安健，郭繼孚，董楊慧，胡學文，全永燊

(1.北京交通發(fā)展研究院，城市交通運行仿真與決策支持北京市重點實驗室，北京100073；2.北京智誠智達交通科技有限公司，北京100044)

公交都市建設示范工程考核評價指標優(yōu)化

安健1，郭繼孚1，董楊慧1，胡學文2，全永燊1

(1.北京交通發(fā)展研究院，城市交通運行仿真與決策支持北京市重點實驗室，北京100073；2.北京智誠智達交通科技有限公司，北京100044)

公交都市建設示范工程已推進落實4年有余，部分城市在指標完成情況、緩解城市交通壓力、改善人居環(huán)境等方面取得的成效并不理想。公交都市考核評價指標體系作為政策落地中最為重要的一環(huán)，首當其沖成為反思的關鍵。在淺析現(xiàn)行指標存在問題與面臨挑戰(zhàn)的基礎上，以公交都市的應有內(nèi)涵和目標為導向，探討指標選取與設計的原則。將城市公共交通優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略目標進行戰(zhàn)術化分解，提出采用六項評判標準作為判斷城市發(fā)展模式是否與公共交通優(yōu)先發(fā)展理念吻合的基本準則。最后，對公交都市考核指標體系進行概念性優(yōu)化并給出相關建議。

城市交通；公交都市；評價指標體系；公共交通優(yōu)先發(fā)展

0 引言

2008年，中國進行行業(yè)管理大部制改革，原屬建設部管理的城市出租汽車、公共汽(電)車行業(yè)，統(tǒng)一劃歸交通運輸部管理，結束了城市行政區(qū)范圍內(nèi)道路運輸和城市客運分離這一城鄉(xiāng)二元結構管理體制，為從國家層面提升交通運輸行業(yè)統(tǒng)籌規(guī)劃與綜合管理水平奠定了基礎。國家先后提出了大力發(fā)展公共交通[1]、優(yōu)先發(fā)展公共交通[2-3]等一系列促進城市公共交通發(fā)展的政策措施。中國城鎮(zhèn)化快速發(fā)展背景下，土地、能源、環(huán)境、城市交通等系統(tǒng)面臨的形勢日趨嚴峻，且各系統(tǒng)間的相互交叉制衡關系也日漸復雜，集中反映出的矛盾呈現(xiàn)出多學科、多領域、系統(tǒng)性特征。作為城市發(fā)展模式轉變的重要途徑，公交都市建設示范工程的目標和內(nèi)涵理應上升至國家的城市發(fā)展戰(zhàn)略層面。

圖1 部分城市公共汽(電)車客運量變化Fig.1 Changes in public transportation passenger volume in several cities

交通運輸部牽頭推進的公交都市建設示范工程，是迄今為止規(guī)模最大的全國性低碳城市交通運輸示范計劃，旨在打造一個以國家扶持政策、立法、標準和指南為構成要素的綜合交通運輸發(fā)展框架，以引導中國城市公共交通發(fā)展。雖然在指標體系架構上兼顧了城市發(fā)展模式共性趨勢與差異化特征，但受行業(yè)管理體制約束，仍未能從國家城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略需要考慮，把著眼點置于交通與城市發(fā)展模式的協(xié)同關系上。目前，第一、二兩批公交都市建設示范工程接近尾聲，從已獲得的數(shù)據(jù)來看一些問題不容忽視：有的城市由于論證欠深入，把關不夠嚴格，在發(fā)展目標設定上具有盲目性，或超前完成任務，或原地踏步；有的城市在指標計算中數(shù)據(jù)基礎嚴重匱乏，上報結果缺乏根據(jù)，導致可信度有待商榷等。如不引起足夠的重視，就現(xiàn)行指標體系(由指標框架、指標及目標更新機制、監(jiān)督實施與階段性考核機制、獎懲制度等構成)進行及時、全面的反思，公交都市建設示范工程的整體效果勢必大打折扣，甚至會對申報城市的資源配置產(chǎn)生誤導。

