■況克冰 付清磊 喬 莉

新形勢下地稅部門如何防范稅收執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)

■況克冰 付清磊 喬 莉

稅收執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)，是指在稅收執(zhí)法過程中潛在的可能給稅務(wù)執(zhí)法主體和稅務(wù)執(zhí)法人員帶來不利后果的各種因素。稅收執(zhí)法涵蓋了稅務(wù)機(jī)關(guān)和稅務(wù)執(zhí)法人員面向管理相對人履行征稅職能的各項(xiàng)行為，從稅務(wù)登記到納稅評估，從貫徹稅收政策到稅務(wù)檢查，從行政處罰到行政復(fù)議訴訟等，在這些稅收管理活動中，執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)是普遍存在的。

一、稅收執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)現(xiàn)狀

稅收執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)來自于兩類因素，一是非主觀行為，是稅務(wù)干部在不知不覺中出現(xiàn)的，容易受到忽視，往往是出了問題自己根本就不知道，是相對不好控制的，如工作人員對政策把握不準(zhǔn)、不按流程辦理等；二是主觀故意，主要表現(xiàn)在一些稅務(wù)干部依法行政的意識淡薄，不嚴(yán)于律己，執(zhí)法不公、執(zhí)法腐敗、以權(quán)謀私，這類風(fēng)險(xiǎn)“險(xiǎn)”在明處，是相對好控制的。根據(jù)這些因素，綜合考慮，稅收執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)主要表現(xiàn)在以下幾方面：

1.稅收管理面臨的風(fēng)險(xiǎn)。稅收管理主要包括稅務(wù)登記管理以及涉稅審批等。如部分納稅人申請?zhí)摷偻I(yè)，管理員未進(jìn)行實(shí)地核查即核準(zhǔn)從而造成偷逃稅款而應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任；納稅人申請停業(yè)稅務(wù)機(jī)關(guān)未按規(guī)定結(jié)清稅款、滯納金、罰款或未按規(guī)定收存其登記證件或發(fā)票造成稅款流失而應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。納稅人申請辦理注銷時，稅務(wù)人員未按要求清算稅款、滯納金、罰款或未按規(guī)定收繳其登記證件或發(fā)票造成稅款流失而應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。注銷登記環(huán)節(jié)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)主要表現(xiàn)為納稅人申請辦理注銷時，稅務(wù)人員未按要求清算稅款、滯納金、罰款或未按規(guī)定收繳其登記證件或發(fā)票造成稅款流失而應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。

2.稅收流程面臨的風(fēng)險(xiǎn)。稅務(wù)人員對逾期未申報(bào)的納稅人不采取法定的催報(bào)催繳程序從而造成稅收流失應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任；稅務(wù)機(jī)關(guān)或稅務(wù)人員違反規(guī)定提前征收或延緩征收稅款，或未按照國家規(guī)定的稅收征管范圍和稅款入庫預(yù)算級次將稅款及時、足額入庫，存在積壓、挪用、轉(zhuǎn)引稅款行為而應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任；對采用核定征收方式征收稅款的稅務(wù)機(jī)關(guān)或稅務(wù)人員未按照規(guī)定的程序核定應(yīng)納稅額，或核定的應(yīng)納稅額與實(shí)際應(yīng)征稅額明顯偏低造成稅收流失應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任；對納稅人欠繳的稅款未按規(guī)定進(jìn)行催繳，或未按規(guī)定采取相應(yīng)的稅收保全和強(qiáng)制執(zhí)行措施從而造成稅收流失應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。

3.稅務(wù)檢查面臨的風(fēng)險(xiǎn)。檢查時未按法定程序進(jìn)行檢查，如未出示檢查證或未下達(dá)稅務(wù)檢查通知書，未按規(guī)定履行被檢查人陳述、申辯告知義務(wù)，或收集的證據(jù)來源不合法、手段不合法以及違反法定程序采取稅收保全措施和強(qiáng)制執(zhí)行措施等而應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任；在檢查實(shí)施和法律適用方面主要是對違法行為定性錯誤、事實(shí)認(rèn)證錯誤或錯誤理解法律條文從而造成稅收流失應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任；對下達(dá)的《稅務(wù)處理決定書》和《稅務(wù)行政處罰決定書》涉及的各項(xiàng)稅款、滯納金和罰款未按規(guī)定組織入庫從而造成稅款流失。

