安健，郭繼孚，董楊慧，胡學(xué)文，全永燊

(1.北京交通發(fā)展研究院，城市交通運(yùn)行仿真與決策支持北京市重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，北京100073；2.北京智誠智達(dá)交通科技有限公司，北京100044)

公交都市建設(shè)示范工程考核評價(jià)指標(biāo)優(yōu)化

安健1，郭繼孚1，董楊慧1，胡學(xué)文2，全永燊1

(1.北京交通發(fā)展研究院，城市交通運(yùn)行仿真與決策支持北京市重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，北京100073；2.北京智誠智達(dá)交通科技有限公司，北京100044)

公交都市建設(shè)示范工程已推進(jìn)落實(shí)4年有余，部分城市在指標(biāo)完成情況、緩解城市交通壓力、改善人居環(huán)境等方面取得的成效并不理想。公交都市考核評價(jià)指標(biāo)體系作為政策落地中最為重要的一環(huán)，首當(dāng)其沖成為反思的關(guān)鍵。在淺析現(xiàn)行指標(biāo)存在問題與面臨挑戰(zhàn)的基礎(chǔ)上，以公交都市的應(yīng)有內(nèi)涵和目標(biāo)為導(dǎo)向，探討指標(biāo)選取與設(shè)計(jì)的原則。將城市公共交通優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)進(jìn)行戰(zhàn)術(shù)化分解，提出采用六項(xiàng)評判標(biāo)準(zhǔn)作為判斷城市發(fā)展模式是否與公共交通優(yōu)先發(fā)展理念吻合的基本準(zhǔn)則。最后，對公交都市考核指標(biāo)體系進(jìn)行概念性優(yōu)化并給出相關(guān)建議。

城市交通；公交都市；評價(jià)指標(biāo)體系；公共交通優(yōu)先發(fā)展

0 引言

2008年，中國進(jìn)行行業(yè)管理大部制改革，原屬建設(shè)部管理的城市出租汽車、公共汽(電)車行業(yè)，統(tǒng)一劃歸交通運(yùn)輸部管理，結(jié)束了城市行政區(qū)范圍內(nèi)道路運(yùn)輸和城市客運(yùn)分離這一城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)管理體制，為從國家層面提升交通運(yùn)輸行業(yè)統(tǒng)籌規(guī)劃與綜合管理水平奠定了基礎(chǔ)。國家先后提出了大力發(fā)展公共交通[1]、優(yōu)先發(fā)展公共交通[2-3]等一系列促進(jìn)城市公共交通發(fā)展的政策措施。中國城鎮(zhèn)化快速發(fā)展背景下，土地、能源、環(huán)境、城市交通等系統(tǒng)面臨的形勢日趨嚴(yán)峻，且各系統(tǒng)間的相互交叉制衡關(guān)系也日漸復(fù)雜，集中反映出的矛盾呈現(xiàn)出多學(xué)科、多領(lǐng)域、系統(tǒng)性特征。作為城市發(fā)展模式轉(zhuǎn)變的重要途徑，公交都市建設(shè)示范工程的目標(biāo)和內(nèi)涵理應(yīng)上升至國家的城市發(fā)展戰(zhàn)略層面。

圖1 部分城市公共汽(電)車客運(yùn)量變化Fig.1 Changes in public transportation passenger volume in several cities

交通運(yùn)輸部牽頭推進(jìn)的公交都市建設(shè)示范工程，是迄今為止規(guī)模最大的全國性低碳城市交通運(yùn)輸示范計(jì)劃，旨在打造一個(gè)以國家扶持政策、立法、標(biāo)準(zhǔn)和指南為構(gòu)成要素的綜合交通運(yùn)輸發(fā)展框架，以引導(dǎo)中國城市公共交通發(fā)展。雖然在指標(biāo)體系架構(gòu)上兼顧了城市發(fā)展模式共性趨勢與差異化特征，但受行業(yè)管理體制約束，仍未能從國家城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略需要考慮，把著眼點(diǎn)置于交通與城市發(fā)展模式的協(xié)同關(guān)系上。目前，第一、二兩批公交都市建設(shè)示范工程接近尾聲，從已獲得的數(shù)據(jù)來看一些問題不容忽視：有的城市由于論證欠深入，把關(guān)不夠嚴(yán)格，在發(fā)展目標(biāo)設(shè)定上具有盲目性，或超前完成任務(wù)，或原地踏步；有的城市在指標(biāo)計(jì)算中數(shù)據(jù)基礎(chǔ)嚴(yán)重匱乏，上報(bào)結(jié)果缺乏根據(jù)，導(dǎo)致可信度有待商榷等。如不引起足夠的重視，就現(xiàn)行指標(biāo)體系(由指標(biāo)框架、指標(biāo)及目標(biāo)更新機(jī)制、監(jiān)督實(shí)施與階段性考核機(jī)制、獎(jiǎng)懲制度等構(gòu)成)進(jìn)行及時(shí)、全面的反思，公交都市建設(shè)示范工程的整體效果勢必大打折扣，甚至?xí)ι陥?bào)城市的資源配置產(chǎn)生誤導(dǎo)。

