全永燊，潘昭宇

(1.北京交通發(fā)展研究院，北京100073；2.國家發(fā)展和改革委員會(huì)城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心，北京100045)

城市交通供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革研究

全永燊1，潘昭宇2

(1.北京交通發(fā)展研究院，北京100073；2.國家發(fā)展和改革委員會(huì)城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心，北京100045)

城市交通供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的實(shí)質(zhì)是以改善交通供給為著眼點(diǎn)，通過資源配置方式的創(chuàng)新，提升交通資源配置的效率和效益?；诔鞘薪煌ü┙o的服務(wù)產(chǎn)品社會(huì)經(jīng)濟(jì)屬性分析，認(rèn)為當(dāng)前中國城市交通供給模式存在供給決策缺乏科學(xué)依據(jù)和法制約束、供給策略失當(dāng)、發(fā)展理念錯(cuò)位、服務(wù)供給與市場需求脫節(jié)、交通供給過分依賴資源驅(qū)動(dòng)等問題。指出城市交通供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革應(yīng)堅(jiān)持合理性、有效性、科學(xué)性的衡量標(biāo)準(zhǔn)。提出城市交通供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的戰(zhàn)略目標(biāo)、方向和當(dāng)前改革的重點(diǎn)，包括調(diào)整交通供給模式、重組交通體系結(jié)構(gòu)、優(yōu)化交通供給策略等。

城市交通；供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革；戰(zhàn)略目標(biāo)；改革重點(diǎn)；供給模式；資源配置

0 引言

過去10年，城市交通在支持中國新型城鎮(zhèn)化總體戰(zhàn)略實(shí)施、保障城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康發(fā)展的歷史進(jìn)程中發(fā)揮了巨大作用，但同時(shí)也面臨交通擁堵、公共服務(wù)供給不足、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及經(jīng)營困難重重等問題[1]。2016年初，習(xí)近平總書記在中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議上提出要在適度擴(kuò)大總需求的同時(shí)，著力加強(qiáng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。

近期城市交通供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革成為業(yè)內(nèi)討論的熱點(diǎn)。毋庸置疑，中國大城市的交通發(fā)展模式已經(jīng)到了轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期。需要反思的是，在城市交通形勢日益嚴(yán)峻的今天，城市交通供給側(cè)的根本問題是什么，改革的突破口在哪里？

1 對(duì)城市交通供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的認(rèn)識(shí)

1.1 供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的要求

為應(yīng)對(duì)中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、要素投入結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)增長動(dòng)力結(jié)構(gòu)等結(jié)構(gòu)性問題，2016年1月，習(xí)近平總書記主持召開中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第十二次會(huì)議，研究供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革方案，強(qiáng)調(diào)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的根本目的是提高社會(huì)生產(chǎn)力水平，要在適度擴(kuò)大總需求的同時(shí)，去產(chǎn)能、去庫存、去杠桿、降成本、補(bǔ)短板(簡稱“三去一降一補(bǔ)”)，從生產(chǎn)領(lǐng)域加強(qiáng)優(yōu)質(zhì)供給，減少無效供給，擴(kuò)大有效供給，提高供給結(jié)構(gòu)適應(yīng)性和靈活性，提高全要素生產(chǎn)率，使供給體系更好地適應(yīng)需求結(jié)構(gòu)變化[2]。

1.2 城市交通供給模式分析

論及城市交通供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，首先需要回答的是城市交通供給哪些服務(wù)產(chǎn)品？這些服務(wù)產(chǎn)品的經(jīng)濟(jì)社會(huì)屬性如何？誰是交通服務(wù)品的提供主體？誰又是交通服務(wù)品的生產(chǎn)者？

1.2.1 城市交通供給產(chǎn)品的社會(huì)經(jīng)濟(jì)屬性

文獻(xiàn)[1]就城市交通供給產(chǎn)品的社會(huì)經(jīng)濟(jì)屬性進(jìn)行了論證闡述，根據(jù)公共經(jīng)濟(jì)學(xué)理論對(duì)社會(huì)產(chǎn)品屬性的界定，城市交通基礎(chǔ)設(shè)施及所提供的服務(wù)基本都屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品及私人產(chǎn)品，具有明顯競爭性和排他性，應(yīng)該按照市場化原則或政府與市場共同分擔(dān)的原則提供[1](見表1)。同時(shí)，公共產(chǎn)品的提供和生產(chǎn)是兩個(gè)不同的行為，政府是公共產(chǎn)品提供的主體(非唯一，社會(huì)團(tuán)體或私人也可以提供)，但并非是公共產(chǎn)品生產(chǎn)的主體，公共產(chǎn)品的生產(chǎn)主體是市場[1]。

