胡思宇/南京市玄武區(qū)機構編制委員會辦公室

政策制定中公民參與的影響及其途徑

胡思宇/南京市玄武區(qū)機構編制委員會辦公室

隨著社會的發(fā)展、民主進程的推進，為適應社會利益格局的變化，促進社會的和諧穩(wěn)定，擴大公眾參與政府公共政策的制定具有非常重要的意義。本文通過分析公民參與公共政策制定的影響、參與制定中存在的問題，對解決這些問題的相應對策做了簡要的論述，以期能對現(xiàn)實中存在的問題有所幫助。

公共政策制定；公眾參與；現(xiàn)狀與對策

公共政策制中的政策制定環(huán)節(jié)則是指針對某個政策問題的提出、論證并抉擇解決方案的整個過程。而公眾參與作為一種制度化的民主，它是指公共政策制定主體之外的個人或組織，為表達和實現(xiàn)自身利益訴求，通過制度化或組織化的途徑對政策制定過程產(chǎn)生影響的一系列行為的總和。在一定程度上，公眾參與政策制定的過程是公民個體和政策體系的一個互動過程，是現(xiàn)代民主的一個體現(xiàn)。它反映了公民在社會中的地位和作用，體現(xiàn)了國家和公民的政治關系，其實質是公民的政治參與過程。

一、政策制定中的公民參與的影響

（一）政策制定中的公民參與的積極影響

1.對公民的積極影響。

從公民角度來說，公民參與政策制定可以培養(yǎng)公民的主人翁意識，從而提升其政治參與的能力與素養(yǎng)，并進一步增強公民與政府互信，提高公民對社會共同體的認同感等。具體包括以下兩個方面：一是培養(yǎng)公民主人翁意識，培養(yǎng)良好的公民文化和公共精神。通過參與公共政策的制定，公民可以有效地參與到公共生活中，這種參與會潛移默化地改變?nèi)藗兊男袨槟Ｊ?，并?nèi)化為人們的心理結構，成為公民對社會生活積極參與的自覺。人類社會政治法律實踐證明，公民通過參與政策制定，能逐漸學習和接受民主法治的理念，從而成為具有現(xiàn)代意識的公民。二是進一步增強公民與政府互信，提高公民社會認同感。公民通過參與政府公共政策的決策過程，有利于提高人們對社會共同體的認同，增強公民利益表達的傾向。通過利益表達公民可以向社會政治系統(tǒng)輸入信息，社會政治系統(tǒng)再對這些信息輸入進行加工、論證、溝通并最終做出決策，[1]正是通過這種信息輸入——政策論證——政策輸出——信息反饋——政策調(diào)整的運行過程，公民才能認知政策的目標與自己的利益是緊密聯(lián)系的，培養(yǎng)公民對于社會政治系統(tǒng)的歸屬感和依賴感。

2.對政府的積極影響。

從政府角度來說，公民參與政策制定，可以提高公共政策的質量、科學性，減少政策執(zhí)行的阻力推進政治民主化進程。具體來說：一是有利于科學設計政策方案，提高公共政策質量。讓公民參與到公共政策的制定過程當中，有利于政府部門快速、直接地了解目標群體的需求，從而在政策過程的開始階段就找準問題和方向，從而科學設計政策方案，提高公共政策質量。二是有利于多元論證評估方案，推進政治民主化進程。公民、專家、利益集團等通過聽證會、社情民意反映制度等形式參與政策制定，多元論證評估方案，從而是政策在制定之初就兼顧多方利益，保證公共政策的公平正義，從而推進社會政治民主化的進程。三是有利于有效抉擇政策方案，監(jiān)督政府行為，提高政策認同感。在公眾參與政策制定的過程中，公眾已經(jīng)某種程度上認可了政策的合法性與權威性，為今后政策執(zhí)行奠定基礎。此外，在公共政策制定過程中引入公民角色，保證公民利益的表達，能夠對政府部門起到制約、監(jiān)督的作用，減少和防止公共權力“尋租”行為的發(fā)生。

（二）政策制定中的公民參與的消極影響

當然，不可避免的，政策制定中的公民參與一定程度上存在因公民代表的不完整性、強弱群體的力量差異導致公共價值的偏向：一般來說，經(jīng)濟狀況好、文化程度高的公眾參與意識強，參與方式也較為靈活。由于資源的有限性，參與度高的目標群體一般會獲得更多的資源，而參與度低或無參與的目標群體可能分配到的資源會越來越少。所以公民代表的不完整性、強弱群體的力量差異導致公共價值更多向強勢群體偏向。同時，公民參與政策制定會延長政策制定的流程，一定程度上增加了公共管理者日常工作的難度，降低了政策制定的效率，從而可能會導致公共項目運作成本的增加。

