京津冀科技人才相關政策的比較研究

陳寶龍，朱偉

（北京市科學技術委員會人才交流中心，北京 100035）

在京津冀一體化與協同發(fā)展的過程中，科技人才的價值和作用尤為重要。不同形式的“人才計劃”是京津冀地區(qū)引進優(yōu)秀人才的重要途徑。在“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”的時代背景下與從京津冀各自的發(fā)展定位來看，京津冀地區(qū)的人才計劃應該是“大同小異、相得益彰”。“大同”指的是三地的人才引進應在京津冀一體化，協同發(fā)展的框架下展開，核心在于形成能夠充分流動的人才資源市場；“小異”則指的是各地的人才計劃根據自身的需求和比較優(yōu)勢，側重應該有所不同，并形成良性的競爭環(huán)境。中央和地方層面的人才政策的根本目的在于促進促成京津冀地區(qū)的協同發(fā)展和一體化，形成可持續(xù)發(fā)展的區(qū)域經濟生態(tài)。

京津冀一體化；科技人才政策；戰(zhàn)略定位；協同發(fā)展

隨著技術高速發(fā)展，地區(qū)或國家之間的經濟競爭發(fā)生了深刻的變化。競爭力對資源和勞動力數量的依賴降低，而創(chuàng)新則占據越來越重要的地位。中央政府提出的“大眾創(chuàng)業(yè)，萬眾創(chuàng)新”是富民之道、強國之策，對于走創(chuàng)新驅動發(fā)展道路、增強發(fā)展新動力、打造發(fā)展新引擎、推動經濟結構調整具有重要的意義。創(chuàng)新驅動，人才為先。人才是創(chuàng)新、創(chuàng)業(yè)的根本，對于經濟結構調整和可持續(xù)發(fā)展具有關鍵作用。

針對京津冀地區(qū)，黨和國家提出了京津冀協同發(fā)展戰(zhàn)略，爭取將該地區(qū)打造成具有全球競爭力的城市群。三地各自的發(fā)展都需要大力引入創(chuàng)新型的人才，同時，京津冀協同發(fā)展的戰(zhàn)略定位又要求三地的人才戰(zhàn)略相互促進，協同發(fā)展。

在此背景下，分析京津冀科技人才政策現狀，找出京津冀科技人才政策促進創(chuàng)新的關鍵所在，提出促進京津冀科技人才創(chuàng)新的政策建議具有緊迫性和重要的現實意義。

科技人才政策是指國家、政黨、相關機構等在一定時期采取的涉及到科技人才的培養(yǎng)、引進、使用、管理等活動的系列法規(guī)、措施、條例、辦法的總稱。科技人才政策的研究受到學術界的高度關注，藍勁松、劉波、陳莎利、王磊等發(fā)表了重要研究成果。學術界在總結科技人才政策的基礎之上開始向科技政策對比分析方向研究。在此背景下，筆者選擇了京津冀科技人才政策為案例進行對比研究。本文試圖將科技人才政策的比較分析與區(qū)域經濟發(fā)展的規(guī)律相結合，在如何設計符合宏觀趨勢，能夠發(fā)揮自身比較優(yōu)勢的地區(qū)協同人才政策上提供借鑒。

一、京津冀科技人才政策總體概況

所謂“人才計劃”是指國家，地區(qū)或機構等主體為了得到所需的人力資源而采取的一系列策略和行動的統(tǒng)稱，既可以自己培養(yǎng)也可以從外部引入。

改革開放以來，國內的研究和技術水平與發(fā)達國家有明顯的差距，自己培養(yǎng)的人才質量滿足不了社會經濟發(fā)展所需。同時，由于多方面的原因，人才外流現象始終存在。所以，中國的科技人才政策總體上是以促進國際學術交流，提高國內的科技水平和從國外引入所需人才（主要是在國外學習工作的華人）為主。

當國內社會經濟發(fā)展水平和學術科研水平與發(fā)達國家有著懸殊的差距時，“人才計劃”主要是將國內人員送到國外學習和交流，以求提高自身水平。吸引國外的優(yōu)秀人才來華非常困難。

但隨著中國經濟的高速發(fā)展，國內在研發(fā)經費和儀器設備等方面與發(fā)達國家的差距越來越小。尤其是在2008年之后，作為全球研發(fā)中心的美國因經濟危機而縮減了研發(fā)經費，使得在美華人的機會減少，從而有了更大的意愿回國工作。中組部主導的“千人計劃”是標志性的人才計劃，并一直持續(xù)至今，影響深遠。

“千人計劃”的主要吸引力在于加大投入，提高個人待遇和一定程度上突破了現有的科研體制。比較國內不同的人才計劃可以發(fā)現，中國政府（中國的科研經費主要來自各級政府）對科研經費的投入高速增長，對于在國內接受了本科教育再在發(fā)達國家接受博士訓練的華人而言，回到國內發(fā)展，機會更多，資金充裕。

