陳興華

[摘 要]在我國農(nóng)村生產(chǎn)力加速發(fā)展的背景下，農(nóng)村環(huán)境利益沖突日益凸顯。實體上農(nóng)村環(huán)境法律的缺乏和程序上環(huán)境利益沖突法律解決機(jī)制的疲弱是其背后的深層制度原因。在當(dāng)今建設(shè)和諧農(nóng)村的新時代，應(yīng)當(dāng)以行政處理、信訪、協(xié)商等非訴機(jī)制為重心，對農(nóng)村環(huán)境利益沖突的法律調(diào)整機(jī)制進(jìn)行重構(gòu)。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)村環(huán)境利益沖突；法律調(diào)整機(jī)制；非訴機(jī)制

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2017.35.094

20世紀(jì)60年代法國著名的社會學(xué)家孟德拉斯曾經(jīng)說過：農(nóng)村給社會學(xué)家提供了一間實驗室，那是收集了很多可供進(jìn)行多種不同分析的自發(fā)性實驗，地方情況的多樣性和諸種個體條件的統(tǒng)一性使我們可以進(jìn)行系統(tǒng)的比較，就像在真正的實驗中那樣，每個變量都可以被分離出來，快速的演變使得那些在一般演變中由于緩慢和錯綜復(fù)雜的情況而常常被掩蓋了的運(yùn)行機(jī)制與變化機(jī)制顯露得一覽無余。[1]這段話對于中國來說尤為適合——農(nóng)村問題在中國歷來都是一個大問題。新中國成立以后，無論是土改運(yùn)動，還是具有跨時代意義的聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，都影響和改變了中國的政治經(jīng)濟(jì)體制。20世紀(jì)中后期，改革開放的春風(fēng)吹遍中國大地，農(nóng)村社會發(fā)生了天翻地覆的巨變。黨中央國務(wù)院多年來均把農(nóng)村工作放在重要的地位，并提出了“社會主義新農(nóng)村”“和諧農(nóng)村”等建設(shè)目標(biāo)。然而，隨著工業(yè)文明的擴(kuò)張，城鄉(xiāng)差距的加大，貧富差距、土地糾紛、承包經(jīng)營權(quán)糾紛等帶來的農(nóng)村社會沖突日益凸顯。其中，由工業(yè)化加速發(fā)展而帶來的環(huán)境污染逐漸成為導(dǎo)致農(nóng)村社會沖突的重要原因。在全國上下共建和諧社會的今天，研究如何通過法律調(diào)整機(jī)制應(yīng)對日益嚴(yán)重的農(nóng)村環(huán)境利益沖突有著深遠(yuǎn)的意義。

1 農(nóng)村生產(chǎn)力加速發(fā)展背景下的環(huán)境利益沖突

農(nóng)村環(huán)境問題最早正式出現(xiàn)在官方視野中，是在20世紀(jì)70年代。1970年，農(nóng)業(yè)部負(fù)責(zé)開展了有關(guān)農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)方面的工作。之后，農(nóng)業(yè)環(huán)境問題發(fā)展擴(kuò)充為農(nóng)村環(huán)境問題。1998年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革對于農(nóng)村環(huán)境管理職能的劃分奠定了現(xiàn)行體制的基礎(chǔ)：農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)的職能從農(nóng)業(yè)部劃歸新升格成立的國家環(huán)境保護(hù)總局行使，農(nóng)業(yè)部則保留了“農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)”職能。新千年后，歷次國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃中都專門就農(nóng)村環(huán)境保護(hù)做出描述，并且將原有的關(guān)于農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)的內(nèi)容作為了農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的一個重要內(nèi)容。

實際中的農(nóng)村環(huán)境污染狀況遠(yuǎn)比官方文件的文字令人震撼，甚至可以用觸目驚心來描述。而與這種污染狀況相對應(yīng)的，便是日益激烈的農(nóng)村環(huán)境利益沖突。村民與污染工廠之間的環(huán)境利益矛盾沖突，最后甚至?xí)仙秊榇迕衽c政府的對抗。發(fā)生在農(nóng)村的環(huán)境沖突常見的還有牲畜等養(yǎng)殖業(yè)農(nóng)戶與附近居民的矛盾，以及其他普通鄰里環(huán)境糾紛。與農(nóng)村的其他沖突以及城市環(huán)境糾紛相比，這一類農(nóng)村環(huán)境沖突有以下四個特點。