鑒于上述形勢，應緊密圍繞公交都市的內(nèi)涵，深入剖析當前指標體系存在的問題，以城市與交通發(fā)展的協(xié)調(diào)性、公共交通的定位、公共交通系統(tǒng)運轉效率等視角作為切入點，開展公交都市考核評價指標體系的優(yōu)化與重塑，以求該項工作的高水平開展。

1 現(xiàn)行公交都市考核評價指標體系存在的問題

1.1 指標與公交都市內(nèi)涵、目標仍存在差距

學界對公交都市本質(zhì)的探索，大都圍繞城市發(fā)展模式的可持續(xù)性開展。例如，羅伯特·瑟夫洛所著的《公交都市》中定義為：“公交都市是一個區(qū)域，它的公共交通服務與城市形態(tài)互相配合默契可以有效發(fā)揮公交優(yōu)勢的地方，其實質(zhì)就是公共交通與城市的和諧共存”[4]。文獻[5]在全面梳理、總結中國城鎮(zhèn)化發(fā)展特征的基礎上，探討了城市公共交通優(yōu)先發(fā)展的深刻內(nèi)涵，在優(yōu)先配置資源、城市與交通和諧共存、引導出行者優(yōu)先選擇，引導城市集約利用土地、節(jié)約能源、保護和改善人居環(huán)境等方面有著高度共識，且更進一步強調(diào)適應市場機制、符合當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展階段、均等和高效。上述關鍵詞的提出都是在深入剖析人類社會和城市文明發(fā)展特征、厘清城市發(fā)展脈絡、總結各發(fā)展階段面臨挑戰(zhàn)的基礎上，對科學的城市發(fā)展模式的高度凝練。然而，現(xiàn)行指標對于上述關鍵詞的內(nèi)涵反映并不充分，重規(guī)模、輕內(nèi)涵的特征顯著，既無反映城市空間結構、功能布局與公共交通發(fā)展協(xié)調(diào)關系的指標，也未從支持城市土地集約化使用的需要出發(fā)，對公共交通運營服務模式與質(zhì)量提出具體要求。

1.2 對公共交通系統(tǒng)內(nèi)部各方式協(xié)調(diào)發(fā)展以及外部環(huán)境缺乏必要響應

現(xiàn)行指標系統(tǒng)的構建不僅未充分顧及公共交通系統(tǒng)內(nèi)部各要素的協(xié)調(diào)發(fā)展關系，更未能真正著眼于公共交通與城市綜合交通體系乃至與城市其他功能子系統(tǒng)之間的相互依存與制約關系。

一方面，軌道交通規(guī)劃建設如火如荼，公共汽(電)車的運量、效率卻呈現(xiàn)萎縮。盡管公共汽(電)車設施、線路運力規(guī)模擴張已被多數(shù)城市普遍當作落實公交優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略的重要舉措之一，但從各城市客運量的變化來看，積極投入并未能換來預期的產(chǎn)出(見圖1和圖2)：北京、上海等一線城市自2010年前后開始呈現(xiàn)客運量下降態(tài)勢，2013年前后更是成為各城市公共汽(電)車客運量變化的主要時間拐點，系統(tǒng)內(nèi)部各要素發(fā)展不均衡性是公共交通供給側結構性問題的直觀反映，理應在公交都市考核評價指標體系中予以體現(xiàn)。

另外，20世紀的汽車產(chǎn)業(yè)政策推動了中國汽車工業(yè)發(fā)展轉型，小汽車開始進入家庭，在城市交通設施供給嚴重不足的背景下，私人小汽車消費追隨型的城市交通發(fā)展模式占據(jù)主導，相比公共交通而言，小汽車出行環(huán)境獲得的改善，無論在規(guī)模上還是幅度上都更為顯著。以北京市為例，2015年小汽車早高峰平均行程速度為14.7 km·h-1，小汽車出行與公共汽(電)車出行的速度比(1.86)相比2011年(1.77)上升約5%。現(xiàn)行指標對公共交通系統(tǒng)自身發(fā)展的關注較多，但對公共交通與綜合交通體系，乃至與城市巨系統(tǒng)之間的依存與制約關系考慮不足。

