（中南民族大學 公共管理學院，湖北 武漢 430070）

“資本還鄉(xiāng)”過程中的土地流轉阻礙及對策研究
——以湖北省浠水縣F、H兩鎮(zhèn)為例

張款嫦

（中南民族大學 公共管理學院，湖北 武漢 430070）

以浠水縣F、H兩鎮(zhèn)為案例，探究“資本還鄉(xiāng)”背景下企業(yè)與農民在土地流轉過程中存在的問題，如土地流轉市場細碎化的土地產權難以整合、土地產權主體不明晰、土地未來價值缺乏正確衡量標準、土地征用的利益補償分配不合理，并提出解決土地流轉糾紛的對策，完善現行的農村土地流轉制度。

資本還鄉(xiāng)；土地流轉；對策研究

改革開放以來，農村勞動力外出打工的數量不斷增多，土地撂荒的面積不斷擴大，農村“空心化”現象嚴重。十八屆三中全會《決定》提出：“鼓勵和引導工商資本到農村發(fā)展適合企業(yè)化經營的現代種養(yǎng)業(yè)，向農業(yè)輸入現代生產要素和經營模式?！眱?yōu)惠政策的激勵和現代農業(yè)的發(fā)展前景，大量城市工商資本進入農業(yè)領域。

目前資本下鄉(xiāng)成為一大社會熱點，引起學界高度關注。陳靖（2013）重提村社理性，試圖以村社組織的組織形態(tài)來保護村社共同的土地權益。馮小（2014）指出外來資本吸納鄉(xiāng)村非正式權威，運用村級組織的力量，獲得農民的土地。楊嬛和陳濤（2015）從生產要素整合的視角，分析土地股份合作社在實現土地主導的要素整合中的作用。學者們的研究是基于資本下鄉(xiāng)背景下，研究的主體范圍是城市工商資本，包括外地商人的投資，從不同的視角來分析資本下鄉(xiāng)的影響和存在問題。而本文研究的是“資本還鄉(xiāng)”，是指出城致富后的本地人士（知識分子、農民工、退休公務員等）把資本回流到家鄉(xiāng)發(fā)展以種植業(yè)為主，加之其他相關聯產業(yè)的現代新型農業(yè)，研究范圍更加細化，涉及的主體更具有針對性，是前人所沒有深入研究的重要一點。資本下鄉(xiāng)是著眼于短期利益的行為，容易存在圈地現象，經營工業(yè)?！百Y本還鄉(xiāng)”是一種立足于長期效益的行為，更能切實扎根于土地干實事、搞農業(yè)，更有益于發(fā)揮村民自治的作用，更有效推動農村經濟的發(fā)展。“資本還鄉(xiāng)”過程中的核心是集約土地問題，如何靠村民組織內部來集中土地使用權，把土地集約經營化，降低土地流轉的談判交易成本。下文就以湖北省浠水縣兩鎮(zhèn)為例，對“資本還鄉(xiāng)”過程中的土地產權阻礙進行剖析，并提出相應的對策措施。

一、問題的提出

F鎮(zhèn)，作為一個以農業(yè)為主的山區(qū)鎮(zhèn)，目前致力于將精準扶貧項目與搞農業(yè)產業(yè)基地結合起來。有13家基本上是本地人回鄉(xiāng)投資并對接幫扶貧困戶的產業(yè)基地，規(guī)模大小不一，類型主要有苗木種植、旅游觀光、獼猴桃種植等，如處于擴張階段的獼猴桃產業(yè)基地現面積是1000畝，由一個老板牽頭，村民入股，以合作社為組織形式的。但在調研時發(fā)現一個K農莊，在距離土地租賃合同到期還有2年時間，私自蓋起了樓房。農民本想合同到期時拿回土地自耕，而農莊不可能拆了房屋，加上土地已無法再復耕，于是與農莊進行爭論吵鬧。而當地政府打算等土地到期后，雙方坐下來商議。

H鎮(zhèn)，由于來自外地的招商引資企業(yè)大多發(fā)展工業(yè)，存在著不同程度的土地資源浪費、圈地現象。一家以農業(yè)合作社為經營方式，規(guī)劃建設山水生態(tài)園的企業(yè)，一開始村民懷疑資金來源的可靠性，部分人存在仇富心理，認為老板是有內幕消息才回來投資的。莊園通過村組與各農戶聯絡感情，做工作，村民的態(tài)度才開始慢慢轉變，把土地流轉給莊園。隨著莊園規(guī)模漸大，政府發(fā)現“公司+基地+農戶”的模式能帶動周邊農戶就業(yè)，促進當地經濟發(fā)展，才重視莊園的建設，逐漸提供相應的資金支持，莊園從原來的100畝擴大到現在的2000畝。

