◎張 帆 羅志紅

內(nèi)陸核電項(xiàng)目鄰避沖突的演化機(jī)理與治理對(duì)策
——以江西省彭澤核電項(xiàng)目為例

◎張 帆 羅志紅

經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步促使公眾環(huán)保意識(shí)增強(qiáng)。近年來(lái)，部分具有環(huán)境負(fù)外部性的基礎(chǔ)工程建設(shè)和公共服務(wù)供給頻繁引發(fā)鄰避沖突事件。如果不能妥善處理，鄰避沖突事件有可能轉(zhuǎn)化為公共危機(jī)事件，從而影響社會(huì)穩(wěn)定。本文以?xún)?nèi)陸核電項(xiàng)目鄰避沖突事件為案例，從政府與公眾兩個(gè)視角對(duì)鄰避沖突的演化機(jī)理進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)鄰避設(shè)施的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)感知差異、利益相關(guān)者鄰避訴求分歧、鄰避決策話語(yǔ)權(quán)歸屬和鄰避沖突治理方式是產(chǎn)生鄰避沖突的根本原因。政府可通過(guò)全程輿情引導(dǎo)、重視公眾參與、建立溝通機(jī)制、加強(qiáng)協(xié)同治理等舉措對(duì)鄰避沖突予以有效治理。

內(nèi)陸核電項(xiàng)目 鄰避沖突 演化機(jī)理 治理

新世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)國(guó)民生產(chǎn)總值一直保持著較高的增長(zhǎng)率，經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展和社會(huì)持續(xù)進(jìn)步使得城市居民對(duì)身體健康、宜居標(biāo)準(zhǔn)以及環(huán)境保護(hù)的自我意識(shí)不斷增強(qiáng)。隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程持續(xù)推進(jìn)，由政府主導(dǎo)建設(shè)的基礎(chǔ)工程與公共服務(wù)項(xiàng)目數(shù)量呈上升趨勢(shì)，其中部分項(xiàng)目具有顯著特征，即為公眾帶來(lái)經(jīng)濟(jì)利益的同時(shí)也存在明顯的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。居住在擬建項(xiàng)目周邊的居民因擔(dān)心身體健康、財(cái)產(chǎn)安全以及居住環(huán)境受損而產(chǎn)生抵觸情緒，強(qiáng)烈要求該項(xiàng)目“不要在我家后院”，這種現(xiàn)象被稱(chēng)為“鄰避”。事實(shí)上，項(xiàng)目周邊居民并不是否定項(xiàng)目建設(shè)的意義，只是抵制此類(lèi)項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)利益共享而環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)獨(dú)擔(dān)的特有屬性。伴隨著信息技術(shù)的普及和信息傳播渠道的多樣化，公眾獲取信息的速度更快、途徑更廣。部分謠傳、虛假信息和誤導(dǎo)信息在傳播過(guò)程中所起到的負(fù)面作用強(qiáng)化了鄰避效應(yīng)。近年來(lái)，我國(guó)鄰避現(xiàn)象以及由鄰避現(xiàn)象引發(fā)的鄰避沖突頻發(fā)，通常集中在垃圾填埋場(chǎng)和焚燒站、高壓變電站、PX項(xiàng)目、核電廠等工程項(xiàng)目選址和開(kāi)工建設(shè)過(guò)程中。由于公眾對(duì)政府公信力要求不斷提高，對(duì)公平、公正、公開(kāi)的訴求也隨之提升。因此，政府和企業(yè)在項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中如果不能及時(shí)疏導(dǎo)公眾情緒、妥善處理公眾正當(dāng)訴求和有效治理鄰避問(wèn)題，就很容易導(dǎo)致鄰避現(xiàn)象升級(jí)為鄰避沖突，進(jìn)而引發(fā)公共危機(jī)，影響到社會(huì)經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)運(yùn)行。本文以江西省彭澤核電項(xiàng)目為例，探討內(nèi)陸核電建設(shè)過(guò)程中鄰避沖突的形成與演變過(guò)程以及鄰避沖突的演化機(jī)理，并提出內(nèi)陸核電項(xiàng)目鄰避沖突的治理措施和政策建議。

