■徐建平，方培江，湯長金，嚴偉民，姚希凌

PPP模式中商業(yè)銀行面臨的風險及應(yīng)對策略

■徐建平，方培江，湯長金，嚴偉民，姚希凌

社會資本；項目融資；政府擔保；信用風險

2014年12月，國家發(fā)改委發(fā)布了《關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導意見》（發(fā)改投資〔2014〕2724號）文件，明確鼓勵、引導社會投資，增強公共產(chǎn)品供給能力，開展政府與社會資本合作，即PPP模式；該文件將政府和社會資本合作（PPP）模式定義為：政府為增強公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力、提高供給效率，通過特許經(jīng)營、購買服務(wù)、股權(quán)合作等方式，與社會資本建立的利益共享、風險分擔及長期合作關(guān)系。PPP模式是一種公共產(chǎn)品和服務(wù)創(chuàng)新供給的管理模式，政府部門可以借PPP模式拓展公共投資的融資渠道，還可借助社會資本豐富的建設(shè)和管理經(jīng)驗提升公共投資和運營的效率；而社會資本可以借助PPP模式廣泛參與到我國正在進行的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中，能夠通過投資和運營獲取相應(yīng)的回報（郭豐菲，2015）。政府與社會資本基于合同關(guān)系成為合作伙伴，雙方相互信任、相互協(xié)調(diào)、共同協(xié)調(diào)，各自有其職責與目標，提供風險共擔的公共產(chǎn)品或服務(wù)，最終達到雙贏甚或是多贏。2017年4月26日，由財政部、發(fā)改委、司法部、人民銀行、銀監(jiān)會以及證監(jiān)會一同發(fā)文，《關(guān)于進一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財預[2017]50號）的文件中，明確要求規(guī)范地方政府舉債融資行為，同時推進政府和社會資本合作（PPP）項目信息公開，可以預見，PPP模式將是今后政府融資的主要途徑。本文以南昌市首批PPP試點項目為例，重點探討PPP模式中商業(yè)銀行面臨風險及應(yīng)對策略。

圖1 我國PPP模式示意圖

一、PPP項目投放狀況——以南昌市首批為例

據(jù)南昌市政府公開信息透露，南昌市首批PPP試點項目共23個，其中包括能源類2個、城市管理類2個、公共服務(wù)類6個、公共交通類3個、交通基礎(chǔ)設(shè)施類5個、醫(yī)療類2個、旅游和生態(tài)環(huán)境類3個；建設(shè)投資規(guī)模383.3億元（徐文穎和雷景君，2015）。國家發(fā)改委文件劃分了經(jīng)營性、準經(jīng)營性、非經(jīng)營性項目，三種類型項目投資金額占比情況如圖2。其中，準經(jīng)營性與非經(jīng)營性項目投資規(guī)模占比達96%，體現(xiàn)了南昌市政府為增強社會公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力而推廣PPP模式的政策導向。

圖2 南昌市PPP項目投資金額結(jié)構(gòu)

（一）經(jīng)營性項目

經(jīng)營性項目共7個，共涉及投資金額約16.6億元，分別為：一是南昌市建筑垃圾資源化利用項目。針對建筑垃圾處理，建立建筑垃圾破碎系統(tǒng)、瀝青廢料回收利用系統(tǒng)，再生磚、瀝青、水泥。二是安義至紅谷灘新區(qū)天然氣聯(lián)絡(luò)管道項目。由安義縣長均鎮(zhèn)至紅谷灘昌北LNG氣化站鋪設(shè)管線，距離約40公里，建成后可獲得中石油西二線天然氣供應(yīng)，并依靠進銷差價取得經(jīng)營收益。三是市委、市政府屋頂分布式光伏發(fā)電項目。在位于紅谷灘區(qū)的市委、市政府屋頂建設(shè)分布式光伏發(fā)電站，安裝光伏發(fā)電組件，建成后發(fā)電收益由投資方和市機關(guān)事務(wù)管理局分享。四是南昌菜籃子綜合服務(wù)體系項目。整合改造老城區(qū)部分企業(yè)生活區(qū)菜市場，提升居民生活品質(zhì)。五是南昌港水上服務(wù)區(qū)項目。參照高速公路服務(wù)區(qū)，為船員、船民加油、氣、水，回收處理垃圾。六是姚灣綜合碼頭項目。擬建港址位于規(guī)劃的南昌港姚灣，預計可實現(xiàn)年營業(yè)收入3.13億元，稅后利潤約2442萬元。七是滕王閣景區(qū)4A提升5A改造工程東通項目。項目建成后，整體規(guī)劃、建筑設(shè)計要求符合滕王閣景區(qū)4A升5A設(shè)施配套要求。

