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        PPP模式下養(yǎng)老項(xiàng)目締約風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與分擔(dān)研究

        2017-12-11 15:45:33李玉彤李靜陳旭
        中國(guó)經(jīng)貿(mào) 2017年23期
        關(guān)鍵詞:風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別

        李玉彤+李靜+陳旭

        【摘 要】PPP模式的應(yīng)用為我國(guó)養(yǎng)老難題的解決帶來(lái)了新的思路,政府政策大力支持,各地企業(yè)紛紛投入試水,然而其背后多方合同的復(fù)雜性大大加大了項(xiàng)目的締約風(fēng)險(xiǎn),與傳統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)不同的是締約風(fēng)險(xiǎn)將公私雙方更為緊密的聯(lián)合在一起,很可能產(chǎn)生“一榮俱榮、一損俱損”的效應(yīng)。本文以締約風(fēng)險(xiǎn)為研究對(duì)象,從項(xiàng)目動(dòng)態(tài)發(fā)展過(guò)程進(jìn)行締約風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別,分析風(fēng)險(xiǎn)背后的締約各方職責(zé),總結(jié)出締約風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)原則,為締約風(fēng)險(xiǎn)的有效化解提出建議,為其他學(xué)者的研究提供借鑒與參考。

        【關(guān)鍵詞】PPP養(yǎng)老;締約風(fēng)險(xiǎn);風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別;風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)

        一、引言

        2016年7月初,民政部、國(guó)家發(fā)改委正式印發(fā)《民政事業(yè)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃》,明確“十三五”期間將在全國(guó)范圍內(nèi)建立健全“公建民營(yíng)”管理辦法,加大公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)實(shí)行“公建民營(yíng)”試點(diǎn)工作力度,PPP模式在全國(guó)掀起了推廣的熱潮,一批又一批養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目紛紛投入試水。

        基于我國(guó)當(dāng)前養(yǎng)老困難的現(xiàn)狀,PPP模式的優(yōu)點(diǎn)得到市場(chǎng)的一致認(rèn)可,可以有效增加基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的投資,使基礎(chǔ)設(shè)施的公共服務(wù)品質(zhì)得到改善,并且提高政府公共部門(mén)和私營(yíng)機(jī)構(gòu)的財(cái)務(wù)穩(wěn)健性,同時(shí)也使得私營(yíng)機(jī)構(gòu)穩(wěn)定發(fā)展,以達(dá)到雙贏。另一方面,PPP模式的應(yīng)用也帶來(lái)了新的問(wèn)題,多方參與加大了項(xiàng)目合約復(fù)雜性,風(fēng)險(xiǎn)也相應(yīng)的加大,締約風(fēng)險(xiǎn)的處理不當(dāng)勢(shì)必會(huì)影響整個(gè)項(xiàng)目的進(jìn)度,甚至?xí)?dǎo)致項(xiàng)目破產(chǎn)。

        二、PPP養(yǎng)老項(xiàng)目締約風(fēng)險(xiǎn)因素的識(shí)別

        締約風(fēng)險(xiǎn)是從微觀層面對(duì)項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中各利益相關(guān)者之間的各類(lèi)合同關(guān)系發(fā)展變化進(jìn)行識(shí)別歸納的風(fēng)險(xiǎn),與項(xiàng)目各參與方相關(guān),屬于公私合作過(guò)程中由于兩者之間合作不暢而導(dǎo)致的內(nèi)生風(fēng)險(xiǎn)。其主要源于政府公共部門(mén)與私有組織合作者之間的沖突,具體可以從以下幾個(gè)階段進(jìn)行識(shí)別:

        1.締約前期招標(biāo)階段

        由于養(yǎng)老屬于公共服務(wù)領(lǐng)域,PPP項(xiàng)目主要發(fā)起方通常情況下是政府等公共部門(mén),因此政府需要在締約前期項(xiàng)目招標(biāo)階段承擔(dān)主要責(zé)任,對(duì)投標(biāo)企業(yè)進(jìn)行資格預(yù)審。發(fā)起方必須充分考慮資格預(yù)審的相關(guān)文獻(xiàn)以及資料之外的內(nèi)容,如投標(biāo)方財(cái)務(wù)狀況、經(jīng)營(yíng)能力以及融資能力等內(nèi)容;同時(shí)也要不斷和PPP項(xiàng)目實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)充足的專(zhuān)家進(jìn)行探討,不斷對(duì)比各投標(biāo)方實(shí)踐操作能力,不斷完善資格預(yù)審的評(píng)審標(biāo)準(zhǔn),從項(xiàng)目初期便建立風(fēng)險(xiǎn)較低的締約關(guān)系。