在個人生活方面，人才計劃往往通過行政手段在住房、子女入學、戶籍等方面給予引入的人才以特殊優(yōu)待。尤其是直接掌握公共服務供給的地方政府往往提供非常具體的優(yōu)待條件以吸引人才。

在科研體制方面，中國并未取得整體性的突破。絕大多數研發(fā)機構是公立機構（公立大學和研究所），行政化色彩濃厚；經費來源單一，遠離實際市場需求；風險投資和產業(yè)環(huán)境也遠未發(fā)展起來。“千人計劃”等人才計劃和大學的改革雖有局部突破，但整體環(huán)境并未改善。與美國從全世界吸引人才相比，中國仍主要是吸引留學歸國人員。

京津冀的情況同樣如此，同時還有嚴重的發(fā)展不平衡問題。與京津冀一體化過程中，北京和天津雖然在產業(yè)結構和戰(zhàn)略定位等方面又明顯的不同，卻是同級別的直轄市，往往有直接的競爭。在人才引進方面，天津的科技研發(fā)資源無論是在規(guī)模還是質量上都與北京有明顯差距，卻往往制定與北京類似的人才引進政策，直接與北京競爭。河北與京津這樣的特大城市相比，在各方面都缺乏吸引力，臨近京津的地理位置，不但沒有給河北帶來更多的發(fā)展，反而因為“虹吸效應”而使得人才資源進一步向京津聚集。河北的人才引進往往依賴于京津的向外轉移。

隨著京津雙城的發(fā)展和城際軌道交通等基礎設施的發(fā)展，其“虹吸效應”在很多方面正在轉變?yōu)椤拜椛湫?。經費支持和行政性優(yōu)待都無法打破這種人才資源配置的不平衡，協同發(fā)展而又發(fā)揮各自比較優(yōu)勢的人才政策是促進創(chuàng)新，推動經濟轉型升級的關鍵。

二、京津冀科技人才政策存在問題及原因分析

如上所述，京津冀人才政策整體上面臨著產業(yè)生態(tài)不成熟，制度環(huán)境差，缺乏吸引力等問題。單純靠加大資金投入，一方面會造成浪費，難以持續(xù)；另一方面，受到體制的限制，對人才資源的引進和投入都不是由市場的實際需求決定，而是取決于行政意志。絕大多數科技人才都身處公立機構，受到事業(yè)編制等的束縛。從而，難以吸引到一流的創(chuàng)新人才，也就不能真正地促進創(chuàng)新和產業(yè)發(fā)展。

在京津冀區(qū)域內部則存在嚴重的發(fā)展不平衡和人才資源流動障礙，一方面，京津因為行政壟斷，集聚了過多的資源，又限制了這些資源輻射周邊的河北，使得河北難以獲得所需的人才資源；另一方面，人力資源市場又因為戶籍和科研機構的行政隸屬關系等原因被人為分割，使得人才資源難以流動，無法有效配置。

對于北京而言，主要問題在于如何充分發(fā)揮人才資源的效能，如何真正促進科學技術和產業(yè)的創(chuàng)新和發(fā)展。北京擁有北京大學、清華大學等中國最好的研究型大學，又擁有眾多中科院系統(tǒng)的研究所。北京的大學和研究所無論從中央組織部的“千人計劃”、中科院的“百人計劃”，還是北京市級的“新星計劃”都獲得了大量的資助，吸引到了大量人才。但受限于大學和科研事業(yè)單位改革的限制，北京仍建立不起有效的評價和激勵機制來發(fā)揮人才的效能。對于人才的評價往往受到行政官僚的影響或過度依賴影響因子等評價指標。激勵機制則因為內部受限于事業(yè)單位和國有資產管理方式的限制，外部又缺乏成熟的風險投資和產業(yè)生態(tài)，無法真正促進創(chuàng)新。同時，在北京的產業(yè)結構中，制造業(yè)比重已經很低，科研成果的產業(yè)化需要在北京之外落地，這就需要跨地區(qū)合作和京津冀一體化的推進。

天津一直存在戰(zhàn)略定位不清晰，與北京的定位重疊過多的問題。體現在人才政策上則是直接競爭多，而合作協同少。例如，天津在院士、“千人計劃”、“長江學者”等層面與北京競爭，市級的資源往往與這些國家級的人才計劃相匹配，從而在京津冀內部形成了直接與北京競爭，又全面落后于北京的局面。如此局面，既不利于京津冀一體化的協同發(fā)展，又不能滿足天津自身的實際產業(yè)發(fā)展需求。天津的產業(yè)結構與北京又很大不同，第二產業(yè)比重很高。這些產業(yè)及其相關的第三產業(yè)需要的人才與北京也就有很大不同。但天津的人才計劃依然是行政主導，以大學和研究所為主要載體，產業(yè)需求沒有得到充分的體現。

