中國財政科學研究院《中央與地方間職業(yè)教育事權和支出責任劃分》課題組

中央與地方間職業(yè)教育事權和支出責任劃分

中國財政科學研究院《中央與地方間職業(yè)教育事權和支出責任劃分》課題組

本文從法律和體制層面對我國職業(yè)教育事權和支出責任的現(xiàn)狀進行了梳理，認為職業(yè)教育發(fā)展中政府存在缺位、錯位和越位的現(xiàn)象，不能適應加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的戰(zhàn)略要求。提出應通過協(xié)調政府、社會、市場的關系明晰職業(yè)教育事權，根據(jù)中央地方間財政關系明確支出責任，做到支出責任與財政事權相適應。建議進一步強化中央宏觀管理事權，將部分事權上移，促進職業(yè)教育更好服務于地區(qū)經濟發(fā)展需求，將部分與地方經濟發(fā)展相關和學校管理的事權下移，將部分跨區(qū)域問題調整為共同事權，并推進相關體制機制改革。

現(xiàn)代職業(yè)教育 事權 支出責任

加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育是黨中央、國務院作出的重大戰(zhàn)略部署之一。職業(yè)教育具有經濟、社會多重屬性，政府在職業(yè)教育發(fā)展中有多重職責。一方面，政府承擔著為不同年齡層的國民提供所需技術教育的職能；另一方面，職業(yè)教育又是國家履行宏觀經濟管理等職能的重要手段。這也為推進職業(yè)教育事權和支出責任科學合理劃分指明了方向。

一、職業(yè)教育事權和支出責任劃分的現(xiàn)狀

我國現(xiàn)行職業(yè)教育事權和支出責任的劃分是建立在《憲法》《組織法》《預算法》《教育法》《職業(yè)教育法》《勞動法》及《就業(yè)促進法》等法律及國家“三定”方案基礎之上的。面對新的形勢和執(zhí)行中的問題，國家相繼出臺了一系列文件進行了調整和規(guī)定。

（一）事權和支出責任的法律規(guī)定

《憲法》《組織法》及《預算法》對政府間事權和支出責任做出了原則性規(guī)定。在此基礎上，《職業(yè)教育法》《勞動法》《就業(yè)促進法》進一步劃分了中央與地方間的職業(yè)教育事權和支出責任。

《職業(yè)教育法》對各級政府在職業(yè)教育中的事權和支出責任做出了原則性規(guī)定。中央政府承擔的職業(yè)教育事權主要包括宏觀政策層面的決策，制定適應經濟社會需要的職業(yè)教育制度，組織職業(yè)教育的科學研究，制定政策提高職業(yè)教育的質量，扶持幫助農村、少數(shù)民族地區(qū)、邊遠貧困地區(qū)、婦女、殘疾人職業(yè)教育的發(fā)展；地方政府職業(yè)教育的事權主要包括將職業(yè)教育納入地方國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃，舉辦職業(yè)教育機構，并對職業(yè)教育機構進行領導、統(tǒng)籌協(xié)調和督導評估，包括對民辦職業(yè)教育機構的指導和扶持；將建設實習基地列為中央部委和地方政府的共同事權；對于各級政府支出責任的劃分，國家層面主要是制定生均經費標準，并制定政策鼓勵社會力量的捐贈和金融支持職業(yè)教育發(fā)展。

《勞動法》《就業(yè)促進法》等法律對職業(yè)培訓事權的規(guī)定，強調國家應制定政策，促進勞動就業(yè)，發(fā)展職業(yè)教育，提高勞動者素質，增強其就業(yè)能力和創(chuàng)業(yè)能力；地方政府應將發(fā)展職業(yè)培訓納入社會經濟發(fā)展的規(guī)劃，鼓勵和支持有條件的企業(yè)、事業(yè)組織、社會團體和個人進行各種形式的職業(yè)培訓。

在執(zhí)行過程中，中央相繼出臺了一系列文件進行調整和規(guī)范。特別是近年來，中央層面基于社會公平、經濟轉型需求等因素的考慮，推出多項政策指導職業(yè)教育發(fā)展，并對相關事權和支出責任進行安排。在對中央、地方、學校舉辦部門三個層面相關事權作出規(guī)定的同時，也綜合考慮了與地方財力相對應的支出責任。

表1 法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章及其他規(guī)范性文件對于職業(yè)教育事權的劃分