二、當(dāng)前稅收執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)管理存在的問題及產(chǎn)生的原因

1.因政策理解不透徹產(chǎn)生的執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。為了更好地落實(shí)好上級文件精神，稅務(wù)部門的基層單位往往都會結(jié)合本地實(shí)際制定更加詳細(xì)、更加具體的操作辦法和規(guī)定。這些辦法和規(guī)定固然對提高稅收征管質(zhì)量和稅務(wù)人員的工作積極性起到了一定的作用，但卻忽視了對本系統(tǒng)人員的法律保護(hù)，“捆住”了自己的手腳，一旦出現(xiàn)問題，就為司法機(jī)關(guān)追究稅務(wù)干部的責(zé)任提供了依據(jù)。

2.因執(zhí)法文書理解不到位產(chǎn)生的執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。有的是因?yàn)槎愂請?zhí)法人員業(yè)務(wù)不熟，違反執(zhí)法程序引起的執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。部分稅務(wù)執(zhí)法人員不深入學(xué)習(xí)和鉆研稅收業(yè)務(wù)，不懂裝懂，憑感覺、憑經(jīng)驗(yàn)、憑關(guān)系執(zhí)法而造成執(zhí)法錯誤。有的是因?yàn)槎愂請?zhí)法人員對稅法及相關(guān)法律的理解有偏差，執(zhí)法質(zhì)量不高。如：稅務(wù)行政處罰決定書記載證據(jù)不夠全面準(zhǔn)確，未嚴(yán)格按照《行政處罰法》第19條第一款第（二）項(xiàng)內(nèi)容填寫。有的是因?yàn)閳?zhí)法人員隨意執(zhí)法留下風(fēng)險(xiǎn)隱患。如稅務(wù)人員隨意放置發(fā)票，或隨意將系統(tǒng)自用密碼透露他人，造成不法分子非法操作虛開發(fā)票等后果。

3.因政府干預(yù)等影響產(chǎn)生的執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。在當(dāng)前各地都在努力發(fā)展經(jīng)濟(jì)的大環(huán)境下，為了招商引資，搞活地方經(jīng)濟(jì)，擅自出臺各種稅收優(yōu)惠政策，干預(yù)稅收執(zhí)法，然而出現(xiàn)問題以后還要稅務(wù)機(jī)關(guān)承擔(dān)責(zé)任。稅收立法與我國法律體系之間仍存在不協(xié)調(diào)，使稅法與其他法律法規(guī)的銜接不通暢，造成相關(guān)部門協(xié)稅護(hù)稅意識不強(qiáng)，影響了稅法的實(shí)施效力，容易形成執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。隨著法律的逐步普及，公民、法人依法維權(quán)和自我保護(hù)意識不斷增強(qiáng)，使稅收執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的變數(shù)越來越大。

三、防范和化解稅收執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的必要性

1.有利于穩(wěn)定稅收執(zhí)法隊(duì)伍。稅收執(zhí)法人員的執(zhí)法安全應(yīng)該得到保障，否則將影響稅收執(zhí)法隊(duì)伍的穩(wěn)定性，損害征管一線工作人員的信息和動力，不利于各項(xiàng)稅收工作的開展。因此，防范和化解稅收執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)、保障稅收執(zhí)法安全是保護(hù)干部、穩(wěn)定隊(duì)伍的基礎(chǔ)。

2.有利于樹立稅收執(zhí)法形象。時刻保持良好的執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)意識，做到依法治稅，服務(wù)周到，提高納稅遵從，可以有效降低稅收執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)，真正樹立自身及全體稅收執(zhí)法隊(duì)伍的形象。

