（中南民族大學 公共管理學院，湖北 武漢 430070）

“資本還鄉(xiāng)”過程中的土地流轉(zhuǎn)阻礙及對策研究
——以湖北省浠水縣F、H兩鎮(zhèn)為例

張款嫦

（中南民族大學 公共管理學院，湖北 武漢 430070）

以浠水縣F、H兩鎮(zhèn)為案例，探究“資本還鄉(xiāng)”背景下企業(yè)與農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)過程中存在的問題，如土地流轉(zhuǎn)市場細碎化的土地產(chǎn)權(quán)難以整合、土地產(chǎn)權(quán)主體不明晰、土地未來價值缺乏正確衡量標準、土地征用的利益補償分配不合理，并提出解決土地流轉(zhuǎn)糾紛的對策，完善現(xiàn)行的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度。

資本還鄉(xiāng)；土地流轉(zhuǎn)；對策研究

改革開放以來，農(nóng)村勞動力外出打工的數(shù)量不斷增多，土地撂荒的面積不斷擴大，農(nóng)村“空心化”現(xiàn)象嚴重。十八屆三中全會《決定》提出：“鼓勵和引導工商資本到農(nóng)村發(fā)展適合企業(yè)化經(jīng)營的現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)，向農(nóng)業(yè)輸入現(xiàn)代生產(chǎn)要素和經(jīng)營模式?！眱?yōu)惠政策的激勵和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展前景，大量城市工商資本進入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域。

目前資本下鄉(xiāng)成為一大社會熱點，引起學界高度關(guān)注。陳靖（2013）重提村社理性，試圖以村社組織的組織形態(tài)來保護村社共同的土地權(quán)益。馮小（2014）指出外來資本吸納鄉(xiāng)村非正式權(quán)威，運用村級組織的力量，獲得農(nóng)民的土地。楊嬛和陳濤（2015）從生產(chǎn)要素整合的視角，分析土地股份合作社在實現(xiàn)土地主導的要素整合中的作用。學者們的研究是基于資本下鄉(xiāng)背景下，研究的主體范圍是城市工商資本，包括外地商人的投資，從不同的視角來分析資本下鄉(xiāng)的影響和存在問題。而本文研究的是“資本還鄉(xiāng)”，是指出城致富后的本地人士（知識分子、農(nóng)民工、退休公務(wù)員等）把資本回流到家鄉(xiāng)發(fā)展以種植業(yè)為主，加之其他相關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)的現(xiàn)代新型農(nóng)業(yè)，研究范圍更加細化，涉及的主體更具有針對性，是前人所沒有深入研究的重要一點。資本下鄉(xiāng)是著眼于短期利益的行為，容易存在圈地現(xiàn)象，經(jīng)營工業(yè)?！百Y本還鄉(xiāng)”是一種立足于長期效益的行為，更能切實扎根于土地干實事、搞農(nóng)業(yè)，更有益于發(fā)揮村民自治的作用，更有效推動農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。“資本還鄉(xiāng)”過程中的核心是集約土地問題，如何靠村民組織內(nèi)部來集中土地使用權(quán)，把土地集約經(jīng)營化，降低土地流轉(zhuǎn)的談判交易成本。下文就以湖北省浠水縣兩鎮(zhèn)為例，對“資本還鄉(xiāng)”過程中的土地產(chǎn)權(quán)阻礙進行剖析，并提出相應(yīng)的對策措施。

一、問題的提出

F鎮(zhèn)，作為一個以農(nóng)業(yè)為主的山區(qū)鎮(zhèn)，目前致力于將精準扶貧項目與搞農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)基地結(jié)合起來。有13家基本上是本地人回鄉(xiāng)投資并對接幫扶貧困戶的產(chǎn)業(yè)基地，規(guī)模大小不一，類型主要有苗木種植、旅游觀光、獼猴桃種植等，如處于擴張階段的獼猴桃產(chǎn)業(yè)基地現(xiàn)面積是1000畝，由一個老板牽頭，村民入股，以合作社為組織形式的。但在調(diào)研時發(fā)現(xiàn)一個K農(nóng)莊，在距離土地租賃合同到期還有2年時間，私自蓋起了樓房。農(nóng)民本想合同到期時拿回土地自耕，而農(nóng)莊不可能拆了房屋，加上土地已無法再復耕，于是與農(nóng)莊進行爭論吵鬧。而當?shù)卣蛩愕韧恋氐狡诤?，雙方坐下來商議。