第一，沖突一般都會有一個產(chǎn)生發(fā)展的過程，最后往往容易走向極端。通常農(nóng)民們會先進(jìn)行上訪等緩和的途徑，當(dāng)這些途徑都不能奏效時，為了自身的生存，不得不采取過激的手段進(jìn)行維權(quán)。

第二，大多會涉及復(fù)雜的利益平衡問題。由于城鎮(zhèn)工業(yè)區(qū)規(guī)劃不合理、環(huán)境污染管理及治理技術(shù)落后等原因造成了農(nóng)村環(huán)境急劇惡化。這其中蘊(yùn)含城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)、城鎮(zhèn)政府稅收收入與農(nóng)民的生存威脅等之間的復(fù)雜利益平衡問題，而一旦事態(tài)擴(kuò)大，又會面臨著更多的社會、政治利益平衡問題。

第三，是一種典型的弱勢群體與強(qiáng)勢群體的對抗。自工業(yè)化革命以來，規(guī)模化生產(chǎn)的工廠與普通公眾之間形成一種強(qiáng)弱勢對比鮮明的對峙。我國目前大多農(nóng)村環(huán)境利益沖突便是處于弱勢的村民對抗強(qiáng)勢工業(yè)體的無奈之舉。相比城市居民，身處污染工廠周邊的農(nóng)村村民無論是在知識層次、經(jīng)濟(jì)實力，還是尋求救濟(jì)的能力都處于明顯的弱勢。

第四，社會影響巨大。農(nóng)村的穩(wěn)定從來都是中國社會穩(wěn)定的重要因子。政府一直在提倡的建設(shè)和諧農(nóng)村用意即在此。然而頻頻出現(xiàn)的農(nóng)村環(huán)境利益沖突導(dǎo)致的群體性事件已經(jīng)嚴(yán)重影響到了農(nóng)村社會的穩(wěn)定。這些事件也容易被國外媒體借題發(fā)揮，損害我國的國際形象。

綜上所述，如何解決農(nóng)村生產(chǎn)力尤其是工業(yè)化快速發(fā)展背景下的環(huán)境利益沖突，已經(jīng)成為擺在我們面前的一道難題，亟須構(gòu)建法律化和制度化的途徑予以應(yīng)對。

2 農(nóng)村環(huán)境利益沖突法律制度原因的深層剖析

現(xiàn)代社會的沖突往往都被納入法律制度的軌道予以解決。而在現(xiàn)實中，農(nóng)村村民面對環(huán)境污染侵害，容易突破這個軌道，選擇一種自力解決的方式，即不依照法律規(guī)定來解決彼此之間的糾紛，而是以諸如暴力沖突等非法方式解決有關(guān)環(huán)境沖突。這種解決方式其實更可以看作對我國農(nóng)村環(huán)境法律的匱乏以及農(nóng)民環(huán)境權(quán)利救濟(jì)制度軟弱無力現(xiàn)狀的一種鞭笞。這兩方面分別構(gòu)成了農(nóng)村環(huán)境利益沖突法律制度原因的兩個層面，即實體原因和程序原因。

實體上，農(nóng)村環(huán)境法律制度嚴(yán)重缺位。由于農(nóng)村環(huán)境問題與城市環(huán)境問題差別較大，在立法上需要專門區(qū)別對待。但目前我國有關(guān)環(huán)境立法中專門的農(nóng)村環(huán)境立法卻很少。比如《環(huán)境保護(hù)法》中的法律制度大多是針對城市環(huán)境問題而設(shè)計的，對農(nóng)村環(huán)境問題做了原則性規(guī)定。具體制度方面，比如目前對污染物排放實行的總量控制制度只對點源污染的控制有效，對解決農(nóng)村普遍存在的面源污染問題的意義不大。這些都是造成農(nóng)村環(huán)境污染的深層制度原因。

程序上，我國整體上的環(huán)境糾紛法律解決機(jī)制功能疲弱，在法治更加薄弱的農(nóng)村就顯得尤為乏力。我國目前環(huán)境糾紛解決方式包括協(xié)商解決、調(diào)解、信訪、仲裁、訴訟等，每種方式都可以作為當(dāng)事人進(jìn)行權(quán)利救濟(jì)的途徑。但是，這幾種方式或多或少也都存在著不足。

