邱格屏

對(duì)于秩序的追求，勢(shì)必要求適格主體對(duì)秩序進(jìn)行維護(hù)?，F(xiàn)代社會(huì)，理所當(dāng)然地將國(guó)家視為秩序的維護(hù)者——解決沖突，管理社會(huì)。國(guó)家的目的是為了維持社會(huì)秩序，這既是政府公共服務(wù)職能的體現(xiàn)，也是政府合法性和相對(duì)自主性的基礎(chǔ)。在一個(gè)完全不存在社會(huì)沖突的社會(huì)里，政治機(jī)構(gòu)便失去了存在的必要，而在一個(gè)完全沒(méi)有社會(huì)和諧的社會(huì)里，建立社會(huì)機(jī)構(gòu)又是不可能的。問(wèn)題的關(guān)鍵在于，國(guó)家通過(guò)政府對(duì)社會(huì)進(jìn)行管理過(guò)程中，國(guó)家與社會(huì)這二者的關(guān)系如何。

社會(huì)管理和社會(huì)治理的界分

在“國(guó)家—社會(huì)”之間的二元結(jié)構(gòu)當(dāng)中，社會(huì)并不是簡(jiǎn)單地處于被動(dòng)狀態(tài)，它們之間關(guān)系也并不是單純的管理與被管理關(guān)系。相反，社會(huì)對(duì)國(guó)家具有反饋機(jī)制，影響國(guó)家的立法、行政與司法。概言之，社會(huì)的需求會(huì)影響國(guó)家的管理。另一方面，社會(huì)本身也會(huì)形成自治，補(bǔ)充政府的不足。

一般認(rèn)為，社會(huì)管理是由政府主導(dǎo)的。而社會(huì)治理則是由政府和社會(huì)力量共同參與下形成的社會(huì)控制機(jī)制。國(guó)家與社會(huì)力量在社會(huì)秩序建構(gòu)中所起到的作用，成為區(qū)分社會(huì)管理和社會(huì)治理的主要因素。有學(xué)者認(rèn)為，從國(guó)家角度出發(fā)，基于國(guó)家權(quán)力建構(gòu)社會(huì)秩序的努力，視為社會(huì)管理。相反，從社會(huì)角度出發(fā)，基于社會(huì)自身力量建構(gòu)社會(huì)秩序的努力，視為社會(huì)治理。由于國(guó)家管理社會(huì)具有法定性，采取的措施和方法是執(zhí)行立法機(jī)關(guān)制定的法律法規(guī)，并且?guī)в幸欢ǖ膹?qiáng)制性，被管理的對(duì)象處于服從角色。在社會(huì)自治中，卻是以契約為基礎(chǔ)。對(duì)社會(huì)管理和社會(huì)自治的區(qū)分，可以總結(jié)如下表所示：

在我國(guó)社會(huì)發(fā)展中，長(zhǎng)期存在著管理有余，治理不足的現(xiàn)象。政府對(duì)社會(huì)的管理實(shí)際上是一種管控。主要有以下特點(diǎn)：第一，全能型政府。政府對(duì)經(jīng)濟(jì)、人事、意識(shí)形態(tài)等各個(gè)領(lǐng)域?qū)嵭腥轿坏墓芾?，形成了“大政府、小社?huì)”的格局，社會(huì)本身的發(fā)展空間受到擠壓。第二，單位和戶籍管理人口。在城市中借助單位將城市居民限制在“大而全”的單位組織中，單位提供的服務(wù)已經(jīng)成為社會(huì)成員生存的基礎(chǔ)；借助戶籍制度，將農(nóng)村居民固定在農(nóng)村中，減少人口的流動(dòng)。第三，政府權(quán)力的體系化。政府權(quán)力形成體系，農(nóng)村中的村委會(huì)，城市中的居委會(huì)都成為了行使政府權(quán)力的基層組織，代表政府進(jìn)行社會(huì)管理。

社會(huì)治理的發(fā)展

我國(guó)近年來(lái)的社會(huì)發(fā)展表明，我們正在經(jīng)歷由“社會(huì)管理”向“社會(huì)治理”的演進(jìn)。其背后的因素諸多，簡(jiǎn)單概括起來(lái)有以下幾個(gè)方面：

