王傳薇

（西安城市建設(shè)職業(yè)學(xué)院，西安710114）

經(jīng)濟(jì)法視角下中國(guó)早期教育的法制化模式構(gòu)建

王傳薇

（西安城市建設(shè)職業(yè)學(xué)院，西安710114）

早期教育法律制度的缺失已經(jīng)嚴(yán)重影響到該行業(yè)的健康持續(xù)發(fā)展，立法勢(shì)在必行。以經(jīng)濟(jì)法為視角構(gòu)建適合中國(guó)國(guó)情的早期教育法制化模式，將管理體制法制化，確定由政府領(lǐng)導(dǎo)，教育部門(mén)主管、衛(wèi)生等各部門(mén)分工配合的管理體制；將管理機(jī)制法制化，包括市場(chǎng)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)化、師資標(biāo)準(zhǔn)法制化、價(jià)格機(jī)制法制化、工作規(guī)范的法制化等。經(jīng)濟(jì)法視角的早期教育法律制度的原則及主體主要權(quán)利、義務(wù)的分配強(qiáng)調(diào)以社會(huì)為本位。

早期教育；公共服務(wù)；經(jīng)濟(jì)法視角；法制化模式

隨著腦科學(xué)、神經(jīng)學(xué)、心理學(xué)等科學(xué)的不斷發(fā)展，0—3歲對(duì)人一生發(fā)展的重要性日益被人們認(rèn)可，0—3歲早期教育也引起了世界各國(guó)的關(guān)注。近年來(lái)，我國(guó)政府也開(kāi)始關(guān)注0—3歲兒童的早期教育。2012年12月教育部辦公廳下發(fā)了《教育部啟動(dòng)0—3歲嬰幼兒早期教育試點(diǎn)》的通知。在國(guó)家政策的推動(dòng)和引導(dǎo)下，0—3歲早期教育開(kāi)始進(jìn)入了蓬勃發(fā)展時(shí)期，各種形式的早教機(jī)構(gòu)涌現(xiàn)。然而，由于早期教育制度的缺失，實(shí)踐中，早期教育管理主體不明確、管理者監(jiān)管無(wú)法可依、早教機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入機(jī)制與普通商業(yè)主體無(wú)異以及市場(chǎng)中的早教機(jī)構(gòu)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)混亂等等亂象叢生，迫切需要出臺(tái)相應(yīng)的法律制度加以規(guī)范。

一、早期教育的概念及法律政策現(xiàn)狀

《辭?！?000年版對(duì)早期教育的定義為“指對(duì)小學(xué)以前階段的嬰幼兒進(jìn)行的教育”。即從人出生到上小學(xué)以前階段，也就是0—6歲的教育都稱早期教育。而目前我國(guó)教育界比較認(rèn)可的說(shuō)法是，對(duì)0—3歲的嬰幼兒教育稱為早期教育，對(duì)3—6歲兒童的教育稱為幼兒教育。本文中所稱的早期教育則是指針對(duì)0—3歲的嬰幼兒進(jìn)行的保育與教育。

縱觀我國(guó)現(xiàn)有中央政府部門(mén)出臺(tái)的0—6歲兒童學(xué)前法律法規(guī)，幾乎所有的法律文件均圍繞幼兒教育（3—6歲）展開(kāi)，針對(duì)早期教育（0—3歲）的法律文件則少之甚少。早期中央政府部門(mén)出臺(tái)的關(guān)于0—3歲嬰幼兒早期教育的法律條文僅體現(xiàn)在與托兒所相關(guān)的法律文件中，其內(nèi)容主要集中于托兒所的環(huán)境與保健方面，重視保育，忽視了對(duì)3歲前嬰幼兒的教育。2001年國(guó)務(wù)院印發(fā)的《中國(guó)兒童發(fā)展綱要（2001—2010）》中首次提出了要“發(fā)展0—3歲兒童早期教育”。但發(fā)展至今，中央政府部門(mén)出臺(tái)的早期教育條文絕大多數(shù)只是附屬于整個(gè)學(xué)前教育政策文件中，且所占比例很小，內(nèi)容較為抽象，屬于理論層面的政策，并未形成獨(dú)立健全的嬰幼兒教育體制。地方政府部門(mén)出臺(tái)的0—3歲嬰幼兒教育政策相比之下更具有針對(duì)性。其中，上海市關(guān)于3歲前早期教育的政策及其研究和實(shí)踐都處于全國(guó)領(lǐng)先地位，北京和廣州等市政府也從政策上給予極大的關(guān)注，但是我國(guó)更多的地區(qū)并未出臺(tái)相關(guān)政策。

