潘萌萌

（哈爾濱商業(yè)大學(xué)，哈爾濱150028）

城市公共交通發(fā)展的制約因素分析

潘萌萌

（哈爾濱商業(yè)大學(xué)，哈爾濱150028）

城市公共交通作為人民群眾生產(chǎn)生活中的一項(xiàng)不可缺少的重要基礎(chǔ)設(shè)施，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展和城鎮(zhèn)化進(jìn)程日益加快的社會(huì)大背景下暴露出的問(wèn)題主要有公共交通擁堵、群眾出行不便等，在一定程度上影響了城市公共交通的發(fā)展和人民生活水平的提高。發(fā)展城市公共交通，政府的主導(dǎo)作用是不可否認(rèn)的，各類國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)組織的領(lǐng)導(dǎo)也是不可缺少的，同時(shí)也需要廣大人民群眾的積極響應(yīng)，從而構(gòu)建一個(gè)真正促進(jìn)公共交通發(fā)展的合理有效機(jī)制。因此，深入研究我國(guó)發(fā)展城市公共交通的制約因素，對(duì)于我國(guó)發(fā)展城市公共交通來(lái)說(shuō)具有絕對(duì)的必要性?；诖耍饕怨卜?wù)理論為理論支撐，在分析城市公共交通的現(xiàn)狀、原則的基礎(chǔ)上，探討我國(guó)城市公共交通發(fā)展的制約困素。

城市公共交通；發(fā)展；制約因素

一、公共服務(wù)理論

目前，對(duì)公共服務(wù)的概念定義為：使用公共權(quán)力和公共資源向公民所提供的各項(xiàng)服務(wù)。政府作為公共服務(wù)的主體，公共服務(wù)可以分為四個(gè)方面：基礎(chǔ)公共服務(wù)、經(jīng)濟(jì)公共服務(wù)，社會(huì)公共服務(wù)、公共安全服務(wù)。在城市日常公共服務(wù)中，政府往往同贏利組織和非贏利組織一起，共同為社會(huì)公共服務(wù)所暴露出的問(wèn)題找尋解決問(wèn)題的辦法。政府從“掌舵者”轉(zhuǎn)變?yōu)椤白h程安排者”，與相關(guān)組織共同坐到一起，使得公共問(wèn)題的協(xié)商更為便利、公共發(fā)展問(wèn)題的解決更為快速。

二、公共交通現(xiàn)狀

當(dāng)前，我國(guó)城市公共交通系統(tǒng)中，城市70%以上的客運(yùn)量主要由公共汽車承擔(dān)。盡管城市軌道交通的建設(shè)速度在近幾年明顯加快，特別是地鐵，但是由于所需投資額較大，總體來(lái)說(shuō)只有一線城市或省會(huì)城市有此實(shí)力。如果要在全國(guó)形成一個(gè)以軌道交通為主的運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)，還需要一定的時(shí)間。就目前來(lái)看，地面常規(guī)公共交通依舊是人民群眾出行的主要運(yùn)輸方式。我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)所直接導(dǎo)致的后果是機(jī)動(dòng)車與非機(jī)動(dòng)車持有量的增加、公共交通設(shè)施規(guī)模的擴(kuò)大等。經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展使得人民對(duì)物質(zhì)文化的需求也在不斷增大，如對(duì)交通工具的需求在不斷提高。盡管政府出臺(tái)了一系列支持公共交通發(fā)展的政策與文件，但由于財(cái)政支出的限制較大、公共交通的經(jīng)營(yíng)規(guī)劃質(zhì)量較次、公共交通管理水平提升較慢以及城市道路通行條件制約較大等諸多因素，城市公共交通的發(fā)展始終處于低速發(fā)展，發(fā)展水平差強(qiáng)人意。

三、公共交通發(fā)展原則

（一）政府主導(dǎo)原則

城市公共交通作為一項(xiàng)重要的基礎(chǔ)設(shè)施，是“服務(wù)政府”這一政府職能的絕對(duì)體現(xiàn)，即城市公共交通的運(yùn)營(yíng)質(zhì)量是服務(wù)政府的職能所在。公共交通的發(fā)展只有成為政府的一貫意志才能得以實(shí)現(xiàn)。因此，政府在發(fā)展城市公共交通時(shí)應(yīng)作為主導(dǎo)，加強(qiáng)城市公共交通路線的規(guī)劃、道路的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的管理，努力構(gòu)建以常規(guī)公交為主、多種交通方式為輔的城市公共交通系統(tǒng)；此外，政府還要制定經(jīng)濟(jì)、社會(huì)政策以促進(jìn)城市公共交通的發(fā)展，從公共財(cái)政資金中劃分出一部分用于發(fā)展城市公共交通，建立完善的法律法規(guī)規(guī)范體系以提供法律保障等。

