■ 余 波，趙 杰

我國政府引導(dǎo)基金的機(jī)制創(chuàng)新與潛在風(fēng)險研究

■ 余 波，趙 杰

政府引導(dǎo)基金；資金沉淀；產(chǎn)業(yè)擠出；隱形負(fù)債

政府引導(dǎo)基金是由各級政府按照“政府引導(dǎo)、市場運(yùn)作”原則，通過財政資金參股、跟投或融資擔(dān)保等形式撬動社會資本，共同投資于特定領(lǐng)域創(chuàng)新型企業(yè)的政策性基金。2008年出臺的《關(guān)于創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金規(guī)范設(shè)立與運(yùn)作的指導(dǎo)意見》，奠定了政府引導(dǎo)基金設(shè)立及其運(yùn)作的法律基礎(chǔ)。2010年之后，各級政府紛紛出臺適合本地的政府引導(dǎo)基金。近年來，國家又陸續(xù)出臺《關(guān)于清理規(guī)范稅收等優(yōu)惠政策的通知》《關(guān)于全面深化財稅體制改革的意見》《政府投資基金暫行管理辦法》等一系列文件，進(jìn)一步倒逼地方政府調(diào)整財政支出方式，鼓勵政府引導(dǎo)基金推動創(chuàng)業(yè)發(fā)展、技術(shù)創(chuàng)新及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，政府引導(dǎo)基金開始成為財政支持當(dāng)?shù)匕l(fā)展和推進(jìn)創(chuàng)新驅(qū)動戰(zhàn)略的重要手段。根據(jù)私募通數(shù)據(jù)顯示，2016年國內(nèi)共成立1013只政府引導(dǎo)基金，目標(biāo)規(guī)模已經(jīng)超過5.3萬億元。

作為具有國家宏觀調(diào)控功能的政策性基金，政府引導(dǎo)基金正在加速發(fā)展且影響日盛，但其理論和實(shí)務(wù)中均存在一些問題亟需解決，故而對政府引導(dǎo)基金進(jìn)行系統(tǒng)、科學(xué)的研究具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。之前學(xué)者們對國內(nèi)外政府引導(dǎo)基金的運(yùn)行模式進(jìn)行了較深入研究，代表性文獻(xiàn)包括：劉健均（2004）；中國部委聯(lián)合赴歐創(chuàng)業(yè)投資考察團(tuán)（2012）；張軍（2014）；蕭端、熊婧（2014）；鄭聯(lián)盛、朱鶴、鐘震（2017）等；國內(nèi)外創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金的績效評價也是研究重點(diǎn)，代表性文獻(xiàn)有Lerner，Joshua（1999）；David B.Audretsch（2002）；李洪江（2010）；楊敏利、李昕芳、仵永恒（2014）；房燕、鮑新中（2016）等；還一些學(xué)者剖析政府引導(dǎo)基金具體案例，從江西、河北、江蘇、重慶等地方政府引導(dǎo)基金實(shí)踐中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，主要文獻(xiàn)包括：余得生（2012）；高蕾、李西文（2013）；李杰、程乾（2016）；王朝才等（2016）等。目前，我國學(xué)者對政府引導(dǎo)基金的機(jī)制創(chuàng)新關(guān)注較少，對政府引導(dǎo)基金潛在風(fēng)險的成因等尚未做系統(tǒng)研究，而這些卻直接關(guān)系到政府引導(dǎo)基金對宏微觀經(jīng)濟(jì)的影響。故本文擬重點(diǎn)闡釋政府引導(dǎo)基金在財政治理創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)發(fā)展創(chuàng)新、地方政府投資競爭創(chuàng)新等方面機(jī)制創(chuàng)新的意義，指出要高度警惕政府引導(dǎo)基金發(fā)展中可能存在的潛在風(fēng)險，最后提出相關(guān)具體政策建議。

一、政府引導(dǎo)基金機(jī)制創(chuàng)新的意義

政府通過引導(dǎo)基金的機(jī)制創(chuàng)新，對引導(dǎo)民間資本供給創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)、配合供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和落地創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略具有重要意義。具體來看，政府引導(dǎo)基金的機(jī)制創(chuàng)新意義主要體現(xiàn)在：財政治理創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)發(fā)展創(chuàng)新和地方政府投資競爭創(chuàng)新等方面。

（一）財政治理創(chuàng)新：政府引導(dǎo)基金是財政資金運(yùn)用的戰(zhàn)略性創(chuàng)新

傳統(tǒng)模式下財政對企業(yè)的直接投資或補(bǔ)貼，對我國經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型初期曾起到一定的作用，但也存在不少問題。財政補(bǔ)貼對大企業(yè)和優(yōu)勢企業(yè)的“人為選擇性”、企業(yè)為申請補(bǔ)貼虛報研發(fā)投入或抬高研發(fā)成果價值等欺騙行為、政府對獲得補(bǔ)貼企業(yè)缺乏有效監(jiān)督等，導(dǎo)致財政資金使用效率低下。此外，政府各部門“撒胡椒面”般地花錢，財政資金使用的碎片化，都直接影響了財政資金的效能發(fā)揮。

