陳東文

摘要：隨著市場經濟管理的不斷規(guī)范，行政事業(yè)單位職能改革不斷深入，2012年11月29日，財政部發(fā)布《行政事業(yè)單位內部控制規(guī)范（試行）》（財會〔2012〕21號），2014年1月1日開始實施。五年來，事業(yè)單位通過自行梳理內部控制制度，查找管理問題與漏洞，重新制訂內部控制制度并實施，逐步提高內部管理水平，規(guī)范內部控制制度，加強廉政風險防控機制的建設。本文通過對五年來事業(yè)單位實施內部控制規(guī)范尚存在的問題進行探討，以更加清晰認識事業(yè)單位內部控制制度建設的重要性和其現實意義，從而促進我們更好地完善內控制度和加強內控制度的實施，避免“紙上談兵、文件高掛”的現象發(fā)現。

關鍵詞：事業(yè)單位；內部控制

十八大以來，行政事業(yè)單位改革是深化改革的重要部分。隨著我國市場經濟的不斷發(fā)展，人民生活水平不斷提升，事業(yè)單位趨向公益性，如何繼續(xù)深化改革，成為事業(yè)單位發(fā)展過程中面臨的新挑戰(zhàn)。內部控制制度是否完善并得到有效執(zhí)行，直接影響著事業(yè)單位使用財政經費的效果和國有資產的安全，是深化改革的有力保障。

一、內部控制發(fā)展歷程

內部控制是指單位或組織在經濟管理中建立的一種相互制約的管理制度。早在1992年，美國COSO委員會發(fā)布了《內部控制整合框架》（簡稱COSO報告），提出內部控制五大要素。2001年，震驚世界的“安然”造假事件，引發(fā)了美國快速在2002年頒布薩班斯——奧克斯利法案，從法律上提高了公司負責人在企業(yè)經濟活動中的管理責任，特別是在302條和304條中要求公司管理者負責公司內部控制的建立、執(zhí)行，并要評價執(zhí)行是否有效。

從此，世界各國紛紛開展內部控制的研究，法國于2003年出臺了《金融安全法》；美國COSO委員會于2014年發(fā)布了《企業(yè)風險管理整合框架》；英國于2005年頒布了《Flint報告》；日本于2006年出臺了《金融商品交易法》等。這些法案要求公司管理層重視公司內部控制制度的建立，并實施相應的內控措施，提升了經營活動的效率和效果，確實保證財務報告的可信度。

在我國，與“安然”事件同時發(fā)生的“銀廣夏”事件，以及國際背景的促進下，我國加快了內部控制建設的步伐，財政部經過出訪國外調研和分析，并對國內多家企業(yè)進行調研和分析，于2008年頒布《企業(yè)內部控制基本規(guī)范》，2010年經財政部會同證監(jiān)會、審計署、銀監(jiān)會、保監(jiān)會聯(lián)合發(fā)布《企業(yè)內部控制配套指引》，標志著以我國實際情況為基礎，融合國際先進經驗于一體的中國企業(yè)內部控制規(guī)范體系建成了。接著，財政部馬不停蹄的進行行政事業(yè)單位內部控制改革的調研、分析和總結，于2012年11月發(fā)布《行政事業(yè)單位內部控制規(guī)范（試行）》，要求各行政事業(yè)單位梳理單位內控管理風險點并建立風險控制措施，2014年1月1日開始實施相關的內控。2017年1月出臺《行政事業(yè)單位內部控制報告管理制度（試行）》，7月發(fā)布《小企業(yè)內部控制規(guī)范（試行）》，標志著我國進入全面內部控制的歷史新時期。

二、事業(yè)單位內部控制實施的現狀

自《行政事業(yè)單位內部控制規(guī)范（試行）》發(fā)布以來，各行政事業(yè)單位重視程度各有不同，大多數單位能夠組織相關人員參加學習培訓并對本單位內部控制制度進行梳理和建設。然而，五年來的實施尚存在諸多不盡人意之處。

（一）認識有待提高

長期以來，事業(yè)單位的多數領導者不重視內部控制，甚至認為內部控制就是一份文件，是由財務人員編寫完成的一項任務。單位內部的管理要求也沒有固定的規(guī)范，而是各個管理者根據自己的認識隨機決策。在內部控制實施過程中，還有部分領導未認識到單位內部控制是全體人員均應參與的事項，也未認真參加學習和培訓，而是交代行政和財務人員參與學習，編寫單位內部控制制度。有的部門或單位不按實際工作特點照本宣科“寫”“編”，而“做”的卻是另一套，未能盡到“寫所做的，做所寫的”，內控制度與實際執(zhí)行脫節(jié)，內控形同虛設。

（二）管理不夠規(guī)范

在實際執(zhí)行過程中，由于沒有形成規(guī)范有效的管理制度、書面要求，管理沿用舊思維、舊方法，業(yè)務辦理比較隨意，導致日常管理、資產管理和資金管理混亂，無法確保資產的完整和安全。

1.在日常工作中，由于事業(yè)單位人員編制方面的約束，在單位業(yè)務層面常常存在一人多崗之現象，出現了互不相容崗位“不分離”，特別是相互牽制的崗位由一人擔任的現象時有發(fā)生，比如：出納兼任會計核算崗位；記賬和復核一人擔任，合同經辦人和審核人為同一人，采購需求制定和內部審核為同一人等等。這些不相容崗位職責不分，容易產生責任不清晰，監(jiān)督管理失控，責任追究難，舞弊行為增加等問題。在我國首長負責制下，沒有良好的內部控制制度也會增加領導的管理風險。

