宣琳琳，柳 平

（哈爾濱商業(yè)大學(xué) 財(cái)政與公共管理學(xué)院，哈爾濱150028）

上海市城市生活垃圾分類政策實(shí)施問題分析

宣琳琳，柳 平

（哈爾濱商業(yè)大學(xué) 財(cái)政與公共管理學(xué)院，哈爾濱150028）

盡管上海市生活垃圾分類政策實(shí)施多年，但由于居民分類意識、生活垃圾分類的轉(zhuǎn)運(yùn)、末端處置等環(huán)節(jié)等存在問題，使得生活垃圾分類效果差強(qiáng)人意。因此，從生活垃圾收集處理運(yùn)行的角度，分析上海市垃圾分類實(shí)施的現(xiàn)狀，剖析目前垃圾分類政策實(shí)施存在的問題，并且提出相應(yīng)的改進(jìn)措施。

上海市；垃圾分類政策；城市治理

城市生活垃圾是指城市居民日常生活中產(chǎn)生的固體廢棄物[1]。隨著經(jīng)濟(jì)和城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，城市生活垃圾產(chǎn)量不斷增加，國內(nèi)多數(shù)城市面臨著“垃圾圍城”的困境，而城市生活垃圾治理是衡量城市治理的重要指標(biāo)，甚至是城市良治的標(biāo)志[2]。上海市一直重視城市垃圾分類處理問題，并且制定了一系列垃圾分類細(xì)則和政策。上海市垃圾分類政策的有效實(shí)施有助于垃圾有效治理，因此，對上海市垃圾分類政策實(shí)施研究具有重要的意義。

一、上海市垃圾分類政策實(shí)施現(xiàn)狀

（一）上海市實(shí)施垃圾分類的主要規(guī)定

上海市于1995年開始實(shí)施生活垃圾分類，推行生活垃圾分類近20年[3]，出臺(tái)了多部地方性法規(guī)，如《上海市促進(jìn)生活垃圾分類減量辦法》、《垃圾分類減量工作的實(shí)施方案》等，經(jīng)過不斷的實(shí)行和調(diào)整形成了一套相對完整的體系。

（二）上海市垃圾分類政策實(shí)施現(xiàn)狀

根據(jù)上海市綠化市容年鑒數(shù)據(jù)，2014年上海市生活垃圾產(chǎn)量為608.04萬噸，與2013年相比減少了126萬噸，總體上，上海市2013—2015年生活垃圾清運(yùn)總量呈下降趨勢（如表1）。垃圾清運(yùn)量的下降得益于分類政策的實(shí)施。

表1 上海市2013—2015生活垃圾清運(yùn)量統(tǒng)計(jì)

投放階段。依托市容環(huán)衛(wèi)管理局主要職能部門以及下屬分類投放管理責(zé)任人進(jìn)行垃圾分類宣傳和指導(dǎo)監(jiān)督實(shí)施，開創(chuàng)了獨(dú)特的垃圾分類“上海模式”。綠色賬戶制度是其重要的一部分，通過積分換禮品等手段鼓勵(lì)居民在日常生活中自覺進(jìn)行垃圾分類，然后進(jìn)行分類投放。截至2014年底，全市生活垃圾分類場所累計(jì)超過1 100個(gè)，覆蓋居住區(qū)280萬戶。①來自上海市綠化市容官方網(wǎng)站。

轉(zhuǎn)運(yùn)階段。主要由垃圾投放區(qū)域內(nèi)主管單位負(fù)責(zé)定時(shí)定點(diǎn)清運(yùn)，主要有區(qū)域大中型垃圾壓縮轉(zhuǎn)運(yùn)站和街道社區(qū)小型轉(zhuǎn)運(yùn)站兩種方式進(jìn)行清運(yùn)居民生活垃圾。截至2013年年底，上海市已在靜安、黃浦、虹口、楊浦、等建成了21座大中型壓縮中轉(zhuǎn)站，以及寶山蘊(yùn)藻浜、徐匯徐浦兩個(gè)轉(zhuǎn)運(yùn)碼頭；上海市生活垃圾中轉(zhuǎn)運(yùn)輸系統(tǒng)相對完善[4]。

末端處理階段。目前上海市的垃圾處理有焚燒、填埋、回收利用和綜合處理等方式。截至2014年，上海市生活垃圾無害化處理廠達(dá)到10座，無害化處理能力為每日20 530噸/日，其中焚燒廠和填埋廠各5座，焚燒處理量年處理量為238.5萬噸，衛(wèi)生填埋年處理量為328.8萬噸。

二、上海市垃圾分類政策實(shí)施的問題分析

（一）分類投放階段

上海市垃圾分類推行多年，大部分市民逐漸有生活垃圾分類意識，但由于缺少對居民垃圾投放行為義務(wù)的具體規(guī)定和強(qiáng)制性措施，生活中居民垃圾分類實(shí)際行動(dòng)不足，缺乏強(qiáng)烈的意識進(jìn)行垃圾分類。投放階段主要有以下三個(gè)方面問題。