綜合兩鎮(zhèn)“資本還鄉(xiāng)”過程中土地流轉的情況，發(fā)現農民簽訂的土地租賃合同，地租每畝在300到500 元不等，租賃期限有的甚至高達70年，雖然合同標明每5年左右，土地出租價格按類型的不同會有所調整，但整體看來土地價格普遍偏低，也忽視了土地增值帶來的收益，而農民表示土地期望值低于自身要求時便不會再出租土地。另外，有些企業(yè)為了延長產業(yè)鏈，需要農業(yè)附屬建設用地來提供相應的配套商業(yè)和服務設施，但因沒得到建設用地指標，就私自改變了農用土地類型，把土地硬化，建起廚房、餐廳、住房等，嚴重損害了農民的土地權益。

二、當前“資本還鄉(xiāng)存在的土地流轉阻礙的具體表現

1、土地流轉市場細碎化的土地產權難以整合

20世紀80年代，農村經濟體制改革，實行家庭承包制，導致農業(yè)經營規(guī)模過小，地塊分散，土地高度細碎化。依靠農地流轉市場來集中連片流轉土地的交易費用過高，不能完全克服土地細碎化和農地規(guī)模經營問題。建立在個體自發(fā)交易基礎上的土地交易，企業(yè)需與多家農戶進行談判，而不同的農戶有不同的放棄土地的機會成本，加之對企業(yè)農地規(guī)模經營獲得的較大收益的嫉妒，心理難免不平衡。企業(yè)與農戶之間就自身利益的博弈造成談判周期過長，效率過低，交易成本過高。為解決土地流轉市場的失靈，行政力量干預市場，利用村社組織與農民一家一戶進行談判協商，以此來集約土地，降低企業(yè)與農戶之間的交易成本，卻沒有降低村社組織為獲得集中的土地與分散的農戶打交道的談判成本。由于村社組織的介入，可能存在行政干預市場的不當行為，進而侵害農民的合法土地權益。

2、流轉土地的產權主體不明晰

現行《土地管理法》明確規(guī)定了農村土地屬于集體所有。然而“集體”的含義模糊，土地產權的主體界分不清，因此，集體土地產權的基本形態(tài)實際上由象征地權和契約地權構成。企業(yè)的土地承包經營權是指依據土地承包合同所獲得的契約地權，也就是根據法律、合同等對承包的土地享有合同性收益權與控制權。但土地承包交易中，實際上村社組織擁有和控制農民集體土地所有權，并在“資本還鄉(xiāng)”中發(fā)揮著連接農民與企業(yè)之間溝通協商的中介作用。但是，村社組織與農民之間是一種不完全的委托代理關系，同時因績效考核的壓力以及追求利益的動力，又與企業(yè)確定結盟關系。盡管現在土地流轉按程序進行，通過召開村民代表大會，得到農民一致同意后，而且就土地出租面積、價格、期限等作明確規(guī)定，企業(yè)才與農民簽訂土地租賃合同，但合同并未闡明土地租賃期限屆滿后土地如何歸還。據村民的反映，村民代表大會只是形式化的象征，村里領導人表示把土地流轉給誰，大家只是投贊成票簽字而已。

3、土地未來預期價值被忽視

企業(yè)以租金的方式將當地農戶的土地集中利用，土地租賃合同上是根據現行土地流轉市場的價格簽訂的，而且普遍都不高。雖然注明每5年會根據市場價格調整，來決定土地合同是否續(xù)約，但發(fā)現企業(yè)忽視了在合同期間由于區(qū)域經濟發(fā)展和土地市場價格波動帶來的土地升值空間，簽訂合約時也沒有把土地未來預期價值計算進去，一定程度上損害了農民由土地增值帶來的利益。而且土地未來價值估量比較困難，缺乏正確的衡量標準，企業(yè)也很難達到農民對土地的期望值。

4、土地征用的利益補償分配不合理

根據《土地管理法》等相關法規(guī)規(guī)定了征地補償以被征地農民的生活水平不降低為原則，按照被征土地農業(yè)產出的一定倍數給予適當補償?，F行征地補償原則體現不出市場經濟在資源配置中發(fā)揮決定性作用，忽視土地的資本屬性和潛在價值，土地征用補償費用僅僅是土地價值的部分補貼而已。而且農戶簽訂的土地租賃合同中表明如出現國家建設需要征用土地，土地補償費歸農民所有，但在租賃期間地面附著物的賠償歸企業(yè)享有。合同忽視了農民原有土地的增值收益，而企業(yè)獲取了土地流轉中所生成的大部分土地資本巨額增值收益?？梢?，土地征用的收益分配機制嚴重扭曲，損害了農民的既得利益，也易與企業(yè)發(fā)生利益糾紛。