圖2 部分城市公共汽(電)車車輛投入產(chǎn)出變化Fig.2 Changes in inputs and outputs of public transportation vehicles in some cities

1.3 無差別、一刀切的推進模式存在諸多隱患

一是技術指標及發(fā)展目標一刀切。盡管《關于開展國家公交都市建設示范工程有關事項的通知(交運發(fā)[2011]635號)》[6]對公交都市示范城市的推薦條件在人口規(guī)模、規(guī)劃編制狀況、公共交通發(fā)展水平、扶持政策等方面設置了一定的門檻，以確保試點城市發(fā)展特征的趨同性，但對比前兩批公交都市示范城市不難發(fā)現(xiàn)，其城市區(qū)位、人口規(guī)模、經(jīng)濟發(fā)展水平、機動化水平以及公共交通設施運力等方面依然存在顯著差異。因此，差異化的發(fā)展目標和有針對性的實施方式是公交都市示范城市創(chuàng)建中不容回避的問題。現(xiàn)行指標體系中在指標選擇、指標(及計算基礎)的統(tǒng)計口徑、指標的計算方法[7]上“一刀切”的做法極大地制約了處于不同地域環(huán)境和發(fā)展階段的城市因地制宜地探索與市情相適配的發(fā)展模式。

二是資金配套支持項目一刀切。2013年出臺的《交通運輸部關于推進公交都市創(chuàng)建工作有關事項的通知(交運發(fā)[2013]428號)》[8]中明確提出，公交都市創(chuàng)建工作配套資金重點應用于支持創(chuàng)建城市建設城市綜合客運樞紐、城市智能公共交通系統(tǒng)、城市快速公交運行監(jiān)測系統(tǒng)，以及推廣應用清潔能源公交車輛四個方面。盡管上述四方面均是大力發(fā)展公共交通的重要內(nèi)容，但對于不同的示范城市而言，其迫切性、重要性都不盡相同。何況迄今一些城市交通運輸主管部門尚未真正實現(xiàn)職能轉變，工作機制也尚未徹底理順。在如此現(xiàn)況下，樞紐建設、公共交通智能化、快速公交和新能源車輛推廣等四個方面一刀切式的配套支持，在激發(fā)行業(yè)主管部門主觀能動性、切實解決地方公共交通優(yōu)先發(fā)展中的各類問題方面，能夠發(fā)揮的作用極為有限。如何充分發(fā)揮國家配套資金的效能，確?！昂娩撚迷诘度猩稀笔秦酱钊胙芯康闹匾h題。

1.4 公益性與市場機制博弈背景下，指標體系對社會公共資源分配的公平性與效率反映欠充分

一是公共交通定位對需求多樣化的包容性不足。雖然自新中國成立以來，公共交通在城市交通系統(tǒng)中的地位、規(guī)模、角色、運載工具、服務模式等不斷地發(fā)生變化，但是其社會公益性定位從未動搖，城市對于公共交通公益性的解讀也普遍停留于“保障中低收入階層的日?；境鲂校褂谜呖梢砸缘陀诔杀净蛘吲c成本持平的價格接受服務，該項類由政府購買并實施監(jiān)督管理”這一理解，地方城市在逐步推進城市與交通協(xié)調(diào)發(fā)展過程中長期秉承這一基本原則，而忽略了國家政策中對于市場機制的反復強調(diào)，使得早在1985年就已出現(xiàn)的問題延續(xù)至今：“(二)現(xiàn)行運價過低，三十年來未作調(diào)整，月票價格長期低于成本百分之三十至百分之七十；(三)企業(yè)負擔過重；(四)前后方設施比例失調(diào)，車輛折舊年限長，車輛失修失養(yǎng)嚴重”[9]。在特定的社會發(fā)展階段，公益性的上述解讀無可厚非，政府兜底的公共服務在特定的歷史時期對于推進社會的平穩(wěn)發(fā)展發(fā)揮著積極作用。而當社會經(jīng)濟發(fā)展水平達到一定高度時，這一解讀亦當與時俱進，固化的認識亟待全面轉變：1)公共交通作為公共服務，其提供(政府或市場)和生產(chǎn)(市場)主體應當有所差異，并非所有的集約化城市客運服務都是需要政府兜底的公益性服務，公益性服務的商品屬性亦不應受到排斥；2)公共交通不僅要保障中低收入家庭的基本出行，同時也要在吸引小汽車等私人機動化出行方式中發(fā)揮重要作用，而后者的實現(xiàn)必須讓市場在配置資源中發(fā)揮決定性作用。

