實(shí)踐，為構(gòu)建濟(jì)萊協(xié)作區(qū)環(huán)境保護(hù)一體化機(jī)制提供參考。

2 濟(jì)萊協(xié)作區(qū)目前存在的環(huán)境問(wèn)題

2.1 濟(jì)萊協(xié)作區(qū)自然環(huán)境狀況概述

濟(jì)萊協(xié)作區(qū)位于山東省中部，總面積10244平方公里。濟(jì)南南部和萊蕪北部接壤處為泰山山地，其他為平原或丘陵，地形復(fù)雜多樣。協(xié)作區(qū)屬于暖溫帶大陸性季風(fēng)氣候，日照充分，四季分明，春季干燥少雨，多西南風(fēng)；夏季炎熱多雨，秋季天高氣爽；冬季炎熱干燥，多東北風(fēng)。根據(jù)多年的氣象資料，平均氣溫在13.5～15.5℃，全年無(wú)霜期230天左右。四季里逆溫的出現(xiàn)概率為33.0%～67.8%，平均強(qiáng)度為0.96℃/100米。

2.2 大氣環(huán)境污染

2.2.1 空氣污染物濃度在波動(dòng)式上升

2004-2014年間濟(jì)南市環(huán)境空氣污染物濃度在逐年波動(dòng)式上升。2010-2014年，空氣污染程度加劇，空氣污染綜合指數(shù)(API)從2011年的76.5增加到2014年的111.0，空氣指數(shù)良好率僅為25%。采用新的空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)后，濟(jì)南市2013年空氣質(zhì)量指數(shù)AQI為141，達(dá)到近年來(lái)最高，首要污染物為細(xì)顆粒物(PM2.5)；2014年的AQI為119，首要污染物也為細(xì)顆粒物(PM2.5)。

2.2.2 重度及以上污染天數(shù)在增加

據(jù)2014年、2015年各月份達(dá)標(biāo)天數(shù)及重度污染天數(shù)統(tǒng)計(jì)，濟(jì)南市年達(dá)標(biāo)天數(shù)較少，重度及以上污染天數(shù)較多且大部分集中于冬季。主要原因是冬季燃煤取暖，同時(shí)，濟(jì)南市為淺碟地形，阻礙空氣流動(dòng)，因此容易出現(xiàn)大范圍霧霾現(xiàn)象。2014年和2015年空氣優(yōu)良天數(shù)分別僅為93天和123天①。濟(jì)南市主要空氣污染物濃度呈波動(dòng)性增加態(tài)勢(shì)，首要污染物均為可吸入顆粒物。

萊蕪市2014年和2015年空氣優(yōu)良天數(shù)分別僅為232天和152天②。萊蕪市環(huán)境空氣主要以顆粒物和SO2污染為主，其產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，煤炭消費(fèi)總量大，“十二五”期間隨著萊蕪電廠(chǎng)2臺(tái)100萬(wàn)千瓦機(jī)組的投產(chǎn)，每年增加約400萬(wàn)噸煤炭消費(fèi)量，總量控制難度較大。2014年，SO2、NO2、PM10、PM2.5濃度分別為90μg/m3、50μg/m3、142μg/m3、88μg/m3，分別超過(guò)國(guó)家環(huán)境空氣質(zhì)量二級(jí)標(biāo)準(zhǔn)0.5倍、0.28倍、1.03倍和1.51倍，改善的梯次難度在不斷加大。

2.2.3 SO2和煙(粉)塵排放量較大

2004-2014年間，濟(jì)南市和萊蕪市大氣污染排放總量總體上都在波動(dòng)性下降。但排放總量依然較大。其中，濟(jì)南市SO2排放量從2004年的85957噸下降到2010年的61615噸，年均減少5.40%；煙(粉)塵排放量從2004年的29399噸下降到2010年的14980噸，年均減少10.63%。萊蕪市SO2排放量從2011年的90691噸下降到2014年的68387噸，年均減少8.98%；煙(粉)塵排放量從2011年的79931噸下降到2013年的78472噸，年均減少0.92%，但2014年驟然上升到155889噸。