        2.締約中期建設(shè)階段

        項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中,社會(huì)資本參與者參與項(xiàng)目的融資及建設(shè),并通過(guò)運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目收回投資成本并獲取收益,由于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的社會(huì)性,社會(huì)資本方還要尋求政府政策及法律上的保護(hù),因而成為締約關(guān)系的核心,也因此產(chǎn)生了更大的不確定性,具體來(lái)說(shuō)體現(xiàn)在下面幾個(gè)方面:

        (1)權(quán)利分擔(dān)不均

        項(xiàng)目前期與中期,政府與社會(huì)資本參與方角色發(fā)生了較大轉(zhuǎn)變,政府從主要發(fā)起者轉(zhuǎn)變?yōu)檎咧С终?,社?huì)資本方從投標(biāo)方轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵目刂品?,由于兩者之間存在權(quán)力地位的差異,因此權(quán)力分擔(dān)不當(dāng)也會(huì)對(duì)項(xiàng)目產(chǎn)生不利影響,合同制定過(guò)程中應(yīng)當(dāng)充分考慮這一因素,對(duì)可能發(fā)生的不確定事件做好事前預(yù)防和應(yīng)急措施。

        (2)組織協(xié)調(diào)不力

        項(xiàng)目建設(shè)中期社會(huì)資本方處于締約關(guān)系核心,要對(duì)政府公共部門(mén)、金融機(jī)構(gòu)、承建方等各參與方進(jìn)行關(guān)系協(xié)調(diào),PPP模式強(qiáng)調(diào)公私合作伙伴關(guān)系,對(duì)組織協(xié)調(diào)能力要求較高,若各方交流溝通不暢,勢(shì)必會(huì)影響項(xiàng)目進(jìn)度以及項(xiàng)目成果質(zhì)量。

        (3)責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)不合理

        項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)過(guò)程中風(fēng)險(xiǎn)因素眾多,公私雙方責(zé)任分擔(dān)也要到位,合同制定過(guò)程要充分明晰責(zé)任分擔(dān)原則,分擔(dān)不當(dāng)可能使雙方互相推卸責(zé)任等情況,將無(wú)法充分調(diào)動(dòng)雙方管控風(fēng)險(xiǎn)、應(yīng)對(duì)緊急情況的積極性,影響項(xiàng)目進(jìn)度,增加項(xiàng)目成本。

        (4)監(jiān)督保障機(jī)制不健全

        目前,PPP模式在國(guó)內(nèi)發(fā)展尚不成熟,很多PPP項(xiàng)目尚處于試水階段,養(yǎng)老項(xiàng)目也尚無(wú)成功案例可循,項(xiàng)目前期以及實(shí)施過(guò)程中難免出現(xiàn)一些意想不到的問(wèn)題,而其監(jiān)督保障機(jī)制尚不完善,不利于項(xiàng)目實(shí)施的高效性和穩(wěn)定性,導(dǎo)致額外資源的浪費(fèi)。

        3.締約后期運(yùn)營(yíng)階段

        PPP項(xiàng)目根據(jù)私有化程度的不同可以分為外包、特許經(jīng)營(yíng)和私有化三大類(lèi):外包類(lèi)項(xiàng)目大部分由政府投資,私人部門(mén)僅受政府之托在整個(gè)項(xiàng)目中承包部分職能,收益通過(guò)政府付費(fèi)來(lái)實(shí)現(xiàn),私有化程度較小,因而私人部門(mén)承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)也相對(duì)較?。惶卦S經(jīng)營(yíng)類(lèi)項(xiàng)目需要私人參與部分或全部投資,收益不再受制于政府而是通過(guò)一定的合作機(jī)制與之共享,風(fēng)險(xiǎn)也由公私雙方共擔(dān);私有化類(lèi)項(xiàng)目則需要私人部門(mén)負(fù)責(zé)項(xiàng)目的全部投資,通過(guò)向用戶收費(fèi)的方式收回初始投資,利潤(rùn)取決于后期機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)情況,不確定性較大,因此私有化類(lèi)項(xiàng)目中私人部門(mén)承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)最大。

        私有化程度不同決定了項(xiàng)目后期運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)決策不同,項(xiàng)目發(fā)起者在項(xiàng)目初期制定合同時(shí)應(yīng)當(dāng)綜合考慮項(xiàng)目建設(shè)完成后的運(yùn)營(yíng)情況以及運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)情況,做到最大程度的未雨綢繆。

        三、PPP養(yǎng)老項(xiàng)目締約風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)機(jī)制