二是房地產(chǎn)市場對公共交通出行的包容性不足。從近十幾年的城市發(fā)展特征來看，公共交通有關設施與服務都是在以房地產(chǎn)開發(fā)帶動城市有機更新的背景下被動地進行規(guī)模擴充和空間延伸，政府主導的公共交通建設經(jīng)營與市場主導的土地開發(fā)經(jīng)營兩個模式矛盾日益凸顯。政府僅從土地開發(fā)中取得了短期收益，卻并未在房地產(chǎn)供給政策、供給模式等相關制度建設中發(fā)揮應有的主導作用，住房供給對公共交通的包容性不足：無論是保障房供給總量、供給選址，還是商品房價格梯度特征(特別是與軌道交通車站的空間關系)、房型供給結構梯度等，都不利于愿意優(yōu)先選擇公共交通出行的乘客在空間上便捷地、在經(jīng)濟上低負擔地使用公共交通。這一方面如不通過考核評價指標予以積極引導，公共交通基礎設施的投入規(guī)模越大，導致的資源配置錯位與失衡可能越嚴重。

2 指標設計與選取原則

公交都市建設指標體系的制定應基于對公交都市內(nèi)涵的全面認識，從公交都市[4]、公共交通優(yōu)先發(fā)展[5]、TOD[9-10]等國內(nèi)外普遍共識的理念來看，共性在于以鼓勵優(yōu)先選擇公共交通出行方式、土地使用集約、能源節(jié)約、保護和改善人居環(huán)境為目標。前兩者與TOD的差異主要體現(xiàn)在：首先，公交都市和公共交通優(yōu)先發(fā)展是國家的城市發(fā)展戰(zhàn)略，屬于宏觀戰(zhàn)略范疇(公交都市是戰(zhàn)略目標，公共交通優(yōu)先發(fā)展是實現(xiàn)目標的戰(zhàn)略途徑和手段)，后者則更強調(diào)廊道和片區(qū)的土地開發(fā)模式，屬于戰(zhàn)術層面的理論與技術導則范疇；其次，前兩個概念十分強調(diào)城市發(fā)展背景(規(guī)模、區(qū)位、經(jīng)濟發(fā)展水平、歷史階段)的差異性引導，并注重共性規(guī)律的凝練，后者雖然認同城市發(fā)展背景的差異性，但更關注于廊道和片區(qū)發(fā)展功能格局；再次，前兩個概念更強調(diào)城市布局理念(規(guī)劃)和經(jīng)營理念(法律法規(guī)、政策、體制機制等制度建設)兩個方面的同步推進。對比可見，公交都市建設與公共交通優(yōu)先發(fā)展在內(nèi)涵上更為寬泛，在考慮城市布局長遠戰(zhàn)略發(fā)展方向的同時，也兼顧通過城市經(jīng)營方面的制度建設來解決現(xiàn)實問題，TOD雖強調(diào)公共交通導向的城市布局，但在公共交通發(fā)展模式上亦應與土地開發(fā)模式協(xié)同一致(適應市場機制、符合當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展階段)，這是推行TOD的基本前提。但無論如何，以服務于人的需求為導向，通過城市布局理念和城市經(jīng)營理念的同步深刻變革，組織城市高效可持續(xù)的運行都是應有的理念和應堅持的方向。那么如何用評估來引導這場變革？指標的選取尤為重要，應當遵循如下原則：