2.3 水環(huán)境污染

2.3.1 部分地區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率較低

通過(guò)考察飲用水源地水質(zhì)達(dá)標(biāo)情況和水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率情況，發(fā)現(xiàn)近年來(lái)濟(jì)南市在飲用水源地水質(zhì)方面均100%達(dá)標(biāo)。但在水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率方面，根據(jù)濟(jì)南市水利局提供的數(shù)據(jù)，濟(jì)南市2012年水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率為42.6%，2015年達(dá)標(biāo)率達(dá)到65%。截至2015年10月，濟(jì)南市水質(zhì)檢測(cè)斷面共45個(gè)，28個(gè)斷面達(dá)標(biāo)。2015年10月對(duì)濟(jì)南市各縣市水環(huán)境質(zhì)量進(jìn)行了考核，發(fā)現(xiàn)濟(jì)南部分地區(qū)包括平陰縣、天橋區(qū)、高新區(qū)、槐蔭區(qū)、市中區(qū)、歷城區(qū)斷面達(dá)標(biāo)率未達(dá)到100%③。

在飲用水源地水質(zhì)達(dá)標(biāo)情況和水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率情況方面，萊蕪市部分地區(qū)尚未達(dá)標(biāo)。萊蕪市大汶河鋼城飲用水源區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)年份占75%，大汶河鋼城工業(yè)用水區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)年份占50%。這說(shuō)明，大汶河萊蕪、泰安開(kāi)發(fā)利用區(qū)仍存在比較嚴(yán)重的水污染問(wèn)題，需進(jìn)一步減少水體污染物排放，提高飲用水水源地水質(zhì)和工業(yè)用水區(qū)水質(zhì)。萊蕪市境內(nèi)河流有汶河和淄河兩大水系，2011-2014年間，萊蕪市瀛汶河萊蕪源頭水保護(hù)區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)情況最差，僅2013年達(dá)到Ⅱ類(lèi)水質(zhì)目標(biāo)，瀛汶河萊蕪泰安開(kāi)發(fā)利用區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)情況最好，2011-2014年間水質(zhì)均達(dá)標(biāo)④。瀛汶河萊蕪源頭水保護(hù)區(qū)作為大汶河的源頭和雪野水庫(kù)的源頭水，是萊蕪市重要的生態(tài)功能區(qū)，水質(zhì)污染情況嚴(yán)重，需要進(jìn)一步加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)察力度，減少水體污染物的排放。

2.3.2 廢水排放量較大

在廢水排放方面，濟(jì)南市廢水排放量總體上在逐年增加，由2004年的21563萬(wàn)噸增加到2013年的38402萬(wàn)噸。2008-2009年，廢水排放量年均增加13.53%。2011年，廢水排放量和污染物排放量均出現(xiàn)了較大幅度的增長(zhǎng)，一方面是因?yàn)椤笆濉睍r(shí)期，污染物統(tǒng)計(jì)規(guī)則有所調(diào)整，將農(nóng)業(yè)污染源和集中式污染治理設(shè)施排放量也都納入污染物統(tǒng)計(jì)范疇。另一方面，隨著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，廢水排放量和污染物排放量也呈現(xiàn)較大幅度增長(zhǎng)。污水中化學(xué)需氧量和水體中氨氮排放量排放都以生活部門(mén)來(lái)源為主。

另一方面，萊蕪市2004-2014年間，廢水排放量也在波動(dòng)性增加。從2004年的4752萬(wàn)噸增加到2010年的5790萬(wàn)噸，而后從2011年的4877萬(wàn)噸增加到2014年的5576萬(wàn)噸，年均增加分別為4.57%、3.35%；化學(xué)需氧量排放量從2004年的12246噸下降到2010年的10388噸，從2011年的19248噸減少到2014年的16984噸，年均下降分別為4.09%、2.71%；氨氮排放量從2004年的1178噸下降到2010年的1062噸，從2011年的2187噸減少到2014年的1964噸，年均減少分別為3.52% 、1.71%。同樣，萊蕪市污水中化學(xué)需氧量和水體中氨氮排放量排放以生活部門(mén)來(lái)源為主。