（二）我國職業(yè)教育管理體制

由于職業(yè)教育本身具有特殊性，涉及面廣，在長期發(fā)展中形成了特別復雜的管理體系。從所有制看，有公辦、民辦；從層次看，有初級、中級、高級；從類別看，有高職、高技、中專、中技、職業(yè)中學以及成人中專等職業(yè)學校，還有勞動就業(yè)訓練中心和社會力量舉辦的各種職業(yè)培訓機構；從年齡結構看，既有職前勞動后備力量培養(yǎng)，又有職后成人提高、轉業(yè)和繼續(xù)教育。圍繞不同教育類型形成的相應管理體制，直接影響到職業(yè)教育事權和支出責任的劃分。

我國現(xiàn)行職業(yè)教育管理體制是一種“在國務院領導下，分級管理、地方為主、政府統(tǒng)籌、社會參與”的職業(yè)教育管理體制。高等職業(yè)教育中，中央所屬高校舉辦的高等職業(yè)院校由教育部管理，地方所屬高校舉辦的高等職業(yè)院校和其他地方高等職業(yè)院校由地方省市教育行政機構管理。技工學院則由人社部門管理。中等職業(yè)教育管理以地方中央所屬學校舉辦的高等職業(yè)院校為主。中等職業(yè)教育學校主要由地方負責，省、直轄市、自治區(qū)所屬的中等專業(yè)學校，由省、直轄市、自治區(qū)領導，有關職能部門參與管理，具體管理職責多數(shù)下沉到縣；屬中央各部舉辦的，地方輔助協(xié)調和配合。

圖1 我國職業(yè)教育分類示意圖

在執(zhí)行層面，職業(yè)教育的事權和支出責任主要由擁有直接管理權及舉辦權的政府部門及相應層級財政承擔，同時上級政府可根據(jù)具體情況予以財政補助。補助形式與轉移支付專項相結合，如基礎能力建設、示范性院校建設、中職免學費政策、學生資助、現(xiàn)代職業(yè)教育質量提升計劃等項目。從舉辦者角度看，在政府層級上，有中央、省、市、縣多級；從政府部門看，有教育、勞動、交通、衛(wèi)生、體育等多個部門，此外還有行業(yè)組織、社區(qū)和企業(yè)。

表2 各級政府部分職業(yè)教育職能

二、我國職業(yè)教育事權和支出責任劃分存在的問題及原因分析

雖然法律對職業(yè)教育事權劃分有規(guī)定，但是，由于管理體制、發(fā)展環(huán)境等多方面原因，現(xiàn)實中，中央與地方間事權和支出責任的劃分在執(zhí)行過程中，仍存在諸多的問題。

（一）存在的主要問題

1.政府在職業(yè)教育發(fā)展中的職能定位不清

我國職業(yè)教育事權和支出責任劃分是從計劃經濟時期演變而來，雖然市場經濟體制建立以來有了深刻的變化，但是行政色彩依然濃厚，政府辦職業(yè)教育的理念還沒有得到根本轉變，一些更適合于企業(yè)、社會組織、學校、個人等主體承擔的事權和支出責任，卻被政府包攬?zhí)娲?。突出表現(xiàn)為，伴隨著財政職業(yè)教育投入的快速增長，社會投入呈萎縮態(tài)勢。2008年至2014年，整個職業(yè)教育投入體系中，政府投入占比由55%上升至74%，而社會投入占比由1.58%降至1.07%。這種兩極分化的態(tài)勢在中等職業(yè)教育領域尤為明顯：中等職業(yè)教育經費政府投入占比由2008年的65%增長到2014年的86%，而社會投入占比由原來的1.2%減小至0.66%。

表3 2015年職業(yè)教育及培訓一般公共預算支出情況

2.中央地方間事權和支出責任在執(zhí)行中存在錯位與越位

按《職業(yè)教育法》規(guī)定，職業(yè)教育事權主要在地方，但是，中央部委不僅承擔著宏觀管理的事權，也承擔著一部分職業(yè)學校的管理事權。1993年《國務院關于實行分稅制財政管理體制的決定》做出事權和支出責任的初步劃分，中央承擔中央本級負擔的支出，地方承擔地方教育支出，也就是“誰舉辦誰投入”。當時中央部委所屬中職學校379所，占到9%。雖然此后不斷將職業(yè)教育舉辦權下移，但目前中央所屬的中職和高職還有26所。同時，從事權劃分的角度，省級政府主要負擔高等職業(yè)教育，中等職業(yè)教育主要下沉在縣一級。在這樣的框架下，職業(yè)教育的分級管理變成了徹底分家，各自負責所屬院校。近年來，隨著對職業(yè)教育的日益重視，中央幾乎介入了職業(yè)教育發(fā)展的各個領域，從師資素質提升、實訓基地建設到學生補助無所不包，支出責任則調整為中央地方共擔，但中央占比依然較低。