政府引導(dǎo)基金則契合當(dāng)前轉(zhuǎn)變政府職能和強(qiáng)化財政治理能力的新形勢，是財政資金運(yùn)用具有“帕累托改進(jìn)”意義的戰(zhàn)略性創(chuàng)新。帕累托改進(jìn)是指在不損害一部分利益方福利的同時，通過改變現(xiàn)有資源配置而提高其他利益方的福利。從財政資金的使用看，是從原來財政資金直接、分散、無償?shù)男姓絼潛?，到政府引?dǎo)基金間接、集中、市場、有償使用財政資金的重大轉(zhuǎn)變。這種資源配置的改變本質(zhì)上屬于“帕累托改進(jìn)”，即在不損害原有補(bǔ)貼企業(yè)利益的基礎(chǔ)上（因?yàn)樨斦a(bǔ)貼的企業(yè)具有對象不確定性和金額不確定性），增加了整體社會其他利益方的福利，即通過推進(jìn)政府引導(dǎo)基金的市場化運(yùn)作和專業(yè)化管理，撬動更多的社會資本進(jìn)入新興行業(yè)，從整體社會水平降低了單獨(dú)依靠市場配置風(fēng)險投資所存在的市場失靈，并從制度層面提升了財政資金投資的質(zhì)量和效率，創(chuàng)新踐行了財政治理是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱的功能。

（二）產(chǎn)業(yè)發(fā)展創(chuàng)新：政府引導(dǎo)基金是引領(lǐng)戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要培育力量

戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)不僅是國內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要推動力量，更是世界各國博弈新一輪經(jīng)濟(jì)發(fā)展制高點(diǎn)和全球高端價值鏈的重要途徑。當(dāng)前，我國戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的整體競爭力尚有待提升：從產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀看，許多領(lǐng)域（如高端芯片、機(jī)器人減速器、精密機(jī)床、高性能傳感器等）仍存在核心技術(shù)受制于人的情況；從產(chǎn)業(yè)投資看，社會資本多偏好于適度技術(shù)下商業(yè)價值最大化變現(xiàn)的企業(yè)，即投資額適中、退出時間較快、風(fēng)險較小的成熟性企業(yè)，而需要大規(guī)模投資、風(fēng)險較高真正具備戰(zhàn)略性的高端技術(shù)卻往往資本供給不足；從產(chǎn)業(yè)政策看，我國戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的監(jiān)管方式有待創(chuàng)新，完整系統(tǒng)的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)法規(guī)體系建設(shè)有待完善。

因此，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的培育需要政府建立有效的宏觀引導(dǎo)機(jī)制和科學(xué)的政策扶持制度，政府引導(dǎo)基金因兼顧方向引導(dǎo)、資金助力和風(fēng)險控制等優(yōu)勢，成為戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的重要培育推手。政府規(guī)范運(yùn)營引導(dǎo)基金，將從國家宏觀層面構(gòu)筑創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)平臺、中觀層面優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、微觀層面培育新興戰(zhàn)略性企業(yè)發(fā)展，逐步使空天海洋、高端裝備、信息網(wǎng)絡(luò)、新能源、新材料、節(jié)能環(huán)保、數(shù)字創(chuàng)意等新興戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)成為我國的支柱產(chǎn)業(yè)，提升國家產(chǎn)業(yè)在國際上的競爭力。尤其對戰(zhàn)略性新興企業(yè)而言，政府引導(dǎo)基金既增強(qiáng)其資金實(shí)力和抗風(fēng)險能力，又為其發(fā)展帶來政府“信用認(rèn)證”的聲譽(yù)提升。同時，還將帶動戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)鏈上下游價值鏈的培育發(fā)展，這種“溢出效應(yīng)”包括產(chǎn)業(yè)集聚、技術(shù)儲備、市場開拓、管理提升、資源共享等，反過來又推動重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)和新興產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展。

（三）地方投資競爭創(chuàng)新：政府引導(dǎo)基金是新一輪地方政府良性競爭的重要推動力量

地方政府競爭是一把“雙刃劍”，一直存在“效益增進(jìn)論”和“效益損失論”兩種觀點(diǎn)：一方面，地方政府競爭是過去30多年經(jīng)濟(jì)高速增長的重要推動力。在特有的官員晉升機(jī)制和財政分權(quán)體制下，地方政府通過稅收競爭和公共支出競爭，推動了民營企業(yè)發(fā)展和地方經(jīng)濟(jì)增長（張維迎，1998；周黎安，2007；張五常，2009等）；但另一方面，地方政府競爭又帶來過度競爭的嚴(yán)重后果。地方政府過度干預(yù)經(jīng)濟(jì)，違背現(xiàn)代法治的基本原則，損害公平競爭的市場秩序，滋生權(quán)力尋租的腐敗溫床；“地方保護(hù)主義”和“諸侯經(jīng)濟(jì)”的形成，阻礙市場要素的自由流動，破壞全國統(tǒng)一市場的形成；在“GDP論英雄”的指揮棒和“軟預(yù)算約束”的雙重作用下，政績短期化容易造成嚴(yán)重產(chǎn)能過剩和宏觀經(jīng)濟(jì)波動風(fēng)險（周業(yè)安，宋紫峰，2009；李佐軍，2015等）。