鑒于上述形勢，應(yīng)緊密圍繞公交都市的內(nèi)涵，深入剖析當(dāng)前指標(biāo)體系存在的問題，以城市與交通發(fā)展的協(xié)調(diào)性、公共交通的定位、公共交通系統(tǒng)運(yùn)轉(zhuǎn)效率等視角作為切入點(diǎn)，開展公交都市考核評價(jià)指標(biāo)體系的優(yōu)化與重塑，以求該項(xiàng)工作的高水平開展。

1 現(xiàn)行公交都市考核評價(jià)指標(biāo)體系存在的問題

1.1 指標(biāo)與公交都市內(nèi)涵、目標(biāo)仍存在差距

學(xué)界對公交都市本質(zhì)的探索，大都圍繞城市發(fā)展模式的可持續(xù)性開展。例如，羅伯特·瑟夫洛所著的《公交都市》中定義為：“公交都市是一個(gè)區(qū)域，它的公共交通服務(wù)與城市形態(tài)互相配合默契可以有效發(fā)揮公交優(yōu)勢的地方，其實(shí)質(zhì)就是公共交通與城市的和諧共存”[4]。文獻(xiàn)[5]在全面梳理、總結(jié)中國城鎮(zhèn)化發(fā)展特征的基礎(chǔ)上，探討了城市公共交通優(yōu)先發(fā)展的深刻內(nèi)涵，在優(yōu)先配置資源、城市與交通和諧共存、引導(dǎo)出行者優(yōu)先選擇，引導(dǎo)城市集約利用土地、節(jié)約能源、保護(hù)和改善人居環(huán)境等方面有著高度共識(shí)，且更進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)適應(yīng)市場機(jī)制、符合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段、均等和高效。上述關(guān)鍵詞的提出都是在深入剖析人類社會(huì)和城市文明發(fā)展特征、厘清城市發(fā)展脈絡(luò)、總結(jié)各發(fā)展階段面臨挑戰(zhàn)的基礎(chǔ)上，對科學(xué)的城市發(fā)展模式的高度凝練。然而，現(xiàn)行指標(biāo)對于上述關(guān)鍵詞的內(nèi)涵反映并不充分，重規(guī)模、輕內(nèi)涵的特征顯著，既無反映城市空間結(jié)構(gòu)、功能布局與公共交通發(fā)展協(xié)調(diào)關(guān)系的指標(biāo)，也未從支持城市土地集約化使用的需要出發(fā)，對公共交通運(yùn)營服務(wù)模式與質(zhì)量提出具體要求。

1.2 對公共交通系統(tǒng)內(nèi)部各方式協(xié)調(diào)發(fā)展以及外部環(huán)境缺乏必要響應(yīng)

現(xiàn)行指標(biāo)系統(tǒng)的構(gòu)建不僅未充分顧及公共交通系統(tǒng)內(nèi)部各要素的協(xié)調(diào)發(fā)展關(guān)系，更未能真正著眼于公共交通與城市綜合交通體系乃至與城市其他功能子系統(tǒng)之間的相互依存與制約關(guān)系。

一方面，軌道交通規(guī)劃建設(shè)如火如荼，公共汽(電)車的運(yùn)量、效率卻呈現(xiàn)萎縮。盡管公共汽(電)車設(shè)施、線路運(yùn)力規(guī)模擴(kuò)張已被多數(shù)城市普遍當(dāng)作落實(shí)公交優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略的重要舉措之一，但從各城市客運(yùn)量的變化來看，積極投入并未能換來預(yù)期的產(chǎn)出(見圖1和圖2)：北京、上海等一線城市自2010年前后開始呈現(xiàn)客運(yùn)量下降態(tài)勢，2013年前后更是成為各城市公共汽(電)車客運(yùn)量變化的主要時(shí)間拐點(diǎn)，系統(tǒng)內(nèi)部各要素發(fā)展不均衡性是公共交通供給側(cè)結(jié)構(gòu)性問題的直觀反映，理應(yīng)在公交都市考核評價(jià)指標(biāo)體系中予以體現(xiàn)。

另外，20世紀(jì)的汽車產(chǎn)業(yè)政策推動(dòng)了中國汽車工業(yè)發(fā)展轉(zhuǎn)型，小汽車開始進(jìn)入家庭，在城市交通設(shè)施供給嚴(yán)重不足的背景下，私人小汽車消費(fèi)追隨型的城市交通發(fā)展模式占據(jù)主導(dǎo)，相比公共交通而言，小汽車出行環(huán)境獲得的改善，無論在規(guī)模上還是幅度上都更為顯著。以北京市為例，2015年小汽車早高峰平均行程速度為14.7 km·h-1，小汽車出行與公共汽(電)車出行的速度比(1.86)相比2011年(1.77)上升約5%?，F(xiàn)行指標(biāo)對公共交通系統(tǒng)自身發(fā)展的關(guān)注較多，但對公共交通與綜合交通體系，乃至與城市巨系統(tǒng)之間的依存與制約關(guān)系考慮不足。

圖2 部分城市公共汽(電)車車輛投入產(chǎn)出變化Fig.2 Changes in inputs and outputs of public transportation vehicles in some cities