三、完善“資本還鄉(xiāng)”過程中的土地流轉制度

1、深化改革農村土地產權制度

2016年中央“一號文件”中明確指出深化農村集體產權制度改革，穩(wěn)定農村土地承包關系。改革農村產權制度從改變農民對具體地塊的承包關系開始，把具體承包關系改為具體收益權，采取“虛擬確權”的方法，依托現代公司經營方式，引入股票、股權的概念到土地收益權，以原土地承包合同為依據，將農戶的實際承包面積確定為土地承包收益面積，但不確定地塊具體位置，不再劃分哪塊土地是隸屬哪家農戶，把實體化的承包權轉化為虛擬化的收益權，農民把土地承包給企業(yè)，相當于以土地要素間接入股企業(yè)，并作為企業(yè)股東享有分紅利潤。以紙質“地權憑證”以及土地租賃合同來確認土地產權，解決農地流轉市場難以整合細碎化的土地產權問題。在“地權憑證”明確注明每個農民在企業(yè)承包的整片土地中所占的比例，以及注明土地類型、面積、肥力、當年價值等。土地合同期限屆滿時，當農民表示不再續(xù)約，企業(yè)只需把符合當年土地條件、當年土地的現值的土地（可以不再是原來的土地）歸還給農民。既保護了企業(yè)經營地面附著物所能獲得的利益，又維護了農民的合法土地產權權益。

2、規(guī)范“農民主體、村社中介”的土地流轉程序

加強基層民主建設，健全村民自治組織體系，嚴格界分清楚村社組織與農民的權利，農民集中土地所有權由農民集體擁有，土地的處分與收益等由農民集體決定，村社組織依法從分散的農戶那里獲得土地，集體統一向外供給土地。必須完善村民代表大會制度，以明確的法律法規(guī)來保障會議流程程序化、合法化，推動村務透明公開化，保障農民的知情權與投票權，監(jiān)督村社組織領導權利的使用，防止村領導人以權謀私，虛設農民的代表權。規(guī)范農村承包地確權登記，依法推進土地經營權有序流轉，鼓勵和引導農戶自愿互換承包地塊實現連片耕種。此外，村社組織在土地流轉前期，制定土地利用的總體規(guī)劃，控制土地流轉總量，時刻以農民利益為出發(fā)點，與農民統一戰(zhàn)線，做好協商溝通工作，在充分得到農民一致同意后，為農民提供法律幫助來簽訂土地租賃合同，后期做全土地轉讓變更的登記和備案工作，定期監(jiān)督企業(yè)經營行為，以防企業(yè)私自更改農用土地，損害農民的土地權益。

3、健全土地流轉市場的未來價格調節(jié)機制

浠水縣大多企業(yè)是采取以送多少斤稻谷折算抵農民土地租金的方式，即租賃土地的價格，隨著米價而波動。因此，土地價格圍繞大米的市場價格而波動，遵循價值規(guī)律，在發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用的同時，更好發(fā)揮政府宏觀調控作用。根據土地流轉市場的現行價格與前五年的價格進行趨勢分析，統計價格變動情況，建構相關數學模型，預測未來五年的土地價值，健全土地流轉市場的未來價格調節(jié)機制。政府應該公開發(fā)布不同類型土地的現值以及未來預期價值，并制定規(guī)定要求企業(yè)在承包土地時，將土地在合同期間的增值計算到租金里。

4、完善土地征用補償制度，合理分配補償利益

流轉的土地征用補償標準應該分成三部分，一是在土地市場價格調節(jié)機制下，根據合理的土地等級價格的評估指標，以農用土地基準地價為基礎進行計算補償給農民；二是采用完全補償原則，按地面附著物的市場價值償還給企業(yè)；三是應對土地征用后的土地增值部分進行有效補償農民，保障農民的土地權益。同時借鑒英國經驗，即在土地補償及收益分配的過程中，實行補償金與改善金并用的措施。由于土地承包后，企業(yè)經營附著物獲益，原有土地的農民雖然得到租金，但失去繼續(xù)得益的機會，社會應酌情向企業(yè)抽一筆特別稅——改善金，用來保障那部分出租了土地的農民的養(yǎng)老、醫(yī)療等社會保障費用。

[1] 陳靖：村社理性：資本下鄉(xiāng)與村莊發(fā)展——基于皖北T鎮(zhèn)兩個村莊的對比[J]．中國農業(yè)大學學報（社會科學版），2013．

[2]馮?。嘿Y本下鄉(xiāng)的策略選擇與資源動用——基于湖北省S鎮(zhèn)土地流轉的個案分析[J]．南京農業(yè)大學學報（社會科學版），2014．

[3] 楊嬛、陳濤：生產要素整合視角下資本下鄉(xiāng)的路徑轉變——基于山東東平縣土地股份合作社的實證研究[J]．中州學刊，2015．

[4] 周敏、雷國平、李菁：資本下鄉(xiāng)、產權演化與農地流轉沖突[J]．中國土地科學，2015．

[5] 朱怡、楊新海：借鑒英國經驗完善中國土地產權流轉[J]．國際城市規(guī)劃，2007．

[6] 夏柱智：虛擬確權：農地流轉制度創(chuàng)新[J]．南京農業(yè)大學學報（社會科學版），2014．

（責任編輯：占雨秀）