（吉林大學(xué) 東北亞研究院，長春 130012）

“一帶一路”戰(zhàn)略對地方政府債務(wù)的影響研究

楊東亮，張仲

（吉林大學(xué) 東北亞研究院，長春 130012）

“一帶一路”戰(zhàn)略的實(shí)施對我國地方政府債務(wù)產(chǎn)生重要影響。本文利用審計(jì)署數(shù)據(jù)分析我國地方政府債務(wù)現(xiàn)狀和潛在風(fēng)險(xiǎn)，研究“一帶一路”戰(zhàn)略對地方政府債務(wù)的影響；發(fā)現(xiàn)“一帶一路”戰(zhàn)略會加劇地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，提出完善現(xiàn)有審計(jì)管理制度的風(fēng)險(xiǎn)化解建議。

地方政府債務(wù)；一帶一路；債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；對策研究

一、引言

自2013年習(xí)近平總書記提出“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”、“21世紀(jì)海上絲綢之路”以來，“一帶一路”戰(zhàn)略成為全球關(guān)注的熱點(diǎn)?！耙粠б宦贰睉?zhàn)略國內(nèi)布局的核心環(huán)節(jié)就是所在地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)?，F(xiàn)有基建投資主體以政府投資為主，政府投資力度的加大，必然導(dǎo)致現(xiàn)有舉債規(guī)模的擴(kuò)大，研究政府債務(wù)膨脹的其內(nèi)在機(jī)制和外在原因非常重要。范劍勇（2014）認(rèn)為，在預(yù)算軟約束條件下，地方政府債務(wù)短期內(nèi)起到杠桿作用，使得地方政府具有強(qiáng)烈的舉債欲望。龔強(qiáng)（2011）指出，2005年前地方政府主要是為解決財(cái)政困難問題被動負(fù)債，2005年之后，變成了以城市建設(shè)和基礎(chǔ)設(shè)施投資為主的主動負(fù)債。范劍勇（2013）提出，中國特殊的城鄉(xiāng)二元土地結(jié)構(gòu)賦予了地方政府壟斷供應(yīng)土地的權(quán)利和空間，從而通過出讓土地獲得抵押貸款，產(chǎn)生地方債務(wù)。黃芳娜（2010）認(rèn)為現(xiàn)有官員升遷考核機(jī)制是地方政府大規(guī)模舉債的動因之一，同時(shí)分稅制改革后，地方財(cái)權(quán)事權(quán)不統(tǒng)一，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度不完善，導(dǎo)致地方政府一邊稅收收入大幅減少，一邊需要承擔(dān)大量的公共事務(wù)之處，客觀上刺激地方政府通過借債融資。2008年以來，受全球金融危機(jī)的沖擊和國內(nèi)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)性問題的影響，隨著國家實(shí)施積極財(cái)政政策，公共事務(wù)支出特別是基建支出大幅度提高。在國內(nèi)需求和對外貿(mào)易不振的情況下，把流動性用于基礎(chǔ)設(shè)施投資幾乎成為地方政府實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長的唯一手段（呂健，2015）。王?。?015）提出金融分權(quán)體制下的行政干預(yù)和隱性擔(dān)保機(jī)制下的非理性動機(jī)同樣刺激地方債務(wù)的非理性擴(kuò)大。

在當(dāng)前地方政府償債壓力日益沉重的背景下，“一帶一路”戰(zhàn)略的實(shí)施會對地方政府債務(wù)產(chǎn)生怎樣的影響，是需要明確討論的問題，是否會加劇地方政府債務(wù)的信用風(fēng)險(xiǎn)，是否會形成地方政府債務(wù)危機(jī)，這些問題的研究非常有現(xiàn)實(shí)意義。本文利用審計(jì)署對全國各級地方政府的債務(wù)規(guī)模的審計(jì)數(shù)據(jù)，進(jìn)行深入分析，從債務(wù)規(guī)模、舉債主體、債務(wù)資金來源、償債期限、資金投放幾個(gè)方面分析地方政府債務(wù)的現(xiàn)實(shí)情況，并分析實(shí)施“一帶一路”戰(zhàn)略對地方政府債務(wù)產(chǎn)生影響，最后提出對策建議。