一、國(guó)內(nèi)外鄰避問(wèn)題的研究狀況

鄰避現(xiàn)象的出現(xiàn)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、工業(yè)化進(jìn)程、政府管理和公眾環(huán)保意識(shí)等因素密切相關(guān)。國(guó)外學(xué)者較早關(guān)注到鄰避現(xiàn)象，并對(duì)鄰避問(wèn)題進(jìn)行了探索性研究，研究?jī)?nèi)容主要集中于鄰避設(shè)施、鄰避運(yùn)動(dòng)以及鄰避沖突等方面。上世紀(jì)70年代O’Hare（1977）首次將鄰避設(shè)施的概念引入學(xué)術(shù)界，對(duì)由鄰避設(shè)施獨(dú)特屬性引發(fā)的鄰避現(xiàn)象進(jìn)行了描述，稱(chēng)之為“Not In My Backyard”（NIMBY），直譯為“不要在我家后院”。此后，眾多學(xué)者對(duì)鄰避問(wèn)題逐漸展開(kāi)深入研究，認(rèn)為鄰避是居住在鄰避設(shè)施周邊居民對(duì)于具有經(jīng)濟(jì)利益共享環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)獨(dú)擔(dān)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)予以集體抵制的活動(dòng)，其初衷多是想保護(hù)自己的家園不遭受環(huán)境污染的損害（Dear，1992；Vittes，1993；Lake，1993）。自上世紀(jì)90年代，隨著我國(guó)工業(yè)化和城市化進(jìn)程的加快，鄰避沖突事件逐漸增多，鄰避問(wèn)題成為國(guó)內(nèi)學(xué)者關(guān)注的熱點(diǎn)，多數(shù)學(xué)者對(duì)鄰避問(wèn)題的內(nèi)涵基本達(dá)成共識(shí)，認(rèn)為鄰避問(wèn)題常出現(xiàn)在具有重大環(huán)保爭(zhēng)議項(xiàng)目的選址和建設(shè)過(guò)程中，公眾為保護(hù)所處生活環(huán)境不受損害而對(duì)鄰避項(xiàng)目產(chǎn)生心理抗拒，并對(duì)政府強(qiáng)制推行鄰避設(shè)施建設(shè)表達(dá)強(qiáng)烈不滿(mǎn)和進(jìn)行集體抗?fàn)幍男袆?dòng)策略（陳俊宏，1999；童星，2010）。

隨著研究的深入，學(xué)界對(duì)鄰避問(wèn)題的深層原因進(jìn)行挖掘并從多個(gè)視角展開(kāi)研究。從心理學(xué)視角來(lái)看，鄰避問(wèn)題的發(fā)生取決于擬建設(shè)施周邊居民對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知、感知和可接受程度，而風(fēng)險(xiǎn)感知往往會(huì)經(jīng)歷認(rèn)知重構(gòu)過(guò)程，由“不怕”逐漸轉(zhuǎn)向“我怕”（何艷玲，2012）；從經(jīng)濟(jì)學(xué)視角來(lái)看，鄰避問(wèn)題的表象原因是周邊居民擔(dān)心環(huán)境污染對(duì)自身財(cái)產(chǎn)帶來(lái)的直接損失和間接損失，而深層原因則是涉及政府、企業(yè)、公眾這三個(gè)利益相關(guān)者對(duì)鄰避設(shè)施的邊際收益與邊際成本的核算差異（金通，2007）；從政府管理視角來(lái)看，鄰避問(wèn)題是公眾對(duì)政府在決策權(quán)力壟斷方面的不滿(mǎn)和對(duì)自身訴求表達(dá)受挫的情緒宣泄（張樂(lè)，童星，2014）?？傮w而言，鄰避問(wèn)題是多重因素引致，其中既有內(nèi)部原因，如公眾對(duì)環(huán)境危害的恐懼、對(duì)風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知的敏感、對(duì)政府和企業(yè)的不信任等。也有外部原因，如公眾環(huán)保意識(shí)增強(qiáng)和對(duì)政治民主化的訴求，鄰避設(shè)施客觀存在的環(huán)境負(fù)外部性（王佃利，2012）。近年來(lái)，我國(guó)鄰避沖突事件逐漸增多，學(xué)界研究重點(diǎn)轉(zhuǎn)向鄰避沖突的治理方式，提出加強(qiáng)源頭控制、重視公眾參與、項(xiàng)目科學(xué)選址、政府合理補(bǔ)償、加強(qiáng)環(huán)保監(jiān)測(cè)和成立非營(yíng)利組織進(jìn)行有效監(jiān)督等治理舉措（李永展，1997；邱昌泰，2001；張向和，2010）。