（二）統(tǒng)籌規(guī)劃原則

城市公共交通發(fā)展的基礎(chǔ)就是統(tǒng)籌規(guī)劃，在規(guī)劃過(guò)程中應(yīng)注意兩個(gè)方面：一是保證公共交通規(guī)劃與城市長(zhǎng)期總體發(fā)展的互相聯(lián)系。城市的總體規(guī)劃，首先要確保公共交通的基礎(chǔ)地位，其次需要明確道路使用權(quán)、確定道路建設(shè)投資的數(shù)額、制定交通管理處罰條例及措施等，從而保證公共交通的永續(xù)發(fā)展。二是保證公共交通發(fā)展與城鄉(xiāng)建設(shè)總體方向相一致。在公共交通線網(wǎng)編制的過(guò)程中，加強(qiáng)公共交通逐步向郊區(qū)和農(nóng)村延伸，盡可能保證區(qū)域之間協(xié)調(diào)發(fā)展。

（三）政策扶持原則

城市公共交通作為一項(xiàng)重要的基礎(chǔ)設(shè)施，是由政府提供的公共服務(wù)。因此，應(yīng)加大城市公共交通發(fā)展的扶持力度，充分調(diào)動(dòng)各方積極性，保證政策扶持機(jī)制的建立。首先，在公共交通建設(shè)過(guò)程中要保證政府性基金的投入，對(duì)公交換乘樞紐、配套設(shè)施等基礎(chǔ)性建設(shè)需要提供足夠的資金保障。其次，保證公共交通基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)用地，包括城市公交樞紐、首末站、調(diào)度中心等建設(shè)用地，不得隨意改變用地性質(zhì)或隨意占用公共交通設(shè)施用地。最后，要保障對(duì)老弱病殘幼的補(bǔ)償機(jī)制，真正做到為人民服務(wù)。

四、城市公共交通發(fā)展的制約因素

（一）資金投入相對(duì)不足

隨著城市中心城區(qū)規(guī)模的不斷擴(kuò)大，城市公共交通體系也隨之?dāng)U大，所需購(gòu)置公交車的資金數(shù)額隨之增大，相應(yīng)公交基礎(chǔ)設(shè)施的配置需要也隨之增長(zhǎng)，而政府用于購(gòu)置車輛和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金過(guò)少，導(dǎo)致公交服務(wù)效率降低和公交基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后。

（二）資金投入主體單一

城市公共交通作為政府提供的公共服務(wù)產(chǎn)品，城市公共交通的建設(shè)和管理需要大量資金投入，單靠政府的基礎(chǔ)建設(shè)資金投入是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，很難適應(yīng)隨著城市交通不斷發(fā)展與擴(kuò)大帶來(lái)的對(duì)資金的需要。一直以來(lái)都是由公交企業(yè)投資公共交通設(shè)施為主，造成了資金投入主體的單一，今后應(yīng)積極鼓勵(lì)吸引民間資金投入。政府對(duì)資金投入的公交企業(yè)暫未形成科學(xué)的財(cái)政補(bǔ)貼補(bǔ)償機(jī)制，如果僅僅注重經(jīng)濟(jì)效益，那么公共交通的服務(wù)性與公益性就難以得到體現(xiàn)。因此，財(cái)政機(jī)制的不完善，導(dǎo)致公共交通的服務(wù)性與公益性得不到體現(xiàn)，從而缺乏社會(huì)資金的投入，形成了長(zhǎng)期以來(lái)的投資主體單一性。

（三）規(guī)范體系不健全

目前，尚沒有完善且系統(tǒng)的法律法規(guī)來(lái)規(guī)范城市公共交通發(fā)展體系，導(dǎo)致公共交通行業(yè)的行為得不到規(guī)范，主要表現(xiàn)為，政府的監(jiān)管過(guò)程缺乏的法律保障、保障主體不明、主體權(quán)責(zé)不清、監(jiān)管行為不規(guī)范、監(jiān)管措施不到位。在公共交通規(guī)范體系上，基本都是由本地政府的具體規(guī)劃與具體情況來(lái)制定城市公共交通的發(fā)展政策，如對(duì)公共交通票價(jià)形成的探討、城市交通IC卡的規(guī)范、上海信息化標(biāo)準(zhǔn)體系及實(shí)時(shí)信息服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)等。