1.3 無差別、一刀切的推進(jìn)模式存在諸多隱患

一是技術(shù)指標(biāo)及發(fā)展目標(biāo)一刀切。盡管《關(guān)于開展國家公交都市建設(shè)示范工程有關(guān)事項(xiàng)的通知(交運(yùn)發(fā)[2011]635號(hào))》[6]對公交都市示范城市的推薦條件在人口規(guī)模、規(guī)劃編制狀況、公共交通發(fā)展水平、扶持政策等方面設(shè)置了一定的門檻，以確保試點(diǎn)城市發(fā)展特征的趨同性，但對比前兩批公交都市示范城市不難發(fā)現(xiàn)，其城市區(qū)位、人口規(guī)模、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、機(jī)動(dòng)化水平以及公共交通設(shè)施運(yùn)力等方面依然存在顯著差異。因此，差異化的發(fā)展目標(biāo)和有針對性的實(shí)施方式是公交都市示范城市創(chuàng)建中不容回避的問題?，F(xiàn)行指標(biāo)體系中在指標(biāo)選擇、指標(biāo)(及計(jì)算基礎(chǔ))的統(tǒng)計(jì)口徑、指標(biāo)的計(jì)算方法[7]上“一刀切”的做法極大地制約了處于不同地域環(huán)境和發(fā)展階段的城市因地制宜地探索與市情相適配的發(fā)展模式。

二是資金配套支持項(xiàng)目一刀切。2013年出臺(tái)的《交通運(yùn)輸部關(guān)于推進(jìn)公交都市創(chuàng)建工作有關(guān)事項(xiàng)的通知(交運(yùn)發(fā)[2013]428號(hào))》[8]中明確提出，公交都市創(chuàng)建工作配套資金重點(diǎn)應(yīng)用于支持創(chuàng)建城市建設(shè)城市綜合客運(yùn)樞紐、城市智能公共交通系統(tǒng)、城市快速公交運(yùn)行監(jiān)測系統(tǒng)，以及推廣應(yīng)用清潔能源公交車輛四個(gè)方面。盡管上述四方面均是大力發(fā)展公共交通的重要內(nèi)容，但對于不同的示范城市而言，其迫切性、重要性都不盡相同。何況迄今一些城市交通運(yùn)輸主管部門尚未真正實(shí)現(xiàn)職能轉(zhuǎn)變，工作機(jī)制也尚未徹底理順。在如此現(xiàn)況下，樞紐建設(shè)、公共交通智能化、快速公交和新能源車輛推廣等四個(gè)方面一刀切式的配套支持，在激發(fā)行業(yè)主管部門主觀能動(dòng)性、切實(shí)解決地方公共交通優(yōu)先發(fā)展中的各類問題方面，能夠發(fā)揮的作用極為有限。如何充分發(fā)揮國家配套資金的效能，確保“好鋼用在刀刃上”是亟待深入研究的重要議題。

1.4 公益性與市場機(jī)制博弈背景下，指標(biāo)體系對社會(huì)公共資源分配的公平性與效率反映欠充分

一是公共交通定位對需求多樣化的包容性不足。雖然自新中國成立以來，公共交通在城市交通系統(tǒng)中的地位、規(guī)模、角色、運(yùn)載工具、服務(wù)模式等不斷地發(fā)生變化，但是其社會(huì)公益性定位從未動(dòng)搖，城市對于公共交通公益性的解讀也普遍停留于“保障中低收入階層的日?；境鲂?，使用者可以以低于成本或者與成本持平的價(jià)格接受服務(wù)，該項(xiàng)類由政府購買并實(shí)施監(jiān)督管理”這一理解，地方城市在逐步推進(jìn)城市與交通協(xié)調(diào)發(fā)展過程中長期秉承這一基本原則，而忽略了國家政策中對于市場機(jī)制的反復(fù)強(qiáng)調(diào)，使得早在1985年就已出現(xiàn)的問題延續(xù)至今：“(二)現(xiàn)行運(yùn)價(jià)過低，三十年來未作調(diào)整，月票價(jià)格長期低于成本百分之三十至百分之七十；(三)企業(yè)負(fù)擔(dān)過重；(四)前后方設(shè)施比例失調(diào)，車輛折舊年限長，車輛失修失養(yǎng)嚴(yán)重”[9]。在特定的社會(huì)發(fā)展階段，公益性的上述解讀無可厚非，政府兜底的公共服務(wù)在特定的歷史時(shí)期對于推進(jìn)社會(huì)的平穩(wěn)發(fā)展發(fā)揮著積極作用。而當(dāng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平達(dá)到一定高度時(shí)，這一解讀亦當(dāng)與時(shí)俱進(jìn)，固化的認(rèn)識(shí)亟待全面轉(zhuǎn)變：1)公共交通作為公共服務(wù)，其提供(政府或市場)和生產(chǎn)(市場)主體應(yīng)當(dāng)有所差異，并非所有的集約化城市客運(yùn)服務(wù)都是需要政府兜底的公益性服務(wù)，公益性服務(wù)的商品屬性亦不應(yīng)受到排斥；2)公共交通不僅要保障中低收入家庭的基本出行，同時(shí)也要在吸引小汽車等私人機(jī)動(dòng)化出行方式中發(fā)揮重要作用，而后者的實(shí)現(xiàn)必須讓市場在配置資源中發(fā)揮決定性作用。