3.支出責任與事權難以有效匹配

由于職業(yè)教育主要是地方的事權和支出責任，但部分地區(qū)受經濟發(fā)展和財政收入水平的影響，對職業(yè)教育的財政保障能力可能會小于承擔的支出責任，導致二者難以匹配。一是中央自上而下制定支出標準，地方難以落實。《職業(yè)教育法》規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市人民政府應當制定本地區(qū)職業(yè)學校學生人數(shù)平均經費標準；職業(yè)學校舉辦者應當按照學生人數(shù)平均經費標準足額撥付職業(yè)教育經費。各級人民政府、國務院有關部門用于舉辦職業(yè)學校和職業(yè)培訓機構的財政性經費應當逐步增長。調研顯示，到2016年11月，全國各?。▍^(qū)、市）雖然均已建立高職生均撥款制度，27個省份建立了中職生均撥款制度，但大部分地方是根據(jù)2014年財政部、教育部財教［2014］352號、2015年財政部、教育部、人社部［2015］448號文件要求，分別從形式上建立起高職和中職生均經費撥款標準。從落實情況看，并不理想。如，2014年財政部和教育部聯(lián)合下發(fā)《關于建立完善以改革和績效為導向的生均撥款支付加快發(fā)展現(xiàn)代高等職業(yè)教育的意見》，要求公辦高職院校的財政生均撥款到2017年要達到12000元。這一標準，即使在浙江省這樣的發(fā)達地區(qū)短期內執(zhí)行都有難度。如，嘉興市2015年公辦高職院校財政生均撥款僅為6400元，兩年內生均撥款要翻番，對地方財政平穩(wěn)運行是一大挑戰(zhàn)。

二是受到地方財政收入水平的影響，隸屬不同地區(qū)不同層級的職業(yè)院校保障水平差異很大。以中等職業(yè)教育為例，2014年國家財政教育經費，廣東達到163億元，而江西只有30億元。從生均經費看，北京29039元，河南只有6170元，兩者相差可謂懸殊。由于中央轉移支付多向西部傾斜，又出現(xiàn)了西部地方高于中部地區(qū)的情況。

三是隨著國家推進職業(yè)教育現(xiàn)代化步伐加快，中央密集推出提升職業(yè)教育能力的政策，其支出責任一般由中央和地方分攤，地方支出責任難以到位，加劇了事權和支出責任不匹配。表現(xiàn)在中職學生資助、免學費等政策，雖有一定的轉移支付，但更多的支出責任仍落到地方政府身上，在地方財力緊張的情況下，支出責任不到位現(xiàn)象在全國普遍存在。有數(shù)據(jù)顯示，24.3%的市、縣沒有落實免學費政策的支出責任，東部地區(qū)這一比例為10.5%，而中、西部地區(qū)沒有完全落實免學費政策支出責任的市、縣比例分別高達36.7%和25.7%。支出責任不到位，既影響了政策的執(zhí)行，也限制了職業(yè)院校自身的發(fā)展，抑制了其擴大招生規(guī)模、改善辦學條件、提高人才培養(yǎng)質量的積極性。

4.省市級政府履行轄區(qū)責任嚴重不足

從省以下職業(yè)教育事權和支出責任看，省級政府主要負擔高等職業(yè)教育及少量省屬中等職業(yè)教育，大量中等職業(yè)教育事權和支出責任則下沉到縣一級。在這樣的框架下，省市則可以向上或向下推，缺乏財政上的轄區(qū)意識。職業(yè)教育的分級管理變成了徹底分家，各顧所轄院校，缺乏省級統(tǒng)籌理念，也進一步凸顯了層級間的不平等，加大了支出責任與財力不匹配的狀況。這就使同一省市不同隸屬的職業(yè)院校的保障水平差異也很大。以江蘇省中職生均經費為例，2012年，江蘇省為17116元，市級從1萬元到2萬元左右，縣級從2千多元到11萬元不等。在縣一級，因為各縣財力大小迥異，生均經費差異懸殊，最高的東臺市（縣）高達118194元，最低的漣水縣只有2734元。與東臺同屬鹽城市的響水縣也只有7369元，相差很大。目前，一些地市將職業(yè)教育事權和支出責任上收到市一級，使事權和支出責任相適應，對推進地方職業(yè)教育的發(fā)展發(fā)揮了很好的作用。