1.2.2 當(dāng)前城市交通供給模式

中國城市(專指大陸范圍，以下同)交通服務(wù)品現(xiàn)行供給模式建立在公共產(chǎn)品供給制度體系基礎(chǔ)上，而這一制度體系是從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制沿襲而來的。中國公共產(chǎn)品供給制度的主要缺陷是政府及其公共部門的過度壟斷。由此帶來的直接后果是政府及其公共部門規(guī)模過大、公共財(cái)政負(fù)擔(dān)過重、公共經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的交易費(fèi)用過高、公共資源配置和利用效率過低，社會(huì)公共服務(wù)供給不足。

表1 城市交通設(shè)施的經(jīng)濟(jì)學(xué)屬性Tab.1 Economics of urban transportation facilities

就城市交通供給模式而言，問題的根本在于對(duì)城市交通服務(wù)產(chǎn)品社會(huì)經(jīng)濟(jì)屬性以及公共產(chǎn)品生產(chǎn)與提供主體缺乏科學(xué)界定。迄今，中國城市交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、經(jīng)營與服務(wù)仍被一概視為公共產(chǎn)品，政府既是提供服務(wù)的唯一主體，也是服務(wù)生產(chǎn)的主導(dǎo)者。顯然，無論在供給理念、供給制度還是供給機(jī)制上均與市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境下城市交通服務(wù)品的社會(huì)經(jīng)濟(jì)屬性及資源配置方式要求相悖，已無法適應(yīng)新的經(jīng)濟(jì)社會(huì)形態(tài)下交通可持續(xù)發(fā)展的需要。突出表現(xiàn)在：1)市場主導(dǎo)的城市土地開發(fā)與政府主導(dǎo)的交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)走在彼此無交集的兩條軌道上，TOD模式無法實(shí)施，交通與城市的協(xié)同發(fā)展關(guān)系從根源上難以建立和維系；2)無法擺脫資源配置效率和效益低下(甚至錯(cuò)配)、市場價(jià)格扭曲、公共服務(wù)供給不足的尷尬困境；3)以公共資源投入為主要驅(qū)動(dòng)力，受制于資本(資源)投入邊際收益遞減規(guī)律，最終必然導(dǎo)致供給增長不可持續(xù)[1]。

2 現(xiàn)行城市交通供給模式的主要問題

現(xiàn)行政府主導(dǎo)的供給模式的主要弊端在于供給決策缺乏科學(xué)依據(jù)支持和法制約束、供給策略失當(dāng)、發(fā)展理念的錯(cuò)位與沖突、與市場需求脫節(jié)、供給創(chuàng)新不足等。

2.1 供給決策缺乏科學(xué)依據(jù)和法制約束

城市交通供給的決策依據(jù)是城市未來交通需求與城市互動(dòng)協(xié)調(diào)發(fā)展的走勢和基本格局。按照中國相關(guān)法定規(guī)劃制度體系，未來這一走勢與最終格局主要取決于城市規(guī)劃的制定與實(shí)施。然而，令人困惑的是，中國正處于快速城鎮(zhèn)化過程與經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型階段，城市交通規(guī)劃面對(duì)諸多不確定因素。規(guī)劃的不確定性既有規(guī)劃客體(城市空間形態(tài)與功能配置、土地利用、社會(huì)人文與經(jīng)濟(jì)等)的不確定性，也有規(guī)劃編制與實(shí)施過程中不同利益主體意志博弈的不確定性。應(yīng)對(duì)未來不確定性的新規(guī)劃模式還有待探索。另一方面，當(dāng)下許多城市主政者漠視規(guī)劃的嚴(yán)肅性和法律約束力?！耙蝗晤I(lǐng)導(dǎo)一張圖”的現(xiàn)象屢見不鮮。規(guī)劃的隨意性導(dǎo)致城市交通供給決策無定式、供給規(guī)模無底數(shù)、供給方向(策略)飄忽不定。在供給側(cè)的無度與無序狀態(tài)下，城市交通與城市發(fā)展的適配關(guān)系難以建立和維系；資源配置的合理性、供給有效性以及社會(huì)公平性無法保障。

由于供給決策的監(jiān)督約束與問責(zé)制度體系的缺失，公共資源配置決策者的隨意和任性經(jīng)常造成資源錯(cuò)配和資源浪費(fèi)。北京、上海、杭州、呼和浩特等許多城市曾經(jīng)提出(或仍未放棄)在城市中心區(qū)新建高架或地下快速路。面對(duì)有限的通道空間資源，按怎樣的優(yōu)先級(jí)配置不同的交通方式，如何建立經(jīng)濟(jì)資源配置中的公共財(cái)政資金使用監(jiān)管及社會(huì)投資收益保障體系等，以避免資源錯(cuò)配、資源浪費(fèi)，是亟待解決的難題。