        PPP模式下養(yǎng)老項(xiàng)目強(qiáng)調(diào)公私雙方的合作伙伴關(guān)系,有共同一致的項(xiàng)目目標(biāo)即:以最少、最優(yōu)質(zhì)的資源,實(shí)現(xiàn)最多、最高效的養(yǎng)老服務(wù)的供給,風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)為保持這種伙伴關(guān)系的持續(xù)與穩(wěn)定提供了重要保障;但由于私營(yíng)部門(mén)追求自身利益的實(shí)現(xiàn)而公共部門(mén)追求公共福利和利益的實(shí)現(xiàn),因此在風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)上較易產(chǎn)生分歧,因而對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)至關(guān)重要,制定合理的分擔(dān)方案前首先應(yīng)當(dāng)明確界定風(fēng)險(xiǎn)的承擔(dān)方,也就是項(xiàng)目中的締約相關(guān)方。

        1.締約相關(guān)方概述

        (1)政府公共部門(mén)

        作為PPP項(xiàng)目的主要發(fā)起人與合作方之一,政府公共部門(mén)在締約前期通過(guò)招標(biāo)確定投資方,并與其共同參股成立項(xiàng)目公司,簽訂締約條款。項(xiàng)目初期,公共部門(mén)在起草合同的時(shí)候往往出于項(xiàng)目能夠長(zhǎng)期穩(wěn)定運(yùn)行的考慮,擬定的合同較為嚴(yán)格,不容易將未來(lái)的變化充分地考慮進(jìn)來(lái),進(jìn)一步可能導(dǎo)致項(xiàng)目后期管理風(fēng)險(xiǎn)。這就要求不僅需要篩選出最優(yōu)的合作方,擬定合同時(shí)也要保留適當(dāng)?shù)撵`活性。endprint

        (2)社會(huì)資本參與方

        社會(huì)資本方與政府公共部門(mén)共同參股成立項(xiàng)目公司,作為股東,參與項(xiàng)目的前期融資、中期建設(shè)以及后期運(yùn)營(yíng),以期收回投資成本獲取利潤(rùn),其最終訴求是利益最大化。而養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的社會(huì)性質(zhì)決定了項(xiàng)目前期投入較大而后期運(yùn)營(yíng)收入偏低,資金回收周期長(zhǎng),收益風(fēng)險(xiǎn)較大,與其最終訴求很有可能相悖。社會(huì)資本參與方在建設(shè)過(guò)程中需要與多方參與者通力合作,加大了整個(gè)項(xiàng)目的約束,增大了締約風(fēng)險(xiǎn)。

        (3)金融機(jī)構(gòu)

        PPP項(xiàng)目建設(shè)資金需求龐大,銀行和各類(lèi)金融機(jī)構(gòu)放出貸款以彌補(bǔ)政府財(cái)政撥款及社會(huì)資本方自有資金不足的地方,發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。養(yǎng)老項(xiàng)目中,前期投入較大,項(xiàng)目周期長(zhǎng),相應(yīng)的貸款期限一般較長(zhǎng),社會(huì)資方對(duì)前期投入的收回依賴(lài)于項(xiàng)目的成功運(yùn)營(yíng),資本貸款方對(duì)項(xiàng)目只享有有限追索權(quán),依賴(lài)于項(xiàng)目公司的長(zhǎng)期成功運(yùn)營(yíng),承擔(dān)著雙重風(fēng)險(xiǎn)。因此,貸款方不僅要全面評(píng)估借貸方的償債能力,而且還要重點(diǎn)關(guān)注其運(yùn)營(yíng)盈利能力。

        (4)服務(wù)用戶

        養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的最終使用者主要是社會(huì)老年群體,項(xiàng)目的主要收入來(lái)源即用戶消費(fèi)養(yǎng)老服務(wù)而付出的費(fèi)用。PPP模式不同,經(jīng)營(yíng)方式也不同,收費(fèi)方式固然也不同,通過(guò)支付使用費(fèi)用用戶也承擔(dān)了一定項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。

        2.締約風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的原則

        締約風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)是責(zé)任分擔(dān)的重要保障,同樣也是保證合同順利實(shí)施和項(xiàng)目順利進(jìn)行的重要前提。PPP項(xiàng)目各參與方之間的合作關(guān)系以合同為基礎(chǔ),明確各方責(zé)任關(guān)系以及風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的方式與結(jié)果,對(duì)項(xiàng)目質(zhì)量、完成進(jìn)度以及項(xiàng)目成本等主要控制目標(biāo)進(jìn)行約束,大體上應(yīng)當(dāng)服從以下幾類(lèi)原則:

        (1)以契約精神為依托

        締約風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)必須始終以契約精神為依托,有效解決信息不對(duì)稱(chēng)問(wèn)題,使合同雙方都充分明晰項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn),使合同雙方充分了解項(xiàng)目要求。資格預(yù)審階段,處于信息優(yōu)勢(shì)方應(yīng)該積極主動(dòng)的向信息劣勢(shì)方傳遞項(xiàng)目信息,從而保障其招投標(biāo)資格能夠更有效的通過(guò)預(yù)審;處于信息劣勢(shì)方應(yīng)該提供盡可能多的相關(guān)契約,從而讓信息優(yōu)勢(shì)方選擇最為適合項(xiàng)目發(fā)展的契約。工程建設(shè)階段,以養(yǎng)老項(xiàng)目招標(biāo)文件的合同內(nèi)容為核心,政府、社會(huì)資本方、金融機(jī)構(gòu)以及參建方等多方參與人通過(guò)談判在協(xié)商中不斷完善契約選擇和項(xiàng)目行動(dòng)方案,保持信任持續(xù)性,減少項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行最合理的分擔(dān)。

        (2)以兼顧公平與效率為出發(fā)點(diǎn)

        締約風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)要求注重權(quán)利義務(wù)平衡的同時(shí)兼顧效率,保障各方風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的公平,也要能在某一方出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)保持項(xiàng)目整體步調(diào)協(xié)調(diào),緊跟合同計(jì)劃的項(xiàng)目進(jìn)度。從項(xiàng)目整體效益的角度出發(fā),最大限度地發(fā)揮各方的積極性,由能最合理有效地預(yù)測(cè)、防止和控制風(fēng)險(xiǎn)的一方承擔(dān)相應(yīng)合同風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任,保證效率。

        (3)以動(dòng)態(tài)與靜態(tài)結(jié)合為保障

        締約風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)也要求動(dòng)態(tài)與靜態(tài)對(duì)立統(tǒng)一。在締約風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)過(guò)程中,締約方在締約風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生時(shí)按照條款承擔(dān)規(guī)定靜態(tài)風(fēng)險(xiǎn)之外,也應(yīng)當(dāng)注意從系統(tǒng)的動(dòng)態(tài)過(guò)程去把握風(fēng)險(xiǎn)的整體動(dòng)態(tài)變化。對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行跟蹤,實(shí)行動(dòng)態(tài)化管理, 及時(shí)掌握風(fēng)險(xiǎn)各種變化情況,才能更好地解決合同風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。

        四、結(jié)語(yǔ)

        2014年,我國(guó)PPP發(fā)展進(jìn)入規(guī)范化階段,但我國(guó)PPP模式缺少市場(chǎng)秩序的問(wèn)題仍舊突出。地方政府草率簽約、隨意違約現(xiàn)象普遍,一方面破壞了投資人對(duì)政府的信心;另一方面在社會(huì)投資人減少服務(wù)的情況下還要支付費(fèi)用,代價(jià)慘重;政府監(jiān)管不到位,社會(huì)主體存在廣泛不誠(chéng)信行為。公私合作建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施的模式受到越來(lái)越多的關(guān)注,做好PPP需要多方通力合作,需要社會(huì)的信任支撐,政府的政策支持以及法律的條款保障。本文以締約風(fēng)險(xiǎn)為切入點(diǎn),從項(xiàng)目建設(shè)的動(dòng)態(tài)過(guò)程對(duì)締約風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行識(shí)別,并分析PPP模式中締約相關(guān)方以及風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的應(yīng)當(dāng)服從的原則,為PPP締約風(fēng)險(xiǎn)的管理提出建議,以期為后來(lái)學(xué)者研究提供借鑒與參考。

        參考文獻(xiàn):

        [1] 王海霞.PPP模式應(yīng)用于我國(guó)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)的研究[D].財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所.2014.

        [2]郭艷.高速公路PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)及收益分配研究[D].長(zhǎng)安大學(xué).2013.

        [3]鄧小鵬,李啟明,熊偉.城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP項(xiàng)目的關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)研究 [J].現(xiàn)代管理科學(xué),2009(12).

        作者簡(jiǎn)介:

        李玉彤(1998—),女,籍貫:河北省石家莊人,學(xué)歷:本科,吉林大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院。

        李靜(1998—),女,籍貫:山東省鄒城人,學(xué)歷:本科,吉林大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院。

        陳旭(1995—),男,籍貫:河南省南陽(yáng)人,學(xué)歷:本科,吉林大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院。endprint

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