表4 2014年中等職業(yè)學校東、中、西部地區(qū)生均公共財政預算內教育經費支出 單位：元

5.職業(yè)院校的辦學自主權沒有得到落實

職業(yè)教育是一種面向市場、面向社會的教育，需要職業(yè)院校根據(jù)經濟社會發(fā)展動向調整專業(yè)，引進選聘教師，不斷改善辦學條件，自主辦學。但是現(xiàn)有管理體制下，職業(yè)院校在人、財、物方面的管理決策權限很小，沒有自主權，如果因為專業(yè)發(fā)展需要公開或者選調專業(yè)教師，按照現(xiàn)有的管理體制必須通過地方政府人事部門主持招聘工作；如果想要從行業(yè)企業(yè)動態(tài)引進能工巧匠擔任專兼職教師，在人員編制、教師資格、人員經費、職稱評定等方面存在不同程度的制度性障礙；如果職業(yè)院校因為發(fā)展要加大專業(yè)設施設備投入、改善辦學條件，院校長需要報請所屬地方政府及有關部門同意，并獲得經費、政策方面的支持才能動工?！跋脒M的人進不來，想辦的事情辦不了”是困擾職業(yè)院校持續(xù)健康發(fā)展的根本問題。

6.現(xiàn)代職業(yè)教育建設凸顯了事權和支出責任缺位

新世紀以來，國家面對經濟社會形勢的發(fā)展變化，適時提出加快現(xiàn)代職業(yè)教育發(fā)展的戰(zhàn)略目標，推動了職業(yè)教育的快速發(fā)展，但是也要看到現(xiàn)行的職業(yè)教育事權和支出責任劃分還不能完全適應現(xiàn)代職業(yè)教育的需要。一是隨著產業(yè)轉型和技術革新速度的加快，職業(yè)形成與消失的周期在逐漸縮短，職業(yè)的不確定性正在大幅增加，現(xiàn)代職業(yè)教育體系的構建必須加大職業(yè)需求的預測并進行適時的調整，而目前我國在這方面還明顯是缺位的。二是隨著經濟的發(fā)展，勞動人口的區(qū)域流動速度加快，特別是隨著城鎮(zhèn)化進程的加快和戶籍政策的放寬，人口流動速度越來越快。而人口流入地和流出地對職業(yè)教育事權和支出責任往往相互推諉，造成缺位。三是現(xiàn)代職業(yè)教育提出的不同層級的職業(yè)教育之間及職業(yè)教育與其他教育形式之間的互聯(lián)互通問題，職業(yè)教育發(fā)展與國家產業(yè)由東向西梯度轉移相銜接、與國家重大戰(zhàn)略布局相銜接問題等都涉及多地域、多部門的協(xié)調，還存在缺位現(xiàn)象。

（二）主要原因分析

1.法制建設滯后，相關事權和支出責任缺乏法律規(guī)范

對于職業(yè)教育事權和支出責任，法律多只作了些原則性規(guī)定，即便在《職業(yè)教育法》中也只有籠統(tǒng)粗放的規(guī)定，諸多事權沒有清晰劃分，而且《職業(yè)教育法》頒布已經20多年，亟需根據(jù)發(fā)展的要求進行調整優(yōu)化。雖然近年來，國家通過行政法規(guī)、部門規(guī)章等規(guī)范性文件的形式做出若干調整，但是法律層級較低，強制約束力和協(xié)調調動力較弱，導致在執(zhí)行中有很大的不穩(wěn)定性。

2.部門所有、條塊分割、多頭管理的管理體制造成事權和支出責任相互交叉

首先，橫向來說，我國職業(yè)教育由多個行政部門多頭管理。在同一級政府層面，一般由教育部門管理中職、高職院校，人社部門管理技術、技師學院、職工培訓。同時，還有一些部門辦有行業(yè)性的職業(yè)院校，職能交叉，權責不清，政府部門“既是運動員又是裁判員”，造成部門之間相互扯皮，對職業(yè)教育學歷和職業(yè)技能資格互相不認可的現(xiàn)象。其次，從縱向來說，職業(yè)院校隸屬不同層級的政府，造成同級職業(yè)院校，校際差異懸殊。再次，從財政資金的管理來說，由多部門分權管理。教育事業(yè)費屬于文教科學衛(wèi)生事業(yè)費類中的款級，歸財政部門管理；教育基本建設投資屬于基本建設費類中的社會文教費款級，歸發(fā)展改革部門管理，各部門設置的項目交叉重復，導致資源配置效率低下。在這樣的管理體制下，必然造成職業(yè)教育事權和支出責任相互交織。如某央企所屬職業(yè)學校，人事由舉辦企業(yè)管理，教學歸所在地教育部門管理。由于該校又與所在地一所職校合并，所以在支出責任上，中央財政只負責原來部分的支出責任，而合并部分的相關支付責任由原所在地財政部門定額打包，這樣原來中央部分按照相關政策增長，而后并入部分則沒有增量部分。由于職校還承擔了企業(yè)培訓任務，該央企補助其20%的辦學經費用以彌補支出缺口，形成了一種錯綜復雜的事權和支出責任關系。