二、政策制定中公民參與途徑

（一）我國政策制定中公民參與的途徑

我國公眾參與公共政策制定的傳統(tǒng)途徑主要有：人民代表大會、政治協(xié)商會議、群眾來信來訪、民主座談等，近年來也又新興了一些方式：一是重大事項決策聽證制度。這是指政府在重大決策的醞釀階段，政府相關領導和涉及部門深入到利益關系群體中進行調(diào)研，開展制度聽證，當面聽取群眾的意見和要求作為政策制定的參考。主要內(nèi)容包括民意咨詢、聽證、民眾質詢、民意調(diào)查評價等。二是領導熱線、領導接待日制度。領導接待日制度的建立，使公眾有更多的機會與政府的領導人面對面，提出自己的問題，并尋求解決。

（二）我國政策制定中公民參與的途徑現(xiàn)狀

我國政策制定中公民參與隨著我國信息化、政治民主化的進程不斷推進，途徑和形式也進一步完善和多樣化，大大增加了公民參與政策制定的廣度和深度。比如，社情民意反映制度；政府信息公開制度；重大事項決策聽證制度；網(wǎng)絡等新媒體交流制度等途徑，都已被確定為我國政府公共政策制定過程中的基本制度和原則，并借助于互聯(lián)網(wǎng)、移動通工具等信息化手段，使公民參與的范圍逐漸擴大，形成會內(nèi)會外、跨部門、跨地區(qū)的廣大公眾共同參與的局面。但是，這些制度有的還處于探索和試驗階段，缺少成熟的經(jīng)驗和操作辦法；有的制度缺少相應的程序規(guī)范，運作中呈現(xiàn)出較大的隨意性；還有的制度缺乏必要的責任條款，流于形式，實際效果不佳?？偠灾?，現(xiàn)代公共政策制定的公民參與途徑體系才開始起步，尚不完善。

三、政策制定中公民參與途徑的對策建議

研究和分析政府公共政策的特點，探索影響公眾參與政府公共政策制定的不利因素，其最終目的是探尋和完善公眾參與的有效途徑，提高政策制定的科學性、民主性。針對我國公共政策制定中公眾參與存在的問題，提出以下幾方面對策建議：

1.思想上：克服傳統(tǒng)文化負面影響，提高公民參與效果

要加強現(xiàn)代民主政治思想建設，通過政治文化的軟環(huán)境建設完善公眾參與。從政治文化層面完善政府公共政策制定中的公眾參與，絕不能照搬照抄西方國家經(jīng)驗，而是在借鑒的基礎上形成適合于我國特殊國情的獨特的政治文化，與我國的民主政治制度相適應，落實政府公共政策制定中公眾參與的效果。一方面要加強宣傳教育，提高公眾自身的參與意識和素質能力。另一方面，政府要轉變觀念和角色，充分認識公眾參與的重要價值，把公眾利益放在首位，認真傾聽公眾所需，并為公眾利益表達提供途徑和保障。

2.程序上：建立開放的政策制定模式，保障公眾知情權

要建立開放性的政策制定模式，擴大參與主體的范圍，在政策制定的各個環(huán)節(jié)都注意引入公眾參與的程序。公共問題的治理需要社會多方的參與，而不僅僅是“專家理性”的運用。要通過公眾、利益集團、政策研究專家、政策研究組織、政府決策機構等多元主體的合作與博弈，尋求有共識的權力行使，由單一中心管理向多中心的治理型，走向多元的合作治理。此外，還應大力發(fā)展非政府組織，從而提高公民在政策制定中的參與作用。

3.制度上，完善制度設計，拓展公眾參與途徑

一方面，要完善民意調(diào)查、信息公開、聽證會等制度設計。要注意政府聽證代表的廣泛性，加強對聽證制度的監(jiān)管，并尊重聽證結果，將民意置于重要的決策位置上。另一方面，隨著社會的進步和科技的發(fā)展，互聯(lián)網(wǎng)的普及，傳媒作用的壯大，使公民參與政策制定的方式日益多樣，作用也日益凸顯。要拓寬公民參與的方式，豐富現(xiàn)有的參與機制，從而提高公民政治參與的有效性。