法治的健全

一般而言，法治建設(shè)是提升政府合法性的必由之路。隨著法治進(jìn)程的不斷推進(jìn)，我國(guó)的法律體系已經(jīng)基本建成。這也勢(shì)必要求國(guó)家在管理社會(huì)過(guò)程中，必須做到有法可依、有法必依。特別是中共十八屆四中全會(huì)作出了《全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，這是為了貫徹黨的十八大作出的戰(zhàn)略部署，是為加快建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家而作出的決定。近年來(lái)“將權(quán)力關(guān)在制度的籠子里”已然具有了實(shí)質(zhì)的內(nèi)涵。法治的健全，一方面可以創(chuàng)設(shè)出法理型的政治權(quán)威，增強(qiáng)政府的合法性。政府只要是依法行使權(quán)力，就能夠獲得權(quán)威。人們承認(rèn)的是法律的權(quán)威，而不僅僅是執(zhí)法者的權(quán)力。另一方面，法治會(huì)限制政府的權(quán)力。法理型權(quán)威實(shí)行有限政府的統(tǒng)治，而且通過(guò)合理的勞動(dòng)分工來(lái)促進(jìn)效率。

需要說(shuō)明的是，并非所有事項(xiàng)都可以靠政府行使職權(quán)加以解決。在政府的法定事項(xiàng)之外，還有大量的自治現(xiàn)象。自治被認(rèn)為是“國(guó)家政治的相對(duì)物”，在國(guó)家最高公共權(quán)力涉足不到或者不去涉足的地方，自治的概念便產(chǎn)生了。引入社會(huì)力量的自治，配合政府的管理，實(shí)際上就形成我們認(rèn)為的治理概念。由此可見(jiàn)，法治的健全必然會(huì)弱化社會(huì)管理，強(qiáng)化社會(huì)治理。

經(jīng)濟(jì)的發(fā)展

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了有目共睹的成就。特別是在市場(chǎng)方面，我國(guó)由原先的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，其背后的邏輯就是讓社會(huì)力量在經(jīng)濟(jì)建設(shè)中發(fā)揮活力。在1978—1989年間盛行的相對(duì)自由的氛圍中，公民組織——自發(fā)的商業(yè)組織、企業(yè)團(tuán)體、非正式團(tuán)體等——在中國(guó)迅速成長(zhǎng)起來(lái)。至目前為止，中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的成功，也為社會(huì)的管理帶來(lái)了新的壓力，社會(huì)自治也被提上日程。其中出現(xiàn)了大量的社會(huì)組織，來(lái)填補(bǔ)政府管理的真空地帶。社會(huì)組織能夠通過(guò)為社會(huì)成員提供有針對(duì)性的服務(wù)，鏈接社會(huì)資源，增進(jìn)大眾社會(huì)福利，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理。如果一個(gè)國(guó)家在政治上實(shí)行強(qiáng)制而經(jīng)濟(jì)上放任自由，那么這個(gè)國(guó)家將會(huì)形成威權(quán)國(guó)家，必然要進(jìn)行政治上的改革。改革的方向就是從管理到治理的演進(jìn)。

社會(huì)需求的多元化

在社會(huì)環(huán)境方面，由于改革開(kāi)放以后，社會(huì)已經(jīng)發(fā)生翻天覆地的變化，社會(huì)的需求也相應(yīng)地發(fā)生了變化。社會(huì)治理的內(nèi)容上也出現(xiàn)了新的內(nèi)涵，包括自然災(zāi)害、食品安全、恐怖主義等新問(wèn)題，都是考驗(yàn)國(guó)家治理能力的領(lǐng)域。

對(duì)于社會(huì)個(gè)體而言，社會(huì)個(gè)體的法治意識(shí)提升，經(jīng)濟(jì)狀況的好轉(zhuǎn)，必然在個(gè)體的需求方面有新的要求。例如，當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定程度時(shí)，勢(shì)必要求政府對(duì)私人財(cái)產(chǎn)的保護(hù)有所作為，這種需求也倒逼國(guó)家出臺(tái)法律法規(guī)加以應(yīng)對(duì)。

社會(huì)治理與社會(huì)治安防控

早在1991年，我國(guó)就已經(jīng)認(rèn)識(shí)到了社會(huì)治理的重要性。全國(guó)人大常委會(huì)于1991年頒布了《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)治安綜合治理的決定》（以下簡(jiǎn)稱《綜合治理決定》），其中就開(kāi)宗明義地闡明：社會(huì)治安問(wèn)題是社會(huì)各種矛盾的綜合反映，必須動(dòng)員和組織全社會(huì)的力量，運(yùn)用政治的、法律的、行政的、經(jīng)濟(jì)的、文化的、教育的等多種手段進(jìn)行綜合治理，從根本上預(yù)防和減少違法犯罪，維護(hù)社會(huì)秩序，保障社會(huì)穩(wěn)定，并作為全社會(huì)的共同任務(wù)，長(zhǎng)期堅(jiān)持下去。

《綜合治理決定》標(biāo)志著社會(huì)綜合治理的肇始。隨后，我國(guó)又逐步完成了綜合治理的頂層設(shè)計(jì)，頒布了一系列法律、法規(guī)、司法解釋等，形成了體系化的綜合治理模式。在實(shí)踐中，自中央到地方，都有相應(yīng)的部門(mén)專門(mén)實(shí)施社會(huì)治安綜合治理工作。