與京津相比，河北在就業(yè)機會、薪資水平、基礎設施和公共服務水平等方面都無法與京津相競爭，在以往的功能定位中，往往從屬于京津的發(fā)展戰(zhàn)略需求。這就使得河北的人才計劃過于被動，不足以成為集聚人才的有力渠道。更多時候，因為京津的“虹吸效應”，本就人才匱乏的河北還出現了人才流失的情況，使得河北的人才資源狀況雪上加霜。但形式正在發(fā)生變化，一方面，京津冀一體化日益發(fā)展，城際客專網已經基本建成，未來京津冀三地的時空可達性將提高至1小時以內，人才流動的時空屏障已經消解。另一方面，區(qū)域經濟一體化和降低地區(qū)間發(fā)展不平衡的宏觀形勢也要求消除以往束縛了京津冀一體化發(fā)展的體制和行政因素，從而建立能夠自由流動的人才資源市場。在此新背景下，河北面臨的主要問題是如何充分利用京津冀一體化的機制，發(fā)揮自身在土地、人力成本等方面的比較優(yōu)勢，通過更好的人才服務來吸納人才。

三、針對京津冀人才政策的建議

針對京津冀的現狀和未來發(fā)展的趨勢，本文提出“大同小異”的宏觀思路，并針對京津冀各自面臨的現實問題和需求提出針對性的政策建議。

在宏觀層面，京津冀地區(qū)整體，甚至全國都面臨著共同的宏觀問題：可持續(xù)的經濟增長、現代的社會治理模式，更平衡的區(qū)域經濟發(fā)展。落實到科技人才政策層面，就是要擺脫以往單純依靠增加投入吸引人才的模式，逐步建立真正能夠促進創(chuàng)新的制度生態(tài)；對于人才資源應從管理模式轉為服務模式，減少行政干預，讓市場機制發(fā)揮作用，將“特事特辦”的碎片化政策轉變?yōu)榉€(wěn)定可期的政策環(huán)境；在京津冀層面，則應以建立能夠按照市場的實際需求，靈活配置人力資源的市場機制為核心，切實促進京津冀一體化和協同發(fā)展。這就是京津冀人才政策的“大同”。

京津冀的一體化和協同發(fā)展并不是統(tǒng)一在一個行政框架下的一體化，而是讓市場配置資源，通過市場機制形成各有側重，優(yōu)勢互補的共贏格局。這樣的機制并不是讓各地按照統(tǒng)一的行政計劃行事，而是通過各地在比較優(yōu)勢、政策環(huán)境、公共服務等方面的良性競爭，經由人才資源的充分流動來形成科技人才有效率的動態(tài)分布和平衡。各地應發(fā)揮自身比較優(yōu)勢，制定符合實際情況戰(zhàn)略定位、經濟和社會發(fā)展需要的人才計劃。這些“小異”是實現“大同”的競爭機制。

針對京津冀科技人才政策的現實問題和趨勢，提出以下建議：

一是建立京津冀一體化的協調機制。在以往各地之間雙邊和多邊協議的基礎上，在財稅制度改革和央地事權重新劃分的大框架下，建立更穩(wěn)定，更制度化的協調機制。這一跨地區(qū)的協調機制應有力推進京津冀一體化和協同發(fā)展，在教育和醫(yī)療資源配置、社會保障等方面實現區(qū)域內的均等化，減少影響產業(yè)發(fā)展和人才資源配置的非市場化因素。

二是推動制度創(chuàng)新。在事業(yè)單位改革和科研體制改革的大背景下，減少行政干預，完善科研基金體制。逐步推進大學和科研機構改革，使之成為獨立的市場主體，能夠自主地與企業(yè)展開科技合作。政府和行政部門減少對于科研活動的行政指令性的管理，轉而提供促進創(chuàng)新的公共服務。在知識產權等方面給予科研人員激勵，減少對科研人員參與創(chuàng)業(yè)的限制。

三是切實推動人才資源的自由流動。對于相對落后于北京的津冀兩地，尤其是河北，應“不求所有但求所用”，推動人才柔性引進，主要就是繞過戶籍和人事關系等制約，靈活地引進人才。這樣的政策雖然不是治本之策，卻可以在短期內見效，推動制度創(chuàng)新。

[1] 臧軼楠：京津冀協同發(fā)展要下好人才棋[J]．人民論壇，2016（31）．

[2] 趙庚、劉兵：京津冀科技人才政策比較研究——從扶持走向服務[J]．人民論壇，2016（11）．

[3] 邸曉星、徐中：京津冀區(qū)域人才協同發(fā)展機制研究[J]．天津師范大學學報（社會科學版），2016（01）．

[4] 丁艷麗：人才智力助推京津冀協同發(fā)展[J]．中國人才，2015（19）．

[5] 佟林杰、孟衛(wèi)東：京津冀區(qū)域人才特區(qū)建設的現實困境與路徑選擇[J]．經濟與管理，2015（05）．

（責任編輯：周瑞華）