H鎮(zhèn)，由于來自外地的招商引資企業(yè)大多發(fā)展工業(yè)，存在著不同程度的土地資源浪費、圈地現(xiàn)象。一家以農(nóng)業(yè)合作社為經(jīng)營方式，規(guī)劃建設(shè)山水生態(tài)園的企業(yè)，一開始村民懷疑資金來源的可靠性，部分人存在仇富心理，認為老板是有內(nèi)幕消息才回來投資的。莊園通過村組與各農(nóng)戶聯(lián)絡(luò)感情，做工作，村民的態(tài)度才開始慢慢轉(zhuǎn)變，把土地流轉(zhuǎn)給莊園。隨著莊園規(guī)模漸大，政府發(fā)現(xiàn)“公司+基地+農(nóng)戶”的模式能帶動周邊農(nóng)戶就業(yè)，促進當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展，才重視莊園的建設(shè)，逐漸提供相應(yīng)的資金支持，莊園從原來的100畝擴大到現(xiàn)在的2000畝。

綜合兩鎮(zhèn)“資本還鄉(xiāng)”過程中土地流轉(zhuǎn)的情況，發(fā)現(xiàn)農(nóng)民簽訂的土地租賃合同，地租每畝在300到500 元不等，租賃期限有的甚至高達70年，雖然合同標明每5年左右，土地出租價格按類型的不同會有所調(diào)整，但整體看來土地價格普遍偏低，也忽視了土地增值帶來的收益，而農(nóng)民表示土地期望值低于自身要求時便不會再出租土地。另外，有些企業(yè)為了延長產(chǎn)業(yè)鏈，需要農(nóng)業(yè)附屬建設(shè)用地來提供相應(yīng)的配套商業(yè)和服務(wù)設(shè)施，但因沒得到建設(shè)用地指標，就私自改變了農(nóng)用土地類型，把土地硬化，建起廚房、餐廳、住房等，嚴重損害了農(nóng)民的土地權(quán)益。

二、當前“資本還鄉(xiāng)存在的土地流轉(zhuǎn)阻礙的具體表現(xiàn)

1、土地流轉(zhuǎn)市場細碎化的土地產(chǎn)權(quán)難以整合

20世紀80年代，農(nóng)村經(jīng)濟體制改革，實行家庭承包制，導致農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模過小，地塊分散，土地高度細碎化。依靠農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場來集中連片流轉(zhuǎn)土地的交易費用過高，不能完全克服土地細碎化和農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營問題。建立在個體自發(fā)交易基礎(chǔ)上的土地交易，企業(yè)需與多家農(nóng)戶進行談判，而不同的農(nóng)戶有不同的放棄土地的機會成本，加之對企業(yè)農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營獲得的較大收益的嫉妒，心理難免不平衡。企業(yè)與農(nóng)戶之間就自身利益的博弈造成談判周期過長，效率過低，交易成本過高。為解決土地流轉(zhuǎn)市場的失靈，行政力量干預市場，利用村社組織與農(nóng)民一家一戶進行談判協(xié)商，以此來集約土地，降低企業(yè)與農(nóng)戶之間的交易成本，卻沒有降低村社組織為獲得集中的土地與分散的農(nóng)戶打交道的談判成本。由于村社組織的介入，可能存在行政干預市場的不當行為，進而侵害農(nóng)民的合法土地權(quán)益。

2、流轉(zhuǎn)土地的產(chǎn)權(quán)主體不明晰

現(xiàn)行《土地管理法》明確規(guī)定了農(nóng)村土地屬于集體所有。然而“集體”的含義模糊，土地產(chǎn)權(quán)的主體界分不清，因此，集體土地產(chǎn)權(quán)的基本形態(tài)實際上由象征地權(quán)和契約地權(quán)構(gòu)成。企業(yè)的土地承包經(jīng)營權(quán)是指依據(jù)土地承包合同所獲得的契約地權(quán)，也就是根據(jù)法律、合同等對承包的土地享有合同性收益權(quán)與控制權(quán)。但土地承包交易中，實際上村社組織擁有和控制農(nóng)民集體土地所有權(quán)，并在“資本還鄉(xiāng)”中發(fā)揮著連接農(nóng)民與企業(yè)之間溝通協(xié)商的中介作用。但是，村社組織與農(nóng)民之間是一種不完全的委托代理關(guān)系，同時因績效考核的壓力以及追求利益的動力，又與企業(yè)確定結(jié)盟關(guān)系。盡管現(xiàn)在土地流轉(zhuǎn)按程序進行，通過召開村民代表大會，得到農(nóng)民一致同意后，而且就土地出租面積、價格、期限等作明確規(guī)定，企業(yè)才與農(nóng)民簽訂土地租賃合同，但合同并未闡明土地租賃期限屆滿后土地如何歸還。據(jù)村民的反映，村民代表大會只是形式化的象征，村里領(lǐng)導人表示把土地流轉(zhuǎn)給誰，大家只是投贊成票簽字而已。