1）多元訴求的包容性。首先，指標須在內(nèi)涵和目標上與建設公交都市這一國家的城市發(fā)展戰(zhàn)略保持高度一致，能夠從國家、部委、城市人民政府的視角出發(fā)統(tǒng)籌全局，從頂層引導城市與交通的協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。其次，指標應與落實公共交通優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略的具體工作內(nèi)容相呼應，以指標及對應的發(fā)展目標來驅動城市一級各主管部門具體工作的落實，并引導企業(yè)開展運營優(yōu)化。第三，指標應當能夠直接或者間接地反映公眾對于公共交通出行服務的多樣化訴求，這也是全面改善小康社會百姓出行品質(zhì)的重要方面(見圖3)。

圖3 指標設計與選取原則Fig.3 Principles for indicator design and selection

2）差異性。鑒于考核對象地理區(qū)位、規(guī)模、發(fā)展階段以及出行時空特征的多層次差異性，指標不可“一刀切”，要有分類等級差別和時空差別。

3）引導性。選取指標需有明確的項目類別指向，有利于協(xié)助政府、企業(yè)建立與指標及發(fā)展目標相對應的項目、研究儲備，并在實際操作過程中有抓手。

4）可比性。為體現(xiàn)指標的動態(tài)變化，選取的指標在城市特征和城市發(fā)展階段兩個維度上具備可比性：橫向可比，即與中國、國際上在社會經(jīng)濟發(fā)展水平、城鎮(zhèn)化水平、城市規(guī)模、區(qū)位、形態(tài)等方面具有相似特征的城市可比，應當能夠反映不同城市間的發(fā)展差異；縱向可比，即可周期性評估，持續(xù)跟蹤反映城市的公共交通發(fā)展水平，以及交通與城市協(xié)調(diào)發(fā)展水平的變化。

5）系統(tǒng)性。鑒于公共交通只是綜合交通體系中的子系統(tǒng)之一，其發(fā)展水平并不完全取決于系統(tǒng)自身，與諸多外部條件及環(huán)境因素密切相關，因此，系統(tǒng)地看待公共交通優(yōu)先發(fā)展的評估，全面、客觀、量化地反映系統(tǒng)外部要素的影響是應當堅持的原則。

6）動態(tài)可調(diào)。在基礎數(shù)據(jù)采集、存儲、計算相關技術飛速發(fā)展，多元數(shù)據(jù)融合水平極大提升的今天，數(shù)據(jù)來源多元性、數(shù)據(jù)質(zhì)量、數(shù)據(jù)規(guī)模、運算能力等受到的制約越來越小，評估精度逐漸逼近輔助決策所必需的水平，因此應當逐步建立指標的動態(tài)優(yōu)化調(diào)整機制。

7）獎懲分明。每項指標都須有明確的考核執(zhí)行主體、作用對象、考核程序以及考核方式與之相配套，應建立科學的獎懲機制。能否充分調(diào)動被考核者積極性，能否有效地協(xié)助考核執(zhí)行主體順利開展工作，能否讓評價考核工作切實發(fā)揮引導和監(jiān)督作用，權責清晰、獎懲分明、制度完善的考核機制起到?jīng)Q定性作用。

3 戰(zhàn)略、戰(zhàn)術目標框架

公共交通優(yōu)先發(fā)展內(nèi)涵[5]中已鮮明地指出了戰(zhàn)略目標，即優(yōu)先配置資源、城市與交通和諧共存、引導出行者優(yōu)先選擇，引導城市集約利用土地、引導節(jié)約能源、保護和改善人居環(huán)境等。為通過具體措施推進落實上述戰(zhàn)略目標，需要將其分解至戰(zhàn)術層面，通過戰(zhàn)術和技術相結合予以策略引導。