二、地方政府債務(wù)的現(xiàn)實(shí)情況

當(dāng)前中國處在新常態(tài)的背景下，適度規(guī)模的地方政府債務(wù)有助于推動地區(qū)經(jīng)濟(jì)良好運(yùn)行，提供更多就業(yè)機(jī)會、刺激經(jīng)濟(jì)增長、優(yōu)化資源配置。但是如前文所述，政府債務(wù)存在擠出效應(yīng)，較大程度影響私人投資。同時(shí)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目具有耗費(fèi)大量資金，且資金使用效率低下的問題，一旦資金鏈斷裂的問題大規(guī)模爆發(fā)，將會引發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，危及經(jīng)濟(jì)的正常運(yùn)行。

根據(jù)對全國各級地方政府的債務(wù)規(guī)模審計(jì)結(jié)果，可以發(fā)現(xiàn)地方政府各類債務(wù)總量都逐年遞增。2010年末到2012年末，政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)總額、政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任債務(wù)總額和政府可能承擔(dān)的救助責(zé)任債務(wù)總額的合計(jì)規(guī)模由107174.91億元增加到158858.29億元，累計(jì)增長了48.22%，全國實(shí)際GDP增長僅為17.98%，地方政府債務(wù)增長速度大于實(shí)際GDP增長速度。截止2013年6月，地方政府債務(wù)規(guī)模增加178908.66億元，增速進(jìn)一步加快。到由于地方政府債務(wù)種類形式繁多、融資渠道復(fù)雜，地方融資平臺對舉債主體劃分不清晰，加上各級地方政府存在債務(wù)信息不透明的現(xiàn)象，審計(jì)署統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)可能低于實(shí)際債務(wù)規(guī)模。

針對地方政府債務(wù)舉債主體結(jié)構(gòu)進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)地方政府債務(wù)的舉債主體主要集中縣市兩級。截止到2013年6月，省級、市級、縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)分別為17780.84億元、48434.61億元、39573.6億元和3070.12億元。縣市級債務(wù)比重過高，縣級債務(wù)占全部地方債務(wù)的36.35%，市級債務(wù)更是達(dá)到了44.49%。從舉債主體看，截至2013年6月，融資平臺公司、政府部門和機(jī)構(gòu)、經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助事業(yè)單位分別舉借 40755.54億元、30913.38億元、17761.87億元，其中融資平臺公司所占比例達(dá)到37.44%。據(jù)央行《2010年中國區(qū)域金融運(yùn)行報(bào)告》，2010年江西、湖南兩省，縣級地方政府融資平臺數(shù)量占全省各級政府融資平臺數(shù)量的70%，云南、四川更是達(dá)到80%，部分地方政府，特別是中西部地區(qū)，縣級債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不容忽視。

對地方政府債務(wù)資金來源結(jié)構(gòu)進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)銀行貸款、BT融資和債券是融資的主要手段。2013年6月底銀行貸款為55252.45億元，占政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)108859.17億元的56.59%，不少城市銀行貸款比重高于80%。BT融資占比11.16%，債券占比10.71%，其中地方政府債券僅為5.65%，對銀行過度依賴，加劇了系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的隱患。從償還期限來看，債務(wù)償還時(shí)間主要集中在2013年、2014年和2015年，三年償債比重達(dá)到61.87%，地方政府中短期債務(wù)比重過大，債務(wù)期限結(jié)構(gòu)不合理，加劇了償債高峰期的風(fēng)險(xiǎn)。

對地方政府債務(wù)資金投放結(jié)構(gòu)進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)債務(wù)資金主要投放在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公益性項(xiàng)目上。截至2013年6月，市政建設(shè)、土地收儲、交通運(yùn)輸設(shè)施建設(shè)等基礎(chǔ)項(xiàng)目，共支出87806.13億元，占已支出政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的68%。隨著“一帶一路”戰(zhàn)略的深入實(shí)施，相關(guān)建設(shè)項(xiàng)目將進(jìn)一步增加，預(yù)計(jì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的占比將會繼續(xù)增長。