（四）配套設(shè)施不完善

首先，城市公共交通規(guī)劃相對(duì)傳統(tǒng)，導(dǎo)致城市公共交通中的軌道交通、公共汽車、出租車等組成部分難以形成合力，共同發(fā)揮公共交通系統(tǒng)的整體性優(yōu)勢(shì)。其次，城市公共交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不足，大運(yùn)量公交系統(tǒng)建設(shè)遲緩甚至沒有，大運(yùn)量公交沒有發(fā)揮其在大城市交通出行中的主力作用。此外，公交專用道設(shè)置太少、公交專用道的使用制度不嚴(yán)謹(jǐn)、線網(wǎng)密度的不平衡，導(dǎo)致過(guò)高或過(guò)低、場(chǎng)站覆蓋率過(guò)低等。最后，早晚高峰時(shí)公交運(yùn)力緊張，公共交通供小于求，致使道路擁擠較嚴(yán)重；公交車輛營(yíng)運(yùn)速度不均勻，精確到每一站的到站準(zhǔn)點(diǎn)率不高；公共交通可達(dá)性較差、公共交通服務(wù)設(shè)施覆蓋率較低、道路情況較差等原因，在私家車普及率逐年增高的情況下，更相對(duì)導(dǎo)致了對(duì)公共交通的選擇率降低，制約了城市公共交通的平穩(wěn)健康發(fā)展。

（五）服務(wù)質(zhì)量

城市公共交通是城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的根本，是社會(huì)得以發(fā)展的基礎(chǔ)，也是城市文明的名片。公共交通的發(fā)展歷來(lái)受到社會(huì)各界的關(guān)注，因此，對(duì)城市公共交通服務(wù)水平的要求也不斷提高。這就需要我們城市公共交通服務(wù)水平隨之改進(jìn)。主要是公交司機(jī)擅自更改公交線路或略過(guò)公交站點(diǎn)、服務(wù)態(tài)度惡劣、隨意變道超車、不遵守交通法規(guī)等原因，導(dǎo)致人民群眾選擇公共交通出行的意愿降低，制約了城市的健康發(fā)展。

五、結(jié)論與建議

城市公共交通是由公共汽車、電車、軌道交通、出租車、輪渡、大中小運(yùn)量公交等交通方式共同組成的公共客運(yùn)交通系統(tǒng)。整個(gè)城市得以運(yùn)轉(zhuǎn)就是由于我們有這樣一個(gè)紛繁復(fù)雜的公共交通系統(tǒng)。同時(shí)，公共交通作為一項(xiàng)公益性事業(yè)關(guān)乎民生問(wèn)題。改革開放以來(lái)，我國(guó)城市公共交通由最初的有軌電車開始發(fā)展，至今已經(jīng)有了較大的成就，但隨著人口逐漸飽和、經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展、城市規(guī)模及中心城區(qū)的擴(kuò)大等新問(wèn)題的出現(xiàn)，導(dǎo)致道路擁堵、出行不便、現(xiàn)有的交通工具滿足不了人民群眾的需求等民生問(wèn)題日益突出，對(duì)人民群眾正常的生活和城市的發(fā)展都造成了不容小覷的影響。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，城市的私人車輛顯著增長(zhǎng)，但是城市道路遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于車輛的增加率，這就導(dǎo)致了我國(guó)的城市交通事故激增，反過(guò)來(lái)限制了城市的發(fā)展。本文對(duì)城市公共交通發(fā)展的制約因素進(jìn)行研究，認(rèn)識(shí)到城市公共交通的發(fā)展是在社會(huì)發(fā)展大背景下的一項(xiàng)重要舉措。在國(guó)家“綠色出行，綠色交通”的倡導(dǎo)下，人們對(duì)發(fā)展城市綠色交通的重視程度日益加深，那么如何“綠色”發(fā)展，仍然需要我們探討。

通過(guò)對(duì)我國(guó)城市公共交通現(xiàn)狀、交通發(fā)展原則的分析思考，歸納得出制約我國(guó)發(fā)展城市公共交通發(fā)展的主要因素是資金、規(guī)范、體制、配套設(shè)施、服務(wù)質(zhì)量，從而提出發(fā)展城市公共交通應(yīng)當(dāng)在期初設(shè)想并建立完善的發(fā)展規(guī)劃、成本評(píng)估體系、財(cái)政補(bǔ)貼制度等機(jī)制，做到在政府主導(dǎo)下，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加大對(duì)政策的扶持，建立和諧有序的發(fā)展城市公共交通的市場(chǎng)秩序和發(fā)展環(huán)境，提高城市公共交通的運(yùn)營(yíng)能力和服務(wù)水平，更好體現(xiàn)政府“執(zhí)政為民、為民服務(wù)”的理念，保障人民利益，促進(jìn)城市的又好又快發(fā)展。

[1]王德，耿慧志，胡曉華，林旋.時(shí)距概念在城鎮(zhèn)體系規(guī)劃中的應(yīng)用——以浙江省上虞市為例[J]城市規(guī)劃，2001，（7）.

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[責(zé)任編輯 柯 黎]

U491.17

A

1673-291X（2017）20-0138-02

2017-04-20

潘萌萌（1996-），女，上海人，學(xué)生，從事財(cái)政與公共管理研究。