1）戰(zhàn)術目標一：優(yōu)先配置資源。

2006年底，北京市發(fā)布《關于優(yōu)先發(fā)展公共交通的意見》，確定了優(yōu)先發(fā)展公共交通“兩定四優(yōu)先”的總體思路，旨在從規(guī)劃、投資、建設、運營和服務各環(huán)節(jié)為公共交通的發(fā)展提供優(yōu)先條件，其中四優(yōu)先分別為：公共交通設施用地優(yōu)先、投資安排優(yōu)先、路權分配優(yōu)先、財稅扶持優(yōu)先，為北京市的公共交通優(yōu)先發(fā)展指明了路徑。盡管如此，這一基本原則仍未脫離行業(yè)管理的思路，存在一定的局限。應繼續(xù)拓展為將城市空間資源、公共資金以及政策資源的配置向公共交通出行鏈相關設施傾斜。除了公共交通運營所必要的場站、專用路權等以外，作為公共交通出行鏈不可或缺的步行、自行車環(huán)節(jié)也應受到足夠重視，指標需體現(xiàn)對設計適宜步行的街道和人行尺度的街區(qū)、自行車網(wǎng)絡優(yōu)先、提高道路網(wǎng)密度、混合使用街區(qū)等[4]更為寬泛要素的指向性。

此外，傳統(tǒng)的交通研究中，當對象為車時，其停和行通常受到同等重視，但當對象為人時，往往關注行而忽略停。以往對于居住與出行關系的探討，多聚焦于定性或半定量的分析，將其納入評價公共交通優(yōu)先發(fā)展指標并不常見，然而，住房資源配置向公共交通的主要使用人群傾斜也是優(yōu)先配置資源的應有內(nèi)涵之一。

2）戰(zhàn)術目標二：可有效發(fā)揮公共交通優(yōu)勢。

首先，城市功能布局、土地開發(fā)與公共交通協(xié)調(diào)發(fā)展程度要有利于發(fā)揮公共交通優(yōu)勢(如混合使用街區(qū)、根據(jù)公共交通容量確定城市密度[4])；其次，道路網(wǎng)特征有利于發(fā)揮公共交通優(yōu)勢(如設計適宜步行的街道和人行尺度的街區(qū)、自行車網(wǎng)絡優(yōu)先、提高道路網(wǎng)密度[4])；第三，公共交通的服務宗旨和運營組織模式有利于其優(yōu)勢發(fā)揮；第四，不同出行方式的性價比有利于發(fā)揮公共交通優(yōu)勢(如通過調(diào)節(jié)停車和道路使用來增加機動性[4])。

3）戰(zhàn)術目標三：均等。

首先是公民權利的均等，即在城市行政區(qū)、都市圈范圍內(nèi)生產(chǎn)、生活的公民享有均等的公共交通服務方面的權利。對于多樣化的公共交通服務產(chǎn)品而言，公平性主要強調(diào)所有公民乘車機會的均等化，以及票制票價與服務成本、服務水平的適配與對等問題(優(yōu)質(zhì)優(yōu)價)，絕非價格機制的單一化或扁平化。

其次是公共服務設施布局的均等化。思想家亞里士多德曾說過：“人們來到城市，是為了生活；人們居住在城市，是為了生活得更好”，這提及的生活就是人的基本需求，除了就業(yè)與居住以外，醫(yī)療、教育、生活基本采購是構成生活的最基礎要素，因此，居住在城市不同圈層的居民對公共服務設施的交通可達性，特別是采用綠色出行方式(公共交通、步行、自行車)的可達性和效率的均等化，是公共交通優(yōu)先發(fā)展理論下均等的應有內(nèi)涵，同時也是廣義交通需求管理的重要策略。

第三，在現(xiàn)行的交通設施與運載工具技術背景下，不同出行方式在占用城市空間(如道路空間、停車空間等)、消耗能源與各類資源(如環(huán)境資源等)，以及負外部成本(如尾氣排放、交通擁堵等)的責任擔當方面，應當體現(xiàn)均等化。