二是房地產(chǎn)市場對公共交通出行的包容性不足。從近十幾年的城市發(fā)展特征來看，公共交通有關(guān)設(shè)施與服務(wù)都是在以房地產(chǎn)開發(fā)帶動(dòng)城市有機(jī)更新的背景下被動(dòng)地進(jìn)行規(guī)模擴(kuò)充和空間延伸，政府主導(dǎo)的公共交通建設(shè)經(jīng)營與市場主導(dǎo)的土地開發(fā)經(jīng)營兩個(gè)模式矛盾日益凸顯。政府僅從土地開發(fā)中取得了短期收益，卻并未在房地產(chǎn)供給政策、供給模式等相關(guān)制度建設(shè)中發(fā)揮應(yīng)有的主導(dǎo)作用，住房供給對公共交通的包容性不足：無論是保障房供給總量、供給選址，還是商品房價(jià)格梯度特征(特別是與軌道交通車站的空間關(guān)系)、房型供給結(jié)構(gòu)梯度等，都不利于愿意優(yōu)先選擇公共交通出行的乘客在空間上便捷地、在經(jīng)濟(jì)上低負(fù)擔(dān)地使用公共交通。這一方面如不通過考核評價(jià)指標(biāo)予以積極引導(dǎo)，公共交通基礎(chǔ)設(shè)施的投入規(guī)模越大，導(dǎo)致的資源配置錯(cuò)位與失衡可能越嚴(yán)重。

2 指標(biāo)設(shè)計(jì)與選取原則

公交都市建設(shè)指標(biāo)體系的制定應(yīng)基于對公交都市內(nèi)涵的全面認(rèn)識(shí)，從公交都市[4]、公共交通優(yōu)先發(fā)展[5]、TOD[9-10]等國內(nèi)外普遍共識(shí)的理念來看，共性在于以鼓勵(lì)優(yōu)先選擇公共交通出行方式、土地使用集約、能源節(jié)約、保護(hù)和改善人居環(huán)境為目標(biāo)。前兩者與TOD的差異主要體現(xiàn)在：首先，公交都市和公共交通優(yōu)先發(fā)展是國家的城市發(fā)展戰(zhàn)略，屬于宏觀戰(zhàn)略范疇(公交都市是戰(zhàn)略目標(biāo)，公共交通優(yōu)先發(fā)展是實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的戰(zhàn)略途徑和手段)，后者則更強(qiáng)調(diào)廊道和片區(qū)的土地開發(fā)模式，屬于戰(zhàn)術(shù)層面的理論與技術(shù)導(dǎo)則范疇；其次，前兩個(gè)概念十分強(qiáng)調(diào)城市發(fā)展背景(規(guī)模、區(qū)位、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、歷史階段)的差異性引導(dǎo)，并注重共性規(guī)律的凝練，后者雖然認(rèn)同城市發(fā)展背景的差異性，但更關(guān)注于廊道和片區(qū)發(fā)展功能格局；再次，前兩個(gè)概念更強(qiáng)調(diào)城市布局理念(規(guī)劃)和經(jīng)營理念(法律法規(guī)、政策、體制機(jī)制等制度建設(shè))兩個(gè)方面的同步推進(jìn)。對比可見，公交都市建設(shè)與公共交通優(yōu)先發(fā)展在內(nèi)涵上更為寬泛，在考慮城市布局長遠(yuǎn)戰(zhàn)略發(fā)展方向的同時(shí)，也兼顧通過城市經(jīng)營方面的制度建設(shè)來解決現(xiàn)實(shí)問題，TOD雖強(qiáng)調(diào)公共交通導(dǎo)向的城市布局，但在公共交通發(fā)展模式上亦應(yīng)與土地開發(fā)模式協(xié)同一致(適應(yīng)市場機(jī)制、符合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段)，這是推行TOD的基本前提。但無論如何，以服務(wù)于人的需求為導(dǎo)向，通過城市布局理念和城市經(jīng)營理念的同步深刻變革，組織城市高效可持續(xù)的運(yùn)行都是應(yīng)有的理念和應(yīng)堅(jiān)持的方向。那么如何用評估來引導(dǎo)這場變革？指標(biāo)的選取尤為重要，應(yīng)當(dāng)遵循如下原則：

1）多元訴求的包容性。首先，指標(biāo)須在內(nèi)涵和目標(biāo)上與建設(shè)公交都市這一國家的城市發(fā)展戰(zhàn)略保持高度一致，能夠從國家、部委、城市人民政府的視角出發(fā)統(tǒng)籌全局，從頂層引導(dǎo)城市與交通的協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。其次，指標(biāo)應(yīng)與落實(shí)公共交通優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略的具體工作內(nèi)容相呼應(yīng)，以指標(biāo)及對應(yīng)的發(fā)展目標(biāo)來驅(qū)動(dòng)城市一級各主管部門具體工作的落實(shí)，并引導(dǎo)企業(yè)開展運(yùn)營優(yōu)化。第三，指標(biāo)應(yīng)當(dāng)能夠直接或者間接地反映公眾對于公共交通出行服務(wù)的多樣化訴求，這也是全面改善小康社會(huì)百姓出行品質(zhì)的重要方面(見圖3)。

圖3 指標(biāo)設(shè)計(jì)與選取原則Fig.3 Principles for indicator design and selection

2）差異性。鑒于考核對象地理區(qū)位、規(guī)模、發(fā)展階段以及出行時(shí)空特征的多層次差異性，指標(biāo)不可“一刀切”，要有分類等級差別和時(shí)空差別。