3 濟(jì)萊協(xié)作區(qū)環(huán)境問(wèn)題成因

3.1 區(qū)位因素不利于污染物的擴(kuò)散

濟(jì)萊協(xié)作區(qū)建設(shè)是山東省委省政府立足省會(huì)城市群

經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)，推動(dòng)區(qū)域協(xié)同發(fā)展的一個(gè)重點(diǎn)切入點(diǎn)和突破口，是著眼于山東發(fā)展全局作出的一項(xiàng)重大戰(zhàn)略舉措。濟(jì)南作為山東省省會(huì)，北連京津冀經(jīng)濟(jì)圈，南接長(zhǎng)江三角洲經(jīng)濟(jì)圈，是環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)區(qū)和京滬經(jīng)濟(jì)軸上的重要交匯點(diǎn)。萊蕪是山東鋼鐵生產(chǎn)和深加工基地，礦產(chǎn)資源豐富。近10年來(lái)，濟(jì)南和萊蕪兩市經(jīng)濟(jì)都經(jīng)歷了快速發(fā)展時(shí)期，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化不斷加快，由此帶來(lái)的環(huán)境問(wèn)題也顯著增多。但濟(jì)萊協(xié)作區(qū)與沿海城市相比，平均風(fēng)速較小，混合層高度低，因此大氣污染物的擴(kuò)散稀釋空間小，不利于大氣污染物擴(kuò)散。

3.2 工業(yè)部門(mén)污染物排放比重較高

如圖1所示，從工業(yè)部門(mén)大氣污染物在全部大氣污染物中所占比重可以看出，工業(yè)排放是濟(jì)南市空氣污染物的主要來(lái)源。2004-2014年間工業(yè)部門(mén)貢獻(xiàn)了超過(guò)68%以上的大氣污染物排放。2004-2010年，工業(yè)部門(mén)的SO2排放量呈波動(dòng)增加態(tài)勢(shì)，從2004年的70027噸增加到2010年的70296噸，變化不大。2011-2014年，SO2排放量從109299噸減少到67842噸，年均減少12.64%；2004-2010年，工業(yè)部門(mén)煙(粉)塵排放量呈波動(dòng)性減少態(tài)勢(shì)，從2004年的22975噸減少到2010年的19709噸，年均減少2.52%。2011-2014年，從103915噸減少到47117噸，年均減少32.66%，但2014年又有大幅度回升。

圖1 2004-2014年濟(jì)南市大氣工業(yè)污染物排放量及其所占比重

萊蕪市方面，工業(yè)部門(mén)同樣也是SO2的主要來(lái)源。工業(yè)部門(mén)在SO2總排放中所占比重2011年達(dá)到最高值97.56%，2014年降為96.76%(如圖2)。大氣中煙(粉)塵排放量也以工業(yè)部門(mén)為主，工業(yè)部門(mén)煙(粉)塵排放量占總排放量比重均維持在97%以上；而工業(yè)部門(mén)煙(粉)塵排放量在2011-2014年變化不大，2014年出現(xiàn)激增，從2011年的77809噸上升到2014年的155889噸。工業(yè)煙(粉)塵排放比重在2014年達(dá)到了98.76%，說(shuō)明2014年煙(粉)塵增量仍以工業(yè)煙塵排放為主。