二、早期教育法律政策存在的問(wèn)題

（一）管理體制不清導(dǎo)致責(zé)任不明

管理體制是規(guī)定中央、地方、部門(mén)、企業(yè)在各自方面的管理范圍、權(quán)限職責(zé)、利益及其相互關(guān)系的準(zhǔn)則。我國(guó)現(xiàn)有法律制度確定了教育部主管幼兒園、衛(wèi)生部主管托兒所的管理格局。另外，根據(jù)不同地方政府部門(mén)出臺(tái)的教育法規(guī)，教育行政、衛(wèi)生、人口與計(jì)劃生育、婦聯(lián)、社區(qū)管理等部門(mén)均有管理早期教育的職權(quán)。盡管各部門(mén)看起來(lái)各行其是、運(yùn)轉(zhuǎn)正常，但相互配合少，一旦發(fā)生問(wèn)題，部門(mén)之間可能相互推諉，導(dǎo)致誰(shuí)都能管但誰(shuí)都不愿管的局面。另外，作為早教市場(chǎng)新興事物的各類早教機(jī)構(gòu)的主管部門(mén)，法律更是無(wú)明文規(guī)定。實(shí)踐中，早教領(lǐng)域?qū)儆诮逃鞴懿块T(mén)監(jiān)管的真空地帶，早教機(jī)構(gòu)接受工商、稅務(wù)部門(mén)的監(jiān)管，而教育主管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管則于法無(wú)據(jù)。

（二）管理機(jī)制缺乏不利于早教行業(yè)的有序發(fā)展

“機(jī)制”原指機(jī)器的構(gòu)造和運(yùn)作原理，借指事物的內(nèi)在工作方式，包括有關(guān)組成部分的相互關(guān)系以及各種變化的相互聯(lián)系。我國(guó)早期教育管理機(jī)制缺乏主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

1.早期教育市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制不明確。我國(guó)現(xiàn)行法律制度中缺少早教機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入機(jī)制的科學(xué)評(píng)級(jí)系統(tǒng)，早教機(jī)構(gòu)應(yīng)具備的辦學(xué)條件、教學(xué)投入、師資配備等等均屬于立法空白。市場(chǎng)中的早教機(jī)構(gòu)現(xiàn)階段多數(shù)以教育咨詢公司的形式運(yùn)行，只需在工商部門(mén)領(lǐng)取營(yíng)業(yè)執(zhí)照。在早教機(jī)構(gòu)成立之后的運(yùn)營(yíng)階段，同樣面臨著教學(xué)質(zhì)量的科學(xué)評(píng)級(jí)指標(biāo)系統(tǒng)的缺失、教學(xué)質(zhì)量不受教育主管部門(mén)監(jiān)管等問(wèn)題。

2.缺乏早期教育人才隊(duì)伍培養(yǎng)的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)。目前，我國(guó)0—3歲嬰幼兒早教機(jī)構(gòu)師資專業(yè)水平普遍不高，很多早教老師、親子活動(dòng)師無(wú)證上崗，或者持有保育員資格即可上崗。保育員資格證的培訓(xùn)及考試科目，側(cè)重于保育培訓(xùn)。保育員無(wú)法完全勝任0—3歲嬰幼兒教育工作。