三、“一帶一路”戰(zhàn)略實(shí)施對地方政府債務(wù)的影響

截至2015年，全國各省市關(guān)于“一帶一路”基建投資項(xiàng)目規(guī)模超過1.04萬億元，其中，鐵路投資5000億元，公路投資1235億，機(jī)場建設(shè)投資1167億，港口水利投資金額超過1700億元，上述投資主要以政府投資為主，社會資本參與率較低。在可辨別投資主體的項(xiàng)目中，以政府以及政府平臺公司作為投資主體的項(xiàng)目所占比重達(dá)到27.9%，政府與企業(yè)的合作項(xiàng)目達(dá)到16.3%，其中以地方政府與中國鐵路總公司合作投資項(xiàng)目為主。企業(yè)單獨(dú)投資占15.9%，且以鐵路總公司、國家電網(wǎng)、煤炭國企等大型國企所占份額較大?？傮w而言，“一帶一路”戰(zhàn)略實(shí)施對地方政府債務(wù)增長具有正向影響，極大程度增加地方政府舉債規(guī)模，加劇地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

與此同時(shí)，“一帶一路”戰(zhàn)略實(shí)施會產(chǎn)生的巨大經(jīng)濟(jì)效應(yīng)。“一帶一路”項(xiàng)目較高的資本回報(bào)率可以增強(qiáng)地方政府的債務(wù)償還能力，從而降低總體的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)?！耙粠б宦贰睉?zhàn)略對國內(nèi)的制造業(yè)、金融商貿(mào)、交通運(yùn)輸?shù)刃袠I(yè)有著明顯的拉動效應(yīng)，同時(shí)能提高外匯儲備投資效益，化解鋼鐵、水泥、建材等行業(yè)產(chǎn)能過剩（王繼源，2016）。具體的，“一帶一路”戰(zhàn)略實(shí)施對地方政府債務(wù)的影響表現(xiàn)如下：

第一，增加地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)率。計(jì)算地方政府債務(wù)與財(cái)政收入的比率發(fā)現(xiàn)，2010年地方政府債務(wù)率高達(dá)264%，2012年為237%，處于較高水平。考慮到2014年以來，中國財(cái)政收入增速達(dá)到拐點(diǎn)，增長規(guī)模大幅下降，而支持“一帶一路”項(xiàng)目的地方政府舉債規(guī)模將繼續(xù)擴(kuò)大，這會進(jìn)一步提高地方政府債務(wù)率，加劇地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

第二，擴(kuò)大隱性債務(wù)規(guī)模。隱性債務(wù)是指基于道義和推定義務(wù)產(chǎn)生而強(qiáng)加給政府的支出責(zé)任?！耙粠б宦贰贝罅炕?xiàng)目陸續(xù)啟動，一方面顯性債務(wù)大量增加，銀行面臨的壞賬壓力劇增；另一方面政府投資將會對私人投資造成一定的擠出效應(yīng)，非基建類的企業(yè)將面臨融資難、貸款難的困境，部分企業(yè)經(jīng)營失敗將導(dǎo)致政府投入社會保障救助的支出增加，產(chǎn)生新的隱形債務(wù)。

第三，降低資金使用效率。根據(jù)投資的項(xiàng)目屬性，基建投資回報(bào)率極低，且短期無法產(chǎn)生收益，降低資金的使用效率。“一帶一路”戰(zhàn)略極可能觸發(fā)地方政府的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投資沖動，進(jìn)行大規(guī)模建設(shè)，進(jìn)一步惡化當(dāng)前資金使用效率。

第四，加劇財(cái)政資金償債風(fēng)險(xiǎn)。由于現(xiàn)有財(cái)政收入無法填補(bǔ)巨額的債務(wù)缺口，地方政府只能采取舉借新債的方式來償還舊有債務(wù)。據(jù)審計(jì)署報(bào)告，2012年負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的借新還舊率超過20%的省會城市有5個(gè)，最高的為38.01%。在監(jiān)管更不到位的非省會城市，縣級政府，借舊還新現(xiàn)象更加嚴(yán)重，規(guī)模和風(fēng)險(xiǎn)更加不可預(yù)料?！耙粠б宦贰睉?zhàn)略的實(shí)施會進(jìn)一步加劇財(cái)政收入能力弱地方政府的借新還舊風(fēng)險(xiǎn)。

四、應(yīng)對當(dāng)前地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的政策建議

結(jié)合國內(nèi)研究現(xiàn)狀和國外成功經(jīng)驗(yàn)，本文提出保證“一帶一路”戰(zhàn)略實(shí)施的同時(shí)，化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的政策建議：