政府引導(dǎo)基金有利于推動地方政府投資競爭的市場化和透明化，將成為新一輪地方政府良性競爭的重要推動力。地方政府競爭仍然是未來促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會發(fā)展的重要推動力，我們要抱著“取其精華去其糟粕”的理念，優(yōu)化新形勢下地方政府競爭的運(yùn)作形式，讓地方政府競爭朝著良性發(fā)展的方向前行。隨著反腐倡廉的深入、開發(fā)區(qū)招商引資難度的加大、房地產(chǎn)調(diào)控的趨緊、環(huán)保執(zhí)行力的落實(shí)，以及地方融資平臺的嚴(yán)控，以往地方政府投資惡性競爭的手段都在逐一弱化，而政府引導(dǎo)基金作為地方投資競爭的新動力效應(yīng)正在顯現(xiàn)。從最早北京、深圳、上海政府引導(dǎo)基金的先試先行，到中部省份開始發(fā)力追趕，各地各級政府引導(dǎo)基金以“燎原之勢”迅猛發(fā)展。鑒于大部分政府引導(dǎo)基金對合作基金都有注冊地、投資地和投資比例的要求（對當(dāng)?shù)赝顿Y比例從30%到70%不等），故政府引導(dǎo)基金撬動民間資本量的規(guī)模開始成為地方政府競爭的新浪潮，甚至成為地方政府招商引資的重要新模式。如2015年湖北省長江經(jīng)濟(jì)帶產(chǎn)業(yè)基金的設(shè)立，從一定程度上表明湖北省謀求經(jīng)濟(jì)趕超發(fā)展的決心。長江經(jīng)濟(jì)帶產(chǎn)業(yè)基金采用母基金管理模式：先由湖北省財政出資400億元作為政府引導(dǎo)基金，然后向民間資本募集1600億元，形成2000億元規(guī)模的長江經(jīng)濟(jì)帶產(chǎn)業(yè)基金，再通過該母基金發(fā)起子基金或直接投資，希冀最終帶動約1萬億社會投資投向?qū)嶓w經(jīng)濟(jì)。

二、政府引導(dǎo)基金的潛在風(fēng)險

政府引導(dǎo)基金已成為我國創(chuàng)新驅(qū)動戰(zhàn)略的重要組成部分，對我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展有著諸多機(jī)制創(chuàng)新的意義，但影響政府引導(dǎo)基金健康發(fā)展的問題亦不可小覷，需要正視其可能誘發(fā)的潛在風(fēng)險。

（一）信號誤導(dǎo)風(fēng)險

2016年，根據(jù)清科私募通數(shù)據(jù)和投中CVSource兩個市場機(jī)構(gòu)計算的政府引導(dǎo)基金規(guī)模分別為2.4萬億和5.3萬億（兩者相差超過1倍）。如加上統(tǒng)計不完全的因素，2016年政府引導(dǎo)基金保守規(guī)模在3萬億以上。2016年我國財政收入為16萬億，政府引導(dǎo)基金可撬動的萬億投資規(guī)模對經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的重要影響可見一斑，因而對政府引導(dǎo)基金的科學(xué)統(tǒng)計十分必要。從規(guī)模上看，當(dāng)前中央、省、市各級政府都在紛紛設(shè)立政府引導(dǎo)基金，其靜態(tài)和動態(tài)的真實(shí)規(guī)模究竟多大，并沒有權(quán)威部門進(jìn)行統(tǒng)計和預(yù)測；從結(jié)構(gòu)上看，從引導(dǎo)基金到母基金到子基金，從民間資本的名義資本額到實(shí)際投資人的最終穿透，政府引導(dǎo)基金的實(shí)際杠桿率也未有透明的披露；從資金的性質(zhì)看，政府引導(dǎo)基金的資金性質(zhì)不同于民間資本，體現(xiàn)的是國家層面下財政治理的目標(biāo)和導(dǎo)向，萬億規(guī)模且不斷攀升政府引導(dǎo)基金，需要對國家資金安全和可能擾動宏觀經(jīng)濟(jì)波動的風(fēng)險作出充分揭示。有鑒于2009年金融危機(jī)、近年希臘政府債務(wù)危機(jī)的啟示，尤其是2015年我國資本市場股災(zāi)的警示，對政府引導(dǎo)基金的規(guī)模、結(jié)構(gòu)、負(fù)債率、杠桿率需要保持高度的警惕；從原因上看，當(dāng)前政府引導(dǎo)統(tǒng)計失序，與政府引導(dǎo)基金在概念上界定上的模糊有關(guān)，與引導(dǎo)基金相關(guān)信息披露和監(jiān)管不完善有關(guān)，更是政府引導(dǎo)基金缺乏統(tǒng)一規(guī)劃管理的結(jié)果。如何避免引導(dǎo)基金因統(tǒng)計信息失真進(jìn)而誤導(dǎo)宏觀決策的風(fēng)險，是政府引導(dǎo)基金在幾何式爆發(fā)增長后需要認(rèn)真研究的新課題。