現(xiàn)有研究成果使我們更加清晰地認(rèn)識(shí)到鄰避問(wèn)題，也提供了多種針對(duì)鄰避問(wèn)題的治理措施，但多數(shù)研究是基于具體鄰避事件案例進(jìn)行的對(duì)策分析，鄰避設(shè)施的類(lèi)別和屬性的不同導(dǎo)致的鄰避沖突程度和影響范圍存在巨大差異，尤其是對(duì)于內(nèi)陸核電項(xiàng)目此類(lèi)重大工程項(xiàng)目引發(fā)的鄰避沖突，當(dāng)前仍缺乏對(duì)其演變機(jī)理與演化過(guò)程的系統(tǒng)分析。因此，加強(qiáng)對(duì)鄰避問(wèn)題演化機(jī)理的研究，能夠有效實(shí)施鄰避問(wèn)題的前端控制，避免鄰避沖突事件向公共危機(jī)事件的轉(zhuǎn)化態(tài)勢(shì)。

二、內(nèi)陸核電項(xiàng)目鄰避沖突的演化機(jī)理與案例分析

（一）內(nèi)陸核電項(xiàng)目鄰避沖突的演化機(jī)理

資料顯示，截至2015年12月31日，我國(guó)大陸地區(qū)共有30臺(tái)核電機(jī)組投入商業(yè)運(yùn)行，裝機(jī)容量接近3000萬(wàn)千瓦。另有25臺(tái)在建核電機(jī)組，裝機(jī)容量約為2810萬(wàn)千瓦。所有在運(yùn)和在建的核電廠均為濱海核電廠，廠址幾乎遍布沿海的各個(gè)省份。目前，我國(guó)已有27處內(nèi)陸核電站進(jìn)入選址、環(huán)評(píng)、籌備建設(shè)階段，但仍沒(méi)有內(nèi)陸核電項(xiàng)目投入商業(yè)運(yùn)行。從世界核電發(fā)展經(jīng)驗(yàn)和我國(guó)核電發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看，內(nèi)陸核電項(xiàng)目的建設(shè)及未來(lái)商業(yè)運(yùn)行勢(shì)在必行。

核電項(xiàng)目自開(kāi)工建設(shè)到商業(yè)運(yùn)行，再到后期維護(hù)均能發(fā)揮服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的積極作用，但同時(shí)核電項(xiàng)目的環(huán)境負(fù)外部性也非常典型。尤其是在2011年日本福島核事故發(fā)生之后，公眾對(duì)核電可能引發(fā)的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)感知更為深刻。加之互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)的普及，使信息傳播更為廣泛和迅速，核電項(xiàng)目的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)更易被強(qiáng)化甚至是扭曲，由此產(chǎn)生的鄰避問(wèn)題在所難免。內(nèi)陸核電項(xiàng)目建設(shè)在我國(guó)沒(méi)有先例，仍處于摸索階段。由于具體國(guó)情差異較大，無(wú)法直接照搬國(guó)外內(nèi)陸核電項(xiàng)目建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)，而且內(nèi)陸核電項(xiàng)目與一般項(xiàng)目有所不同，一旦出現(xiàn)環(huán)境安全問(wèn)題，帶來(lái)的傷害遠(yuǎn)大于一般項(xiàng)目，周邊居民對(duì)核電項(xiàng)目的心理恐懼與抵觸情緒會(huì)更為強(qiáng)烈。因此，應(yīng)對(duì)內(nèi)陸核電項(xiàng)目鄰避沖突的演化機(jī)理及演化過(guò)程予以深入研究，在鄰避問(wèn)題各個(gè)環(huán)節(jié)予以有效治理，避免引發(fā)進(jìn)一步的群體性事件而影響社會(huì)穩(wěn)定。