3）引導(dǎo)性。選取指標(biāo)需有明確的項(xiàng)目類別指向，有利于協(xié)助政府、企業(yè)建立與指標(biāo)及發(fā)展目標(biāo)相對應(yīng)的項(xiàng)目、研究儲(chǔ)備，并在實(shí)際操作過程中有抓手。

4）可比性。為體現(xiàn)指標(biāo)的動(dòng)態(tài)變化，選取的指標(biāo)在城市特征和城市發(fā)展階段兩個(gè)維度上具備可比性：橫向可比，即與中國、國際上在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、城鎮(zhèn)化水平、城市規(guī)模、區(qū)位、形態(tài)等方面具有相似特征的城市可比，應(yīng)當(dāng)能夠反映不同城市間的發(fā)展差異；縱向可比，即可周期性評估，持續(xù)跟蹤反映城市的公共交通發(fā)展水平，以及交通與城市協(xié)調(diào)發(fā)展水平的變化。

5）系統(tǒng)性。鑒于公共交通只是綜合交通體系中的子系統(tǒng)之一，其發(fā)展水平并不完全取決于系統(tǒng)自身，與諸多外部條件及環(huán)境因素密切相關(guān)，因此，系統(tǒng)地看待公共交通優(yōu)先發(fā)展的評估，全面、客觀、量化地反映系統(tǒng)外部要素的影響是應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持的原則。

6）動(dòng)態(tài)可調(diào)。在基礎(chǔ)數(shù)據(jù)采集、存儲(chǔ)、計(jì)算相關(guān)技術(shù)飛速發(fā)展，多元數(shù)據(jù)融合水平極大提升的今天，數(shù)據(jù)來源多元性、數(shù)據(jù)質(zhì)量、數(shù)據(jù)規(guī)模、運(yùn)算能力等受到的制約越來越小，評估精度逐漸逼近輔助決策所必需的水平，因此應(yīng)當(dāng)逐步建立指標(biāo)的動(dòng)態(tài)優(yōu)化調(diào)整機(jī)制。

7）獎(jiǎng)懲分明。每項(xiàng)指標(biāo)都須有明確的考核執(zhí)行主體、作用對象、考核程序以及考核方式與之相配套，應(yīng)建立科學(xué)的獎(jiǎng)懲機(jī)制。能否充分調(diào)動(dòng)被考核者積極性，能否有效地協(xié)助考核執(zhí)行主體順利開展工作，能否讓評價(jià)考核工作切實(shí)發(fā)揮引導(dǎo)和監(jiān)督作用，權(quán)責(zé)清晰、獎(jiǎng)懲分明、制度完善的考核機(jī)制起到?jīng)Q定性作用。

3 戰(zhàn)略、戰(zhàn)術(shù)目標(biāo)框架

公共交通優(yōu)先發(fā)展內(nèi)涵[5]中已鮮明地指出了戰(zhàn)略目標(biāo)，即優(yōu)先配置資源、城市與交通和諧共存、引導(dǎo)出行者優(yōu)先選擇，引導(dǎo)城市集約利用土地、引導(dǎo)節(jié)約能源、保護(hù)和改善人居環(huán)境等。為通過具體措施推進(jìn)落實(shí)上述戰(zhàn)略目標(biāo)，需要將其分解至戰(zhàn)術(shù)層面，通過戰(zhàn)術(shù)和技術(shù)相結(jié)合予以策略引導(dǎo)。

1）戰(zhàn)術(shù)目標(biāo)一：優(yōu)先配置資源。

2006年底，北京市發(fā)布《關(guān)于優(yōu)先發(fā)展公共交通的意見》，確定了優(yōu)先發(fā)展公共交通“兩定四優(yōu)先”的總體思路，旨在從規(guī)劃、投資、建設(shè)、運(yùn)營和服務(wù)各環(huán)節(jié)為公共交通的發(fā)展提供優(yōu)先條件，其中四優(yōu)先分別為：公共交通設(shè)施用地優(yōu)先、投資安排優(yōu)先、路權(quán)分配優(yōu)先、財(cái)稅扶持優(yōu)先，為北京市的公共交通優(yōu)先發(fā)展指明了路徑。盡管如此，這一基本原則仍未脫離行業(yè)管理的思路，存在一定的局限。應(yīng)繼續(xù)拓展為將城市空間資源、公共資金以及政策資源的配置向公共交通出行鏈相關(guān)設(shè)施傾斜。除了公共交通運(yùn)營所必要的場站、專用路權(quán)等以外，作為公共交通出行鏈不可或缺的步行、自行車環(huán)節(jié)也應(yīng)受到足夠重視，指標(biāo)需體現(xiàn)對設(shè)計(jì)適宜步行的街道和人行尺度的街區(qū)、自行車網(wǎng)絡(luò)優(yōu)先、提高道路網(wǎng)密度、混合使用街區(qū)等[4]更為寬泛要素的指向性。

此外，傳統(tǒng)的交通研究中，當(dāng)對象為車時(shí)，其停和行通常受到同等重視，但當(dāng)對象為人時(shí)，往往關(guān)注行而忽略停。以往對于居住與出行關(guān)系的探討，多聚焦于定性或半定量的分析，將其納入評價(jià)公共交通優(yōu)先發(fā)展指標(biāo)并不常見，然而，住房資源配置向公共交通的主要使用人群傾斜也是優(yōu)先配置資源的應(yīng)有內(nèi)涵之一。

