◎文/張拓宇

政府購買服務支持眾創(chuàng)空間發(fā)展的對策

◎文/張拓宇

本文基于“創(chuàng)新促進型政府采購”的視角，從支持創(chuàng)業(yè)群體、引導服務對接、促進創(chuàng)新體系和優(yōu)化行政效能的方向，對實施政府購買服務的目的進行了解析。同時，梳理了當前眾創(chuàng)空間發(fā)展對科技服務資源的需求，結(jié)合其“低成本、便利化、全要素、開放式”的特征，對政策服務眾創(chuàng)空間發(fā)展提出三點需注意的問題。在此基礎上，針對如何運用政府購買服務手段提出三方面對策，建議對不同對象采取靈活多樣的購買方式，探索試行遠期約定購買、科技創(chuàng)新券等新政策模式，不斷完善準入條件、信息共享、服務定價及相關監(jiān)管機制。

政府采購；眾創(chuàng)空間；科技服務；遠期約定購買；創(chuàng)新券

一、引言

政府采購在支持大眾創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)中的作用越來越受到重視，“政府購買服務”在多個文件中被反復提及，其中《中共中央國務院關于深化體制機制改革加快實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略的若干意見》中提出，“落實和完善政府采購促進中小企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的相關措施，加大創(chuàng)新產(chǎn)品和服務的采購力度。鼓勵采用首購、訂購等非招標采購方式，以及政府購買服務等方式予以支持，促進創(chuàng)新產(chǎn)品的研發(fā)和規(guī)?；瘧谩?；《國務院辦公廳關于發(fā)展眾創(chuàng)空間推進大眾創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的指導意見》提出“綜合運用政府購買服務、無償資助、業(yè)務獎勵等方式，支持中小企業(yè)公共服務平臺和服務機構(gòu)建設，為中小企業(yè)提供全方位專業(yè)化優(yōu)質(zhì)服務”。

本文對“政府購買服務”（主要指科技服務）的理解涵蓋三類行為：一是政府通過采購自主知識產(chǎn)權(quán)科技服務產(chǎn)品和業(yè)務，鼓勵相關技術創(chuàng)新，扶持科技服務企業(yè)（創(chuàng)業(yè)團隊）；二是政府為提高公共科技服務效率，作為委托方簽訂契約，將（原本由政府直接提供的）服務事項外包給第三方機構(gòu)完成，如科技交流、項目評估、科學普及等；三是政府通過財政資助、后補貼等方式，為小微企業(yè)和創(chuàng)業(yè)團隊向第三方機構(gòu)“代購”科技服務，亦應視為政府購買科技服務的實現(xiàn)方式。從實現(xiàn)方式上，則可以包括采購、租賃、委托、承包、特許經(jīng)營、戰(zhàn)略合作、公共私營合作制（PPP模式），以及資助、補貼或補助、貼息等，應針對財政資助的目的、事項和對象，探索相適應的采購方式、評審制度與合同規(guī)范。

二、實施政府購買服務的目的

政府購買服務作為一種行之有效的科技創(chuàng)新政策工具，正在成為傳統(tǒng)科技財政投入模式（如直接撥款、項目資助）的有益補充。對政府購買服務政策的預期效果，我們可以從以下方面理解。

（一）支持科技服務創(chuàng)業(yè)群體

政府采購是支持科技型中小企業(yè)發(fā)展的重要政策工具，美國的“小企業(yè)創(chuàng)新研究計劃（SBIR）”、英國“小企業(yè)研究促進計劃（SBRI）”等框架內(nèi)，都有通過政府采購方式促進本國中小企業(yè)發(fā)展的要求，其效果突出體現(xiàn)在對企業(yè)創(chuàng)新產(chǎn)品的市場需求拉動，以及緩解企業(yè)融資壓力、分擔企業(yè)創(chuàng)業(yè)風險等方面。當前，科技服務業(yè)企業(yè)（尤其是中小微企業(yè)、初創(chuàng)業(yè)團隊）由于自身實力所限，普遍面臨市場推廣難、資金壓力大、產(chǎn)品開發(fā)周期長等生存難題，而優(yōu)先使用自主創(chuàng)新產(chǎn)品和服務的政府采購政策無疑為此提供了破解之道。在市場需求尚未成熟的新興科技服務行業(yè)，以及公共科技服務領域，通過政府購買科技服務的采購方式，能夠更有效促進創(chuàng)新型科技服務產(chǎn)品的研發(fā)和規(guī)?；瘧?，并起到引導刺激市場消費的作用?！秶鴦赵宏P于加快科技服務業(yè)發(fā)展的若干意見》也提出 “積極探索以政府購買服務、‘后補助’等方式支持公共科技服務發(fā)展”。