第一，協(xié)商解決。協(xié)商方式的好處在于很好地體現(xiàn)了“和諧”的精神。由于激烈的農(nóng)村環(huán)境利益沖突大多發(fā)生在企業(yè)和村民之間，糾紛解決之后有可能還要長期共處。所以，通過這種方式解決環(huán)境糾紛，既能解決問題，又不傷害雙方的感情，有利于增進(jìn)彼此之間的團(tuán)結(jié)，也有利于雙方共同實現(xiàn)既發(fā)展經(jīng)濟(jì)又保護(hù)環(huán)境的目的。但是，協(xié)商方式在目前的環(huán)境相關(guān)立法中沒有明確規(guī)定，達(dá)成的協(xié)議也沒有強(qiáng)制力，雙方能否遵照協(xié)議履行各自義務(wù)具有很大的不確定性。endprint

第二，調(diào)解解決。首先是行政調(diào)解制度。在啟動程序上，行政調(diào)解主要是依當(dāng)事人的申請，以自愿為原則，行政機(jī)關(guān)只是提出調(diào)解方案，盡可能促成當(dāng)事人達(dá)成協(xié)議。在法律效力上，調(diào)解協(xié)議既不能由主持調(diào)解的行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行，也不能申請法院強(qiáng)制執(zhí)行，只能依靠當(dāng)事人自覺履行。如當(dāng)事人就同一案由提起訴訟，那么只能是以原糾紛為標(biāo)的的民事賠償訴訟，而不能以做出調(diào)解處理的行政機(jī)關(guān)為被告提起行政訴訟，也不能申請行政復(fù)議。其次是法院調(diào)解制度。最高人民法院2004年8月制定的《關(guān)于人民法院民事調(diào)解工作若干問題的規(guī)定》，正式將法院附設(shè)非訴方式引入司法實踐，對我國民事司法制度產(chǎn)生了重大的影響。最后是人民調(diào)解制度。2002年9月，最高人民法院頒布了《關(guān)于審理涉及人民調(diào)解協(xié)議的民事案件的若干規(guī)定》，規(guī)定經(jīng)人民調(diào)解委員會調(diào)解達(dá)成的、有民事權(quán)利義務(wù)內(nèi)容，并由雙方當(dāng)事人簽字或者蓋章的調(diào)解協(xié)議，具有民事合同性質(zhì)。當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)按照約定履行自己的義務(wù)，不得擅自變更或者解除調(diào)解協(xié)議。這一規(guī)定大大促進(jìn)了人民調(diào)解制度的推行。但在實踐中，法院調(diào)解和人民調(diào)解運(yùn)用得還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。

第三，信訪制度。信訪在其他國家的環(huán)境立法中也十分常見。如日本《公害糾紛處理法》規(guī)定，各都道府縣要設(shè)置公害投訴相談員，其任務(wù)是接待居民的公害投訴，調(diào)查公害的實際情況，對當(dāng)事人進(jìn)行幫助、斡旋、指導(dǎo)。臺灣地區(qū)的《公害糾紛處理法》規(guī)定，各級環(huán)境保護(hù)主管機(jī)關(guān)應(yīng)置專責(zé)人員，處理公害陳情，對公害陳情做調(diào)查，指導(dǎo)陳情人申請調(diào)處或裁決。我國十分重視信訪制度，先后通過系列立法來推進(jìn)信訪制度的實施。繼2005年國家出臺《信訪條例》之后，原國家環(huán)境保護(hù)總局出臺了《環(huán)境信訪辦法》，于2006年7月1日起施行。環(huán)境信訪的好處在于，在實踐中，當(dāng)事人往往希望通過環(huán)境信訪這樣簡便、省力的程序迅速解決環(huán)境糾紛。環(huán)境信訪的弊端主要就在于執(zhí)行，很多地方由于措施不得力使得信訪流于形式，不能真正解決問題。

第四，仲裁，由糾紛當(dāng)事人預(yù)先約定或事后達(dá)成仲裁協(xié)議，雙方服從仲裁機(jī)構(gòu)對有關(guān)紛爭裁斷的程序。仲裁具有法律所賦予的裁決的權(quán)威性和終局性，在程序上又具有便利、靈活、經(jīng)濟(jì)的特點，有利于及時而公平地解決糾紛。1988年《中國海事仲裁委員會仲裁規(guī)則》第2條第1款規(guī)定，該仲裁委員會以仲裁的方式解決“關(guān)于海洋環(huán)境的污染損害的爭議”。但是，我國《仲裁法》（1994年）尚未對其他環(huán)境污染糾紛做專門規(guī)定。