2）戰(zhàn)術(shù)目標(biāo)二：可有效發(fā)揮公共交通優(yōu)勢。

首先，城市功能布局、土地開發(fā)與公共交通協(xié)調(diào)發(fā)展程度要有利于發(fā)揮公共交通優(yōu)勢(如混合使用街區(qū)、根據(jù)公共交通容量確定城市密度[4])；其次，道路網(wǎng)特征有利于發(fā)揮公共交通優(yōu)勢(如設(shè)計(jì)適宜步行的街道和人行尺度的街區(qū)、自行車網(wǎng)絡(luò)優(yōu)先、提高道路網(wǎng)密度[4])；第三，公共交通的服務(wù)宗旨和運(yùn)營組織模式有利于其優(yōu)勢發(fā)揮；第四，不同出行方式的性價(jià)比有利于發(fā)揮公共交通優(yōu)勢(如通過調(diào)節(jié)停車和道路使用來增加機(jī)動(dòng)性[4])。

3）戰(zhàn)術(shù)目標(biāo)三：均等。

首先是公民權(quán)利的均等，即在城市行政區(qū)、都市圈范圍內(nèi)生產(chǎn)、生活的公民享有均等的公共交通服務(wù)方面的權(quán)利。對于多樣化的公共交通服務(wù)產(chǎn)品而言，公平性主要強(qiáng)調(diào)所有公民乘車機(jī)會(huì)的均等化，以及票制票價(jià)與服務(wù)成本、服務(wù)水平的適配與對等問題(優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià))，絕非價(jià)格機(jī)制的單一化或扁平化。

其次是公共服務(wù)設(shè)施布局的均等化。思想家亞里士多德曾說過：“人們來到城市，是為了生活；人們居住在城市，是為了生活得更好”，這提及的生活就是人的基本需求，除了就業(yè)與居住以外，醫(yī)療、教育、生活基本采購是構(gòu)成生活的最基礎(chǔ)要素，因此，居住在城市不同圈層的居民對公共服務(wù)設(shè)施的交通可達(dá)性，特別是采用綠色出行方式(公共交通、步行、自行車)的可達(dá)性和效率的均等化，是公共交通優(yōu)先發(fā)展理論下均等的應(yīng)有內(nèi)涵，同時(shí)也是廣義交通需求管理的重要策略。

第三，在現(xiàn)行的交通設(shè)施與運(yùn)載工具技術(shù)背景下，不同出行方式在占用城市空間(如道路空間、停車空間等)、消耗能源與各類資源(如環(huán)境資源等)，以及負(fù)外部成本(如尾氣排放、交通擁堵等)的責(zé)任擔(dān)當(dāng)方面，應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)均等化。

第四，政府在購買服務(wù)的過程中，應(yīng)堅(jiān)持資源優(yōu)先分配在公共交通服務(wù)運(yùn)營企業(yè)之間的公平性，包括特許經(jīng)營制度、運(yùn)營服務(wù)監(jiān)管與評價(jià)考核機(jī)制、與評估掛鉤的財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制、優(yōu)先路權(quán)配置等方面。

4）戰(zhàn)術(shù)目標(biāo)四：高效。

首先，從出行者的角度出發(fā)，相對于非集約化、非節(jié)能環(huán)保出行鏈而言，集約化、節(jié)能環(huán)保的出行鏈(而非單一的交通方式)需要有一定的競爭力，例如通過調(diào)節(jié)停車和道路使用來增加機(jī)動(dòng)性[10]；其次，從社會(huì)管理的角度而言，包括財(cái)政、城市空間、設(shè)施設(shè)備、人力等社會(huì)公共資源在配置上要體現(xiàn)高效，避免在追求高效的同時(shí)不計(jì)代價(jià)，耗費(fèi)過高的內(nèi)、外部成本。

要實(shí)現(xiàn)4個(gè)戰(zhàn)術(shù)目標(biāo)，同時(shí)也要滿足以下兩個(gè)方面的約束。1)適應(yīng)市場機(jī)制。例如，公共交通相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施土地出讓、投融資體制機(jī)制、土地溢價(jià)分配等制度建設(shè)緩解政府負(fù)債壓力，提升城市功能和交通功能的有機(jī)融合和一體化水平；行業(yè)管理模式、票價(jià)機(jī)制有利于調(diào)動(dòng)企業(yè)積極性、有利于引導(dǎo)服務(wù)優(yōu)化；理性出行消費(fèi)價(jià)格生態(tài)建設(shè)有利于發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。2)符合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段。政策、措施的制定和執(zhí)行，要有利于緩解當(dāng)?shù)亟煌òl(fā)展中的突出矛盾，有利于支持地方產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和保持地方經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)增長，避免交通基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展的過度超前和財(cái)政的擠出效應(yīng)。

綜上分析，判斷城市發(fā)展模式是否符合公交都市理念，以下六個(gè)方面是否在滿足戰(zhàn)術(shù)約束的前提下有利于戰(zhàn)術(shù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)應(yīng)作為基本的評判標(biāo)準(zhǔn)：1)城市土地利用特征、功能布局與公共交通系統(tǒng)的融合水平與協(xié)調(diào)性，城市街區(qū)尺度，用地混合程度特征；2)城市道路網(wǎng)布局及技術(shù)特征；3)城市停車供給、管理、執(zhí)法及需求管理綜合體系建設(shè)；4)公共交通的服務(wù)宗旨、資源(政府公共資金與企業(yè)運(yùn)營資源)配置效率以及管理模式；5)城市公共交通網(wǎng)絡(luò)布局、運(yùn)營組織模式和服務(wù)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)；6)城市住房相關(guān)政策與供給制度、房價(jià)(租金)發(fā)展趨勢和保障性住房配置。