①根據(jù)國(guó)家環(huán)境保護(hù)部數(shù)據(jù)中心資料統(tǒng)計(jì)。

②根據(jù)國(guó)家環(huán)境保護(hù)部數(shù)據(jù)中心資料統(tǒng)計(jì)。

③參2015年10月濟(jì)南市各縣市水環(huán)境質(zhì)量考核排名。

④參2011-2014年萊蕪市水功能區(qū)年度達(dá)標(biāo)評(píng)價(jià)成果表(全指標(biāo))。

圖2 2004-2014年萊蕪市大氣工業(yè)污染物排放量及其所占比重

3.3 工業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，企業(yè)能耗強(qiáng)度較高

濟(jì)南市工業(yè)結(jié)構(gòu)不合理現(xiàn)象仍十分嚴(yán)重。從工業(yè)結(jié)構(gòu)來(lái)看，仍然是以原材料、能源重化工、加工裝配產(chǎn)業(yè)為主，其中黑色金屬冶煉及壓延加工業(yè)、化學(xué)原料及化學(xué)制品制造業(yè)、電力熱力生產(chǎn)和供應(yīng)業(yè)、非金屬礦物制品業(yè)、石油加工及煉焦業(yè)這五大高資源投入、高污染行業(yè)，2012年占到濟(jì)南市規(guī)模以上工業(yè)增加值比重的38.2%，這表明濟(jì)南市在今后一段時(shí)期，工業(yè)企業(yè)布局調(diào)整和產(chǎn)業(yè)升級(jí)改造任務(wù)十分繁重。萊蕪市地處魯中山區(qū)，長(zhǎng)期以來(lái)形成了以鋼鐵、電力、建材、煤炭為主的工業(yè)體系，結(jié)構(gòu)比較單一，是山東省重要的鋼鐵生產(chǎn)和深加工基地、國(guó)家新材料高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化基地、國(guó)家火炬粉末冶金特色產(chǎn)業(yè)基地，初步形成了以機(jī)械加工、鑄造業(yè)為主的汽車(chē)零部件企業(yè)集群。然而在工業(yè)企業(yè)節(jié)能降耗、煤炭消費(fèi)總量控制方面，萊蕪市的成效比濟(jì)南市差。

如圖3所示，萊蕪市工業(yè)企業(yè)能耗強(qiáng)度高于濟(jì)南。2005-2013年間，濟(jì)南市工業(yè)能耗強(qiáng)度從3.77噸標(biāo)煤/萬(wàn)元逐年下降到1.63噸標(biāo)煤/萬(wàn)元，年均減少9.95%；而同期萊蕪市工業(yè)能耗強(qiáng)度則經(jīng)歷了波動(dòng)性變化，在2006年、2010年和2013年均出現(xiàn)了局部峰值，說(shuō)明萊蕪市工業(yè)企業(yè)節(jié)能降耗工作形勢(shì)依然嚴(yán)峻。萊蕪市工業(yè)企業(yè)能源消耗量在2004-2013年間呈波動(dòng)性變化，其中在2007年、2011年和2013年出現(xiàn)峰值，說(shuō)明萊蕪市工業(yè)企業(yè)高耗能結(jié)構(gòu)調(diào)整任務(wù)仍然艱巨。從萊蕪市工業(yè)企業(yè)煤炭消耗量來(lái)看，在經(jīng)歷了2006年的短暫下降后，煤炭消費(fèi)總量總體呈現(xiàn)逐年增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，到2013年已經(jīng)達(dá)到981.52萬(wàn)噸。隨著結(jié)構(gòu)調(diào)整政策的實(shí)施，濟(jì)萊協(xié)作區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)日漸改善，然而還不盡合理。

圖3 濟(jì)南市和萊蕪市2004-2013年工業(yè)能耗強(qiáng)度變化趨勢(shì)

4 濟(jì)萊協(xié)作區(qū)環(huán)境協(xié)同治理措施建議

4.1 調(diào)整協(xié)作區(qū)產(chǎn)業(yè)布局，建立超越行政界線(xiàn)的管理平臺(tái)

統(tǒng)籌濟(jì)萊協(xié)作區(qū)產(chǎn)業(yè)布局，發(fā)揮濟(jì)南市政治與文化中心功能，對(duì)高污染、高能耗的工業(yè)進(jìn)行合理的調(diào)整或退出。對(duì)于高污染產(chǎn)業(yè)的的發(fā)展，應(yīng)設(shè)置嚴(yán)格的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)加以限制。環(huán)境污染跨域治理所涉及的組織機(jī)構(gòu)會(huì)處于不斷的調(diào)整改進(jìn)過(guò)程當(dāng)中，其可能是正式的強(qiáng)制的也可能是暫時(shí)的引導(dǎo)性的。應(yīng)積極探索多樣化、專(zhuān)業(yè)化的組織結(jié)構(gòu)形式，突破行政界線(xiàn)的限制，建立跨區(qū)域的管理平臺(tái)，只有這樣，才能夠有效對(duì)區(qū)域資源進(jìn)行調(diào)度，這也要一系列的制度設(shè)計(jì)以及相關(guān)法律法規(guī)的配合。例如在大氣污染治理方面，鑒于濟(jì)南地區(qū)作為省會(huì)的特殊地位，建議成立由山東省政府負(fù)責(zé)的，省環(huán)境保護(hù)部牽頭、各相關(guān)部門(mén)參加的大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作領(lǐng)導(dǎo)小組。