當(dāng)前學(xué)界針對(duì)內(nèi)陸核電項(xiàng)目鄰避問(wèn)題的研究較少，對(duì)鄰避沖突機(jī)理和演化研究略顯單薄。本文嘗試從政府和公眾兩種視角對(duì)內(nèi)陸核電項(xiàng)目鄰避沖突的產(chǎn)生機(jī)理與演化過(guò)程進(jìn)行分析（見(jiàn)圖）。鄰避問(wèn)題起源于政府與公眾對(duì)內(nèi)陸核電項(xiàng)目環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知差異。政府通過(guò)組織專(zhuān)家和相關(guān)機(jī)構(gòu)從技術(shù)層面對(duì)項(xiàng)目選址進(jìn)行評(píng)估，采用客觀風(fēng)險(xiǎn)技術(shù)指標(biāo)來(lái)測(cè)算環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)概率；公眾對(duì)專(zhuān)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)技術(shù)的具體指標(biāo)并不了解，而是強(qiáng)調(diào)主觀感知風(fēng)險(xiǎn)。風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知差異導(dǎo)致公眾產(chǎn)生鄰避訴求。對(duì)于鄰避訴求，政府多注重核電項(xiàng)目正外部性，常以服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)和地方發(fā)展戰(zhàn)略作為開(kāi)展項(xiàng)目建設(shè)的依據(jù)；公眾則關(guān)注項(xiàng)目的環(huán)境負(fù)外部性，要求保障環(huán)境安全與切身利益。政府實(shí)行封閉式討論和表決，執(zhí)行項(xiàng)目建設(shè)的決策；公眾則要求政府將公眾參與納入決策過(guò)程，通過(guò)公開(kāi)論證過(guò)程和監(jiān)督環(huán)節(jié)修整決策，公眾鄰避訴求未果引發(fā)鄰避沖突。鄰避沖突的表現(xiàn)形式常常是政府公布決策方案遭到公眾質(zhì)疑后強(qiáng)行推進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)，而公眾對(duì)決策不滿(mǎn)且協(xié)商未果時(shí)，則多采用上訪、組織群體性事件甚至是暴力抵抗項(xiàng)目實(shí)施。最終結(jié)果要么是政府出于維穩(wěn)心理，采取妥協(xié)策略宣布項(xiàng)目停建；要么是強(qiáng)行推進(jìn)項(xiàng)目引發(fā)更為激進(jìn)的公共危機(jī)事件。可以看出，政府和公眾在鄰避沖突演化過(guò)程的各個(gè)環(huán)節(jié)中都存在不同程度的分歧，當(dāng)分歧無(wú)法有效緩解和消除時(shí)，整個(gè)事態(tài)發(fā)展與當(dāng)初的預(yù)期產(chǎn)生偏離。因此，對(duì)鄰避沖突的有效治理應(yīng)該是采用針對(duì)性措施妥善處理鄰避問(wèn)題演化發(fā)展過(guò)程中政府和公眾的意見(jiàn)分歧。

圖 內(nèi)陸核電項(xiàng)目鄰避沖突產(chǎn)生機(jī)理與演化過(guò)程

（二）江西省彭澤核電項(xiàng)目鄰避沖突的案例分析

2012年初，南方新聞網(wǎng)、時(shí)代周報(bào)等多家新聞媒體報(bào)道了安徽望江民眾抗議江西省彭澤核電廠項(xiàng)目建設(shè)事件發(fā)生始末。作為典型的內(nèi)陸核電項(xiàng)目鄰避沖突案例，事件的發(fā)生、發(fā)展、演化與平息過(guò)程都印證了前文對(duì)鄰避沖突演化機(jī)理的分析。究其原因，仍是事件的各個(gè)環(huán)節(jié)中政府與公眾對(duì)核電項(xiàng)目建設(shè)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知差異。