圖4 指標(biāo)體系五大板塊與公共交通優(yōu)先發(fā)展內(nèi)涵的對應(yīng)關(guān)系Fig.4 Corresponding relations between the five groups of indicator system and the concept of prioritizing public transportation development

4 評價(jià)指標(biāo)體系框架建議

基于上述六條評判標(biāo)準(zhǔn)，在深刻理解公共交通優(yōu)先發(fā)展內(nèi)涵的基礎(chǔ)上對公交都市考核評價(jià)指標(biāo)體系進(jìn)行板塊重構(gòu)(見圖4)，包括：1)城市空間結(jié)構(gòu)、功能布局與公共交通發(fā)展的協(xié)調(diào)關(guān)系；2)出行結(jié)構(gòu)的合理性；3)公共交通服務(wù)品質(zhì)與相對競爭力；4)政策保障與經(jīng)營服務(wù)管理；5)企業(yè)運(yùn)營效率。

在綜合權(quán)衡行業(yè)管理與城市發(fā)展模式訴求的基礎(chǔ)上，按照板塊劃分補(bǔ)充形成公交都市考核評價(jià)指標(biāo)體系框架建議(見表1)。表中評估體系的構(gòu)成仍然以概念性指標(biāo)為主，具體的模型構(gòu)建、參數(shù)標(biāo)定、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的合法化、標(biāo)準(zhǔn)化，評價(jià)方法及制度建設(shè)(評價(jià)指標(biāo)的使用主體、作用對象以及獎(jiǎng)懲機(jī)制)，以及如何在具體實(shí)施使用的過程中充分考慮地方城市的發(fā)展基礎(chǔ)、階段、潛質(zhì)的差異性，做到目標(biāo)一致、包容特色、因地制宜等，都是亟待深入研究的內(nèi)容。

5 結(jié)語

2015年12月23日，交通運(yùn)輸部在寧夏

回族自治區(qū)銀川市召開的公交都市創(chuàng)建中期推進(jìn)會(huì)上明確表示：“十三五”發(fā)展期間將在第一二批公交都市創(chuàng)建試點(diǎn)城市的基礎(chǔ)上新增50座左右，且將向建成區(qū)人口在100萬人左右的城市傾斜。屆時(shí)，相比已經(jīng)開展的37座創(chuàng)建試點(diǎn)城市而言，城市規(guī)模、區(qū)位、形態(tài)、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、發(fā)展階段、出行特征等方面將更加多樣化，公交都市理念在各城市實(shí)踐過程中遇到的問題也會(huì)更加復(fù)雜，現(xiàn)行公交都市考核評價(jià)指標(biāo)體系在新的發(fā)展階段勢必面臨更為嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，對指標(biāo)體系本身，以及示范城市創(chuàng)建項(xiàng)目過程的持續(xù)跟蹤、不斷檢討與深刻反思，有助于推動(dòng)該項(xiàng)工作向更成熟、理性的階段邁進(jìn)。本文結(jié)合上述分析論證提出以下建議：

表1 公交都市考核指標(biāo)體系優(yōu)化建議Tab.1 Optimization plan of evaluation system for transit-oriented cities

1）轉(zhuǎn)變認(rèn)識(shí)，指標(biāo)的選取與設(shè)計(jì)以公交都市的內(nèi)涵和目標(biāo)為著眼點(diǎn)，將城市交通供給側(cè)結(jié)構(gòu)性問題與資源錯(cuò)配，以及交通與城市發(fā)展的協(xié)調(diào)關(guān)系作為指標(biāo)反映的核心問題。

2）鑒于不同城市發(fā)展基礎(chǔ)和特征的差異性，以及城市行政區(qū)范圍內(nèi)土地開發(fā)強(qiáng)度、功能布局、資源稟賦的差異性，指標(biāo)的選取與設(shè)計(jì)應(yīng)充分考慮到這些因素，既要做到因地制宜、因勢利導(dǎo)(如采用基于時(shí)間序列的指標(biāo)衡量進(jìn)步程度而非絕對值)，也要在引導(dǎo)城市內(nèi)部資源優(yōu)化配置方面發(fā)揮重要作用。

3）作為一項(xiàng)全國性的重大工程，公交都市試點(diǎn)城市創(chuàng)建應(yīng)是一項(xiàng)長久性的工作。權(quán)責(zé)清晰，目標(biāo)設(shè)定依據(jù)、指標(biāo)計(jì)算基礎(chǔ)數(shù)據(jù)以及監(jiān)督實(shí)施過程的公開透明，獎(jiǎng)懲分明，準(zhǔn)入退出規(guī)則明確是指標(biāo)充分發(fā)揮引導(dǎo)作用的制度保障。否則，目標(biāo)制定盲目、指標(biāo)計(jì)算“糊涂賬”、項(xiàng)目推進(jìn)動(dòng)力不足、實(shí)施進(jìn)度和質(zhì)量大打折扣等現(xiàn)存問題勢必長期存在。公交都市創(chuàng)建試點(diǎn)城市建設(shè)下一階段的工作重點(diǎn)中，制度建設(shè)和法律法規(guī)保障是亟待突破的方向。

[1]中華人民共和國國務(wù)院.關(guān)于加強(qiáng)城市建設(shè)工作的通知(國發(fā)[1987]47號(hào))[EB/OL].1987[2016-12-05].http://www.gov.cn/zhengce/content/2016-10/19/content_5121824.htm.