3.中央地方事權同構，支出責任不清

我國當前政府事權和支出責任的劃分格局形成于20世紀末，明顯帶有當初“政策制定集權上收中央，財政支出分權下沉到縣”的特征，這也是現(xiàn)行政治架構與歷史文化傳統(tǒng)相結合的產物。在這樣的格局下，相關事權上下對口，事權同構，地方擁有的所有事權幾乎都是中央政府或者上級政府事權的延伸。雖然職業(yè)教育事權在地方，但中央幾乎涉足到所有層面，并不斷擴大相關事權，這就使各級政府的事權不確定，處于不斷的變化之中。可以說，“中央點菜、地方買單”是我國現(xiàn)行體制下各級政府事權和支出責任難以匹配的根源。事權擴大是上級政府的決策，而所需財力主要靠下級政府自己想辦法解決，這就使下級政府的事權、財力都處于不確定性狀態(tài)，導致兩者難以匹配。

4.職業(yè)教育微觀主體定性不清

作為職業(yè)教育的微觀主體——職業(yè)院校，長期以來存在屬性不清的問題。職業(yè)院校是一種從事技能教育活動的社會組織，而不是一種政治組織或行政組織。職業(yè)院校應該是獨立的社會法人，而不應該是政府的附庸。獨立的職業(yè)院校必須具有能動的自主權和獨立的經濟利益，職業(yè)院校與政府的關系應該主要是社會經濟關系，而不是行政關系。只有讓職業(yè)院?；貧w社會本位，才能更好重塑職業(yè)教育微觀主體，讓公辦民辦站在同一起跑線，政府更多是進行統(tǒng)一的宏觀管理和監(jiān)督的職能，對于公辦學校只是承擔舉辦人的支出責任。

三、中央與地方間職業(yè)教育事權和支出責任劃分的思路與建議

在劃分事權與支出責任方面，長期以來形成了公共產品、財政分權等理論，及實操層面的外部性、信息處理復雜性和激勵相容機制三原則，這對我國也有一定借鑒意義，但也要充分重視我國現(xiàn)實。一方面，通過協(xié)調政府、社會、市場的關系明晰職業(yè)教育事權，越位歸位，缺位補位；另一方面，根據(jù)中央地方間財政關系，明確支出責任，做到支出責任與財政事權相適應。

（一）主要思路和路徑選擇

1.新的政府、市場和社會的關系：明晰事權

我國當前職業(yè)教育在政府、市場和社會之間的職責呈現(xiàn)出以政府為主，家庭和個人在中等職業(yè)教育階段學費負擔較低，在高等職業(yè)教育階段學費負擔較重，企業(yè)和社會參與度不高的特征。職業(yè)教育事權是政府的責任，政府有責任，但是不意味著必須由政府直接提供，可以通過多種形式讓社會資本等多方參與，但在社會不能提供相應的公共服務條件下，政府應提供相應的財力保障。因此，當前政府在與市場和社會的分工中，政府更多需要承擔為市場和社會在參與職業(yè)教育過程中創(chuàng)造良好投資和辦學環(huán)境并彌補市場失靈，有效發(fā)揮市場和社會在職業(yè)教育發(fā)展中的作用，政府通過監(jiān)督和問責，建立負面清單，避免企業(yè)和個人在參與職業(yè)教育投資和發(fā)展中出現(xiàn)治理風險。通過對教育資源配置進行有效的干預，來彌補由此引起的效率缺失。具體來說，政府主要通過財政、稅收、價格引導、監(jiān)督管理等手段對職業(yè)教育領域市場和個人行為進行引導和干預。此外，政府通過對職業(yè)教育的宏觀管理和科學規(guī)劃、職業(yè)資格評價標準的制定和預測、提供市場咨詢、提供職業(yè)教育不同專業(yè)較為統(tǒng)一的辦學標準和經費支出標準等統(tǒng)籌管理職能，構建我國現(xiàn)代職業(yè)教育體系。

2.新的中央與地方的關系：分工明確形成合力

基于財政分權理論，要有效發(fā)揮中央政府的穩(wěn)定和再分配職能，更好發(fā)揮地方政府提升資源配置效率的職能，同時在事權和支出責任劃分的操作層面上能夠充分調動中央和地方兩個方面的積極性。