（二）準經(jīng)營性項目

準經(jīng)營性項目共10個，共涉及投資金額約236.6億元，分別為：一是南昌市生活垃圾分類轉(zhuǎn)運中心項目，日轉(zhuǎn)運900噸生活垃圾的大型壓縮式中轉(zhuǎn)站。二是南昌汽車機電學校汽車實訓中心項目，增強該校汽車專業(yè)示范作用。三是南昌市醫(yī)學科學研究所、南昌市新華醫(yī)院引進社會資本合作辦醫(yī)。四是南昌梅嶺植物園，建成集生態(tài)休閑、植物培育、物種保護、科普教育展覽、科研為一體的近郊型山地園林植物公園。五是南昌市新動物園二期項目。六是南昌軌道交通3號線項目，連接青云譜區(qū)、西湖區(qū)、東湖區(qū)、青山湖區(qū)、高新區(qū)，提升公共交通效率。七是南昌市老城區(qū)部分幼兒園整合改造提升項目。八是南昌市瑤湖綜合治理工程項目，改善周邊水環(huán)境與生態(tài)。九是江西省皮膚病專科醫(yī)院城南分院項目，引進社會資本、建設(shè)醫(yī)院。十是南昌市體校南昌市青少年校外活動中心項目，完善青少年活動場所。

（三）非經(jīng)營性項目

非經(jīng)營性項目共6個，共涉及金額約130.1億元，分別為：一是紅谷隧道工程項目，工程位于南昌大橋與八一大橋之間，用以分流過江車輛；二是火車站東廣場改造工程項目，提升廣場使用功效；三是昌九高速城區(qū)段改造提升二期工程項目，引領(lǐng)昌北發(fā)展的重要交通廊道；四是洛陽東路綜合改造工程項目，改造建設(shè)道路、橋梁、排水、照明、綠化、交通設(shè)施、綜合管廊；五是洪都大道高架快速路改造工程項目，在現(xiàn)狀道路基礎(chǔ)上，改造達到城市快速路標準；六是昌南大道快速路改造工程。

二、PPP模式下商業(yè)銀行面臨的主要風險

政府推出PPP投融資體制改革的舉措，為商業(yè)銀行提供了一條發(fā)展信貸業(yè)務(wù)，投放信貸資金的優(yōu)良通道，但同時也給商業(yè)銀行提出了新的挑戰(zhàn)，即PPP模式投融資過程中可能面臨的風險。結(jié)合PPP模式的運作模式與當前國家政策的規(guī)定分析，商業(yè)銀行參與PPP模式項目可能面臨項目建設(shè)、市場營運、社會資本方信用、政府政策、償債現(xiàn)金流來源等無法充分預知、全面掌控的風險因子（霍麗偉，2010）。

（一）政府信用存在不確定性

這里所指的政治風險是廣義上的，包括政府信用、政策執(zhí)行等與政府行為相關(guān)的主客觀風險。在國家發(fā)改委2724號文件中，對PPP模式中三種項目類型（經(jīng)營性、準經(jīng)營性、非經(jīng)營性）的成本收回有所提及，對有明確收費基礎(chǔ)的經(jīng)營性項目，通過特許經(jīng)營權(quán)，依法放開經(jīng)營；對經(jīng)營收費不足以覆蓋投資成本的準經(jīng)營性項目，通過特許經(jīng)營權(quán)附加部分補貼或政府直接投資參股等措施；對無收費基礎(chǔ)的非經(jīng)營性項目，可通過政府購買服務(wù)，即“政府付費”。由此，具體到南昌市首批PPP項目，占投資規(guī)模高達96%的準經(jīng)營性和非經(jīng)營性項目，投融資成本的收回與政府決策、行為息息相關(guān)。據(jù)了解，南昌市財政局將設(shè)立PPP項目專項資金，用于PPP項目前期開發(fā)費用補助、項目補貼、融資擔保補助、融資貸款貼息等。這是與國家文件相配套的地方政府決策，但卻未明確獲得資金條件、須經(jīng)流程、標準、補貼時點與期間等具體問題，在執(zhí)行標準不明確的情況下，PPP項目是否能獲得政府資金、獲得多少均需依賴政府信用。此外，作為政府和社會資本合作的PPP項目，政府決策影響著項目籌備、建設(shè)、運營全過程，而政府政策的執(zhí)行往往涉及多部門、多環(huán)節(jié)，能否快速、有效地落實政策也是政治風險之一。