2.2 供給策略失當(dāng)

長期以來，交通業(yè)界學(xué)者在檢討城市交通發(fā)展歷史教訓(xùn)時(shí)，普遍認(rèn)為中國城市交通供給是消極被動(dòng)的需求追隨型模式，即注重資源(自然資源、經(jīng)濟(jì)資源、社會(huì)事業(yè)資源)投入驅(qū)動(dòng)的外延擴(kuò)充、忽視基于技術(shù)和制度創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的內(nèi)生增長；注重系統(tǒng)規(guī)模，忽視系統(tǒng)結(jié)構(gòu)及整體協(xié)同效率；對(duì)個(gè)體機(jī)動(dòng)化交通無節(jié)制的需求挑戰(zhàn)一味遷就姑息，導(dǎo)致資源配置的錯(cuò)配和低效等。就現(xiàn)實(shí)問題的表象而言，上述批判無可厚非。然而就供給的普適性原則而言，問題恐非錯(cuò)在需求追隨，而是在于對(duì)需求是否有科學(xué)的判斷以及對(duì)供需依存制衡關(guān)系的正確理解。

首先，大部分城市并未以需求構(gòu)成分析為依據(jù)，在審慎的科學(xué)論證基礎(chǔ)上確定交通供給規(guī)模與供給方向。城市交通建設(shè)往往出于緩堵的應(yīng)急需要，甚至挾有彰顯主政業(yè)績之雜念，一味追求系統(tǒng)規(guī)模的擴(kuò)充和硬件設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)的高大全，忽視系統(tǒng)功能、目標(biāo)和客觀需求的適配關(guān)系，忽視系統(tǒng)功能層次級(jí)配結(jié)構(gòu)的合理性。例如，城市路網(wǎng)的規(guī)模擴(kuò)充大概每年均不低于3%~4%，而路網(wǎng)次干路、支路不足等先天性結(jié)構(gòu)缺陷數(shù)十年依然如故[3]。軌道交通重規(guī)模、輕結(jié)構(gòu)的傾向則更為突出。北京、上海、廣州、深圳等特大城市地鐵規(guī)模均躋身世界前列，遠(yuǎn)超越歐美幾個(gè)大城市百年來的發(fā)展歷程，在如此繁榮的發(fā)展局面下，一個(gè)不容忽視的嚴(yán)重失誤卻是無法掩蓋的——龐大的系統(tǒng)規(guī)模與失衡的系統(tǒng)功能層次結(jié)構(gòu)在世界大城市軌道交通發(fā)展史上少有。許多城市既未對(duì)軌道交通合理的服務(wù)功能定位及發(fā)展目標(biāo)進(jìn)行深入論證；更未以不同空間層次出行需求構(gòu)成類型與相應(yīng)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)要求為依據(jù)，合理選擇軌道交通模式與系統(tǒng)技術(shù)制式，構(gòu)建經(jīng)濟(jì)合理的多元化軌道交通結(jié)構(gòu)體系。建設(shè)規(guī)模上盲目攀比，系統(tǒng)制式和標(biāo)準(zhǔn)一味追求所謂高、精、尖、奇，而支持城市功能疏解、引導(dǎo)城市空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整所需要的市域軌道交通快線、市郊鐵路以及提高城市中心區(qū)軌道交通可達(dá)性所需要的中低運(yùn)量等級(jí)軌道交通系統(tǒng)嚴(yán)重匱乏[3]。不僅如此，在道路系統(tǒng)及軌道交通運(yùn)營網(wǎng)絡(luò)規(guī)模不斷擴(kuò)展的同時(shí)，對(duì)消除既有系統(tǒng)內(nèi)久已存在的瓶頸或短板未給予應(yīng)有的重視，以致嚴(yán)重影響系統(tǒng)整體協(xié)同效能發(fā)揮。

其次，公共交通體系內(nèi)部的結(jié)構(gòu)性失衡問題日漸突出[4]。北京、上海及廣州等大城市在軌道交通快速發(fā)展的背景下，忽視公共汽(電)車系統(tǒng)應(yīng)有的功能地位與服務(wù)資源，公共汽(電)車客運(yùn)量呈現(xiàn)逐年下降趨勢。

第三，重設(shè)施建設(shè)、輕系統(tǒng)運(yùn)營效率的傾向依然存在。不僅城市道路與公路的交通運(yùn)行管理(路權(quán)分配、交通組織、秩序管理、信號(hào)標(biāo)志系統(tǒng)運(yùn)用等)尚有較大的改善空間，軌道交通和公共汽(電)車服務(wù)系統(tǒng)的基本原則——建設(shè)為運(yùn)營服務(wù)，運(yùn)營為乘客服務(wù)——也未真正落實(shí)[5]。