3.有利于保障稅收征管質(zhì)量。如果稅收執(zhí)法人員能夠始終保持執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)意識，就能確保政令暢通，使各項(xiàng)稅收方針政策及規(guī)章制度得到很好的落實(shí)，可以促進(jìn)執(zhí)法人員增強(qiáng)工作責(zé)任，做到盡職盡責(zé)，應(yīng)收盡收。

四、應(yīng)對稅收風(fēng)險(xiǎn)的對策與建議

1.強(qiáng)化綜合治稅水平，通過信息平臺防范風(fēng)險(xiǎn)。對稅制缺陷和稅收政策漏洞，基層稅務(wù)部門要多做調(diào)查研究，積極提出對策，用適當(dāng)?shù)姆绞酵苿佣愔坪驼卟粩嗤晟啤Ｒ皇墙∪畔⒐蚕頇C(jī)制。發(fā)揮地方政府的協(xié)調(diào)作用，積極構(gòu)建綜合治稅領(lǐng)導(dǎo)小組，通過加強(qiáng)與工商、住建等單位協(xié)作，實(shí)現(xiàn)涉稅信息共享。二是深化第三方涉稅信息應(yīng)用。加強(qiáng)涉稅數(shù)據(jù)分析研究，按類歸集整理出有效信息，做好第三方數(shù)據(jù)質(zhì)量管理，提高數(shù)據(jù)的真實(shí)性和可用性；定期進(jìn)行數(shù)據(jù)比對和篩查，通過分析預(yù)警，及時發(fā)現(xiàn)差異，提高稅源管理的針對性。三是做好稅收風(fēng)險(xiǎn)防控。依托第三方數(shù)據(jù)信息，加強(qiáng)比對分析，查找風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，確認(rèn)風(fēng)險(xiǎn)等級，做到應(yīng)對舉措分級處理，及時堵塞征管漏洞。

2.加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)思想認(rèn)識，高度重視稅收執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。不論是組織還是個人，對執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)防范措施的尋求，其前提是對自身工作正確認(rèn)識，對執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)本身高度重視。一是正確認(rèn)識執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。少數(shù)執(zhí)法人員感覺不到執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的存在，沒有風(fēng)險(xiǎn)意識，對執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)缺乏警惕，這種主觀心理本身就是一種風(fēng)險(xiǎn)。二是端正工作理念。社會經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展，稅務(wù)工作要求日益提高。少數(shù)稅務(wù)人員既不加強(qiáng)業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)，也不嚴(yán)格要求自己，不作為甚至亂作為，執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)急劇升溫。三是嚴(yán)肅工作態(tài)度、習(xí)慣。在平常執(zhí)法工作中，養(yǎng)成認(rèn)真、細(xì)致、謹(jǐn)慎的工作態(tài)度，嚴(yán)格按照制度和程序執(zhí)法的工作習(xí)慣，才是防范執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的根基。

3.完善稅收工作立法，健全稅務(wù)內(nèi)部管理制度。前面指出，立法與制度的缺陷是產(chǎn)生稅收執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的重要原因之一。不斷完善稅務(wù)立法，健全內(nèi)部管理制度是反稅收執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的制度保障。一是公平、科學(xué)進(jìn)行稅收立法。稅收立法不合理，納稅人稅負(fù)過重，容易普遍出現(xiàn)稅收違法甚至犯罪的現(xiàn)象，大幅度增加稅務(wù)工作人員的執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)?？茖W(xué)立法要求在立法技術(shù)上盡可能避免出現(xiàn)法律漏洞、理解歧義及法律適用存在沖突等現(xiàn)象。二是制定科學(xué)、可行的內(nèi)部管理制度。內(nèi)部管理制度要充分考慮實(shí)際操作性，防止自設(shè)陷阱。一旦內(nèi)部管理制度不具有操作性，實(shí)際執(zhí)行無法達(dá)到制度要求，那對執(zhí)法人員而言，這就是無法回避的執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。三是崗位職責(zé)規(guī)定簡潔、明晰。從總局到省局再到縣局，對內(nèi)部管理制度層層細(xì)化，一旦出現(xiàn)漏洞，又不斷制定、出臺文件，導(dǎo)致稅務(wù)人員對崗位職責(zé)和工作流程認(rèn)識不到位，難以完全達(dá)到制度的要求，再次面臨執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。