第五，訴訟，是環(huán)境糾紛一方向人民法院申述自己的主張，請求人民法院通過審判程序解決糾紛的方式。訴訟方式具有終局性和權(quán)威性，因此也往往被看作糾紛解決的最后一道“屏障”。但是目前我國的環(huán)境民事訴訟機(jī)制也存在著很多問題，比如被侵害人舉證責(zé)任過重、收集證據(jù)困難等，這些都嚴(yán)重制約了訴訟機(jī)制作用的發(fā)揮。

3 我國農(nóng)村環(huán)境利益沖突法律調(diào)整機(jī)制的重構(gòu)：以非訴機(jī)制為重心

非訴機(jī)制（Alternative Dispute Resolution，ADR），也叫選擇性糾紛解決機(jī)制或替代性糾紛解決機(jī)制，是對20世紀(jì)60年代以來歐美國家出現(xiàn)的訴訟外糾紛解決機(jī)制的統(tǒng)稱。在前文中介紹的幾種糾紛解決機(jī)制中，除環(huán)境訴訟外的協(xié)商、調(diào)解、信訪和仲裁都屬于ADR機(jī)制。筆者認(rèn)為，我國農(nóng)村環(huán)境利益沖突的解決應(yīng)當(dāng)將非訴機(jī)制作為主要途徑：首先，在我國，運(yùn)用非訴機(jī)制解決農(nóng)村糾紛有著深厚的文化歷史背景。千百年來，鄉(xiāng)土社會中，“無訟”“息訟”一直都是一種傳統(tǒng)，或者說是一種習(xí)慣。其次，雖然今天的農(nóng)民已經(jīng)在文化素質(zhì)、經(jīng)濟(jì)水平等各方面都有了提高，但是對于訴訟復(fù)雜程序的畏懼、擔(dān)憂以及提起訴訟相對高額的成本（包括聘請律師、路費(fèi)等）等原因都使其對訴訟望而卻步。

因此，筆者認(rèn)為，農(nóng)村環(huán)境利益沖突的法律調(diào)整機(jī)制應(yīng)當(dāng)以非訴機(jī)制為重心進(jìn)行構(gòu)建。在幾種非訴機(jī)制中，行政處理機(jī)制是最適合解決農(nóng)村環(huán)境沖突的一種方式。其次是環(huán)境信訪機(jī)制，因為長期以來投訴和上訪都是農(nóng)村社會習(xí)慣使用的權(quán)利救濟(jì)方式。協(xié)商解決機(jī)制也應(yīng)作為農(nóng)村環(huán)境利益沖突的一種重要機(jī)制在立法中加以確認(rèn)。①

3.1 行政處理機(jī)制的重塑

農(nóng)民遇到問題大多首先選擇向相關(guān)的職能部門求助。在受到環(huán)境污染侵害后也是如此。雖然2014年《環(huán)境保護(hù)法》刪去了舊法第41條關(guān)于“行政處理”的規(guī)定，但是筆者仍建議對行政處理機(jī)制進(jìn)行重塑。

首先，要解決機(jī)構(gòu)的問題。實踐經(jīng)驗表明，沒有專門的制度執(zhí)行機(jī)構(gòu)永遠(yuǎn)無法取得令人滿意的制度實效。國外的經(jīng)驗是，需要建立一個由專職人員及各方面專家組成的獨(dú)立的環(huán)境糾紛處理機(jī)關(guān)。該機(jī)構(gòu)雖然屬于行政系統(tǒng)，但是相對獨(dú)立自成體系。根據(jù)我國的實際情況，在環(huán)保部門內(nèi)部設(shè)立專門機(jī)構(gòu)比較可行。由于目前縣級環(huán)保機(jī)構(gòu)承擔(dān)著農(nóng)村的環(huán)境管理職能，故應(yīng)當(dāng)將環(huán)境糾紛處理機(jī)構(gòu)設(shè)立至縣級。

其次，確立行政裁決的法律地位?，F(xiàn)行法律對行政裁決這種糾紛解決方式?jīng)]有明確肯定，也沒有明確否定。實踐中環(huán)保部門由于顧慮到行政裁決可能帶來行政訴訟的風(fēng)險，故大多選擇避免使用行政裁決的方式來強(qiáng)制性地解決糾紛。然而在農(nóng)村環(huán)境利益沖突的解決過程中，農(nóng)民們往往希望環(huán)保部門能夠采取這種方式，盡快解決久拖不決的污染侵害問題。因此，有必要通過專門性的立法明確規(guī)定當(dāng)事人可以申請通過行政裁決的方式進(jìn)行污染侵害責(zé)任及賠償金額的認(rèn)定。