2.3 發(fā)展理念錯(cuò)位

堅(jiān)持公交優(yōu)先發(fā)展，對(duì)小汽車出行采取適當(dāng)?shù)南拗埔殉蔀楫?dāng)代大城市交通發(fā)展公認(rèn)的基本戰(zhàn)略原則。但許多城市由于在交通發(fā)展理念上的錯(cuò)位，交通供給行為恰恰背離了這一戰(zhàn)略原則。例如，許多城市在堅(jiān)持公交優(yōu)先的同時(shí)，又在為改善小汽車出行條件不斷增加機(jī)動(dòng)車道與停車設(shè)施供給。

為推行公交優(yōu)先策略，發(fā)揮公共交通的比較優(yōu)勢，往往需要在路權(quán)分配上向公共交通傾斜，以提高公共交通出行效率，抑制小汽車出行需求?？梢哉f公交優(yōu)先與著眼于改善小汽車行駛條件的緩堵本身是不可調(diào)和的矛盾對(duì)立面。然而，中國許多大城市卻在高峰時(shí)段小汽車出行速度已高于公共交通40%~60%的現(xiàn)實(shí)情況下，仍不惜損害行人和自行車出行權(quán)益，一味地為小汽車拓展行駛空間，甚至不惜損害環(huán)境與景觀修建高架或地下快速路。殊不知以小汽車出行需求為導(dǎo)向的治堵措施，不僅會(huì)對(duì)小汽車出行需求帶來更大的刺激，而且也必將大大抵消公交優(yōu)先的實(shí)施效果。治堵的措施反而成為致堵的禍根[6]。

再以停車設(shè)施建設(shè)為例，中國大城市停車秩序混亂已成為飽受詬病久治不愈的頑疾。問題根源在于政府對(duì)城市停車設(shè)施建設(shè)與經(jīng)營服務(wù)的商品屬性定位及發(fā)展模式一直不明確。一方面要顧及“以靜制動(dòng)”限制小汽車出行需求過度膨脹的需求管理原則，適度控制停車設(shè)施供給規(guī)模；另一方面，政府又要應(yīng)對(duì)(屈從)來自小汽車擁有群體的社會(huì)輿論壓力，想盡力擴(kuò)大停車設(shè)施供給，卻又苦于財(cái)力和資源配置能力而束手無策。這種自相矛盾，相背而行的決策行為必然導(dǎo)致停車問題陷入政府為難、社會(huì)資本觀望、市民述求無門的尷尬境地[1]。

2.4 服務(wù)供給與市場需求脫節(jié)

僅以城市公共交通服務(wù)系統(tǒng)的發(fā)展歷程為例，中國大城市交通服務(wù)與市場需求嚴(yán)重脫節(jié)的狀況便可見一斑。多年來，盡管公共交通建設(shè)與經(jīng)營的投入逐年持續(xù)增長，而邊際收益卻持續(xù)遞減，交通結(jié)構(gòu)優(yōu)化的成效甚微。問題在于長期以來在政府壟斷經(jīng)營體制下，公共交通經(jīng)營服務(wù)模式的單調(diào)與市場客觀需求多樣性之間無法調(diào)和的矛盾。2004年之后，中國公共交通經(jīng)營權(quán)陸續(xù)收歸國有，發(fā)展至今在服務(wù)宗旨、經(jīng)營體制、運(yùn)力配置及組織方式等關(guān)鍵要素上均愈來愈難以適應(yīng)細(xì)分市場的多層次差異化需求，服務(wù)吸引力每況愈下(見表2)，以致公交優(yōu)先的戰(zhàn)略實(shí)施一再受挫。以北京市“門到門”全程出行速度為例，公共汽車只有小汽車的56%、地鐵也僅為小汽車的79%[7]；以極高資本投入和規(guī)?？涨暗能壍澜煌ńㄔO(shè)換來公共交通出行比例提升的同時(shí)，小汽車出行需求急劇膨脹勢頭并未得到預(yù)期的抑制，相反自行車出行比例持續(xù)萎縮。

表2 中國城市公共交通服務(wù)系統(tǒng)特征Tab.2 Characteristics of urban public transit service system in China