（二）引導科技服務供需對接

科技服務供給方 （包括高校、科研院所，以及科技服務機構(gòu)、平臺和組織）和需求方（通常為科技型企業(yè)、科技創(chuàng)業(yè)者）由于信息不對稱、資金周轉(zhuǎn)壓力、合作機制不健全等因素，往往難以實現(xiàn)充分的供需對接。而通過政府購買服務的方式，不僅可以幫助需求方獲得更多有資質(zhì)保障的科技服務資源，也能夠為其購買科技服務分擔資金壓力，尤其對初創(chuàng)期小微企業(yè)可謂雪中送炭；對供給方而言，政府購買服務為其帶來了更多客戶群體，能夠促進其更好參與市場競爭，通過適當?shù)恼咭龑Ш脱a貼，更可以激發(fā)從業(yè)積極性，從而提升服務水平和質(zhì)量。

（三）促進創(chuàng)新服務體系建設

對高校、科研院所及其重點實驗室、工程（技術）中心、科研條件平臺，通過政府購買服務的形式進行資助、委托，能夠更有效建立向企業(yè)（特別是中小企業(yè)）開放的長效機制，推動科學基礎設施、大型科學儀器設備、科學數(shù)據(jù)庫、科技文獻等資源開放共享，從而提高科研投入和公共服務效率，構(gòu)建開放協(xié)同的產(chǎn)學研創(chuàng)新合作網(wǎng)絡。而對于從事科技服務行業(yè)、具備足夠資質(zhì)的市場化服務機構(gòu)和民辦非企業(yè)組織，通過政府購買的方式將其納入科技服務的多元化供給格局，能夠使政府公共服務有更多選擇，帶動科技服務市場化、專業(yè)化發(fā)展。

（四）政府行政效能優(yōu)化提升

政府購買科技服務也是深化科技管理機制創(chuàng)新的有益嘗試。以提高政府行政效能為目的，將科技管理中一些服務性工作剝離出來，可以更好解決政府專業(yè)力量薄弱、公共服務資源有限的現(xiàn)實困境，發(fā)揮第三方社會組織貼近市場、反應迅速的特點，更好滿足廣大企業(yè)、創(chuàng)業(yè)者日益多元化、專業(yè)化的科技服務需求。在當前推進事業(yè)單位分類改革過程中，政府與部分科研事業(yè)單位不再是原先的直接管轄關系，這些單位繼續(xù)承接政府職能延伸服務，就可以基于政府購買服務的機制進行管理，將部分財政撥款專為合約購買形式，形成政府 （作為購買方）與科技服務機構(gòu)間的委托契約關系。此外，在創(chuàng)新載體建設、科技項目投入、科技評優(yōu)獎勵等工作中，也可以嘗試將部分財政撥款以政府購買方式進行 “后補貼”，也有助于財政資金 “按需、據(jù)實”投入，提高財政資金使用的精準性、科學性和安全性。