3、土地未來預期價值被忽視

企業(yè)以租金的方式將當?shù)剞r(nóng)戶的土地集中利用，土地租賃合同上是根據(jù)現(xiàn)行土地流轉(zhuǎn)市場的價格簽訂的，而且普遍都不高。雖然注明每5年會根據(jù)市場價格調(diào)整，來決定土地合同是否續(xù)約，但發(fā)現(xiàn)企業(yè)忽視了在合同期間由于區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展和土地市場價格波動帶來的土地升值空間，簽訂合約時也沒有把土地未來預期價值計算進去，一定程度上損害了農(nóng)民由土地增值帶來的利益。而且土地未來價值估量比較困難，缺乏正確的衡量標準，企業(yè)也很難達到農(nóng)民對土地的期望值。

4、土地征用的利益補償分配不合理

根據(jù)《土地管理法》等相關(guān)法規(guī)規(guī)定了征地補償以被征地農(nóng)民的生活水平不降低為原則，按照被征土地農(nóng)業(yè)產(chǎn)出的一定倍數(shù)給予適當補償?，F(xiàn)行征地補償原則體現(xiàn)不出市場經(jīng)濟在資源配置中發(fā)揮決定性作用，忽視土地的資本屬性和潛在價值，土地征用補償費用僅僅是土地價值的部分補貼而已。而且農(nóng)戶簽訂的土地租賃合同中表明如出現(xiàn)國家建設(shè)需要征用土地，土地補償費歸農(nóng)民所有，但在租賃期間地面附著物的賠償歸企業(yè)享有。合同忽視了農(nóng)民原有土地的增值收益，而企業(yè)獲取了土地流轉(zhuǎn)中所生成的大部分土地資本巨額增值收益?？梢?，土地征用的收益分配機制嚴重扭曲，損害了農(nóng)民的既得利益，也易與企業(yè)發(fā)生利益糾紛。

三、完善“資本還鄉(xiāng)”過程中的土地流轉(zhuǎn)制度

1、深化改革農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度

2016年中央“一號文件”中明確指出深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系。改革農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度從改變農(nóng)民對具體地塊的承包關(guān)系開始，把具體承包關(guān)系改為具體收益權(quán)，采取“虛擬確權(quán)”的方法，依托現(xiàn)代公司經(jīng)營方式，引入股票、股權(quán)的概念到土地收益權(quán)，以原土地承包合同為依據(jù)，將農(nóng)戶的實際承包面積確定為土地承包收益面積，但不確定地塊具體位置，不再劃分哪塊土地是隸屬哪家農(nóng)戶，把實體化的承包權(quán)轉(zhuǎn)化為虛擬化的收益權(quán)，農(nóng)民把土地承包給企業(yè)，相當于以土地要素間接入股企業(yè)，并作為企業(yè)股東享有分紅利潤。以紙質(zhì)“地權(quán)憑證”以及土地租賃合同來確認土地產(chǎn)權(quán)，解決農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場難以整合細碎化的土地產(chǎn)權(quán)問題。在“地權(quán)憑證”明確注明每個農(nóng)民在企業(yè)承包的整片土地中所占的比例，以及注明土地類型、面積、肥力、當年價值等。土地合同期限屆滿時，當農(nóng)民表示不再續(xù)約，企業(yè)只需把符合當年土地條件、當年土地的現(xiàn)值的土地（可以不再是原來的土地）歸還給農(nóng)民。既保護了企業(yè)經(jīng)營地面附著物所能獲得的利益，又維護了農(nóng)民的合法土地產(chǎn)權(quán)權(quán)益。