（二）社會資本方信用不易約束

PPP項目雖為政府與社會資本合作方式，但在國家發(fā)改委文件中規(guī)定，承擔項目建設(shè)、運營以及融資責任的仍為社會資本方，政府承擔的是法律、政策調(diào)整風險。因此，在整個項目建設(shè)、運營直至完成融資還款的過程中，社會資本方信用尤為重要，無論因何種原因社會資本方違約，而國家目前有關(guān)PPP項目文件中又無政府“兜底”意向，商業(yè)銀行將面臨損失。

（三）項目建設(shè)存在不可預知因素

在南昌市首批23個PPP項目中，僅有4個項目為計劃建設(shè)年限2年以內(nèi)，其余均為2～5年，為期數(shù)年的項目建設(shè)過程中，不確定性因素眾多，如因需要發(fā)生工程建設(shè)變更、工程建設(shè)環(huán)保問題，建設(shè)供應(yīng)穩(wěn)定持續(xù)性、工程建設(shè)技術(shù)以及建設(shè)不可抗力，均為可能發(fā)生的建設(shè)風險。項目建設(shè)過程中發(fā)生的問題，將直接影響項目融資能否到期按時收回（劉峰和劉建安，2015）。

（四）市場與營運前景不明朗

PPP項目建成后，投入市場運營，是否具有市場盈利性，能否根據(jù)需求維護長期運營條件，均存在不確定性。在南昌市首批PPP項目中，滕王閣景區(qū)提升工程是最為有名的，可以預想，提升工程新完工一段時間內(nèi)，會吸引一部分游客參觀，但當這部分有意愿且方便前往的游客之后，客流的穩(wěn)定性卻猶未可知。此外，投入運營后的維護也十分重要，仍以滕王閣為例，有一段時期滕王閣景區(qū)因維護不到位，閣內(nèi)出現(xiàn)裝飾脫落現(xiàn)象，導致觀賞性大打折扣，并進一步影響了客流量。從某種意義來說，項目公司或許不能完全掌控市場或營運風險，但項目本身能否被市場接受，具有持續(xù)經(jīng)營收益，卻是項目還款的重要保障。

三、PPP模式下商業(yè)銀行的應(yīng)對策略探討

面對政治、社會資本方信用、項目建設(shè)、市場與營運等風險，以及猶未可知的風險，商業(yè)銀行應(yīng)當做到“早、全、主”三個字?！霸纭本褪菓?yīng)當盡早介入項目融資，占得先機；“全”是應(yīng)盡量全面考慮各種情況，包括風險因素與應(yīng)對措施等；“主”是盡可能多的將主動權(quán)掌握在商業(yè)銀行自身手中。具體歸納以下六方面應(yīng)對策略：