第一，建立規(guī)范的審計(jì)制度。對“一帶一路”項(xiàng)目以及地方政府配套項(xiàng)目進(jìn)行嚴(yán)格審計(jì)并充分論證，杜絕地方政府為了追求政績、盲目借債投資的現(xiàn)象。明確地方政府舉債行為的目的是否真正與“一帶一路”布局相匹配，同時(shí)能夠促進(jìn)當(dāng)?shù)毓不A(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和改善，對于不滿足條件的項(xiàng)目予以否定，將地方政府債務(wù)規(guī)模嚴(yán)格控制在與地方財(cái)政收入相適應(yīng)的范圍之內(nèi)。完善現(xiàn)有審計(jì)機(jī)制，對地方政府債務(wù)加強(qiáng)定期和不定期的審計(jì)，審查內(nèi)容包括債務(wù)規(guī)模、結(jié)構(gòu)、資金去向、利息，著重強(qiáng)調(diào)審計(jì)的時(shí)效性，便于及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題。建立科學(xué)的債務(wù)預(yù)警機(jī)制，可以根據(jù)地方政府的財(cái)政實(shí)力等因素，設(shè)定債務(wù)紅線的標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)某區(qū)域債務(wù)指標(biāo)接近紅線，及時(shí)給予警示，加強(qiáng)后續(xù)監(jiān)管。一旦債務(wù)指標(biāo)越過紅線，立即中止當(dāng)?shù)卣I借新債，督促政府或企業(yè)按時(shí)償還債款，直到各項(xiàng)債務(wù)指標(biāo)降至紅線以下。通過建立或完善債務(wù)審計(jì)和預(yù)警機(jī)制，迅速發(fā)現(xiàn)問題、評估風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而采取相應(yīng)措施，消除潛在風(fēng)險(xiǎn)。

第二，健全地方政府債務(wù)管理責(zé)任制?，F(xiàn)有干部考核標(biāo)準(zhǔn)主要還是以管轄區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)增長速度為主，忽視了經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量和結(jié)構(gòu)，任期內(nèi)債務(wù)規(guī)模結(jié)構(gòu)是否合理并不在考察范圍之內(nèi)，強(qiáng)烈地刺激了地方官員的投資沖動，很大程度上導(dǎo)致現(xiàn)在債務(wù)增速過熱，短期債務(wù)過于集中，債務(wù)逾期率過高。。因此，建立、嚴(yán)格的官員債務(wù)管理責(zé)任機(jī)制，將地方政府債務(wù)舉借、使用、管理、償還情況納入黨政干部考核體系，避免以“一帶一路”戰(zhàn)略為幌子的盲目借債投資行為，激勵(lì)地方政府官員的舉債投資理性。

第三，推動地方政府融資渠道多樣化和創(chuàng)新化。逐步減少銀行貸款、平臺融資以及土地出讓金在政府融資所占比例。推動地方政府利用債券籌集資金，優(yōu)化現(xiàn)有政府債務(wù)融資結(jié)構(gòu)，債券融資的成本低，能更好地吸納社會閑散資金，吸引民間資本進(jìn)入到“一帶一路”相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，債券資金的去向明確有利于監(jiān)督。推動地方政府資產(chǎn)證券化，依托地方政府擁有的大量優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，積極采用證券化的方式進(jìn)行融資，滿足大量待建項(xiàng)目的資金需求，緩解地方政府債務(wù)的償債危機(jī)。推動PPP、PFI等融資方式，吸引社會資本參與“一帶一路”建設(shè)，鼓勵(lì)民間資本直接投資能夠?qū)崿F(xiàn)盈利的半公共品項(xiàng)目。

[1] 范劍勇、莫家偉：地方債務(wù)，土地市場與地區(qū)工業(yè)增長[J]．經(jīng)濟(jì)研究，2014（1）：41-55．

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[4] 黃芳娜：如何防范我國地方債風(fēng)險(xiǎn)[J]．生產(chǎn)力研究，2010（12）：160-161．

[5] 呂健：地方債務(wù)對經(jīng)濟(jì)增長的影響分析-基于流動性的視角[J]．中國工業(yè)經(jīng)濟(jì)，2015（11）：16-31．

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（責(zé)任編輯：占雨秀）

教育部人文社科青年項(xiàng)目“區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的集聚式收斂理論研究與實(shí)證檢驗(yàn)”（14YJC790150）；吉林省教育廳“十三五”社科項(xiàng)目“地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范與化解研究”（吉教科[2016]450）。