2.沒有嚴格的內控制度或者不執(zhí)行內控制度，導致資產管理職責不清，歸口管理科室不明確，保管、使用責任不清晰，驗收和保管人崗位不分離，存貨收發(fā)管理登記不全、不實現象普遍存在，容易發(fā)生相關物品未發(fā)放給對應的人。固定資產管理登記和盤點制度不健全，資產的完整性、可用性檢查不及時，導致應急相關設備在關鍵時刻無法使用的事項常有發(fā)生，不利于保護資產的完整和安全，同時，實物資產管理信息化、動態(tài)化管理水平較低。

3.資金使用存在風險，如：政府采購過程中，對供應商的選擇缺乏統(tǒng)一標準，對采購文書的編寫不規(guī)范等，采購項目的驗收和監(jiān)督管控不力，導致政府采購效率低，甚至會出現違規(guī)采購現象的發(fā)生。在大額資金支出時，集體決議責任劃分不清晰，大多數單位領導認為，只要是集體決策的事項就是沒有責任的，其實不然，應當是在集體討論過程中，每位領導的意見都要記錄在案，如果存在不同意見，應當針對不同意見做好會議記錄，并簽字確認。所以，沒有良好的行之有效的內控制度，無法確保資金使用的安全性。

（三）風險防控不力

內部控制是單位加強管理，提高管理效果的重要保障。控制方法包括：

1.不相容崗位相互分離。目標是形成相互制約的管理機制，減少舞弊事項。endprint

2.內部授權審批控制。目標是劃分責任范圍，重大事項和大額支出形成集體決策和會簽制度，明確相關職責，避免濫用職權事項發(fā)生。

3.歸口管理。相關活動統(tǒng)一管理，明確各自職責并嚴格執(zhí)行，提高專業(yè)服務質量。

4.預算控制。提前做好預算，預算編制“實、準、細”，預算支出有依有據，使全年工作有計劃實施，避免資金緊張或資金浪費。

5.財產保護控制。及時記錄資產、定期盤點、定期保管和檢查等，確保資產的安全和完整。

6.會計控制。加強會計核算和會計檔案管理工作，及時發(fā)現問題，確保會計對業(yè)務的監(jiān)督正常運行，達到會計監(jiān)督的作用。

7.單據控制。經濟活動發(fā)生要按相關業(yè)務流程辦理并取得相關的單據，確保業(yè)務內容真實發(fā)生，原始憑證要件齊全，支出標準合法合規(guī)，審核審批流程完整。

8.信息內部公開。內部信息公開可以發(fā)揮全員共同監(jiān)督的作用。

由于事業(yè)單位全體人員對單位內部控制的認識不足，未調動全體成員的主動參與內控的建設和執(zhí)行。經過五年的內控建設，各單位尚未真正做到職責分離、授權審批、財產保護、會計控制等，究其原因是未形成完善的內控制度，未形成內控管理執(zhí)行機制，未劃分清晰各自責任等，導致單位管理各個風險點未能設置完善的控制點，也未形成有效控制，風險防控不力。

三、事業(yè)單位內控實施報告的意義

財政部于2017年出臺了《行政事業(yè)單位內部控制報告管理制度（試行）》，要求各部門應當研究制定本部門內部控制報告編報工作實施方案，積極組織所屬各行政事業(yè)單位積極開展內部控制報告編制工作，并及時匯總形成2016年度本部門內部控制報告。報告制度對于建立健全相應的內部控制監(jiān)督機制，落實事業(yè)單位內部控制制度的有效運行具有重大的意義。

（一）有利于提高單位管理水平，促進資金的使用效益

事業(yè)單位作為公共服務的提供者，具有公益目的，在社會管理中起到至關重要的作用。能否高效運行，需要較高的管理水平，對內控制度實施效果進行報告，可以從監(jiān)督角度反向進行檢查。每當監(jiān)督檢查，各單位必然引起重視，促進全體成員學習內控，自查內控的執(zhí)行，思考管理漏洞，從而讓各單位通過報告的總結逐漸提高單位水平，完善內控管理制度，執(zhí)行內控管理要求，真正促進單位內部從預算到執(zhí)行過程的全程監(jiān)控，促進資金的使用效益。

（二）有利于優(yōu)化業(yè)務辦理流程，提高人員的服務質量

通過報告總結，對每個崗位的業(yè)務流程進行分析和總結，引導相關人員進行思考，優(yōu)化業(yè)務辦理流程，提高相關崗位人員的服務質量，真正做到為人民服務。

（三）有利于提高全員風險意識，防范資金的舞弊行為

通過報告總結，每個業(yè)務流程進行梳理，總結優(yōu)缺，引導相關人員不斷探索各個業(yè)務環(huán)節(jié)存在的風險點，并提出相對應的風險防控制度，避免敏感環(huán)節(jié)存在漏洞導致資金使用不當、資產流失、舞弊等行為發(fā)現，從而保護國有資產的安全。

參考文獻：

[1]樓賽珍.行政事業(yè)單位實施內部控制規(guī)范的現實意義與措施[J].行政事業(yè)資產與財務，2015（33）：53-54.

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