一是人口覆蓋率不高。截至2014年底，上海市分類投放覆蓋居民為280萬戶，以一戶3口人計(jì)算，覆蓋人口約840萬人。上海市上年常住人口數(shù)為2 425萬，經(jīng)計(jì)算分類投放人口覆蓋率僅為34.6%。①根據(jù)上海市綠化市容“十三五”規(guī)劃內(nèi)容整理得出。

二是居民垃圾分類缺乏動(dòng)力。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，多數(shù)居民對垃圾分類的重要性有所認(rèn)識，且有65.5%的居民支持垃圾分類；但實(shí)際生活中垃圾分類的行為明顯不足，約50%的居民不進(jìn)行垃圾分類且隨意投放到垃圾桶，約22.8%的居民進(jìn)行簡單的垃圾分類，只有約10%的居民能正確分類[5]。

三是小區(qū)垃圾桶分類不合理。雖然大部分小區(qū)垃圾桶設(shè)置分布廣且密集，但是垃圾桶設(shè)置單一，僅有“可回收垃圾”和“其他垃圾”兩種垃圾桶，只有部分小區(qū)設(shè)有“有害垃圾”垃圾桶。

（二）轉(zhuǎn)運(yùn)階段

由于垃圾處理場都在偏遠(yuǎn)的郊區(qū)，加之生活垃圾產(chǎn)生比較分散，因此生活垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)情況和系統(tǒng)顯得尤為重要。但是，由于生活垃圾產(chǎn)量分散、種類繁多，在中轉(zhuǎn)過程中容易存在混裝混運(yùn)現(xiàn)象。盡管環(huán)衛(wèi)管理部門在大部分垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)站安裝監(jiān)控設(shè)備，但由于操作人員的素質(zhì)和轉(zhuǎn)運(yùn)設(shè)施的衛(wèi)生條件差，很容易在具體轉(zhuǎn)運(yùn)操作時(shí)出現(xiàn)混裝混運(yùn)的問題，同時(shí)在碼頭中容易造成水污染。

（三）末端處理環(huán)節(jié)

盡管上海市的垃圾處理有焚燒、填埋、生化處理、回收利用等多種方式，但是上海市的生活垃圾末端處理方式主要以焚燒和填埋這處理方式為主，生化處理、回收利用等處理方式比重小。2014年，上海市垃圾處理總量為608萬噸，焚燒處理量238.5萬噸，約占處理總量39%；衛(wèi)生填埋處理量為238.5萬噸，約占總量54%；綜合處理量為40萬噸，約占總量7%。可以看出，上海市的生活垃圾末端處理主要依靠焚燒和填埋這兩種傳統(tǒng)的處理方式，而技術(shù)要求高的生化處理和回收利用處理方式比重小，反映出了末端處理方式滯后和處理技術(shù)薄弱。一方面，大量生活垃圾的焚燒，容易產(chǎn)生有毒有害化學(xué)物質(zhì)，影響空氣、水體、土壤質(zhì)量和市容環(huán)境；另一方面，大量填埋生活垃圾耗費(fèi)和占用大片的土地面積。

三、促進(jìn)上海市城市生活垃圾分類政策有效實(shí)施的對策建議

（一）建立促進(jìn)居民垃圾分類行為措施

1.加強(qiáng)生活垃圾分類政策宣傳

綠化市容部門應(yīng)制定垃圾分類宣傳和教育規(guī)劃，一方面，不斷有序?qū)诸愔匾赃M(jìn)行宣傳，可通過電視和媒體進(jìn)行創(chuàng)意性和感染性的公益廣告進(jìn)行強(qiáng)化活垃圾分類意識。另一方面，上海市政府應(yīng)加強(qiáng)與教育部門進(jìn)行合作，將生活垃圾分類引進(jìn)學(xué)校教育，可將垃圾分類列入環(huán)境保護(hù)教育過程中，培養(yǎng)學(xué)生從小樹立垃圾分類意識和低碳生活方式。

2.實(shí)施垃圾收費(fèi)和獎(jiǎng)懲措施相結(jié)合政策

實(shí)施生活垃圾收費(fèi)政策。按照合理統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行收費(fèi)，且費(fèi)用多少與垃圾產(chǎn)生量掛鉤，并結(jié)合綠色賬戶進(jìn)一步推進(jìn)生活垃圾收費(fèi)策略。通過綠色賬戶統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)對居民垃圾分類投放行為進(jìn)行評估，且綠色賬戶積分可抵扣居民應(yīng)繳納的生活垃圾處理費(fèi)用。另一方面，對于不按要求并且亂投放的個(gè)人和單位進(jìn)行及時(shí)有效的處罰。