三、眾創(chuàng)空間及其科技服務需求

所謂“眾創(chuàng)”可以表述為人們通過線上線下交流互動，在虛擬社區(qū)或?qū)嶓w空間內(nèi)共同創(chuàng)意、研發(fā)、制作產(chǎn)品、孵化企業(yè)或提供服務的自組織創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活動，而由此形成的新型創(chuàng)業(yè)服務載體就是“眾創(chuàng)空間”。《國務院辦公廳關于發(fā)展眾創(chuàng)空間推進大眾創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的指導意見》對眾創(chuàng)空間表述為“低成本、便利化、全要素、開放式”的、“創(chuàng)新與創(chuàng)業(yè)相結(jié)合、線上與線下相結(jié)合、孵化與投資相結(jié)合”的“工作空間、網(wǎng)絡空間、社交空間和資源共享空間”?！爸袊钡谋妱?chuàng)空間與傳統(tǒng)孵化器模式有部分功能重合，但與之相比，其門檻更低、開放性更強、大眾參與度更高，更注重通過廣泛的外部協(xié)同來構(gòu)建集技術創(chuàng)新、創(chuàng)業(yè)輔導、投融資、工商注冊、法律財務、媒體資訊等于一體的全方位創(chuàng)業(yè)生態(tài)體系。

（一）眾創(chuàng)空間的科技服務需求

眾創(chuàng)空間作為一種新型創(chuàng)業(yè)孵化服務平臺，能夠為創(chuàng)客提供從創(chuàng)意思想到研發(fā)設計，從產(chǎn)品展示到資金募集直至創(chuàng)辦企業(yè)的整體服務，所涉及的科技服務內(nèi)容至少包含以下八類：

一是技術研發(fā)類服務。包括為創(chuàng)客提供從基礎研發(fā)、小試中試到工程化階段的技術指導；提供科研條件平臺公共和儀器設備開放服務；（通常聯(lián)合具備研發(fā)能力的院校、科研機構(gòu)提供）委托技術開發(fā)服務；產(chǎn)品性能、外觀設計；

二是檢驗檢測認證服務。包括樣品測試、新產(chǎn)品檢驗、產(chǎn)品性能測試、安全性測試、標準制定及相關咨詢服務等，也涉及部分領域的強制性質(zhì)量檢測認證，此類服務通常需要具備相關資質(zhì)的特定機構(gòu)提供；

三是知識產(chǎn)權(quán)服務。包括知識產(chǎn)權(quán)事務代理、專利查詢、專利預警，以及與之相關的法律、信用評估和委托服務；

四是技術轉(zhuǎn)移服務。即為創(chuàng)客創(chuàng)意設計向產(chǎn)業(yè)化發(fā)展提供必需的技術轉(zhuǎn)移、技術交易，以及與之相關的技術咨詢、評估評價等服務；

五是科技信息與咨詢服務。包括從創(chuàng)意產(chǎn)生階段的科技查新、文獻檢索、技術預見，到產(chǎn)業(yè)化階段的市場調(diào)查、技術情報分析、產(chǎn)業(yè)跟蹤研究、科技政策研究，以及與創(chuàng)業(yè)相關的工商、稅務、法務、環(huán)評等專業(yè)咨詢；

六是科技金融服務。包括種子基金、天使投資等投融資促進服務，以及與之相關的評估、信用、擔保等金融咨詢類服務；

七是創(chuàng)業(yè)孵化服務。包括聘請創(chuàng)業(yè)導師為創(chuàng)客提供創(chuàng)業(yè)輔導，以及組織創(chuàng)客開展相關科技交流、產(chǎn)品展示、論壇展會、商業(yè)路演等活動；

八是科技人才服務。包括為創(chuàng)客組建團隊、創(chuàng)辦企業(yè)提供必要的科技人才引進和培訓服務，幫助完成人才落戶、人事代理、社會保險、招聘服務，以及協(xié)助促進專家（導師）指導、海外歸國和留學生人才引進服務等。