第四，政府在購買服務的過程中，應堅持資源優(yōu)先分配在公共交通服務運營企業(yè)之間的公平性，包括特許經(jīng)營制度、運營服務監(jiān)管與評價考核機制、與評估掛鉤的財政補貼機制、優(yōu)先路權配置等方面。

4）戰(zhàn)術目標四：高效。

首先，從出行者的角度出發(fā)，相對于非集約化、非節(jié)能環(huán)保出行鏈而言，集約化、節(jié)能環(huán)保的出行鏈(而非單一的交通方式)需要有一定的競爭力，例如通過調(diào)節(jié)停車和道路使用來增加機動性[10]；其次，從社會管理的角度而言，包括財政、城市空間、設施設備、人力等社會公共資源在配置上要體現(xiàn)高效，避免在追求高效的同時不計代價，耗費過高的內(nèi)、外部成本。

要實現(xiàn)4個戰(zhàn)術目標，同時也要滿足以下兩個方面的約束。1)適應市場機制。例如，公共交通相關基礎設施土地出讓、投融資體制機制、土地溢價分配等制度建設緩解政府負債壓力，提升城市功能和交通功能的有機融合和一體化水平；行業(yè)管理模式、票價機制有利于調(diào)動企業(yè)積極性、有利于引導服務優(yōu)化；理性出行消費價格生態(tài)建設有利于發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。2)符合當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展階段。政策、措施的制定和執(zhí)行，要有利于緩解當?shù)亟煌òl(fā)展中的突出矛盾，有利于支持地方產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和保持地方經(jīng)濟的平穩(wěn)增長，避免交通基礎設施發(fā)展的過度超前和財政的擠出效應。

綜上分析，判斷城市發(fā)展模式是否符合公交都市理念，以下六個方面是否在滿足戰(zhàn)術約束的前提下有利于戰(zhàn)術目標的實現(xiàn)應作為基本的評判標準：1)城市土地利用特征、功能布局與公共交通系統(tǒng)的融合水平與協(xié)調(diào)性，城市街區(qū)尺度，用地混合程度特征；2)城市道路網(wǎng)布局及技術特征；3)城市停車供給、管理、執(zhí)法及需求管理綜合體系建設；4)公共交通的服務宗旨、資源(政府公共資金與企業(yè)運營資源)配置效率以及管理模式；5)城市公共交通網(wǎng)絡布局、運營組織模式和服務產(chǎn)品結構；6)城市住房相關政策與供給制度、房價(租金)發(fā)展趨勢和保障性住房配置。

圖4 指標體系五大板塊與公共交通優(yōu)先發(fā)展內(nèi)涵的對應關系Fig.4 Corresponding relations between the five groups of indicator system and the concept of prioritizing public transportation development

4 評價指標體系框架建議

基于上述六條評判標準，在深刻理解公共交通優(yōu)先發(fā)展內(nèi)涵的基礎上對公交都市考核評價指標體系進行板塊重構(見圖4)，包括：1)城市空間結構、功能布局與公共交通發(fā)展的協(xié)調(diào)關系；2)出行結構的合理性；3)公共交通服務品質(zhì)與相對競爭力；4)政策保障與經(jīng)營服務管理；5)企業(yè)運營效率。

在綜合權衡行業(yè)管理與城市發(fā)展模式訴求的基礎上，按照板塊劃分補充形成公交都市考核評價指標體系框架建議(見表1)。表中評估體系的構成仍然以概念性指標為主，具體的模型構建、參數(shù)標定、基礎數(shù)據(jù)的合法化、標準化，評價方法及制度建設(評價指標的使用主體、作用對象以及獎懲機制)，以及如何在具體實施使用的過程中充分考慮地方城市的發(fā)展基礎、階段、潛質(zhì)的差異性，做到目標一致、包容特色、因地制宜等，都是亟待深入研究的內(nèi)容。