3.提高居民垃圾分類投放的便利性

首先，給每戶居民分發(fā)標(biāo)有可回收物、有害物、濕垃圾和干垃圾四種垃圾袋，便于居民日常生活中進(jìn)行垃圾分類，且分發(fā)的垃圾帶有編號，便于對每戶的垃圾分類情況進(jìn)行監(jiān)督和評估，以此為依據(jù)進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)和懲罰，從而提高居民生活垃圾分類準(zhǔn)確率。其次，按垃圾分類四大種類擺放垃圾桶設(shè)置，便于居民分類投放。

（二）加強(qiáng)垃圾分類政策組織建設(shè)，促進(jìn)監(jiān)督和評估

1.優(yōu)化垃圾分類政策實(shí)施的管理機(jī)構(gòu)

政府應(yīng)規(guī)劃好的垃圾分類政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)和監(jiān)管機(jī)構(gòu)，打破當(dāng)前市容環(huán)衛(wèi)部門既執(zhí)行垃圾分類政策又全程監(jiān)督管理雙重體制的弊端?？捎墒腥莪h(huán)衛(wèi)部門進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃和由其下屬部門具體執(zhí)行垃圾分類政策，由市政府對垃圾分類政策的實(shí)施效果統(tǒng)一進(jìn)行評估和監(jiān)督。

2.建立垃圾分類社會(huì)監(jiān)督平臺(tái)

一方面，開放居民對政府垃圾分類政策執(zhí)行過程的監(jiān)督渠道，如在市容環(huán)衛(wèi)管理局官方網(wǎng)站定期公開垃圾分類政策執(zhí)行狀況，同時(shí)開設(shè)公民監(jiān)督郵箱。另一方面，充分發(fā)揮廣大居對垃圾分類投放的監(jiān)督，實(shí)行舉報(bào)有獎(jiǎng)制，形成居民之間相互監(jiān)督的垃圾分類氛圍，以利于促進(jìn)居民之間垃圾分類。

（一）加大垃圾末端處理技術(shù)引用和資金投入

1.注重末端處理技術(shù)的引用

調(diào)整垃圾末端處置的比例，減少以焚燒和填埋為主的傳統(tǒng)的處理方式，提高生活垃圾處理的資源化和無害化比率。資源化和無害化處理水平的提高離不開先進(jìn)處理技術(shù)的應(yīng)運(yùn)，因此，一方面要加強(qiáng)科技創(chuàng)新，可通過重點(diǎn)扶持科研單位開發(fā)研究，另一方面和引進(jìn)先進(jìn)的設(shè)備和儀器。

2.加大資金的投入

生活垃圾末端處理無害化和資源化主要依靠先進(jìn)的處理技術(shù)，但引進(jìn)國外先進(jìn)技術(shù)設(shè)備和研制創(chuàng)新先進(jìn)的處理技術(shù)都需要耗費(fèi)大量的資金。因此，政府應(yīng)加大對生活垃圾末端處理技術(shù)資金的投入，政府可采取優(yōu)惠政策方式激勵(lì)民營資金參與到城市生活垃圾處理設(shè)施中來。

[1]陳榮，張玉捷，劉強(qiáng)，等.城市生活垃圾發(fā)酵惡臭及生物法應(yīng)用研究[J].環(huán)境衛(wèi)生工程，2008，（6）：14-17.

[2]黃舒慧.上海生活垃圾清運(yùn)量數(shù)據(jù)分析及預(yù)測[J].環(huán)境衛(wèi)生工程，2013，（5）：8-10.

[3]胡倩雨，陳超，黃盈盈，等.上海市城市社區(qū)推行垃圾分類存在的問題及其改進(jìn)措施機(jī)[J].綠色科技，2013，（3）：164-167.

[4]蔣琥.上海市生活垃圾內(nèi)河集裝化轉(zhuǎn)運(yùn)信息化系統(tǒng)的研究與實(shí)現(xiàn)[J].環(huán)境衛(wèi)生工程，2013，（2）：43-47.

[5]張博，張蓮月.為垃圾尋找安身之所讓城市永保綠色之美——基于上海市閔行區(qū)和黃浦區(qū)的垃圾分類現(xiàn)狀的實(shí)證調(diào)查[J].科技視野，2013，（21）.

F224

A

1673-291X（2017）35-0095-02

2017-10-25

國家社科基金項(xiàng)目“促進(jìn)東北振興的基本公共服務(wù)清單制度研究”（17BZZ052）

宣琳琳（1971-），女，黑龍江哈爾濱人，博士，副教授，從事城市治理、公共政策研究；柳平（1991-），女，河南信陽人，碩士研究生，從事公共政策研究。

[責(zé)任編輯 王燕文]