（二）需要注意的幾個問題

從政府支持眾創(chuàng)空間發(fā)展的視角看，以下幾個問題需要我們注意。

一是盡可能采用基于市場需求的政策工具。有別于傳統(tǒng)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)載體，眾創(chuàng)空間體現(xiàn)出更加明顯的大眾參與性和創(chuàng)新民主化特征，創(chuàng)客們本著“自愿參與、群策群力”的原則自由組合、共同創(chuàng)意、共同研發(fā)、共同創(chuàng)業(yè)，傳統(tǒng)意義上 “精英”、“小眾”式的創(chuàng)新活動正在被大眾化、“平民化”的開放式創(chuàng)新沖擊。而傳統(tǒng)的創(chuàng)新政策主要基于高校、科研機構(gòu)和企業(yè)創(chuàng)新活動而設置，往往存在門檻過高、流程繁瑣等缺陷，計劃性較強，機制不夠靈活，對大學生創(chuàng)業(yè)、企業(yè)高管連續(xù)創(chuàng)業(yè)、科技人員創(chuàng)業(yè)、留學歸國創(chuàng)業(yè)等創(chuàng)業(yè)新勢力關注不夠。因此，針對眾創(chuàng)空間的政策工具應更多基于市場需求出發(fā)，更注重發(fā)揮市場機制的作用，更貼近創(chuàng)客活動的特點。比如在對創(chuàng)客團隊提供財政資助時，未必非要通過科技計劃項目立項的傳統(tǒng)方式，也可以嘗試政府購買服務、財政后補貼等更加靈活便捷的手段。

二是以“低成本”和“全要素”作為政策著力點。眾創(chuàng)空間應面向所有公眾群體開放，采取部分服務免費、部分收費或會員服務的制度，為創(chuàng)業(yè)者提供相對較低成本的服務，但創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活動所必需的材料、設備和設施都需要大量資金開銷，這對于缺乏持續(xù)盈利能力的眾創(chuàng)空間而言無疑壓力巨大。另一方面，眾創(chuàng)空間的優(yōu)勢在于通過沙龍、訓練營、培訓、大賽等活動促進創(chuàng)業(yè)者交流，方便創(chuàng)業(yè)者產(chǎn)品展示、觀點分享和項目路演等，并提供金融、工商、法律等協(xié)助，但創(chuàng)客同樣需要的研發(fā)設計、檢測認證、知識產(chǎn)權(quán)、技術轉(zhuǎn)移、科技情報等專業(yè)服務則往往是眾創(chuàng)空間的最大 “短板”。因此，政府支持眾創(chuàng)空間發(fā)展就要優(yōu)先聚焦 “低成本”、“全要素”，通過財政投入、購買服務、獎勵補貼等方式對眾創(chuàng)空間利用自有資源提供服務予以支持，對其購買第三方專業(yè)服務予以資助，從而分擔眾創(chuàng)空間服務開支，間接降低創(chuàng)客的創(chuàng)業(yè)成本；同時，通過行政調(diào)控、市場導向和政策激勵的多重作用，引導專業(yè)化服務機構(gòu)關注眾創(chuàng)空間發(fā)展，有效動員和集成各方創(chuàng)業(yè)服務資源，提供全鏈條服務。

三是政策執(zhí)行要適應眾創(chuàng)空間開放創(chuàng)新特點?！伴_放”是眾創(chuàng)空間內(nèi)創(chuàng)新活動最突出的特征，在互聯(lián)網(wǎng)、開源技術平臺支持下，創(chuàng)新要素的集聚、創(chuàng)新主體的交流更加開放便捷，創(chuàng)客可以通過更多渠道獲得服務，與服務方的直接距離也大為縮短，而大批市場化、專業(yè)化服務機構(gòu)更通過社交網(wǎng)絡等新媒介向眾創(chuàng)空間聚集，“眾包”“眾籌”等新模式紛紛興起。此時，落實支持眾創(chuàng)空間發(fā)展的政策措施，必須適應這種開發(fā)創(chuàng)新的格局，鼓勵通過市場化機制、專業(yè)化服務和資本化途徑，引導高校、科研院所、領軍企業(yè)和社會資源各自發(fā)揮所長，加盟共建“互聯(lián)網(wǎng)+科技服務”的開放創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)網(wǎng)絡，并結(jié)合不同類型服務主體，制定相應的管理制度、支撐措施及激勵辦法。

四、政府購買科技服務支持眾創(chuàng)空間的對策

針對如何通過政府購買科技服務的方式對眾創(chuàng)空間及創(chuàng)客團隊給予支持，提出以下三點建議。

（一）采取靈活多樣的政府購買方式

基于本文觀點，政府購買科技服務支持眾創(chuàng)空間的方式包括兩方面，即：以科技服務業(yè)創(chuàng)客團隊為對象，通過政府購買服務來優(yōu)先采購其技術創(chuàng)新成果，扶持優(yōu)秀團隊創(chuàng)業(yè)成長；以眾創(chuàng)空間及第三方科技服務機構(gòu)為對象，由政府出資“代購”科技服務，用于支持和保障眾創(chuàng)空間內(nèi)各類創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活動。