（二）資金沉淀風(fēng)險

政府引導(dǎo)基金“引導(dǎo)缺位”和“引導(dǎo)越位”都會產(chǎn)生較為嚴(yán)重的委托代理問題，“激勵不相容”還會導(dǎo)致代理成本過高，其直接后果體現(xiàn)為部分政府引導(dǎo)基金的資金沉淀和收益率低下。政府引導(dǎo)基金至少包括從“基金理事會（政府部門）——基金投委會（日常管理機(jī)構(gòu)）——被投資企業(yè)（企業(yè)家）”的兩層委托代理鏈。根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于2016年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告》顯示，截至2016年底，抽查16個省的235只政府投資基金中，由政府部門直接指定引導(dǎo)基金管理機(jī)構(gòu)的占比高達(dá)52%，而由政府部門直接指定或委派引導(dǎo)基金高管（或投委會成員）的占比為44%。實(shí)踐中這種“行政化”色彩過濃的委托代理，暴露出政府引導(dǎo)基金在層層委托和不對稱信息下不可忽視的道德風(fēng)險。對于政府引導(dǎo)基金委派進(jìn)行管理的行政官員而言，維護(hù)國有資產(chǎn)保值增值的壓力不小，但項目投資成功后獲得的自身經(jīng)濟(jì)收益卻不一定更多，故而其在投委會決策時難免存在“不敢錯投”的免責(zé)心態(tài)，導(dǎo)致部分政府引導(dǎo)基金出現(xiàn)投資決策保守的現(xiàn)象。此外，在許多三四線城市等欠發(fā)達(dá)地區(qū)，優(yōu)秀的基金管理人才較為欠缺，投資標(biāo)的也因整體營商環(huán)境不佳而較難尋覓，故容易出現(xiàn)政府引導(dǎo)基金的資金沉淀和資金閑置現(xiàn)象。

（三）產(chǎn)業(yè)擠出風(fēng)險

政府引導(dǎo)基金對緩解創(chuàng)業(yè)資本短缺、促進(jìn)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)發(fā)展均有正向影響，但鑒于人類認(rèn)知的局限和激勵政策的不相容，政府產(chǎn)業(yè)政策并不往往都有效。實(shí)證研究表明，基于不同基金模式和社會環(huán)境的政府引導(dǎo)基金，所表現(xiàn)出對產(chǎn)業(yè)發(fā)展的影響差別巨大。成功的政府引導(dǎo)基金帶來更多的風(fēng)險資本和創(chuàng)新企業(yè)，其典范包括：美國的SBIC（Jaaskelainen et al.2007）、以色列的 Yozma Group（Anthony Bartzokas和Sunilmani，2014）、澳大利亞的IIF（Cumming ，2007）和蘇格蘭的 SDF（Hood，2000）。而效果不佳的政府引導(dǎo)基金會產(chǎn)生“擠出效應(yīng)”，即引導(dǎo)基金與民間資本過度競爭導(dǎo)致社會風(fēng)險資本總額減少。如加拿大的LSVCCs（Cumming and MacIntosh，2006）、一些歐洲政府（比利時、芬蘭、法國、德國、意大利、西班牙和英國）的引導(dǎo)基金項目（Bertoni et al.，2014）。楊大楷等（2012）認(rèn)為中國創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金存在“擠出效應(yīng)”。楊敏利（2014）則認(rèn)為我國經(jīng)濟(jì)欠成熟省份設(shè)立的政府引導(dǎo)基金有一定的引導(dǎo)效果，但在經(jīng)濟(jì)成熟省份則出現(xiàn)“擠出效應(yīng)”。需要說明的是，我國政府引導(dǎo)基金數(shù)據(jù)的不完備會影響實(shí)證結(jié)論的有效性，但以往光伏產(chǎn)業(yè)、太陽能等產(chǎn)業(yè)政策引致行業(yè)產(chǎn)能過剩的前車之鑒不得不防。