事件起源于彭澤核電廠建設(shè)項(xiàng)目的選址。政府相關(guān)部門(mén)委托上海核工程研究設(shè)計(jì)院對(duì)彭澤核電廠選址進(jìn)行了多次環(huán)評(píng)，認(rèn)為選址達(dá)到核電廠建設(shè)的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)且環(huán)評(píng)結(jié)果不存在問(wèn)題。但是，以“反核四老”為代表的望江民眾認(rèn)為項(xiàng)目選址評(píng)估、環(huán)境安全沒(méi)有達(dá)到內(nèi)陸核電項(xiàng)目建設(shè)要求，并以諸如地質(zhì)條件、人口密度、用水安全和核電技術(shù)等方面未能達(dá)標(biāo)為理由提出要求項(xiàng)目停建的訴求。在停建訴求未能得到采納的情況下，民眾采用給國(guó)務(wù)院、相關(guān)省、市、縣的各級(jí)政府部門(mén)提交《呼吁停建彭澤核電廠的陳情書(shū)》的方式進(jìn)行上訪，同時(shí)借助媒體擴(kuò)大輿論影響，并打算適時(shí)提起行政訴訟捍衛(wèi)自身利益。最終，彭澤核電項(xiàng)目鄰避沖突事件在國(guó)家實(shí)施“對(duì)所有在運(yùn)核電廠進(jìn)行安全排查和暫停所有在建核電機(jī)組”的大環(huán)境下暫時(shí)平息。鄰避沖突演化過(guò)程存在若干問(wèn)題：一是對(duì)于內(nèi)陸核電項(xiàng)目環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)與技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，政府和公眾之間存在解讀差異。二是對(duì)于鄰避利益訴求，政府和公眾之間存在較大分歧。三是對(duì)于鄰避決策的話語(yǔ)權(quán)與參與權(quán)，政府和公眾存在不同目標(biāo)。四是對(duì)于鄰避沖突的治理效果，政府和公眾存在不同的愿景。雖然鄰避沖突暫時(shí)得以平息，但是深層問(wèn)題并沒(méi)有得到妥善解決。因此，需要從鄰避沖突的演化機(jī)理出發(fā)，對(duì)引發(fā)鄰避沖突的根本原因進(jìn)行有針對(duì)性的治理。

三、內(nèi)陸核電項(xiàng)目鄰避沖突的相關(guān)治理措施

（一）引導(dǎo)輿情普及核安全文化

公眾的鄰避情結(jié)源于對(duì)內(nèi)陸核電項(xiàng)目環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的恐懼，而深層的原因則是公眾對(duì)核安全文化的認(rèn)識(shí)程度不足。建立核安全信息共享平臺(tái)，采用微信公眾號(hào)、官方微博等新型大眾傳媒工具，政府和核電企業(yè)可以通過(guò)官方渠道及時(shí)并定期發(fā)布核電安全知識(shí)與核設(shè)施安全運(yùn)行與規(guī)范操作等相關(guān)信息，進(jìn)而提高公眾核文化的普及程度，緩解對(duì)核電項(xiàng)目建設(shè)和核電廠運(yùn)行與維護(hù)的認(rèn)知差異。

（二）重視公眾參與建立有效溝通渠道

政府應(yīng)自核電項(xiàng)目選址、環(huán)境評(píng)估、前期籌備建設(shè)等過(guò)程中重視公眾參與，傾聽(tīng)公眾訴求，建立溝通渠道和對(duì)話機(jī)制。采用舉行聽(tīng)證會(huì)的方式，充分聽(tīng)取擬建項(xiàng)目周邊民眾的意見(jiàn)和建議，在主要媒體和公共場(chǎng)所對(duì)項(xiàng)目進(jìn)展過(guò)程和決策過(guò)程進(jìn)行公示，并制定相應(yīng)的修補(bǔ)措施。

（三）加強(qiáng)協(xié)同治理建立應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制

類(lèi)似彭澤核電廠項(xiàng)目，多數(shù)鄰避設(shè)施建設(shè)可能涉及不同行政轄區(qū)。相關(guān)省市行政部門(mén)應(yīng)加強(qiáng)跨行政區(qū)域的協(xié)同治理構(gòu)建聯(lián)動(dòng)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)制。同時(shí)，應(yīng)完善環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制以保障項(xiàng)目周邊民眾的切身利益得到合理補(bǔ)償。此外，應(yīng)建立針對(duì)突發(fā)性鄰避沖突的應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制，防止鄰避沖突事件向公共危機(jī)事件轉(zhuǎn)化。

注：本文系江西省社科規(guī)劃項(xiàng)目《內(nèi)陸核電項(xiàng)目建設(shè)的公共危機(jī)治理機(jī)制研究》研究成果（項(xiàng)目編號(hào)：14GL40）；國(guó)家社科基金項(xiàng)目《我國(guó)核電項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估及協(xié)同治理機(jī)制研究》階段性成果（項(xiàng)目編號(hào)：14BGL132）

（作者單位：東華理工大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院）

責(zé)任編輯：司 斯