3.教育經(jīng)費(fèi)來(lái)源無(wú)法律制度保障。在我國(guó)現(xiàn)有的法律文件中很難找到關(guān)于3歲前早期教育經(jīng)費(fèi)來(lái)源的條文。除了少數(shù)早期教育試點(diǎn)城市，更多的地方政府無(wú)力顧及0—3歲嬰幼兒早期教育。私立早教機(jī)構(gòu)的出現(xiàn)滿足了部分民眾的需求，但是由于缺乏合理的價(jià)格指導(dǎo)規(guī)范，導(dǎo)致大多數(shù)的私立早教機(jī)構(gòu)收費(fèi)過(guò)高，一般家庭無(wú)力承擔(dān)。

4.民辦早期教育機(jī)構(gòu)的服務(wù)價(jià)格無(wú)制度約束。一項(xiàng)新的統(tǒng)計(jì)顯示，目前全國(guó)約有8 000萬(wàn)0—3歲嬰幼兒，每個(gè)嬰兒月平均用于教育的費(fèi)用為150元，全國(guó)早期教育市場(chǎng)空間總值約為500億元。巨大的市場(chǎng)吸引來(lái)商家的投入，但由于制度的缺失，早教市場(chǎng)亂象叢生。據(jù)調(diào)查，早教課程的課時(shí)費(fèi)大部分每節(jié)100元至幾百元不等，許多早教中心還出售各種教材、益智玩具、早教用品，價(jià)格從十幾元到上千元不等。早期教育的“富貴病”已經(jīng)愈演愈烈，早期教育對(duì)于普通家庭而言變成了奢侈品。

三、構(gòu)建符合中國(guó)國(guó)情的早期教育法制化模式

筆者主張以經(jīng)濟(jì)法為視角構(gòu)建符合中國(guó)國(guó)情的早期教育法制化模式。經(jīng)濟(jì)法是調(diào)整國(guó)家干預(yù)管理經(jīng)濟(jì)的法律，以社會(huì)整體利益為本位。以經(jīng)濟(jì)法為視角即意味著整個(gè)早期教育法律制度所體現(xiàn)的精神、原則、價(jià)值追求以及主要權(quán)利、義務(wù)的分配和責(zé)任形式均從保護(hù)社會(huì)整體利益出發(fā)，以社會(huì)為本位。無(wú)論是國(guó)家還是企業(yè)，都必須對(duì)社會(huì)負(fù)責(zé)，在對(duì)社會(huì)共同盡責(zé)的基礎(chǔ)上處理和協(xié)調(diào)彼此之間的關(guān)系。而在具體的經(jīng)濟(jì)法律關(guān)系中，國(guó)家必須依法行使權(quán)力（利），對(duì)社會(huì)負(fù)責(zé)不得妨礙或損害市場(chǎng)主體行使權(quán)利。企業(yè)和個(gè)人等經(jīng)濟(jì)主體也要對(duì)社會(huì)負(fù)責(zé)，不能只講權(quán)利、不講義務(wù)，不得片面強(qiáng)調(diào)自身局部利益，置社會(huì)利益于不顧。