4.2 建立區(qū)域性生態(tài)補(bǔ)償基金

濟(jì)萊協(xié)作區(qū)的建成在環(huán)境治理方面意味著可以針對(duì)跨區(qū)、跨界的污染問(wèn)題執(zhí)行統(tǒng)一的而環(huán)境保護(hù)政策。但建立初期，由于相關(guān)行政政策上難以及時(shí)到位，在調(diào)整產(chǎn)業(yè)布局時(shí)難免出現(xiàn)兩地之間環(huán)境利益方面的沖突，因此建立區(qū)域性的生態(tài)補(bǔ)償基金有利于解決初期兩地之間環(huán)境治理上的沖突，濟(jì)南市的一些大型工廠(chǎng)的遷移，應(yīng)統(tǒng)籌布局，充分考慮區(qū)域之間的環(huán)境利益沖突，重點(diǎn)建立生態(tài)補(bǔ)償配套制度，可采用綜合補(bǔ)償機(jī)制，兩地政府相關(guān)部門(mén)可構(gòu)建專(zhuān)門(mén)的環(huán)境保護(hù)委員會(huì)，來(lái)協(xié)調(diào)各方利益。對(duì)于生態(tài)補(bǔ)償基金的支付可根據(jù)受益地區(qū)的經(jīng)濟(jì)總量按照一定的比例來(lái)定。針對(duì)促進(jìn)環(huán)境保護(hù)的企業(yè)及各部門(mén)，可實(shí)施適當(dāng)?shù)臏p稅免稅政策；制定相關(guān)生態(tài)補(bǔ)償具體規(guī)定，對(duì)無(wú)法根據(jù)市場(chǎng)來(lái)評(píng)估生態(tài)價(jià)值的環(huán)境服務(wù)單位，政府應(yīng)根據(jù)具體標(biāo)準(zhǔn)對(duì)其進(jìn)行補(bǔ)償。

4.3 統(tǒng)一協(xié)作區(qū)環(huán)境保護(hù)制度體系

(1)健全法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系。在濟(jì)萊協(xié)作區(qū)內(nèi)建立統(tǒng)一的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系。目前兩市的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)并不統(tǒng)一，在濟(jì)萊協(xié)作區(qū)設(shè)立后，部分污染嚴(yán)重的企業(yè)將會(huì)把企業(yè)從環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格的區(qū)域遷至環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)較為寬松的區(qū)域以逃避環(huán)境責(zé)任、追求利潤(rùn)的最大化。應(yīng)建立統(tǒng)一的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系，包括大氣環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、污水綜合排放標(biāo)準(zhǔn)、地面水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、漁業(yè)水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)、農(nóng)田灌溉水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，形成環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系的有機(jī)統(tǒng)一。

(2)健全考核追究制度。在濟(jì)萊協(xié)作區(qū)內(nèi)建立統(tǒng)一的環(huán)?？己梭w系，探索實(shí)行差別化政績(jī)考核制度，建立領(lǐng)導(dǎo)干部任期生態(tài)文明建設(shè)責(zé)任制，對(duì)違背科學(xué)發(fā)展要求、造成資源環(huán)境生態(tài)嚴(yán)重破壞的要記錄在案，實(shí)行終身追責(zé)，形成源頭預(yù)防、過(guò)程控制、損害賠償、責(zé)任追究的生態(tài)文明制度體系。