（四）財政隱形負(fù)債風(fēng)險

鑒于我國中央掌控稅政權(quán)、地方收費(fèi)權(quán)不斷壓縮和地方舉債受限的現(xiàn)實(shí)背景，在地方政府可選擇的政策工具方面，設(shè)立政府引導(dǎo)基金方面因具有較大自主權(quán)便備受青睞，如設(shè)立不需經(jīng)過人大的審核、操作流程透明度不足等。但當(dāng)各級政府、各職能部門都紛紛設(shè)立政府引導(dǎo)基金成為潮流，這種難以統(tǒng)計全貌且整體不受監(jiān)控的財政資金創(chuàng)新，就可能存在財政資金的隱形風(fēng)險，其表現(xiàn)為各種風(fēng)險兜底或擔(dān)保，具體包括：（1）“明股實(shí)債”：即通過隱性的抽屜協(xié)議，地方政府與民間資本表面簽訂股權(quán)交易，實(shí)質(zhì)是地方政府承諾股權(quán)回購，相當(dāng)于承諾社會資本保底收益。（2）“虧損兜底”：即一些地方政府作為引導(dǎo)基金的劣后級，實(shí)質(zhì)上承擔(dān)了高杠桿（由政府引導(dǎo)基金的杠桿率和資金結(jié)構(gòu)決定）的擔(dān)保風(fēng)險。（3）“惡意套取”：如引導(dǎo)基金“關(guān)鍵人”與被投資企業(yè)合謀，投資一個估值難以確定的公司（如新藥研發(fā)、早期高科技產(chǎn)品等）或空殼公司，部分或全部投資款最終以“介紹費(fèi)”等形式轉(zhuǎn)給該基金管理“關(guān)鍵人”。如何防范政府引導(dǎo)基金成為某些“關(guān)鍵人”的尋租工具，亟待嚴(yán)格、全面的監(jiān)管制度補(bǔ)位。

（五）管理運(yùn)營風(fēng)險

傳統(tǒng)私募股權(quán)投資管理基金運(yùn)營包括“募、投、管、退”四個主要流程，而政府引導(dǎo)基金除了具有市場化基金的這四個流程外，還因其行政化因素額外增加了“設(shè)”和“評”，即包括“設(shè)、募、投、管、評、退”六個主要流程?！霸O(shè)”指引導(dǎo)基金的發(fā)起設(shè)立，它包括基金整體架構(gòu)的部署、財政資金來源的確定、基金理事會的組建、各主管部門的分工與配合、基金管理公司的確定等。設(shè)立方面的風(fēng)險主要體現(xiàn)在：基金整體架構(gòu)（含規(guī)模、結(jié)構(gòu)、目標(biāo)等）是否符合當(dāng)?shù)匕l(fā)展實(shí)情、政府各部門如何建立有效的合作協(xié)調(diào)機(jī)制、基金理事會和基金管理公司能否建立“激勵相容”的運(yùn)營制度等?！澳肌敝敢龑?dǎo)基金的資金募集，通常在子基金層面政府財政出資10%～30%，剩下都需要民間資本進(jìn)行募集?！澳肌钡娘L(fēng)險主要是：財政基金的后續(xù)持續(xù)性如何、基金管理公司的實(shí)際募資能力（如后續(xù)投資績效不好將影響再次募資）如何等。“投”指引導(dǎo)基金的具體投資，投資風(fēng)險不僅包括投資本身的市場風(fēng)險，還包括過多投資限制帶來的行政干預(yù)風(fēng)險，如地域限制下不一定有足夠的優(yōu)質(zhì)企業(yè)可投資?！肮堋敝敢龑?dǎo)基金的全流程管理，影響管理風(fēng)險的因素主要包括：（1）引導(dǎo)基金理事會的決策效率和管理水平；（2）引導(dǎo)基金投委會的專業(yè)能力和激勵懲罰制度；（3）政府代表一票否決可能帶來的專業(yè)偏誤和尋租空間。（4）引導(dǎo)基金對管理團(tuán)隊持續(xù)的培育和建設(shè)等。“退”指政府引導(dǎo)基金的退出。影響退出風(fēng)險的因素包括：政府引導(dǎo)基金退出的方式、時機(jī)選擇以及如何在良好投資收益率和引導(dǎo)目標(biāo)之間的恰當(dāng)權(quán)衡?！霸u”是指政府引導(dǎo)基金的考核評價。評價方面的風(fēng)險包括：對投資失敗的寬容機(jī)制和免責(zé)機(jī)制尚不完善等；如何發(fā)揮基金績效評價的科學(xué)性、激勵效果和可操作性；如何構(gòu)建并優(yōu)化引導(dǎo)基金的信息披露制度等。

三、發(fā)展政府引導(dǎo)基金的相關(guān)建議

（一）構(gòu)建政府引導(dǎo)基金為重要抓手的國家創(chuàng)新驅(qū)動戰(zhàn)略體系

實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略，是我國面向全局和未來的重大戰(zhàn)略，是破解經(jīng)濟(jì)發(fā)展深層次矛盾的決定性力量，是增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展內(nèi)生動力的根本措施。世界各國的創(chuàng)新歷程表明，政府推動的戰(zhàn)略創(chuàng)新和由企業(yè)推動的局部創(chuàng)新相輔相成，共同促進(jìn)知識和技術(shù)在經(jīng)濟(jì)層面的正外部性釋放。其中，政府的戰(zhàn)略創(chuàng)新著力扶持和引導(dǎo)社會資本進(jìn)入風(fēng)險較高的新興產(chǎn)業(yè)，企業(yè)家精神推動企業(yè)的局部創(chuàng)新不斷產(chǎn)生量變到質(zhì)變的能量集聚，整個社會正是由于兩種創(chuàng)新的融合推動而富于生命力。