我國中央政府應該承擔的職責主要包括：應該依據(jù)我國產業(yè)發(fā)展需要和國家現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設的需要，做好全國職業(yè)教育發(fā)展整體規(guī)劃和宏觀管理職責，制定不同專業(yè)相應的辦學標準和資格認證標準，建立職業(yè)教育管理和經費等相關信息平臺，更多在宏觀層面通過優(yōu)化管理環(huán)境和系統(tǒng)支持環(huán)境，為全國職業(yè)教育社會與私人投入和辦學創(chuàng)造良好條件，并建立負面清單對違反辦學規(guī)定的行為給予監(jiān)督和問責。借鑒國外經驗，在職業(yè)教育事權和支出責任劃分中，中央政府主要對全國性或者跨區(qū)域影響的事務以及對弱勢群體和貧困地區(qū)接受職業(yè)教育進行補償。通過轉移支付對弱勢群體和貧困地區(qū)提供財力保障。

我國地方政府承擔的職責主要包括：依據(jù)地區(qū)產業(yè)發(fā)展特點和需求，考慮自身區(qū)域產業(yè)資源稟賦特征，建設區(qū)域職業(yè)教育協(xié)同發(fā)展和資源共享體系，做好地方職業(yè)教育服務產業(yè)和完善職業(yè)教育體系的相關規(guī)劃，構建地方職業(yè)教育基礎設施和信息網絡平臺，通過稅收、土地和金融等多種措施，更多地對企業(yè)和私人參與舉辦職業(yè)教育學校，提供實習實訓基地和產業(yè)園區(qū)職業(yè)教育人力資源配置創(chuàng)造良好的政策基礎和條件。

中央和地方共同承擔的職責主要包括：一是中央政府的職業(yè)教育規(guī)劃要對地方和區(qū)域性職業(yè)教育發(fā)展提供指導和要求，中央政府出臺相關規(guī)劃引導地方政府對職業(yè)教育在課程改革、專業(yè)配置等方面進行改革，提供有利于地方現(xiàn)代職業(yè)教育體系形成的制度環(huán)境，為職業(yè)教育服務區(qū)域發(fā)展提供支持。二是中央制定的職業(yè)教育相關政策和發(fā)展規(guī)劃，需要地方具體來落實和實施，地方和中央都要為有效推動企業(yè)和私人在職業(yè)教育投入和辦學中創(chuàng)造良好政策環(huán)境和條件。

3.管理機構和管理體制改革：更好履行事權

一是統(tǒng)籌協(xié)調與職業(yè)教育發(fā)展相關的各部門。在現(xiàn)階段我國職業(yè)教育領域，教育、發(fā)改、財政、農業(yè)、扶貧、人力資源和社會保障等眾多管理部門各自都負有一定責任，今后需要建立協(xié)調機構以促使各部門按照統(tǒng)一的標準來確定學員資格、選拔學生、開辦系統(tǒng)性的培訓課程及設定一定的考核標準，要避免各部門由于自己的資金分配和使用較為分散導致的支出機制混亂，要建立系統(tǒng)的資金使用監(jiān)督體系，形成較為合理的聯(lián)合辦學體制和模式，減少部門之間的惡性經費競爭，提高職業(yè)教育資金的使用效率。

二是預算管理機制改革。逐步構建現(xiàn)代職業(yè)教育績效預算管理制度，推動建立職業(yè)教育較為成熟的支出分配和管理機制，制定職業(yè)教育生均經費標準，健全相應的績效評估機制。首先，為職業(yè)教育支出提供科學性、規(guī)范化、可行性的預算支出標準。其次，預算支出評價與前期資金投入相結合，建立成本效益分析，通過科學的預算資金分配體系，制定促進職業(yè)教育效益最大化的資金分配標準。鼓勵多元主體參與評估過程，引入第三方評價，借鑒美國職業(yè)教育經費撥款制度，通過公式撥款和中央政府對地方政府的績效考核來決定對地方職業(yè)教育經費的撥款量。最后，建立健全問責機制。把職業(yè)教育發(fā)展作為各級政府主要領導業(yè)績考核指標，加強對政府及有關部門履行發(fā)展職業(yè)教育職責的督導，及時公布督導結果，作為對被督導單位及其主要負責人考核獎懲的重要依據(jù)。