習(xí)近平2013年在十八屆三中全會(huì)上將全面深化改革總目標(biāo)設(shè)定為“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，提出了社會(huì)治安立體防控。這意味著社會(huì)治理的理念已經(jīng)成為國(guó)家政策的一部分。如何在社會(huì)治安防控中貫徹社會(huì)治理的理念，已然成為當(dāng)前社會(huì)治安防控中亟待解決的問(wèn)題。endprint

筆者認(rèn)為，在社會(huì)治理中，社會(huì)力量的主體化是其中的一個(gè)必然過(guò)程。在管理的語(yǔ)境里，政府是管理權(quán)的壟斷者，社會(huì)成員就是管理的對(duì)象。在法治不健全的時(shí)期，社會(huì)成員被當(dāng)成客體對(duì)待，成為了政府管理權(quán)指向的對(duì)象。因而，限制甚至剝奪人身自由的手段和方法成為了政府實(shí)現(xiàn)管理目標(biāo)的首要方法。而今，社會(huì)治理過(guò)程中已經(jīng)逐漸摒棄了管理對(duì)象客體化的做法。相反，多年以來(lái)，包括公民個(gè)人、民間團(tuán)體等社會(huì)組織在內(nèi)的社會(huì)力量逐漸出現(xiàn)了主體化的趨勢(shì)。主體化的一個(gè)重要特征就是單純的管理已經(jīng)無(wú)法滿足這些社會(huì)力量的發(fā)展需求。為了更好地推進(jìn)社會(huì)治理，我們必須保護(hù)社會(huì)力量的合法權(quán)利，即便是管理過(guò)程中的處罰手段和措施，只能是對(duì)權(quán)利進(jìn)行限制。

社會(huì)治理的社會(huì)化路徑

社會(huì)治理中需要社會(huì)力量的介入，但這并不意味著政府就無(wú)所事事，退出社會(huì)治理的過(guò)程中，相反，政府要加強(qiáng)自身的守夜人角色。

在社會(huì)治理中，政府要改變以往的“全能型”角色，讓渡出一些領(lǐng)域允許社會(huì)組織參與。在社會(huì)組織參與社會(huì)管理過(guò)程中，起到的是制定規(guī)范、監(jiān)督執(zhí)行的角色。給予社會(huì)組織充分的信任，允許他們參與到社會(huì)治理中，如果社會(huì)組織出現(xiàn)了不合規(guī)范的行為，則由政府進(jìn)行糾正。具體到社會(huì)治安防控中的人防、技防和物防層面，除了法定行使職權(quán)的事項(xiàng)之外，都可以由社會(huì)力量參與。技術(shù)防控的事項(xiàng)，也可以委托社會(huì)上的企事業(yè)單位進(jìn)行。設(shè)備的安裝、維護(hù)也可以由企業(yè)完成。

政府作為“守夜人”的角色，還需要以多種方式提供公共安全服務(wù)。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國(guó)的公共安全格局已經(jīng)發(fā)生了變化。廣義上來(lái)說(shuō)，公共安全包括國(guó)防、社會(huì)治安、公共衛(wèi)生、生產(chǎn)安全等諸多方面。但是，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展帶來(lái)了人口、資源的集聚和流轉(zhuǎn)，這些因素深刻地影響著公共安全，以往的管理思維已經(jīng)無(wú)法滿足公共安全的要求。從格局上來(lái)說(shuō)，公共安全的社會(huì)化不可避免。簡(jiǎn)單地說(shuō)就是將原來(lái)由公安機(jī)關(guān)提供的一些公共安全服務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)楣矙C(jī)關(guān)利用社會(huì)力量——“第三部門(mén)”和其他社會(huì)組織來(lái)提供，打破公安機(jī)關(guān)對(duì)公共安全服務(wù)的壟斷，擴(kuò)大廣大公眾和社會(huì)組織的參與，以提高公共安全服務(wù)的質(zhì)量。公共安全社會(huì)化的這一變化，勢(shì)必要求存在可以依賴的社會(huì)力量。當(dāng)前的上海，包括保安公司和私人偵探在內(nèi)的公共安全服務(wù)業(yè)——為顧客提供安全方面服務(wù)的行業(yè)——已經(jīng)興起，保安業(yè)已經(jīng)發(fā)展為公共安全的依賴，特別是在重大賽事等活動(dòng)中，由社會(huì)保安提供安全服務(wù)已經(jīng)成為慣例。但是，私人偵探行業(yè)尚未發(fā)展，難以滿足社會(huì)的需求。

編輯：黃靈 yeshzhwu@foxmail.comendprint