不僅如此，在面對(duì)城市日常出行需求的供給方式體系中，幾乎所有大城市竟然漠視占出行構(gòu)成50%以上的步行和自行車交通需求。在規(guī)劃、建設(shè)及管理等環(huán)節(jié)很少顧及步行和自行車交通的出行環(huán)境，以致城市步行和自行車出行方式日益萎縮。以北京市為例，2014年自行車出行比例僅為11.3%，從1986年62.7%至今持續(xù)下滑(見圖1)。當(dāng)這部分需求轉(zhuǎn)向公共交通或小汽車時(shí)，必然造成交通資源浪費(fèi)，給道路交通帶來巨大壓力。

2.5 交通供給過分依賴資源驅(qū)動(dòng)

以政府為主導(dǎo)的交通供給模式過分依賴資源(土地、能源、資本等國有資產(chǎn))驅(qū)動(dòng)，而忽視制度創(chuàng)新和技術(shù)創(chuàng)新對(duì)供給增長的驅(qū)動(dòng)。具體表現(xiàn)在：技術(shù)研發(fā)投入少、科技研發(fā)成果轉(zhuǎn)化率低、交通服務(wù)品生產(chǎn)組織模式一成不變、理論創(chuàng)新及探索成就乏善可陳。

圖1 北京市歷年交通結(jié)構(gòu)變化Fig.1 Travel mode share by year in Beijing

顯然這種供給模式不可持續(xù)。首先，依賴資本投入與土地供給的資源驅(qū)動(dòng)力，必然陷入城市空間過度無序擴(kuò)展—需要更大規(guī)模交通基礎(chǔ)設(shè)施支撐—繼續(xù)增加土地出讓量以維持財(cái)政收支平衡的惡性循環(huán)；其次，依賴資源驅(qū)動(dòng)也無法擺脫邊際收益遞減的魔咒，難以為繼；第三，政府主導(dǎo)下的科技研發(fā)體制嚴(yán)重制約了技術(shù)創(chuàng)新與成果轉(zhuǎn)化，不同部門之間的資源無法共享，企業(yè)及相關(guān)研究機(jī)構(gòu)難以獲得必要的政策與資源支撐。

3 城市交通供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的目標(biāo)與方向

3.1 城市交通供給模式變革的要求

城市交通可持續(xù)發(fā)展的根本是在資源與環(huán)境承載力允許條件下，以公平合理的資源配置方式實(shí)現(xiàn)供需平衡，其實(shí)質(zhì)是資源配置[1]。近期國家層面再次發(fā)文明確指出，從廣度和深度上推進(jìn)市場化改革，大幅度減少政府對(duì)資源的直接配置，創(chuàng)新配置方式，提高資源配置的效率和效益[9]。城市交通供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革實(shí)質(zhì)上就是以改善交通供給模式為著眼點(diǎn)，通過資源配置方式的創(chuàng)新，提升交通資源配置的效率和效益。城市交通供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革應(yīng)該堅(jiān)持合理性、有效性、科學(xué)性的“三性”標(biāo)準(zhǔn)要求：

1）城市交通供給的合理性。

城市交通供給以支撐城市和綜合交通體系的協(xié)同可持續(xù)發(fā)展為根本目的。因此，衡量城市交通供給是否合理的標(biāo)準(zhǔn)，就是供給模式是否與城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略相吻合，供給水平是否與城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適配。

2）城市交通供給的有效性。

供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的關(guān)鍵是要加強(qiáng)優(yōu)質(zhì)供給，減少無效供給。城市交通供給是否有效主要取決于在城市可持續(xù)發(fā)展要求前提下，是否最大限度改善城市交通供需平衡關(guān)系，其衡量的標(biāo)準(zhǔn)在于城市交通供給的投入產(chǎn)出比，即供給的效率和效益，關(guān)鍵是創(chuàng)建資源配置方式。

3）城市交通供給的科學(xué)性。

城市交通供給的科學(xué)性是針對(duì)供給的驅(qū)動(dòng)要素而言，亦即是以依賴資本(資源)投入驅(qū)動(dòng)供給增長，還是以技術(shù)與生產(chǎn)組織的創(chuàng)新作為驅(qū)動(dòng)力。城市交通供給模式的科學(xué)性主要體現(xiàn)在技術(shù)創(chuàng)新與建設(shè)經(jīng)營組織方式(制度)創(chuàng)新對(duì)于實(shí)現(xiàn)資源配置效益和效率最大化的貢獻(xiàn)率。技術(shù)和建設(shè)經(jīng)營組織方式的創(chuàng)新主體均在企業(yè)和市場。因此，核心是處理好政府與市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好地發(fā)揮政府作用。