(3)強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)管制度。推動(dòng)兩市探索區(qū)域一體化環(huán)境監(jiān)管，強(qiáng)化相關(guān)部門(mén)環(huán)境監(jiān)管職責(zé)，著力提升生態(tài)環(huán)境監(jiān)管機(jī)構(gòu)能力建設(shè)，保證生態(tài)環(huán)境監(jiān)管經(jīng)費(fèi)充足，重視環(huán)境監(jiān)管人員隊(duì)伍建設(shè)，切實(shí)提高生態(tài)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)行力。加強(qiáng)對(duì)排污收費(fèi)的監(jiān)管力度，促使排污者提高資源利用率，減少污染物排放，實(shí)現(xiàn)區(qū)域污染物排放總量控制。

4.4 組建濟(jì)萊協(xié)作區(qū)環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)

(1)建立大氣環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)共享平臺(tái)。共享兩市各級(jí)自動(dòng)氣象站、大氣環(huán)境自動(dòng)監(jiān)測(cè)站資料，分析大氣環(huán)境形勢(shì)，適時(shí)聯(lián)合發(fā)布未來(lái)48小時(shí)城市環(huán)境空氣質(zhì)量預(yù)報(bào)、污染潛勢(shì)預(yù)報(bào)；建立霧霾天氣應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制，完善大氣污染事件聯(lián)合調(diào)查和評(píng)估機(jī)制，對(duì)重點(diǎn)環(huán)境空氣污染事件開(kāi)展聯(lián)合調(diào)查、監(jiān)測(cè)和評(píng)估，為兩市空氣污染預(yù)警預(yù)報(bào)、大氣環(huán)境質(zhì)量研究、改善區(qū)域環(huán)境質(zhì)量奠定良好基礎(chǔ)。

(2)利用互聯(lián)網(wǎng)+污水處理水質(zhì)檢測(cè)大數(shù)據(jù)平臺(tái)。在濟(jì)萊協(xié)作區(qū)建設(shè)污水處理廠(chǎng)無(wú)人值守監(jiān)控、生產(chǎn)數(shù)據(jù)服務(wù)中心平臺(tái)、智能移動(dòng)終端應(yīng)用等系統(tǒng)，提供污水處理設(shè)備運(yùn)行遠(yuǎn)程監(jiān)視及控制、移動(dòng)巡檢管理、移動(dòng)考勤管理等服務(wù)，為污水處理水質(zhì)檢測(cè)提供數(shù)據(jù)支撐，提高協(xié)作區(qū)水質(zhì)檢測(cè)水平，提升污水處理效率。

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StudyontheIntegratedDevelopmentofEnvironmentalProtectioninJilaiCooperativeDistrictofShandong

YU Jie1XU Geng*WANG Tiantian2GE Fei2

(1.Shandong Normal University，Jinan Shandong 250014； 2.Shandong Normal University Law School，Jinan Shandong 250014)

As an important part of the economic circle of capital cities in the capital city，Jilai collaborative zone plays a typical exemplary role in promoting the synergetic development of the provincial capital city economic circle. In the context of the integration of Jilai cooperation，environmental protection and coordination have become an important task for the coordinated development of the region，require Jinan and Laiwu to solve the common environmental problems they face and realize resource sharing，technology sharing and system sharing. Jilai collaborative area to coordinate the atmospheric environment and water pollution is currently the primary environmental protection work. Jilai coordination area should adjust the coordination area industrial layout，establish a management platform that goes beyond administrative boundaries，establish a regional ecological compensation fund，unified collaborative zone system of environmental protection system，set up Jilai cooperation area environmental monitoring network，to achieve regional co-governance of environmental protection.

Jilai collaboration area；environmental protection；collaborative governance；Integration

項(xiàng)目資助：濟(jì)南市發(fā)展改革委員會(huì)、濟(jì)南市工程咨詢(xún)?cè)何姓n題“濟(jì)萊協(xié)作區(qū)環(huán)境發(fā)展規(guī)劃研究”

于杰，編審，學(xué)士，研究方向?yàn)榄h(huán)境法學(xué)及可持續(xù)發(fā)展理論

徐庚，實(shí)驗(yàn)師，研究方向?yàn)榄h(huán)境工程

文獻(xiàn)格式：于 杰 等.山東濟(jì)萊協(xié)作區(qū)環(huán)境保護(hù)一體化發(fā)展研究[J].環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2017，42(6)：131-135.

X21

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1673-288X(2017)06-0131-05