4.調整各級政府的事權和支出責任：重點突出

第一，中央需上收的事權，包括宏觀管理職能、職業(yè)發(fā)展規(guī)劃、職業(yè)發(fā)展建設標準、職業(yè)資格預測、職業(yè)指導咨詢等。第二，中央政府應致力于提供有利于統(tǒng)一市場形成的職責履行。將部分困難地區(qū)和群體職業(yè)教育與培訓的財力保障責任上移，如主要針對困難地區(qū)人口設立的初等職業(yè)教育的事權，可以上移為中央事權。在條件許可的情況下，對于基層職校教師工資等基本保障的事權，上移到上一級政府，保證一定區(qū)域內的基本公平。第三，將跨地區(qū)人口職業(yè)教育調整為中央地方共同事權，建立由中央、輸出地和輸入地分攤費用機制。第四，對于新增支出責任，建議以規(guī)劃和政策為依據(jù)，做系統(tǒng)測算，堅持事權和支出責任相匹配，明確各級政府間的支出責任分擔。第五，部分事權可以進一步下移，職業(yè)學校發(fā)展的事權進一步明晰為地方事權。由于職業(yè)教育與地方經濟、產業(yè)發(fā)展緊密相連，職業(yè)教育能提供技能人才的水平是地方投資環(huán)境的重要內容之一，校企合作是職業(yè)教育發(fā)展的特色，也是其優(yōu)勢所在。

表5 中央地方職業(yè)教育事權和支出責任劃分思路

（二）推動與事權劃分相適應的體制機制改革

1.在法律修訂過程中明確事權：實現(xiàn)事權法定化

建議修訂完善《職業(yè)教育法》，制定出臺《職業(yè)教育校企合作法》，進一步明確職業(yè)教育的體系架構、基本制度、條件保障、經費保障、統(tǒng)籌協(xié)調、校企合作等關鍵問題，界定各級政府及有關部門、行業(yè)、企業(yè)、職業(yè)院校各方的責權利，明晰各方的事權和支出責任，賦予職業(yè)院校辦學自主權，參與職業(yè)教育的各方主體權責法定，積極營造職業(yè)教育發(fā)展的良好法治環(huán)境。

2.管理體制：統(tǒng)籌協(xié)調建立現(xiàn)代職業(yè)教育體系

一是各部門管理體系上需要統(tǒng)籌協(xié)調。在國家層面建立現(xiàn)代職業(yè)教育工作領導小組，整合各方力量，做好總體部署和協(xié)調工作。統(tǒng)籌協(xié)調人社部、教育部、行業(yè)主管部門、財政部、發(fā)改委各自的職權。明確轄區(qū)內的辦學主體，建立省級內部涉及編寫教材、職業(yè)資格認定、職業(yè)院校建設的專職教育管理部門。加強現(xiàn)代職業(yè)教育發(fā)展的研究工作，進行現(xiàn)代職業(yè)教育改革發(fā)展的頂層設計。根據(jù)現(xiàn)代職業(yè)教育體系的要求，明確各個部門的功能、職責定位。加強應對區(qū)域經濟社會需求的機制研究，統(tǒng)籌全省現(xiàn)代職業(yè)教育發(fā)展。按照中央關于政府機構改革和職能轉變的要求，將職業(yè)教育和培訓統(tǒng)一歸口管理，減少部門職責交叉和分散。

二是各部門資金使用上要統(tǒng)籌協(xié)調。由于職業(yè)教育的辦學涉及中央多個部委和多個行業(yè)協(xié)會，因此中央各個部門都向財政部門爭取經費勢必會導致職業(yè)教育經費分散和支出混亂，今后需要按照預算法的要求建立職業(yè)教育預算管理制度，以預算和財政規(guī)劃倒逼各部門財政資金的使用和分配模式，建立相應的監(jiān)督和預算信息公開透明制度，有效實現(xiàn)財政資金的合理分配和使用。通過科學預測職業(yè)教育收入和支出，從時空上優(yōu)化職業(yè)教育資源配置，約束各級部門和學校組織各行其是的行為，減少內耗，提高政策的協(xié)調性和有效性。

地方政府及地方主管部門也應該采取措施逐步推進職業(yè)教育支出均衡化、完善績效評價機制、加大財政資金的監(jiān)管力度，進一步解決好地方部門之間在職業(yè)教育中的多頭管理、導致的財政支出績效不明顯、支出結構不均衡等問題，切實提高農民工等群體參與職業(yè)教育培訓的積極性，提高職業(yè)教育產出質量，早日構建完備的現(xiàn)代職業(yè)教育管理體系。