具體來說，可以采取以下方式落實：

一是直接采購。對創(chuàng)客團隊開發(fā)的、技術領先、首次投向市場的科技服務成果，或主要用于公共領域的科技服務產(chǎn)品，支持政府首購、訂購等方式直接資助，對通過政府采購或在政府投資項目中首購此類產(chǎn)品的，可給予一定風險補償；在編制政府采購目錄清單時，可將創(chuàng)客團隊的科技服務類產(chǎn)品同等納入考察范圍，經(jīng)論證評估符合條件者，納入政府采購目錄予以支持；

二是契約購買。政府發(fā)布科技服務需求、招標意向或項目指南后，允許創(chuàng)客團隊共同參與招投標和項目申報，若中標則與政府發(fā)包方簽訂合同契約，待完成服務合同后由政府支付費用。支持創(chuàng)客團隊（也可聯(lián)合企業(yè)、社會組織）主動發(fā)掘公共服務需求，向政府部門提出立項申請，經(jīng)審核批準后簽約購買。

三是委托購買。對眾創(chuàng)空間發(fā)展及創(chuàng)客活動中面臨的科技服務共性需求，如大型儀器設備共享、從業(yè)資質(zhì)認證，以及科技公共服務、普惠性政策落實等，可由政府通過定向委托方式，授權(quán)第三方服務機構(gòu)集中組織提供服務，所需費用由政府與被委托方簽約支付。

四是財政后補貼。對眾創(chuàng)空間及創(chuàng)客團隊購買與其開展科技創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活動直接相關的科技服務，由財政專項資金出資，依據(jù)雙方技術交易合同、票據(jù)及服務績效給予后補貼資助，補貼額度視具體情況可全額或按比例補貼。

（二）探索政府購買服務的創(chuàng)新政策

對從事科技服務產(chǎn)品創(chuàng)新的創(chuàng)客團隊，可嘗試實施“遠期約定購買”的支持政策。所謂“遠期約定購買”最初源自英國，其運作方式是由政府采購部門向市場發(fā)布未來需求，在企業(yè)提交創(chuàng)新解決方案基礎上簽訂創(chuàng)新采購合同，當創(chuàng)新產(chǎn)品性能在合同約定的框架內(nèi)滿足采購需求時，政府部門須按約定的規(guī)模和價格采購創(chuàng)新產(chǎn)品；待創(chuàng)新產(chǎn)品推向市場，產(chǎn)品的價格將由市場供求力量決定。與傳統(tǒng)政府采購政策相比，該模式運用需求政策工具來拉動創(chuàng)新，注重為中小企業(yè)分配公共采購份額，政府只要為市場提供需求和銷售前景，成為企業(yè)創(chuàng)新最早用戶，就會降低創(chuàng)新產(chǎn)品和服務的市場化風險；同時，若供應商不能按時提供議定規(guī)格的產(chǎn)品或服務，政府只需繼續(xù)購買已存在的技術解決方案即可，從而降低財政資金風險，保證?？顚Ｓ煤陀行褂?。目前，《廣東省人民政府關于加快科技創(chuàng)新的若干政策意見》已提出“探索試行創(chuàng)新產(chǎn)品與服務遠期約定政府購買制度”，將科技服務納入試行范圍。

對眾創(chuàng)空間及創(chuàng)客向第三方服務機構(gòu)購買科技服務，可逐步推行 “科技創(chuàng)新券”模式予以支持。該政策可看作政府購買服務與財政后補貼機制的結(jié)合，由政府發(fā)放、企業(yè)持有的創(chuàng)新券作為等同真實貨幣的有價憑據(jù)，可用于向第三方機構(gòu)購買服務，待履行服務合同后，持券方可以憑合同票據(jù)等到政府部門兌現(xiàn)資金。目前，北京、上海、天津、浙江等省市都已不同程度推廣創(chuàng)新券制度。其中，北京模式是小微企業(yè)（買方）僅支付部分服務費用，用創(chuàng)新券直接抵扣差額，服務機構(gòu)收券后向財政申請兌現(xiàn)；上海模式則是買方全款支付服務費用，持券向財政申請兌現(xiàn)資金，無論是前者的“折扣”還是后者的“返現(xiàn)”，實質(zhì)都是由財政資金分擔了購買科技服務的部分費用支出。此外，也有一些區(qū)域在“創(chuàng)新券”政策機制上也有所擴展，如江蘇宿遷使用“平臺類”創(chuàng)新券資助創(chuàng)新服務平臺載體建設，國外亦有使用“聯(lián)合券”方式集中對大型研發(fā)合作項目實施資助，以解決產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新共性問題。

