王麗娜++李恩樹

北京市、山西省、浙江省是監(jiān)察體制改革的第一批試點，如今試點推向全國。京晉浙三地的試點經(jīng)驗，有可能影響全國各地的監(jiān)察委員會面貌

當前，福建、四川、云南等地的反貪檢察官站到了監(jiān)察體制改革、人員轉隸的關口。目前，包括這些地區(qū)在內的全國不少地方，正在統(tǒng)籌推進監(jiān)察委的機構組建。

監(jiān)察委這一新的國家機構問世已達一年。北京市、山西省、浙江省是監(jiān)察體制改革的第一批試點。

去年11月7日，中央紀委監(jiān)察部網(wǎng)站發(fā)布消息稱，中共中央已印發(fā)《關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點方案》，部署在三省市設立監(jiān)察委。次月，三地試點獲得全國人大常委會正式授權。

2017年10月，中共十九大報告指出，深化國家監(jiān)察體制改革，試點工作在全國推開。北京、山西、浙江三地的試點經(jīng)驗，或將影響全國各地的監(jiān)察委面貌。

人員轉隸的資格篩查

今年年初，王軍（化名）脫下檢察官制服，到新成立的監(jiān)察委上班，成為北京市區(qū)級監(jiān)察委的一名工作人員。王軍與其反貪同事們的身份轉變，源于北京的監(jiān)察體制試點改革。

改革提出：整合分散的反腐敗力量，撤銷行政監(jiān)察機關、預防腐敗局、檢察院反貪污賄賂局，相關職能整合至監(jiān)察委。紀委和監(jiān)察委合署辦公。中央要求試點地區(qū)檢察院反貪部門即檢察院反貪污賄賂、反瀆職侵權、職務犯罪預防三部門人員整體轉隸。

改革消息一出，試點地區(qū)涉及的檢察院反貪部門的人事被凍結。王軍對《財經(jīng)》記者說，因是整體轉隸，不需征求個人意見，由紀委對人事摸底后審核把關，非黨員和受過紀律處分的人員不能轉隸。

新成立的監(jiān)察委，在紀委原內設機構的基礎上進行調整，增設了幾個紀檢監(jiān)察室。王軍和轉隸過去的同事們打散后，重新分配至不同的室?！半m然會考慮被轉隸人此前的工作經(jīng)歷，但并不是說以前從事偵查的就一定還負責職務犯罪的調查?！?/p>

王軍介紹，試點期間，被轉隸人員的人事檔案、組織關系還留在檢察院，最近完成試點任務后才轉到監(jiān)察委。

待遇問題也是被轉隸人員關心的話題，尤其是司法改革后員額檢察官的工資普遍高于一般公務員工資50%?！稗D到監(jiān)察委后，目前仍按照員額的標準發(fā)放工資?！?/p>

在整體轉隸原則下，試點地區(qū)的轉隸人員入口有細微差別。浙江省試點改革地區(qū)的一位知情人士說，原則上三部門都轉，但受過政紀處分或違法亂紀的不得轉隸、臨近退休人員原則上可不轉隸。有些地區(qū)政治關嚴格，還要考慮其近親屬是否受過處分?！稗D隸之后，檢察院的隊伍被打亂根據(jù)需要重新分配?！?/p>

據(jù)了解，試點地區(qū)都采取編制一并劃轉的原則。有的試點地區(qū)明確了編制劃轉的比例。

山西晉城市城區(qū)政府網(wǎng)站關于印發(fā)《晉城市城區(qū)深化監(jiān)察體制改革試點實施方案》（下稱“晉城試點方案”）的通知稱，按照區(qū)檢察院現(xiàn)有政法專項編制23%比例劃轉;轉隸人員的黨組織關系、行政關系轉入新組建的區(qū)監(jiān)察委。

2017年3月20日，山西太原，山西省監(jiān)察委員會。

晉城試點方案未對非黨員轉隸限制條件。今年全國“兩會”時，山西省檢察院檢察長楊司公開表示，山西轉隸屬于“一刀切”，涉及人員全部轉過去，不分黨員、非黨員以及是否受過處分。

當前，全國不少檢察官在等待各地方案的出臺。據(jù)《財經(jīng)》記者了解，全國一些地方已在籌備組建監(jiān)察委，對轉隸人員的限制，分別與北京市、山西省和浙江省的要求類似。但有些地區(qū)，因檢察院三部門符合條件的人員不足，或考慮在檢察院其他部門選擇轉隸人員。

監(jiān)督執(zhí)紀“四種形態(tài)”

入職新組建的監(jiān)察委后，王軍接受了業(yè)務培訓，以加強融合和提高其作為監(jiān)察部門工作人員的履職能力和水平。“主要講的是監(jiān)督執(zhí)紀的工作規(guī)則，監(jiān)察對象范圍擴大等?！?/p>

此次監(jiān)察體制改革的目標，是建立黨統(tǒng)一領導下的國家反腐敗工作機構。實施組織和制度創(chuàng)新，建立集中統(tǒng)一、權威高效的監(jiān)察體系。