最后，完善行政調(diào)解的相關(guān)規(guī)定。行政調(diào)解最大的問題就是其達(dá)成的協(xié)議不具有任何的約束力，這樣就使得這種糾紛解決方式的效果大打折扣。因為企業(yè)經(jīng)濟(jì)人趨利避害的天性又往往會導(dǎo)致其對一個不具有任何約束力的協(xié)議不予履行。行政調(diào)解相對于行政裁決的好處是，行政機(jī)關(guān)居間對雙方當(dāng)事人的糾紛矛盾進(jìn)行調(diào)解，有利于雙方達(dá)成合意。作為一種比較緩和的糾紛解決方式，行政調(diào)解可以借鑒人民調(diào)解制度的完善經(jīng)驗，賦予調(diào)解協(xié)議具有民事合同性質(zhì)，這樣可以大大增加執(zhí)行的概率。

3.2 環(huán)境信訪機(jī)制的完善

環(huán)境信訪的案件數(shù)量曾在1995—2005年十年間翻了十番。這些案件中，來自農(nóng)村地區(qū)的案件占有很大比重。從信訪的主體來看，很多事整村或幾個村聯(lián)合上訪，這說明環(huán)境污染影響的是附近全體居民的利益，特別是那些通過空氣或水污染的企業(yè)，它們對居民的危害更具有地域的普遍性。污染企業(yè)和農(nóng)民之間的矛盾沖突涉及利益廣泛，需要協(xié)調(diào)多個部門予以解決。并且在現(xiàn)實中，農(nóng)民往往因為缺乏相關(guān)的知識、信息和經(jīng)驗，總是偏向選擇信訪的方式，一旦解決不及時，將容易釀成更為嚴(yán)重的沖突事件。因此農(nóng)村環(huán)境信訪機(jī)制須加強(qiáng)信訪制度與行政處理、訴訟等其他制度的銜接，使當(dāng)事農(nóng)民不至于陷入求告無門的絕望境地之中。

3.3 協(xié)商解決機(jī)制的確立

在我國的自然資源立法中，協(xié)商作為自然資源糾紛的一種解決方式被放在了首要位置。對于糾紛的當(dāng)事人如何選擇糾紛解決方式，立法者的用意顯而易見。這種立法選擇也正是基于對農(nóng)村特殊情況的考慮，因為多數(shù)水事糾紛往往發(fā)生在農(nóng)村地區(qū)。②在農(nóng)村環(huán)境沖突解決的立法中可以對此加以借鑒，在立法中對協(xié)商方式的法律地位予以確認(rèn)。需要指出的是，這種協(xié)商并非絕對地僅限于雙方當(dāng)事人之間的協(xié)商，而是在有關(guān)部門“介入”之下的協(xié)商。如《水法》明晰了流域管理機(jī)構(gòu)在協(xié)調(diào)水事矛盾中的法律地位，賦予了流域機(jī)構(gòu)對水事矛盾的調(diào)處職責(zé)。水資源主管部門水利部通過制定有關(guān)水事糾紛預(yù)防和處理辦法，建立了以預(yù)防為主、預(yù)防與調(diào)處相結(jié)合的工作機(jī)制。這種邊界水事活動規(guī)約及協(xié)商制度將矛盾解決在基層、消除在萌芽狀態(tài)，對于農(nóng)村環(huán)境利益沖突的解決極具借鑒意義。

注釋：

①由于仲裁的專業(yè)性過強(qiáng)，農(nóng)村社會對其也比較陌生，所以本文沒有將其納入農(nóng)村環(huán)境利益沖突的法律調(diào)整機(jī)制體系之內(nèi)。

②水事糾紛在我國有著悠久的歷史。資源權(quán)屬紛爭的長期性、區(qū)域利益平衡的復(fù)雜性等因素造成訴訟機(jī)制的蒼白無力，故而也形成了獨(dú)具中國特色的水事調(diào)解制度。

參考文獻(xiàn)：

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[2]王洪坡.中國農(nóng)村環(huán)境污染規(guī)制研究[J].中國市場，2016（17）.endprint