政府引導(dǎo)基金是財政資金在金融領(lǐng)域的戰(zhàn)略性創(chuàng)新，是政府部門推動的重要戰(zhàn)略創(chuàng)新，故而要放到國家創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略的重要抓手的高度來認(rèn)識、宣傳和實(shí)踐。爆發(fā)式井噴的政府引導(dǎo)基金，實(shí)質(zhì)是“生產(chǎn)要素重新組合創(chuàng)新”的制度變遷，將在在財政治理創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)發(fā)展創(chuàng)新、地方政府投資競爭創(chuàng)新等方面構(gòu)成國家創(chuàng)新驅(qū)動戰(zhàn)略體系的重要組成部分。未來宜加大政府引導(dǎo)基金助力創(chuàng)新驅(qū)動戰(zhàn)略的宣傳，加大各業(yè)務(wù)主管部門對政府引導(dǎo)基金的整合和支持力度，從而進(jìn)一步推動供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，推進(jìn)大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新的實(shí)踐工作。

（二）完善政府引導(dǎo)基金的頂層設(shè)計和風(fēng)險監(jiān)管機(jī)制

加快政府引導(dǎo)基金的頂層設(shè)計和科學(xué)規(guī)劃，對于未來政府引導(dǎo)基金發(fā)展具有總綱的發(fā)展意義。第一，在學(xué)術(shù)層面上，要深入研究政府引導(dǎo)基金的若干基礎(chǔ)理論問題。如政府引導(dǎo)基金的定位究竟是什么？政府引導(dǎo)基金成功的典范之一——以色列的Yozma項目，已通過私有化方式全部退出，我國政府引導(dǎo)基金有沒有退出時間表或退出的前提？什么樣的政府引導(dǎo)基金會存在“擠入效應(yīng)”或“擠出效應(yīng)”等。第二，在法律層面上，要加快政府引導(dǎo)基金相關(guān)立法工作。目前政府引導(dǎo)基金尚無專門的法律或部門進(jìn)行系統(tǒng)規(guī)范，雖然《政府投資基金暫行管理辦法》開了一個好頭，但因其涵蓋所有政府投資基金，既有PPP引導(dǎo)基金，也包括一般政府引導(dǎo)基金，故呼吁高位階法律效力的專門的政府引導(dǎo)基金相關(guān)法律能夠及早出臺。第三，在實(shí)踐層面上，要明確各級政府引導(dǎo)基金的功能定位和相互關(guān)系。如中央級政府引導(dǎo)基金和地方級政府引導(dǎo)基金的定位是什么？中央級政府引導(dǎo)基金之間、中央級政府引導(dǎo)基金與地方各級政府引導(dǎo)基金，以及地方各級政府引導(dǎo)基金之間如何協(xié)同聯(lián)動？目前改革財政專項資金尚處探索階段，支持政府引導(dǎo)基金的財政資金如何保持可持續(xù)性等。

要以完善政府引導(dǎo)基金的財政監(jiān)管機(jī)制和風(fēng)險防范機(jī)制為抓手，降低政府引導(dǎo)基金統(tǒng)計失真風(fēng)險、“委托代理風(fēng)險”“產(chǎn)業(yè)擠出風(fēng)險”和財政隱形負(fù)債等風(fēng)險。一方面，要建立健全政府引導(dǎo)基金備案制度，完善引導(dǎo)基金會計報告體系。設(shè)立政府引導(dǎo)基金是財政部門發(fā)揮財政治理能力的新探索，政府引導(dǎo)基金在資金來源、資金預(yù)算、資金撥付、會計信息披露等方面都與財政部門的密切相關(guān)，故從成本和管控效率的角度，可嘗試由財政部門進(jìn)行政府引導(dǎo)基金的備案管理工作，同時完善政府引導(dǎo)基金財務(wù)報告體系和審計制度，以促進(jìn)財政部門對財政潛在負(fù)債風(fēng)險的全盤掌控與權(quán)責(zé)統(tǒng)一。另一方面，要建立系統(tǒng)的政府引導(dǎo)基金風(fēng)險監(jiān)控機(jī)制，從優(yōu)化總體規(guī)模和內(nèi)部結(jié)構(gòu)、提高信息透明度、差別化承擔(dān)財政風(fēng)險等多角度預(yù)警和防范潛在風(fēng)險。因此，當(dāng)前工作重點(diǎn)應(yīng)放在已設(shè)立的基金如何發(fā)揮效益上來，不盲目新鋪攤子，不搞全覆蓋；要提高政府引導(dǎo)基金從設(shè)立到退出全過程的信息透明度；要根據(jù)不同類型引導(dǎo)基金采取不同的扶持力度，對市場競爭較為充分的領(lǐng)域，政府引導(dǎo)基金盡可能采取與民間資本“同股同權(quán)”模式；而對市場失靈的較高風(fēng)險領(lǐng)域，既要扶持外部性強(qiáng)、基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性特征明顯的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，又要避免過度的潛在財政負(fù)債風(fēng)險，可嘗試“讓渡適度利潤并鎖定損失”原則進(jìn)行探索。只有財政資金持續(xù)性得到良性循環(huán)，財政潛在風(fēng)險才可以真正得到預(yù)防和控制。