（一）早期教育體制的法制化構(gòu)成早期教育法制化模式的宏觀層面

早期教育體制的法制化是指從立法上將管理體制規(guī)范化和法制化，確定由政府領(lǐng)導(dǎo)，教育部門(mén)主管、衛(wèi)生等各部門(mén)分工配合的管理體制。政府責(zé)任在立法中需要進(jìn)一步明確，國(guó)家機(jī)關(guān)之間的有效協(xié)調(diào)機(jī)制需要進(jìn)一步落實(shí)。教育部門(mén)是0—3歲嬰幼兒早期教養(yǎng)工作的主管部門(mén)，應(yīng)研究制定早期教養(yǎng)工作的政策措施，牽頭并組織各部門(mén)做好早期教養(yǎng)的相關(guān)工作，承擔(dān)對(duì)早教機(jī)構(gòu)的登記注冊(cè)工作和早期教養(yǎng)工作的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，向有關(guān)部門(mén)提出對(duì)早教機(jī)構(gòu)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的意見(jiàn)，建立早教工作督導(dǎo)和評(píng)估制度。衛(wèi)計(jì)部門(mén)負(fù)責(zé)擬定有關(guān)早教機(jī)構(gòu)衛(wèi)生保健評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)章制度，在早教機(jī)構(gòu)登記注冊(cè)前向教育部門(mén)提供衛(wèi)生評(píng)價(jià)報(bào)告，監(jiān)督和指導(dǎo)早教機(jī)構(gòu)衛(wèi)生保健業(yè)務(wù)工作，負(fù)責(zé)對(duì)0—3歲嬰幼兒家長(zhǎng)進(jìn)行兒童膳食營(yíng)養(yǎng)、體格鍛煉、健康檢查、衛(wèi)生消毒、疾病預(yù)防等方面的指導(dǎo)，承擔(dān)入園兒童與工作人員健康檢查服務(wù)與管理，及時(shí)提供0—3歲嬰幼兒基本數(shù)據(jù)等情況。財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)安排0—3歲嬰幼兒早教管理工作經(jīng)費(fèi)。建立完善由教育部門(mén)牽頭，財(cái)政、衛(wèi)計(jì)等相關(guān)部門(mén)參與的0—3歲嬰幼兒早期教養(yǎng)工作聯(lián)席會(huì)議制度，定期召開(kāi)會(huì)議，研究解決在推進(jìn)0—3歲嬰幼兒早期教養(yǎng)工作中出現(xiàn)的問(wèn)題和困難，及時(shí)推廣有益經(jīng)驗(yàn)，保證0—3歲嬰幼兒早期教養(yǎng)工作不斷向縱深發(fā)展。

（二）早期教育機(jī)制的法制化構(gòu)成早期教育法制化模式的微觀層面

早期教育機(jī)制的法制化是指早期教育系統(tǒng)的組織或部門(mén)之間相互作用的過(guò)程和方式的法制化。下文分別從市場(chǎng)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)化、師資標(biāo)準(zhǔn)法制化、價(jià)格機(jī)制法制化、工作規(guī)范的法制化作以初步構(gòu)想。

1.早期教育市場(chǎng)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)化。民辦早教機(jī)構(gòu)目前為早教市場(chǎng)的主力軍。政府應(yīng)當(dāng)制定早教機(jī)構(gòu)管理辦法，從其審批辦法和管理權(quán)限、舉辦資質(zhì)、師資要求及培訓(xùn)等方面進(jìn)行明確規(guī)定。另外，隨著早期教育理論的不斷發(fā)展，托兒所不僅僅應(yīng)當(dāng)提供保育服務(wù)，更應(yīng)當(dāng)承擔(dān)教育的重任?，F(xiàn)行法律文件中關(guān)于托兒所的辦園條件方面需要重新修訂，進(jìn)一步完善托兒所的工作任務(wù)及標(biāo)準(zhǔn)以及師資配備標(biāo)準(zhǔn)，將托兒所、公辦早教機(jī)構(gòu)、民辦早教機(jī)構(gòu)的設(shè)立條件逐步實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一化。需要注意的是，將早期育兒教育服務(wù)納入公共社會(huì)服務(wù)，意味著無(wú)論公辦還是民辦早期教育服務(wù)機(jī)構(gòu)均不得以營(yíng)利為目的。

2.早期教育師資標(biāo)準(zhǔn)的法制化。為了提高0—3歲嬰幼兒早教從業(yè)人員專業(yè)化水平，應(yīng)當(dāng)落實(shí)0—3歲嬰幼兒早教從業(yè)人員持證上崗制度。應(yīng)當(dāng)制定0—3歲嬰幼兒早教從業(yè)人員培訓(xùn)規(guī)劃，其培訓(xùn)內(nèi)容不僅僅局限于保育，還應(yīng)當(dāng)包括針對(duì)3歲前嬰幼兒的各項(xiàng)啟蒙教育。實(shí)行每一定周期的早教從業(yè)人員全員培訓(xùn)，不斷提高早教師資隊(duì)伍水平。建設(shè)由家長(zhǎng)、專家等組成的志愿者團(tuán)隊(duì)，定期開(kāi)展早期教育經(jīng)驗(yàn)交流。多渠道提高與0—3歲嬰幼兒早教相關(guān)的家長(zhǎng)、早教老師、社區(qū)管理人員等的素質(zhì)，為提高0—3歲嬰幼兒早教質(zhì)量奠定基礎(chǔ)。