（一）盡早介入融資磋商，保障融資權(quán)益

目前的項目融資中，商業(yè)銀行一般只能在項目公司設(shè)立完成后才實質(zhì)性進入融資談判，有時就必須面對項目合同中已約定的、可能不利于融資方權(quán)益的條款，在項目融資伊始，就處于劣勢地位。此次PPP項目融資中，財政部76號文明確規(guī)定，可邀請有意愿的金融機構(gòu)及早進入項目磋商進程，這一信號表明商業(yè)銀行作為PPP項目的重要利益相關(guān)方，在項目籌建之初，即可與各參與方（無論是社會方還是政府）充分溝通，提出商業(yè)銀行的要求，消除因信息不對稱導致的不利因素，共同合理約定融資事項。所以，在國家政策支持下，商業(yè)銀行對有意向介入的PPP項目，應(yīng)主動盡早介入融資磋商，提出自身要求，充分保障融資權(quán)益。在南昌市PPP項目中，南昌軌道交通3號線項目估算總投資210億元，面對如此大規(guī)模且前景看好的項目融資，銀行可以充分發(fā)揮與南昌軌道交通集團因建設(shè)1、2號線已建立信貸關(guān)系的優(yōu)勢，爭取盡早取得該項目籌建的第一手信息，及時介入其PPP模式融資的磋商過程，亮出自身優(yōu)勢的同時，提出融資權(quán)益要求。避免在項目融資磋商已具雛形后，各方不愿意再重新平衡利益關(guān)系，而無法更好的保障銀行利益。

（二）固化政府承諾，增強政府參與度

國家發(fā)改委2724號文中提及：“原則上，項目的建設(shè)、運營風險由社會資本承擔，法律、政策調(diào)整風險由政府承擔，自然災(zāi)害等不可抗力風險由雙方共同承擔”，由此可見，政府將不承擔項目建設(shè)、運營風險，但如前所述，政府的決策及執(zhí)行卻影響著項目籌備、建設(shè)、運營全過程。商業(yè)銀行應(yīng)在項目磋商、合同擬定階段，提出需要政府履行的具體要求，強化政府對PPP項目的參與度。一方面，因PPP項目本質(zhì)是基于政府特許產(chǎn)生的項目運作方式，商業(yè)銀行應(yīng)取得政府出具的支持PPP項目書面承諾文件，以確保政府決策的合法性、延續(xù)性；另一方面應(yīng)根據(jù)PPP項目情況將政府具體補貼方案、政府審批環(huán)節(jié)時點等政府行為明確列入項目合同中。仍以南昌軌道交通3號線項目為例，在市政府公開信息中，該項目的回報機制為特許經(jīng)營權(quán)下的政府補貼與固定年回報率兩種方式，可以要求協(xié)議明確具體補貼方案與年回報率。通過將政府承諾固化至協(xié)議、合同的方式，強化政府參與度，緩釋政治風險。

（三）落實項目社會資本方要求，降低項目風險概率

商業(yè)銀行對項目資本方的要求至少應(yīng)當包含以下三方面：一是評估社會資本方信用狀況，確認資質(zhì)條件，考察管理技術(shù)。在南昌市首批PPP項目中，有部分項目涉及交通基礎(chǔ)設(shè)施，通常需具備相應(yīng)資質(zhì)、具備一定管理技術(shù)的主體方可實施此類項目，因此在項目準入時，務(wù)必確認項目社會資本方已具備相應(yīng)條件。二是在項目籌備階段，充分論證項目可行性、預評項目風險及應(yīng)對措施、出具專業(yè)化項目可研報告與整體融資方案。三是要求提供項目供應(yīng)商長期供貨合同或是具有法律約束力的供貨意向書，以保障項目原材料供應(yīng)穩(wěn)定性。

（四）明確資本金及銀行賬戶要求，掌握項目資金流情況

商業(yè)銀行應(yīng)明確要求項目資本金到位比例，且貸款資金撥付晚于或同步于資本金到位。商業(yè)銀行對項目資本金的要求，好比企業(yè)招聘要求應(yīng)聘人員應(yīng)具備健康的身體一樣，相信沒有企業(yè)會應(yīng)聘時就錄用一個不健康、無法正常工作的人，商業(yè)銀行計劃對項目融資，首先就應(yīng)當要求項目具備基本的自有資金。此外，商業(yè)銀行應(yīng)要求項目經(jīng)營收入進入指定銀行賬戶，以便充分掌握項目收益現(xiàn)金流情況。在某些國外項目融資中，貸款銀行、項目公司和賬戶銀行（項目公司唯一開戶銀行）三方需簽署賬戶協(xié)議，協(xié)議規(guī)定賬戶資金除用于項目運營成本支付以及大修儲備外，需優(yōu)先支付貸款本息。