（三）完善政府購買服務管理機制

進一步健全政府購買科技服務的準入條件、信息發(fā)布、定價付費、政策激勵等制度建設。支持有序開放市場及科技服務組織合理競爭，建立退出淘汰機制；以政府資金引導，吸引社會資金共同參與，形成支持創(chuàng)新、風險分擔的科技服務購買投入機制。堅持政府適度引導和市場調(diào)控激勵相結(jié)合，將長期受財政資助、科技資源雄厚、資質(zhì)有保障的各類實驗室、工程（技術）中心、生產(chǎn)力促進中心、孵化轉(zhuǎn)化載體、研發(fā)基地、大型科學儀器設備、科學數(shù)據(jù)與信息平臺作為重點對象，積極引導面向小微企業(yè)和創(chuàng)業(yè)群體開放服務；通過政府購買服務支持有條件、有資質(zhì)的社會化服務機構(gòu)，不斷充實創(chuàng)新體系構(gòu)成，合理擴大政府購買科技服務來源。發(fā)揮“科技型中小企業(yè)服務網(wǎng)”等平臺作用，突破部門協(xié)作壁壘，整合科技、教育、衛(wèi)生、質(zhì)監(jiān)、國資、農(nóng)業(yè)、工業(yè)和信息化、食品和藥品監(jiān)督、環(huán)保等系統(tǒng)科技基礎條件資源，吸納社會化服務力量，形成行政管理部門、平臺/中心委托管理機構(gòu)、資源運營管理單位及用戶構(gòu)成的共享服務聯(lián)盟體系。支持社會資源參與大型儀器、科研條件平臺共建共享，凡社會資金購置建設的科技資源可通過登記備案等程序“加盟”開放共享服務網(wǎng)絡，依法依規(guī)提供開放服務，并依其實據(jù)同等享受補貼政策。

服務定價方面，通過公開發(fā)布需求、公開招投標等辦法，盡可能利用市場競爭機制發(fā)現(xiàn)服務價格；當具備服務資質(zhì)的供應方數(shù)量不足時，可考慮使用“成本+利潤”的方式確定服務價格。在使用政府購買服務支持小微企業(yè)時，應針對不同情況合理確定政府購買（補貼）額度和分擔比例，對服務面廣、公共屬性強的服務內(nèi)容應由政府負擔較高補貼比例，甚至承擔全部費用；對面向單個或極小部分企業(yè)的服務內(nèi)容，應適當降低政府支付比例；對成長性好但現(xiàn)實財力有限、亟需扶持的中小企業(yè)，可給予相對較高的政府補貼力度。引入第三方科技服務評估、審計、監(jiān)督，定期對政府購買科技服務項目和資金使用情況進行績效跟蹤、審計監(jiān)督，提高財政資金使用效益。探索建立政府購買服務的質(zhì)量控制體系，以政策制度的形式逐步形成確定的績效評價主體、評價流程、評價標準，積極引入用戶反饋與投訴監(jiān)督的可行機制，在評價標準體系中適度增加用戶反饋信息內(nèi)容，從而對服務供給方真正實現(xiàn)有效督促。

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責任編輯：張麗恒

F279.2

A

1006－1255－（2017）03－0025-06

天津市科技發(fā)展戰(zhàn)略計劃項目《政府購買服務支持眾創(chuàng)空間發(fā)展的模式研究》（項目編號15ZLZLZF00640）

張拓宇（1982—），天津市科學技術信息研究所。郵編：300074