[2]中華人民共和國建設(shè)部.建設(shè)部關(guān)于優(yōu)先發(fā)展城市公共交通的意見(建城[2004]38號(hào))[EB/OL].2004[2016-12-05].http://www.cnki.com.cn/Article/CJFDTotal-CSJT20040200G.htm.

[3]中華人民共和國國務(wù)院.國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)建設(shè)部等部門關(guān)于優(yōu)先發(fā)展城市公共交通意見的通知(國辦發(fā)[2005]46號(hào))[EB/OL].2005[2016-12-05].http://www.gov.cn/zwgk/2005-10/19/content_79810.htm.

[4]羅伯特·瑟夫洛.公交都市[M].宇恒可持續(xù)交通研究中心，譯.北京：中國建筑工業(yè)出版社，2007.Robert Cervero.The Transit Metropolis[M].ChinaSustainableTransportation Center,translated.Beijing:ChinaArchitecture&Building Press,2007.

[5]汪光燾，陳小鴻.中國城市公共交通優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略：內(nèi)涵、目標(biāo)與路徑[M].北京：科學(xué)出版社，2015.

[6]中華人民共和國交通運(yùn)輸部.關(guān)于開展國家公交都市建設(shè)示范工程有關(guān)事項(xiàng)的通知(交運(yùn)發(fā)[2011]635號(hào))[EB/OL].2011[2016-12-05].http://www.gov.cn/gzdt/2011-11/29/content_2005516.htm.

[7]中華人民共和國交通運(yùn)輸部.交通運(yùn)輸部關(guān)于印發(fā)《公交都市考核評價(jià)指標(biāo)體系》的通知(交運(yùn)發(fā)[2013]387號(hào))[EB/OL].2013[2016-12-05].http://zizhan.mot.gov.cn/zfxxgk/bnssj/dlyss/201307/t20130723_1455124.html.

[8]中華人民共和國交通運(yùn)輸部.交通運(yùn)輸部關(guān)于推進(jìn)公交都市創(chuàng)建工作有關(guān)事項(xiàng)的通知(交運(yùn)發(fā)[2013]428號(hào))[EB/OL].2013[2016-12-05].http://zizhan.mot.gov.cn/zfxxgk/bnssj/dlyss/201307/t20130726_1456414.html.

[9]Calthorpe P.The Next American Metropolis:Ecology,Community,and theAmerican Dream[M].New York:Princeton Architectural Press,1993.

[10]彼得·卡爾索普，楊保軍，張泉.TOD在中國：面向低碳城市的土地使用與交通規(guī)劃設(shè)計(jì)指南[M].北京：中國建筑工業(yè)出版社，2014.Calthorpe P,Yang Baojun,Zhang Quan.Transit Oriented Development in China:A Manual of Land-Use and Transportation for Low Carbon Cities[M].Beijing:China Architecture&Building Press,2014.

Pilot Project Evaluation System for Transit-Oriented Cities

An Jian1,Guo Jifu1,Dong Yanghui1,Hu Xuewen2,Quan Yongshen1
(1.Beijing Key Laboratory of Urban Transportation Operation Simulation and Decision Support,Beijing Transport Institute,Beijing 100073,China;2.Bestrans Co.,Ltd.,Beijing 100044,China)

Transit-oriented Cities Pilot Project has been implemented for over four years.However,in several cities,the effectiveness of project is not satisfactory in accomplishing planed tasks,alleviating urban traffic pressure,and improving living environment.Being the most important part of the policy implementing,the evaluation system for transit-oriented cities should be re-examined first.Focusing on the concept and objectives of transit-oriented cities,this paper discusses the indicator selection principles and design based on the issues and challenges associated with the existing indicators.By identifying the strategic targets of prioritizing public transportation development,the paper proposes six beneficial principles for determining whether the pattern of urban development would coordinate with prioritizing public transportation development.Finally,the paper elaborates a conceptual optimization plan for the evaluation system of transit-oriented cities.

urban transportation;transit-oriented cities;evaluation indicator system;prioritizing public transportation development

2016-12-25

國家自然科學(xué)基金青年基金項(xiàng)目“基于支付意愿的城市公交服務(wù)市場細(xì)分理論與方法”(71501014)、國家自然科學(xué)基金管理科學(xué)部2016年第1期應(yīng)急管理項(xiàng)目“新常態(tài)下城市交通理論創(chuàng)新與發(fā)展對策研究”總課題(71641001)以及分課題三“公共交通優(yōu)先發(fā)展理論和TOD理念導(dǎo)向的城市規(guī)劃實(shí)施綜合評估研究”(71641004)

安健(1982—)，男，內(nèi)蒙古呼和浩特人，博士，高級工程師，主要研究方向：城市公共交通系統(tǒng)。E-mail:Marlin_tree@163.com