（三）健全政府引導(dǎo)基金運(yùn)營模式和治理機(jī)制

健全政府引導(dǎo)基金運(yùn)營模式，關(guān)鍵在于建立“政府引導(dǎo)、市場運(yùn)作，披露透明、獎懲有效”的有效治理機(jī)制。“政府引導(dǎo)”是指政府確定引導(dǎo)基金的戰(zhàn)略規(guī)劃、組織架構(gòu)、合作機(jī)構(gòu)選擇、引導(dǎo)投資方向或負(fù)面清單、基金退出等重大事項?！笆袌鲞\(yùn)作”是指盡可能按照市場規(guī)則進(jìn)行引導(dǎo)基金的日常管理，“披露透明”是對管理流程的要求，“獎懲有效”是對管理結(jié)果的反饋。

政府引導(dǎo)基金設(shè)立時要根據(jù)本級政府的實(shí)際情況和發(fā)展規(guī)劃，構(gòu)建本級行政區(qū)內(nèi)各主管部門良性溝通和分工的協(xié)調(diào)機(jī)制，優(yōu)化引導(dǎo)基金理事會的工作效率，盡量按市場化原則慎重選擇基金日常管理機(jī)構(gòu)，要提高引導(dǎo)基金管理機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，推進(jìn)國有創(chuàng)投管理機(jī)構(gòu)的市場化改革，選擇管理團(tuán)隊時充分考慮基金管理團(tuán)隊的歷史業(yè)績、職業(yè)操守、操盤團(tuán)隊專職情況（避免管理人名氣大但實(shí)際參與管理時間少的情況）等；要制定、完善并落實(shí)投資方面的鼓勵措施和負(fù)面清單，妥善安排引導(dǎo)基金財政出資的持續(xù)性等。

政府引導(dǎo)基金日常管理的核心是投資市場化和管理市場化。投資市場化不僅僅是投資決策和策略的市場化，更要淡化投資地域的限制，要允許和鼓勵引導(dǎo)基金有更多選擇空間。因?yàn)閺母骷壵胤礁偁幍慕嵌瓤?，借力政府引?dǎo)基金培育產(chǎn)業(yè)發(fā)展的“賽道”固然重要，引導(dǎo)基金遴選優(yōu)質(zhì)企業(yè)的空間擴(kuò)大帶來政府引導(dǎo)基金整體價值的增長亦十分重要。管理市場化是指引導(dǎo)基金各項管理制度的“市場化”，重點(diǎn)是不斷優(yōu)化引導(dǎo)基金所有權(quán)、管理權(quán)和托管權(quán)相分離的委托代理機(jī)制，避免行政干預(yù)對日常投資管理活動的不當(dāng)干擾。

要不斷提高政府引導(dǎo)基金的信息披露透明度，建立有效的政府引導(dǎo)基金獎懲管理制度。目前，政府引導(dǎo)基金的子基金管理機(jī)構(gòu)大都有較為嚴(yán)格的信息披露規(guī)定，需要定期向引導(dǎo)基金理事會和受托管理機(jī)構(gòu)提交相關(guān)財務(wù)報告和運(yùn)營報告，但政府引導(dǎo)基金的整體運(yùn)營情況（包括合并財務(wù)報告、績效考核標(biāo)準(zhǔn)、考核結(jié)果、真實(shí)杠桿率、退出情況等）還需要增加信息披露透明度。在制定引導(dǎo)基金績效考核的方面，要研究、探索和不斷優(yōu)化引導(dǎo)基金績效考核的科學(xué)性，既要有對引導(dǎo)基金保值增值率的考量，也要有引導(dǎo)基金推動科技成果轉(zhuǎn)化尤其是扶持戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的權(quán)重考量。在績效考核的獎懲方面，要運(yùn)用差異化績效評價指標(biāo)和有針對性獎懲措施，對績效考評優(yōu)良的引導(dǎo)基金可增加未來出資額度，對績效考評不佳的引導(dǎo)基金原則上不再與之合作。對引導(dǎo)基金管理機(jī)構(gòu)弄虛作假等失信欺詐行為，依照有關(guān)規(guī)定給予違規(guī)、失信懲戒或直接交法律處理。

（四）完善有利于創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的制度環(huán)境和文化氛圍建設(shè)