3.2 戰(zhàn)略目標(biāo)和方向

中國城市交通服務(wù)供給制度的主要缺陷是政府及其公共部門過度壟斷，造成的直接后果是公共資源配置和利用效率低、供給不足、公共財(cái)政負(fù)擔(dān)過重。根據(jù)前文對(duì)城市交通供給的社會(huì)經(jīng)濟(jì)屬性分析，結(jié)合當(dāng)前政府主導(dǎo)的城市交通供給模式帶來的系列問題和供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的“三性”要求，確定改革的戰(zhàn)略目標(biāo)應(yīng)以滿足公共服務(wù)需求、增加有效供給、提升服務(wù)品質(zhì)為首要前提。城市交通供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的方向主要在于“三堅(jiān)持、三提升”：

1）方向一：堅(jiān)持市場主導(dǎo)與政府引導(dǎo)相結(jié)合，提升資源配置效率和效益。

從深度和廣度上推進(jìn)市場化，創(chuàng)新資源配置方式，發(fā)揮市場在城市交通資源配置中的決定性作用和政府在規(guī)劃引導(dǎo)、宏觀調(diào)控、市場監(jiān)管等方面的職能，構(gòu)建交通供給服務(wù)競爭機(jī)制(包括公共部門內(nèi)部競爭)，形成交通供給服務(wù)的多元化和適度規(guī)?；?wù)體系，提升交通服務(wù)需求實(shí)時(shí)響應(yīng)能力，給消費(fèi)者創(chuàng)造更多的交通服務(wù)選擇機(jī)會(huì)，滿足城市多層次、差異化的交通服務(wù)需求。

2）方向二：堅(jiān)持交通供給的公平與效率兩大標(biāo)準(zhǔn)，提升整體公共服務(wù)水平。

堅(jiān)持公共產(chǎn)品供給模式選擇的公平與效率兩大標(biāo)準(zhǔn)，核心是建設(shè)好法治環(huán)境與社會(huì)誠信體系，通過調(diào)節(jié)政府供給與市場供給達(dá)到公平與效率的博弈與平衡，兼顧城市交通發(fā)展的經(jīng)濟(jì)效益，保障社會(huì)公共利益和社會(huì)公平，實(shí)現(xiàn)各種公共產(chǎn)品的需求與供給平衡，達(dá)到整體公共效率最優(yōu)。

3）方向三：堅(jiān)持交通供給與城市發(fā)展有機(jī)融合，提升城市活力。

堅(jiān)持以人為本的服務(wù)宗旨，尊重社會(huì)不同群體出行選擇權(quán)利的公平與公正性，交通供給要突出與城市功能的有機(jī)融合，以滿足城市公共空間功能多元化和包容性為前提，促進(jìn)城市空間的重構(gòu)，支撐建設(shè)集約、高效、環(huán)境友好型的城市，提升城市活力和魅力。

4 改革的重點(diǎn)

4.1 改革交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)經(jīng)營體制

1）建立市場主導(dǎo)的交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)體制與經(jīng)營模式，提高資本運(yùn)作與資源利用效益。

在交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共交通服務(wù)、停車建設(shè)與運(yùn)營等方面全面改革，建立市場主導(dǎo)的新體制。引入社會(huì)資本、推行PPP模式，推進(jìn)交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的市場化。通過模式創(chuàng)新切實(shí)提高資源配置效率、實(shí)現(xiàn)公平高效的服務(wù)供給。

當(dāng)前首要任務(wù)之一是全面改革公共客運(yùn)經(jīng)營服務(wù)系統(tǒng)。從檢討和修正公共交通服務(wù)宗旨、轉(zhuǎn)變經(jīng)營服務(wù)理念入手，推進(jìn)公共交通服務(wù)的市場化，面向社會(huì)不同階層各類差異化出行提供可供選擇的服務(wù)體系。在停車設(shè)施供給上，堅(jiān)持用者自付的市場交易原則，明確政府、經(jīng)營者、用戶三者的權(quán)責(zé)，加快推進(jìn)停車產(chǎn)業(yè)化與服務(wù)的市場化發(fā)展進(jìn)程。

2）提高政府在規(guī)劃制定、市場監(jiān)管中的作用，提升規(guī)劃嚴(yán)肅性和科學(xué)性。

政府首先需要保證交通供給基本前提的穩(wěn)定，即強(qiáng)化規(guī)劃的嚴(yán)肅性、法定地位，堅(jiān)決杜絕“一任領(lǐng)導(dǎo)一張圖”。要嚴(yán)格按照法律程序修改、調(diào)整城市總體規(guī)劃，建立規(guī)劃的問責(zé)機(jī)制。