（五）強化擔保措施，保障第二還款來源

PPP項目（除非經(jīng)營性項目以外）的還款來源主要為項目經(jīng)營收益，收益回款具有長期性，時長則風險大，所以在PPP項目融資中落實擔保措施，保障第二還款來源顯得尤為重要。商業(yè)銀行在決定介入PPP項目后，與政府、社會資本方磋商時，即要求以項目投資形成的動產(chǎn)和不動產(chǎn)等項目主要財產(chǎn)及相關(guān)權(quán)益作擔保，是避免和減少項目融資貸款損失的重要風控措施。項目融資擔保除了可采取傳統(tǒng)的公司資產(chǎn)抵押，還可運用項目擔保、股權(quán)質(zhì)押、權(quán)益轉(zhuǎn)讓、直接協(xié)議等項目融資特有的擔保方式，這些擔保形式均為商業(yè)銀行收回貸款本息的重要保證。

（六）具體化重點要求，保留自身主動權(quán)

商業(yè)銀行在決定介入PPP項目后，尚且不能充分掌握項目風險的情況下，應(yīng)具體化重點要求，未雨綢繆，以占據(jù)主動權(quán)。一是規(guī)定項目公司大股東或發(fā)起人的特殊責任。若項目出現(xiàn)資金不足，需籌集應(yīng)急資金，降低項目風險，保障商業(yè)銀行利益。二是要求多層次融資的項目公司明確貸款級別，將商業(yè)銀行項目融資貸款列為項目高級貸款，其他為從屬性貸款，如遇風險，優(yōu)先償還銀行項目融資貸款。三是要求取得商業(yè)銀行直接介入權(quán)。當出現(xiàn)某些違約事項或特定情形時，銀行為保障自身債權(quán)安全，可直接行使介入權(quán)利。四是要求擁有保留權(quán)利。為防止在商業(yè)銀行不知情的情況下，項目公司修訂項目文件、處置項目資產(chǎn)或是棄權(quán)，商業(yè)銀行應(yīng)與項目公司約定限制單方面修訂文件、處置資產(chǎn)、棄權(quán)的協(xié)議條款，保留自身權(quán)利。

[1]財政部.關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知[EB/OL].http://www.mof.gov.cn/pub/jinrongsi/zhengwuxinxi/zhengcefabu/201409/t20140924_1143760.html,2014-09-23.

[2]國家發(fā)展和改革委員會.關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導意見[EB/OL].http://www.ndrc.gov.cn/gzdt/201412/t20141204_651014.html,2014-12-02.

[3]霍麗偉.PPP項目的風險分析與對策研究[D].重慶大學碩士學位論文，2010.

[4]劉峰，劉建安.國際PPP項目融資模式貸款銀行面臨的風險及應(yīng)對策略[J].實踐交流，2015，（1）：21～33.

[5]徐文穎，雷景君.南昌推出首批23個政府和社會資本合作項目[N].江西晨報,2015,（46）：B.

[6]周正祥，張秀芳，張平.新常態(tài)下PPP模式應(yīng)用存在的問題及對策[J].中國軟科學，2015，（9）：82～95.

PPP模式是我國政府為鼓勵、引導社會投資，增強公共產(chǎn)品供給能力而新提倡的項目運作模式，此種模式也為商業(yè)銀行業(yè)務(wù)發(fā)展帶來新的機遇與挑戰(zhàn)。本文以江西南昌首批PPP項目為例，分析商業(yè)銀行在PPP模式下可能面臨的政府信用不確定性、社會資本方信用不易約束、項目建設(shè)存在不可預知因素、市場與營運前景不明朗問題，從盡早介入融資磋商、固化政府承諾、落實項目社會資本方要求、掌握項目資金流、強化擔保措施、保留自身主動權(quán)六個方面闡述商業(yè)銀行可采取的風險應(yīng)對措施。

F832.4

A

1006-169X（2017）12-0084-04

10.19622/j.cnki.cn36-1005/f.2017.12.013

徐建平，方培江，湯長金，嚴偉民，姚希凌（執(zhí)筆），中國農(nóng)業(yè)銀行江西省分行營業(yè)部。（江西南昌 330008）