監(jiān)察委對六大類公職人員進行監(jiān)察，實現(xiàn)對行使公權力的公職人員監(jiān)察全面覆蓋。豐富監(jiān)察委的調查手段，賦予監(jiān)察委詢問、查封、扣押、留置等12項調查措施。

雖然都是從事反腐，但王軍在監(jiān)察委的工作和思路與以前有所不同。以前處理的是違法行為，按照定罪量刑標準和統(tǒng)一的司法尺度、裁判標準，“而監(jiān)督執(zhí)紀著重強調從講政治出發(fā)，即使是日常工作。”

王軍舉例說，比如村干部在辦婚喪喜慶事宜時請客收禮，司法機關在認定受賄時會區(qū)分其受賄行為與正常的人情往來部分。但在紀委或監(jiān)察委，這種情況如果被人舉報，會被認為在社會上造成不良影響，并給予紀律處分。

如何正確運用監(jiān)督執(zhí)紀“四種形態(tài)”，是所有監(jiān)察人員面臨的一個問題。2015年9月24日，中央紀委書記王岐山在福建調研時，提出圍繞“四種形態(tài)”，把監(jiān)督執(zhí)紀問責做深做細做實。2016年10月通過的《中國共產(chǎn)黨黨內監(jiān)督條例》，對“四種形態(tài)”進行了定義，即經(jīng)常開展批評和自我批評、約談函詢，讓“紅紅臉、出出汗”成為常態(tài);黨紀輕處分、組織調整成為違紀處理的大多數(shù);黨紀重處分、重大職務調整的成為少數(shù);嚴重違紀涉嫌違法立案審查的成為極少數(shù)。

王軍認為，黨風廉政建設和反腐敗斗爭還在持續(xù)推進，應正確理解“四種形態(tài)”，避免把第四種形態(tài)即涉嫌違法立案審查的變?yōu)榈谌N形態(tài)。

目前，試點地區(qū)在試點成效宣傳中都公開提到紀律處分件次和問責數(shù)量的大幅提升，及留置使用人數(shù)。今年1月至8月，北京市運用“四種形態(tài)”處理人次同比增長47.2%，山西省運用“四種形態(tài)”處理人次同比增長19.2%，浙江省運用“四種形態(tài)”處理人次同比增長119.6%。

試點地區(qū)職務犯罪進入司法機關的立案數(shù)量和人數(shù)，尚未公開。

近日，新華社刊發(fā)文章稱，監(jiān)察委是政治機關，不是行政機關、司法機關。在履行監(jiān)督、調查、處置職責過程中，始終堅持把講政治放在首位，綜合分析政治生態(tài)整體情況，把握“樹木”和“森林”關系，有效運用監(jiān)督執(zhí)紀“四種形態(tài)”，把黨的政策策略體現(xiàn)在工作實踐中。

留置審批權限探索

此次監(jiān)察體制改革，留置取代“雙規(guī)”，是主要的變化之一。

3月17日，試點改革以來首例適用監(jiān)察留置措施的案件，經(jīng)杭州市上城區(qū)委書記陳瑾批準立案，進入實施階段。

“留置措施由浙江率先探索實施，并經(jīng)地方黨委書記簽批，這是全國首例。地方監(jiān)察委如何行使職權還不明確，改革旨在加強黨對反腐敗的統(tǒng)一領導，因此求助于地方黨委?！鼻笆稣憬槿耸糠Q。

對于留置首案，《浙江日報》報道稱，留置對象余某并非中共黨員且行政級別較低，以往對這樣的監(jiān)察對象立案調查，并不需要區(qū)委書記批準。

《中國紀檢監(jiān)察報》報道稱，浙江針對留置專門制定《浙江省監(jiān)察留置措施操作指南》，明確留置條件必須是已立案并且案件具有重大、復雜等四種情形。凡采取留置措施的，需監(jiān)委領導人員集體研究、主任批準后報上一級監(jiān)委批準，涉及同級黨委管理對象的，還需報同級黨委書記簽批;凡使用、延長、解除留置措施的，市縣兩級監(jiān)察機關都需報省級監(jiān)察機關備案，而省監(jiān)委則需報中央紀委備案。

留置的使用和解除由地方黨委書記審批，并非浙江試點獨有。

《中國紀檢監(jiān)察報》報道稱，北京市紀委、市監(jiān)察委制定《調查措施使用規(guī)范》，明確采取留置措施需報同級黨委主要負責人批準，予以立案審查（調查）;市紀委、市監(jiān)委機關對局級或相當于局級的監(jiān)察對象采取留置措施的，還需報市委主要領導批準;區(qū)級紀檢監(jiān)察機關對處級或相當于處級的監(jiān)察對象采取留置措施的，還需報區(qū)委主要領導批準。

山西試點又有不同。根據(jù)山西省公布的留置案例，可見山西對留置措施的批準權上提一級，這在試點地區(qū)的文件中也得以印證。山西晉城的試點方案稱，區(qū)監(jiān)察委采取留置措施，須報市監(jiān)察委批準。