2、規(guī)范“農(nóng)民主體、村社中介”的土地流轉(zhuǎn)程序

加強基層民主建設(shè)，健全村民自治組織體系，嚴格界分清楚村社組織與農(nóng)民的權(quán)利，農(nóng)民集中土地所有權(quán)由農(nóng)民集體擁有，土地的處分與收益等由農(nóng)民集體決定，村社組織依法從分散的農(nóng)戶那里獲得土地，集體統(tǒng)一向外供給土地。必須完善村民代表大會制度，以明確的法律法規(guī)來保障會議流程程序化、合法化，推動村務(wù)透明公開化，保障農(nóng)民的知情權(quán)與投票權(quán)，監(jiān)督村社組織領(lǐng)導權(quán)利的使用，防止村領(lǐng)導人以權(quán)謀私，虛設(shè)農(nóng)民的代表權(quán)。規(guī)范農(nóng)村承包地確權(quán)登記，依法推進土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)，鼓勵和引導農(nóng)戶自愿互換承包地塊實現(xiàn)連片耕種。此外，村社組織在土地流轉(zhuǎn)前期，制定土地利用的總體規(guī)劃，控制土地流轉(zhuǎn)總量，時刻以農(nóng)民利益為出發(fā)點，與農(nóng)民統(tǒng)一戰(zhàn)線，做好協(xié)商溝通工作，在充分得到農(nóng)民一致同意后，為農(nóng)民提供法律幫助來簽訂土地租賃合同，后期做全土地轉(zhuǎn)讓變更的登記和備案工作，定期監(jiān)督企業(yè)經(jīng)營行為，以防企業(yè)私自更改農(nóng)用土地，損害農(nóng)民的土地權(quán)益。

3、健全土地流轉(zhuǎn)市場的未來價格調(diào)節(jié)機制

浠水縣大多企業(yè)是采取以送多少斤稻谷折算抵農(nóng)民土地租金的方式，即租賃土地的價格，隨著米價而波動。因此，土地價格圍繞大米的市場價格而波動，遵循價值規(guī)律，在發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用的同時，更好發(fā)揮政府宏觀調(diào)控作用。根據(jù)土地流轉(zhuǎn)市場的現(xiàn)行價格與前五年的價格進行趨勢分析，統(tǒng)計價格變動情況，建構(gòu)相關(guān)數(shù)學模型，預測未來五年的土地價值，健全土地流轉(zhuǎn)市場的未來價格調(diào)節(jié)機制。政府應(yīng)該公開發(fā)布不同類型土地的現(xiàn)值以及未來預期價值，并制定規(guī)定要求企業(yè)在承包土地時，將土地在合同期間的增值計算到租金里。

4、完善土地征用補償制度，合理分配補償利益

流轉(zhuǎn)的土地征用補償標準應(yīng)該分成三部分，一是在土地市場價格調(diào)節(jié)機制下，根據(jù)合理的土地等級價格的評估指標，以農(nóng)用土地基準地價為基礎(chǔ)進行計算補償給農(nóng)民；二是采用完全補償原則，按地面附著物的市場價值償還給企業(yè)；三是應(yīng)對土地征用后的土地增值部分進行有效補償農(nóng)民，保障農(nóng)民的土地權(quán)益。同時借鑒英國經(jīng)驗，即在土地補償及收益分配的過程中，實行補償金與改善金并用的措施。由于土地承包后，企業(yè)經(jīng)營附著物獲益，原有土地的農(nóng)民雖然得到租金，但失去繼續(xù)得益的機會，社會應(yīng)酌情向企業(yè)抽一筆特別稅——改善金，用來保障那部分出租了土地的農(nóng)民的養(yǎng)老、醫(yī)療等社會保障費用。

[1] 陳靖：村社理性：資本下鄉(xiāng)與村莊發(fā)展——基于皖北T鎮(zhèn)兩個村莊的對比[J]．中國農(nóng)業(yè)大學學報（社會科學版），2013．

[2]馮小：資本下鄉(xiāng)的策略選擇與資源動用——基于湖北省S鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)的個案分析[J]．南京農(nóng)業(yè)大學學報（社會科學版），2014．

[3] 楊嬛、陳濤：生產(chǎn)要素整合視角下資本下鄉(xiāng)的路徑轉(zhuǎn)變——基于山東東平縣土地股份合作社的實證研究[J]．中州學刊，2015．

[4] 周敏、雷國平、李菁：資本下鄉(xiāng)、產(chǎn)權(quán)演化與農(nóng)地流轉(zhuǎn)沖突[J]．中國土地科學，2015．

[5] 朱怡、楊新海：借鑒英國經(jīng)驗完善中國土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)[J]．國際城市規(guī)劃，2007．

[6] 夏柱智：虛擬確權(quán)：農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新[J]．南京農(nóng)業(yè)大學學報（社會科學版），2014．

（責任編輯：占雨秀）