三是規(guī)劃、政策和支出責任要協(xié)調統(tǒng)一。職業(yè)教育的發(fā)展規(guī)劃，相關政策要與具體的財政資金年度預算和中長期財政規(guī)劃相協(xié)調和統(tǒng)一，同時各級政府規(guī)劃和政策需要做到與支出責任相匹配。避免出現(xiàn)規(guī)劃和預算“兩張皮”，事權和支出責任相互矛盾，這就要求規(guī)劃和政策在制訂時就要有前瞻性預判。提高政府職業(yè)教育發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃和財政預算的前瞻性、穩(wěn)定性，更好地促進職業(yè)教育服務于國家及地區(qū)經濟社會發(fā)展目標的實現(xiàn)。預算的編制和職業(yè)教育政策規(guī)劃的制定應堅持激勵相容原則，在明確各相關主體責任的基礎上形成合力。

3.逐步形成事權和支出責任相適應的保障機制

以生均經費為抓手健全穩(wěn)定的財政投入保障機制，全面實行職業(yè)院校生均撥款制度，并根據(jù)辦學規(guī)模和教學要求進行動態(tài)調整，做到投入不低于普通教育標準。改革會計制度，通過引入功能因素，核算專業(yè)成本，使各專業(yè)生均經費標準和成本基本一致。以生均經費為標準，合理劃分各級政府對職業(yè)教育投入的責任和比例，中央財政注重支持重大改革和加強薄弱環(huán)節(jié)，加大對中西部地區(qū)尤其是中西部農村、老少邊窮地區(qū)的轉移支付力度；省級財政更多發(fā)揮統(tǒng)籌作用，市縣地方財政注重保日常運轉，確保教育公共財政投入職業(yè)教育占比逐年上升。推進職業(yè)院校標準化建設，到2020年實現(xiàn)大部分職業(yè)院?；巨k學條件達標。

4.創(chuàng)新機制推動區(qū)域基礎教學設施共建共享

將實訓基地等基礎教學設施事權逐步上移，加強職業(yè)教育基礎能力建設。推動區(qū)域內的實訓基地、科研實驗試驗室等基礎教學設施共建共享，并創(chuàng)造條件，與普通高校、科研機構、工廠企業(yè)的試驗室等實現(xiàn)共建共享；建設區(qū)域人力資源信息共享與服務平臺，銜接區(qū)域間勞動用工和人才政策，優(yōu)化職業(yè)教育資源布局，推進產教融合、校企合作，推動職業(yè)教育統(tǒng)籌發(fā)展?？梢赃m當讓渡部分政府事權，推動專業(yè)設置、課程內容、教學方式與生產實踐對接，促進職業(yè)學校教師和企業(yè)技術人才雙向交流。

5.給予地方政府和學校更多辦學自主權

明確職業(yè)院校社會組織的定位，它不是政府組織的延伸，而是相對獨立的辦學主體。職業(yè)教育有多重要，職業(yè)學校的特色發(fā)展、自主發(fā)展就有多重要。否則，再多的財政投入、再宏偉的改革藍圖，沒有職業(yè)學校這一社會微觀基礎，都難以落地。所以，應進一步深化教育領域綜合改革，賦予職業(yè)院校面向市場、面向社會辦學的自主權，允許職業(yè)院校自主聘用專兼職教師、自主評聘職稱、自主設置專業(yè)、自主改善辦學條件、自主開展專業(yè)教學，鼓勵職業(yè)院校建立完善現(xiàn)代學校制度，支持職業(yè)院校建立行業(yè)、企業(yè)、學校等多方參與的學校董事會、理事會，變“學校管理”為“學校治理”，提升院校治理能力和依法依規(guī)自主辦學的水平。

Professional Education Duty and Expenditure Responsibility Division Between Central and Local Government

Research Group of Professional Education Duty and Expenditure Responsibility Division Between Central and Local Government

The thesis describes and sorts out the current situation of China professional education duty and expenditure responsibility from the legal and system aspect.The thesis finds that in professional education development,the government's role is sometime absent,offside or dislocation,and it can't adapt the strategic requirement of modern professional education.It suggests that the relationship among government,society and market should be clarified.Based on this,professional education duty can be identified.With this,according to the fiscal relationship between the central and local,the expenditure responsibility can be adapted to fiscal duty.The thesis recommends that when strengthening the macro management duty of the central government,some duty can be shifted up while at the same time shifting down some duties related to local economic development and school management in order to serve the local economy,changing some intra-region issue into common duty and promoting relevant system and mechanism reform.

Modern Professional Education;Duty;Expenditure Responsibility

F812.2

A

2096-1391（2017）09-0068-13

課題指導：白景明

課題負責人：韓鳳芹

課題組成員：韓鳳芹 史 衛(wèi) 張 繪 孫 潔李 婕 翟盼盼 汪忠明

執(zhí)筆人：韓鳳芹 史 衛(wèi) 張 繪

（責任編輯：邢荷生）