因試點地區(qū)對使用留置作出限制，并非所有職務犯罪案件都采取留置。截至11月6日，浙江共對126名被調查人采取留置措施，其中監(jiān)察調查對象75名、行賄人37名。北京同期留置的人員比浙江更少。王軍所在的區(qū)級監(jiān)察委，使用留置的案件在個數(shù)。

對此，中國政法大學副校長馬懷德對《財經(jīng)》記者稱，留置取代“雙規(guī)”，使用比“雙規(guī)”更謹慎、更嚴格，這是改革趨勢。

對于留置程序，馬懷德認為，必須嚴格程序和審批權限，“現(xiàn)在主要是各地方的監(jiān)察委負責人集體討論決定，我認為還不夠，我主張，應由監(jiān)察委集體討論決定，而不是監(jiān)察委負責人討論決定?！?/p>

北京試點和浙江試點的知情人士均告訴《財經(jīng)》記者，兩地留置使用的場所主要還是紀委的辦案基地。

馬懷德認為，看守所的監(jiān)督管理體系已經(jīng)比較完善，也有相應的法律保障，場所設在看守所更有利于保障留置人的權利，建議在立法上進一步明確。

目前，留置取代雙規(guī)最受關注的焦點在于律師能否介入。

11月7日，《監(jiān)察法（草案）》首次公布，并開始向社會公開征求意見。草案明確了留置使用的報批程序、期限、折抵刑期等，但未提及該程序中律師可否介入的問題。

刑事訴訟法專家、中國政法大學終身教授陳光中認為，留置是對于人身自由的嚴格限制，相當于監(jiān)禁，應允許被調查人在被留置后由律師介入。按照草案，當涉及職務犯罪調查時，監(jiān)察機關享有訊問、查詢、凍結、搜查等多種措施，措施是相當嚴厲的，這種情況應重視程序法治，允許律師介入。律師介入對提高辦案質量和防止冤假錯案有重要意義。其次，從國際通例看，凡是被剝奪人身自由或者是財產(chǎn)上被搜查，一般都允許律師介入。

馬懷德則稱，從目前試點方案看，沒有把這個階段的調查措施認定為偵查，不適用刑事訴訟程序。律師沒有介入會否影響留置的正當合法性或者侵害被留置人員的權利？這個擔心有一定道理，但是否有必要性，關鍵要看監(jiān)察法的設置是否能夠盡可能做到與律師介入同一效果的權利保護。

“據(jù)我了解的實際情況，過去律師介入職務犯罪偵查階段的案件也不普遍?！瘪R懷德稱，改革大方向是完善留置程序、給予被留置人員充分的權益保障，細化審批權限、期限、場所等。

“留置的期限是三個月，特殊情況下可延長到六個月，被調查人在留置的場所，沒有律師咨詢。這在程序公正和人權保障上有明顯缺陷。”陳光中建議，立法應理性、妥善地解決律師介入問題。

監(jiān)察改革的憲法問題

監(jiān)察體制改革從試點試行起，其中的憲法問題就引起學者重視。目前試點在全國推開，今年底明年初產(chǎn)生省市縣三級監(jiān)察委。監(jiān)察法草案公開征求意見后，立法的憲法依據(jù)問題又引起熱議。

陳光中對《財經(jīng)》記者表示，國家監(jiān)察立法要于憲法有據(jù)，根據(jù)憲法制定。全國人大通過的基本法，比如民法總則、民事訴訟法、刑事訴訟法等，都會寫入一條“根據(jù)憲法，制定本法”。國家監(jiān)察體制改革是事關全局的重大政治改革，監(jiān)察立法也應該寫明根據(jù)憲法制定，這是一個重大的原則問題。

改革之后，在原有國家機構體系中增加了一個獨立的居于全國人大及其常委會之下，而與國務院、最高法院、最高檢察院平行的國家機關?！斑@與現(xiàn)行憲法中規(guī)定的國家機構存在沖突，如要明確監(jiān)察委的地位、性質與職權，以及它與人大和司法機關的關系，應先修改憲法，在立法程序上憲法修改的通過要先于監(jiān)察法的通過?！彼ㄗh修改《憲法》，并對此作專節(jié)規(guī)定。

在訴訟法學界和憲法學界，不少學者認為監(jiān)察立法應有憲法依據(jù)，先修改憲法，再制定監(jiān)察法。

中國憲法學研究會會長韓大元也公開表示，在修改憲法以前，制定監(jiān)察法缺乏憲法依據(jù)，有關機關應回到憲法軌道，體現(xiàn)“依憲治國”“依憲執(zhí)政”的理念。

11月20日下午，中國法學會行政法學研究會、中國政法大學國家監(jiān)察與反腐敗研究中心聯(lián)合舉辦國家監(jiān)察法立法座談會。會上，馬懷德稱，在相關的座談會上，他曾提出建議，希望在監(jiān)察法正式出臺的時候應該先修改《憲法》，這樣更符合立法邏輯。

《憲法》的修改程序跟一般法律修改不同?！皬睦碚撋现v，程序較為特殊，實際上操作并不是非常困難。目前應抓緊研究大修、中修、小修的問題?！瘪R懷德說。