3）建立健全公共治理體系，避免政府和市場雙失靈。

供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革既涉及政府配置資源方式的創(chuàng)新，同時(shí)也必然涉及社會(huì)治理體制的創(chuàng)新。政府壟斷的社會(huì)治理格局受到多元社會(huì)治理主體合作治理要求的沖擊，無法適應(yīng)以市場為主體的供給模式。在城市交通規(guī)劃—建設(shè)—運(yùn)營服務(wù)領(lǐng)域亟須構(gòu)建全民共建共享的社會(huì)治理新格局，正確處理好政府、市場和社會(huì)之間的職能與權(quán)益關(guān)系，促進(jìn)交通基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)品和服務(wù)的供給與需求高效對(duì)接。只有這樣，方能真正保障社會(huì)公共利益和社會(huì)公平，既防止政府失靈，也可有效防范市場失靈風(fēng)險(xiǎn)。

4.2 重組交通體系結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)區(qū)域與城市綜合交通體系跨界融合

城市綜合交通體系與都市圈、城際、區(qū)際交通已日益融為一體，以京津冀為例(見圖2)，不同層級(jí)之間相互融合、相互交叉、融為一體，特別是相鄰層級(jí)在功能、服務(wù)上都有所重疊。

城市綜合交通體系的重組改造是當(dāng)前和未來不可回避的戰(zhàn)略任務(wù)，必須打破體制和權(quán)屬關(guān)系藩籬，重構(gòu)區(qū)域—城市新結(jié)構(gòu)體系，將區(qū)際、城際、都市圈交通與城市交通融為一體，滿足一體化發(fā)展及資源整合的需要。

4.3 優(yōu)化交通供給策略，應(yīng)對(duì)城市交通當(dāng)前的突出矛盾

圖2 京津冀城市群多層級(jí)交通示意Fig.2 Hierarchy of multi-level transportation system in Beijing-Tianjin-Hebei metropolitan areas

從提升城市交通供給的合理性、有效性的角度，當(dāng)前應(yīng)從城市規(guī)模、城市區(qū)位環(huán)境、城市發(fā)展階段的實(shí)際狀況出發(fā)，制定差異化城市交通供給策略和政策，支撐城市交通和城市的可持續(xù)發(fā)展。

1）把握當(dāng)前主要矛盾，優(yōu)化城市交通設(shè)施結(jié)構(gòu)。

中國城鎮(zhèn)化率已達(dá)56%，經(jīng)過改革開放近40年基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，特大城市和大城市道路網(wǎng)、軌道交通網(wǎng)架構(gòu)已基本成型，交通設(shè)施的主要矛盾已經(jīng)由過去的規(guī)模不足演變?yōu)榻Y(jié)構(gòu)失衡。因此，大城市交通供給應(yīng)著眼于完善道路網(wǎng)、軌道交通網(wǎng)的系統(tǒng)功能層次級(jí)配結(jié)構(gòu)，尤其是強(qiáng)化道路網(wǎng)絡(luò)的次干路、支路等微循環(huán)，軌道交通網(wǎng)絡(luò)的市域(郊)軌道交通、中低運(yùn)量軌道交通層級(jí)，并重視道路網(wǎng)、軌道交通網(wǎng)與綜合交通樞紐及客、貨運(yùn)場站的銜接協(xié)調(diào)關(guān)系。同時(shí)，重點(diǎn)要改善交通設(shè)施系統(tǒng)存在的瓶頸或短板，提升系統(tǒng)整體協(xié)同效能。

2）服務(wù)城市長遠(yuǎn)發(fā)展需求，優(yōu)化城市交通結(jié)構(gòu)。

交通結(jié)構(gòu)是城市交通問題的根本和核心。中國人多地少的國情決定中國城市必須堅(jiān)持公交優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，走綠色、集約的可持續(xù)發(fā)展道路。城市交通供給應(yīng)著眼于城市長遠(yuǎn)發(fā)展的角度，在投資規(guī)模、投資結(jié)構(gòu)、重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目安排等方面必須朝著有利于步行、自行車和公共交通等綠色出行方式和集約化出行方向傾斜。有限的道路資源也要按照步行、自行車、公共交通、出租汽車、小汽車的次序優(yōu)先原則配置。

3）交通供給側(cè)改革與需求管理并重，提高供給應(yīng)對(duì)水平。

實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)證明，供給與需求是交通發(fā)展中相互依存與制衡的兩大子系統(tǒng)。維系城市交通的可持續(xù)發(fā)展既需要供給側(cè)改革，也不可忽視需求調(diào)控。僅就交通結(jié)構(gòu)優(yōu)化而言，要想實(shí)現(xiàn)小汽車出行方式向公共交通方式轉(zhuǎn)移，單靠公共交通運(yùn)力擴(kuò)充和服務(wù)水平改善仍難以如愿。要實(shí)現(xiàn)交通結(jié)構(gòu)優(yōu)化的目標(biāo)，必須在優(yōu)先發(fā)展公共交通的同時(shí)，對(duì)小汽車采取必要的需求管理措施。公交優(yōu)先與需求管理兩大策略務(wù)必同時(shí)兩手抓，而且兩手都要硬?？茖W(xué)的常態(tài)化需求管理體系的建立應(yīng)符合公平、高效、低成本原則，要把技術(shù)手段和經(jīng)濟(jì)手段作為首選，輔之必要的應(yīng)急行政管制手段[1]。