4.強(qiáng)化系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督，完善稅務(wù)人員教育機(jī)制。稅收執(zhí)法過程中的許多問題都與監(jiān)督和教育不到位有關(guān)。少數(shù)組織和個人，對監(jiān)督和教育重視不夠，制度落實(shí)不足，但我們不可忽視二者在執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)防范中的作用。一是保證內(nèi)部監(jiān)督全方位有效執(zhí)行。稅務(wù)機(jī)關(guān)的紀(jì)檢監(jiān)察部門對執(zhí)法人員的監(jiān)督要徹底、全面，處分教育要到位、深刻，在初期最大可能實(shí)現(xiàn)執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)防范甚至杜絕。二是強(qiáng)化自身監(jiān)督意識。就執(zhí)法個體而言，外部監(jiān)督總是有限的、間接的，最有效的是自我監(jiān)督。嚴(yán)格的自我要求，嚴(yán)厲的自我監(jiān)督對執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的防范具有不容忽視的作用。三是提高教育效果，教育工作常抓不懈。思想教育雖不具有立竿見影的功效，但對養(yǎng)成良好的習(xí)慣和態(tài)度，保持對執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的高度警覺具有基石作用。

5.明晰風(fēng)險(xiǎn)崗位職責(zé)，完善各項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對機(jī)制。根據(jù)總局下發(fā)的相關(guān)制度要求，將稅收管理權(quán)、征收權(quán)、稽查權(quán)徹底分開，克服傳統(tǒng)稅務(wù)管理制度的弊端，進(jìn)一步深化稅收管理制度。一是稅務(wù)機(jī)關(guān)在制定規(guī)范性文件的時候要注意文件的合法性，避免與相關(guān)法律、法規(guī)發(fā)生沖突而引起的風(fēng)險(xiǎn)；在制定內(nèi)部規(guī)章制度的時候，不能拍腦瓜、想當(dāng)然，而要經(jīng)過認(rèn)真的研究、充分的論證，切實(shí)注意對稅務(wù)干部的法律保護(hù)。二是稅務(wù)人員要盡力做好本職工作，避免因自身工作失誤而引起的風(fēng)險(xiǎn)；要嚴(yán)格遵守各項(xiàng)法律、法規(guī)，避免因違法行政而引起的風(fēng)險(xiǎn)。三是加強(qiáng)納稅評估和納稅輔導(dǎo)，使企業(yè)能夠通過補(bǔ)稅糾正違規(guī)；健全預(yù)警機(jī)制，定期對管轄納稅戶的納稅情況進(jìn)行評估，發(fā)現(xiàn)偷逃稅及其他異常情況，立即向稽查部門反映，由稽查部門嚴(yán)肅查處。

6.加強(qiáng)稅法宣傳力度，優(yōu)化納稅服務(wù)提高遵從。在稅收執(zhí)法活動中，我們要做好稅法宣傳，協(xié)調(diào)各方面的關(guān)系，爭取社會各界對稅收工作的理解和支持。積極開展以類似“依法誠信納稅，共建和諧社會”活動和不懼曝光涉稅典型違法案件，擴(kuò)大影響，提高社會依法納稅意識。要切實(shí)增強(qiáng)服務(wù)意識，優(yōu)化納稅法服務(wù)，繼續(xù)完善政務(wù)公開制度，降低納稅成本，努力構(gòu)建和諧地稅，才能有效保障稅收執(zhí)法和稅務(wù)干部的安全。

（作者單位：進(jìn)賢縣地方稅務(wù)局）