3.價(jià)格機(jī)制法制化。參考幼兒園保育教育費(fèi)的收費(fèi)模式引導(dǎo)早期教育服務(wù)費(fèi)用趨向合理化。目前我國(guó)大多數(shù)地區(qū)幼兒園的保育教育費(fèi)按照以下標(biāo)準(zhǔn)收取：公辦幼兒園實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)；民辦幼兒園由其在保育和教育成本基礎(chǔ)上合理確定，并報(bào)所在所屬教育行政部門(mén)、價(jià)格主管部門(mén)備案。幼兒園收取的伙食費(fèi)、日常生活用品費(fèi)等代收費(fèi)項(xiàng)目據(jù)實(shí)收取。幼兒園實(shí)行收費(fèi)公示制度，除公示的收費(fèi)項(xiàng)目外，不得向幼兒家長(zhǎng)收取其他費(fèi)用。除了政府財(cái)政全額扶持的向家庭提供的免費(fèi)早教服務(wù)以外，公辦或者民辦早期教育機(jī)構(gòu)提供的有償服務(wù)均可參考上述定價(jià)機(jī)制。教育主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)會(huì)同價(jià)格主管部門(mén)對(duì)于收費(fèi)項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行及時(shí)分析研判，對(duì)標(biāo)準(zhǔn)異常的收費(fèi)項(xiàng)目及時(shí)開(kāi)展專項(xiàng)調(diào)查。

4.早期教養(yǎng)工作規(guī)范的法制化。政府部門(mén)要加強(qiáng)對(duì)早教機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，建立健全日常管理和隨機(jī)抽查制度，并將結(jié)果公示。落實(shí)早教機(jī)構(gòu)年檢制度，加強(qiáng)對(duì)早教機(jī)構(gòu)舉辦資質(zhì)、舉辦行為、衛(wèi)生許可、收費(fèi)等的監(jiān)管，將衛(wèi)生保健工作質(zhì)量、師資配備納入早教機(jī)構(gòu)的分級(jí)定類管理。嚴(yán)禁借教育咨詢服務(wù)之名，開(kāi)展以0—3歲嬰幼兒為對(duì)象的早期教養(yǎng)工作。建立早教機(jī)構(gòu)信息公示制度，及時(shí)發(fā)布、更新早教機(jī)構(gòu)基本信息，接受社會(huì)監(jiān)督。建立早教機(jī)構(gòu)清理整頓機(jī)制，對(duì)不達(dá)標(biāo)早教機(jī)構(gòu)限期整改，對(duì)無(wú)證早教機(jī)構(gòu)堅(jiān)決取締。建立早教機(jī)構(gòu)督導(dǎo)評(píng)估制度，構(gòu)建科學(xué)的早教機(jī)構(gòu)質(zhì)量評(píng)價(jià)體系，通過(guò)督導(dǎo)評(píng)估，促進(jìn)早教機(jī)構(gòu)規(guī)范、健康、持續(xù)發(fā)展。

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Construction of the legal model of early education in China from the perspective of economic law

WANG Chuan-wei
（Xi'an urban construction Career Academy,Xi'an 710114,China)

The lack of legal system of early education has seriously affected the healthy and sustainable development of the industry,the legislation is imperative.From the perspective of economic law to build early education legalization mode suitable for the situation of the management system of Chinese,legalization,determined by the leadership of the government,education departments,health departments management system with the division of labor;the management mechanism of legal system,including market access standards,the standards for teachers oflegalization,the price mechanism oflegalization,standardization oflegal system.From the perspective ofeconomic law legal systemofearlyeducation principles and the main bodyofthe main rights and obligations distribution emphasizes the social standard.

earlyeducation;public service;economic lawperspective;legal model

G52

A

1673-291X（2017）20-0195-03

[責(zé)任編輯 王燕文]

2017-03-15

王傳薇（1982-），女，陜西西安人，碩士，講師，從事經(jīng)濟(jì)法研究。