4）重視交通信息化建設(shè)，提升交通供給利用效率。

為更好地發(fā)揮交通設(shè)施供給利用效率、提升交通供給的科學(xué)性，當(dāng)前還應(yīng)該重視交通信息化、智能化建設(shè)。首要的是建設(shè)完善交通信息化的基礎(chǔ)層(覆蓋交通規(guī)劃決策、建設(shè)與系統(tǒng)運(yùn)營管理、交通服務(wù)全領(lǐng)域的綜合信息平臺(tái))，建立滿足交通系統(tǒng)內(nèi)在結(jié)構(gòu)完善以及與外部環(huán)境(主要是城市空間動(dòng)態(tài)演變)相協(xié)調(diào)的實(shí)時(shí)信息感知系統(tǒng)。在此基礎(chǔ)上，建設(shè)上層信息化應(yīng)用層面的智能交通。

5 結(jié)語

本文通過對(duì)城市交通供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的解讀，指出當(dāng)前以政府為主導(dǎo)的供給模式與城市交通設(shè)施的社會(huì)經(jīng)濟(jì)屬性不符、與可持續(xù)發(fā)展理念相悖，并指出現(xiàn)行供給模式存在供給決策缺乏科學(xué)依據(jù)和法制約束、供給策略失當(dāng)、發(fā)展理念錯(cuò)位、服務(wù)供給與市場需求脫節(jié)、交通供給過分依賴資源驅(qū)動(dòng)等問題。指出城市交通供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的要求是提高城市交通供給的合理性、有效性、科學(xué)性，提出供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的戰(zhàn)略目標(biāo)、改革方向和當(dāng)前改革的重點(diǎn)。由于城市交通的系統(tǒng)性、復(fù)雜性，未來還需要針對(duì)城市交通供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的理論體系，結(jié)合城市交通各行業(yè)特點(diǎn)進(jìn)一步深化研究。

[1]全永燊，潘昭宇.中國大城市交通市場化發(fā)展戰(zhàn)略研究[J].城市交通，2017，15(2)：1-8.Quan Yongshen,Pan Zhaoyu.Development Strategy for Marketing Transportation System of Chinese Metropolis[J].Urban Transport of China,2017,15(2):1-8.

[2]網(wǎng)易新聞.供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革根本目的是提高生產(chǎn)力水平[EB/OL].2016[2017-07-15]http://news.163.com/16/0127/07/BEAN7GTE 00014Q4P.html.

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[9]中華人民共和國中央人民政府.中共中央辦公廳國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于創(chuàng)新政府配置資源方式的指導(dǎo)意見》[EB/OL].2017[2017-07-15].http://www.gov.cn/zhengce/2017-01/11/content_5159007.htm.

[10]潘昭宇.城市群交通要解決什么問題[EB/OL].2017[2017-07-15].http://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_1701320.

Supply-Side Structural Reform for Urban Transportation

Quan Yongshen1,Pan Zhaoyu2
(1.Beijing Transport Institute,Beijing 100073,China;2.China Center for Urban Development,National Development and Reform Commission,Beijing 100045,China)

The essence of supply-side structural reform for urban transportation is to improve the efficiency and effectiveness of transportation resources allocation through innovative capital allocation,which focuses on increasing the transportation supply.By analyzing the social and economic attributes of urban transportation service,this paper points out several issues in urban transportation supply mode in China,such as lack of scientific base and legal regulations in supply-side decisions,improper supply-side development strategies,mismatched development concept,gap between service supply and market demand,excessive resources-driven policies,and etc.The paper emphasizes that the supply-side structural reform for urban transportation should be measured in a rational,effective and scientific way.Finally,the paper proposes the strategic goal,development direction and priorities of the reform,including adjustment in transportation supply model,restructuring transportation system,and optimizing transportation supply strategies.

urban transportation;supply-side structural reform;strategic goal;reform priority;supply model;capital allocation

1672-5328（2017）05-0001-07

U491

A

10.13813/j.cn11-5141/u.2017.0501

2017-07-21

全永燊(1941—)，男，遼寧錦州人，教授級(jí)高級(jí)工程師，原北京交通發(fā)展研究中心主任。主要研究方向：交通規(guī)劃、交通工程。E-mail:quanys@bjtrc.org.cn