良好的創(chuàng)業(yè)投資環(huán)境和文化氛圍是政府引導(dǎo)基金良性發(fā)展的沃土，要創(chuàng)建一個能夠鼓舞人人勇于創(chuàng)新和樂于創(chuàng)新的社會機(jī)制。只有企業(yè)家精神和“工匠精神”得到弘揚(yáng)和認(rèn)可，平等保護(hù)產(chǎn)權(quán)的法律制度越完善，才會有越來越多的優(yōu)秀企業(yè)不斷涌現(xiàn)，政府引導(dǎo)基金也才有更多遴選優(yōu)質(zhì)企業(yè)的選擇空間，才能形成供給與需求的高效配對。

要探索建立政府基金管理運(yùn)作容錯機(jī)制和“鼓勵創(chuàng)新”的文化氛圍。要充分總結(jié)、借鑒國內(nèi)外優(yōu)秀政府引導(dǎo)基金已有的運(yùn)作模式，鼓勵創(chuàng)新實(shí)踐引導(dǎo)基金管理運(yùn)作的新模式，在一定范圍或一定領(lǐng)域內(nèi)允許試錯并寬容失敗，并逐步形成政策的良性糾偏機(jī)制。如《山西省政府投資基金管理暫行辦法》提出，對相關(guān)機(jī)構(gòu)在推進(jìn)政府投資基金管理、投資、運(yùn)作過程中，已履職盡責(zé)，但未能實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)或出現(xiàn)偏差的情形予以寬容，具體包括：“在推進(jìn)政府投資基金管理運(yùn)作模式改革、設(shè)立方案制定和調(diào)整、體制機(jī)制創(chuàng)新過程中，因缺乏經(jīng)驗(yàn)、先行先試出現(xiàn)探索性失誤或未達(dá)到預(yù)期效果的；在政府投資基金投資運(yùn)作過程中，因政策界限不明確，在創(chuàng)造性開展工作中出現(xiàn)失誤或造成負(fù)面影響和損失的；在推動重大項目投資中，依法履職、果斷決策、創(chuàng)新推進(jìn)，但因不可抗力或無意過失造成失誤或引發(fā)矛盾的”，就是對“改革創(chuàng)新者撐腰壯膽”的有益探索。

[1]耿家國.關(guān)于政府引導(dǎo)基金運(yùn)作的幾點(diǎn)思考.得厚資本，2017，https：//498756.kuaizhan.com/24/71/p38901140717c12.

[2]金雪軍，趙治輝.政府創(chuàng)業(yè)投資績效評價和風(fēng)險測度研究進(jìn)展[J].軟科學(xué)，2014，28（05）：20～23.

[3]劉尚希.聚焦供給側(cè)改革：政府基金引導(dǎo)社會資本跟跑[N].人民日報，2016-10-09.

[4]山西省政府投資基金管理暫行辦法.山西省人民政府辦公廳，2017，http://www.shanxigov.cn/sxszfxxgk/sxsrmzfzcbm/sxszfbgt/flfg_7203/bgtgfxwj_7206/201705/t20170510_300319.shtml

[5]王朝才，龍艷萍，趙全厚，龍小燕.產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金貴在市場化運(yùn)作——對重慶市產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)股權(quán)投資基金的調(diào)研與思考[J].經(jīng)濟(jì)研究參考，2016，（14）：3～9.

[6]蕭端，熊婧.政府創(chuàng)業(yè)引導(dǎo)基金運(yùn)作模式借鑒——以以色列YOZMA基金為例[J].南方經(jīng)濟(jì)，2014，（07）：106～115.

[7]余波.高度警惕政府引導(dǎo)基金發(fā)展中五大潛在風(fēng)險[J].武漢金融，2017，（09）：4～8.

[8]中共中央國務(wù)院關(guān)于深化體制機(jī)制改革加快實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略的若干意見[N].新華社，2015-03-23.

[9]Cumming，D.J.，Macintosh，J.Crowding out private equity：Canadian evidence[J]Journal of Business Venturing，2006，21（5）：569～609.

[10]Eisinger P.State Venture Capitalism，State Politics，and World of High risk Investment[J].Economic Development Quarterly，1993，7（2）：131～140.

本文闡釋政府引導(dǎo)基金在財政治理、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、地方政府投資競爭等方面機(jī)制創(chuàng)新的意義，指出政府引導(dǎo)基金發(fā)展中可能存在的潛在風(fēng)險，最后從健康發(fā)展政府引導(dǎo)基金角度提出相關(guān)政策建議。

F832.7

A

1006-169X（2017）12-0065-06

10.19622/j.cnki.cn36-1005/f.2017.12.009

余波（1976-），中國財政科學(xué)研究院，經(jīng)濟(jì)學(xué)（會計學(xué)）博士，博士后，副研究員，研究方向?yàn)橘Y本市場、財政學(xué)。（北京 100035）；趙杰（1983-），武漢學(xué)院會計及金融學(xué)院，MPAcc，講師，研究方向?yàn)闀媽W(xué)。（湖北武漢 430073）