5 結語

2015年12月23日，交通運輸部在寧夏

回族自治區(qū)銀川市召開的公交都市創(chuàng)建中期推進會上明確表示：“十三五”發(fā)展期間將在第一二批公交都市創(chuàng)建試點城市的基礎上新增50座左右，且將向建成區(qū)人口在100萬人左右的城市傾斜。屆時，相比已經(jīng)開展的37座創(chuàng)建試點城市而言，城市規(guī)模、區(qū)位、形態(tài)、社會經(jīng)濟發(fā)展水平、發(fā)展階段、出行特征等方面將更加多樣化，公交都市理念在各城市實踐過程中遇到的問題也會更加復雜，現(xiàn)行公交都市考核評價指標體系在新的發(fā)展階段勢必面臨更為嚴峻的挑戰(zhàn)，對指標體系本身，以及示范城市創(chuàng)建項目過程的持續(xù)跟蹤、不斷檢討與深刻反思，有助于推動該項工作向更成熟、理性的階段邁進。本文結合上述分析論證提出以下建議：

表1 公交都市考核指標體系優(yōu)化建議Tab.1 Optimization plan of evaluation system for transit-oriented cities

1）轉變認識，指標的選取與設計以公交都市的內(nèi)涵和目標為著眼點，將城市交通供給側結構性問題與資源錯配，以及交通與城市發(fā)展的協(xié)調(diào)關系作為指標反映的核心問題。

2）鑒于不同城市發(fā)展基礎和特征的差異性，以及城市行政區(qū)范圍內(nèi)土地開發(fā)強度、功能布局、資源稟賦的差異性，指標的選取與設計應充分考慮到這些因素，既要做到因地制宜、因勢利導(如采用基于時間序列的指標衡量進步程度而非絕對值)，也要在引導城市內(nèi)部資源優(yōu)化配置方面發(fā)揮重要作用。

3）作為一項全國性的重大工程，公交都市試點城市創(chuàng)建應是一項長久性的工作。權責清晰，目標設定依據(jù)、指標計算基礎數(shù)據(jù)以及監(jiān)督實施過程的公開透明，獎懲分明，準入退出規(guī)則明確是指標充分發(fā)揮引導作用的制度保障。否則，目標制定盲目、指標計算“糊涂賬”、項目推進動力不足、實施進度和質(zhì)量大打折扣等現(xiàn)存問題勢必長期存在。公交都市創(chuàng)建試點城市建設下一階段的工作重點中，制度建設和法律法規(guī)保障是亟待突破的方向。

[1]中華人民共和國國務院.關于加強城市建設工作的通知(國發(fā)[1987]47號)[EB/OL].1987[2016-12-05].http://www.gov.cn/zhengce/content/2016-10/19/content_5121824.htm.

[2]中華人民共和國建設部.建設部關于優(yōu)先發(fā)展城市公共交通的意見(建城[2004]38號)[EB/OL].2004[2016-12-05].http://www.cnki.com.cn/Article/CJFDTotal-CSJT20040200G.htm.

[3]中華人民共和國國務院.國務院辦公廳轉發(fā)建設部等部門關于優(yōu)先發(fā)展城市公共交通意見的通知(國辦發(fā)[2005]46號)[EB/OL].2005[2016-12-05].http://www.gov.cn/zwgk/2005-10/19/content_79810.htm.

[4]羅伯特·瑟夫洛.公交都市[M].宇恒可持續(xù)交通研究中心，譯.北京：中國建筑工業(yè)出版社，2007.Robert Cervero.The Transit Metropolis[M].ChinaSustainableTransportation Center,translated.Beijing:ChinaArchitecture&Building Press,2007.

[5]汪光燾，陳小鴻.中國城市公共交通優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略：內(nèi)涵、目標與路徑[M].北京：科學出版社，2015.

[6]中華人民共和國交通運輸部.關于開展國家公交都市建設示范工程有關事項的通知(交運發(fā)[2011]635號)[EB/OL].2011[2016-12-05].http://www.gov.cn/gzdt/2011-11/29/content_2005516.htm.

[7]中華人民共和國交通運輸部.交通運輸部關于印發(fā)《公交都市考核評價指標體系》的通知(交運發(fā)[2013]387號)[EB/OL].2013[2016-12-05].http://zizhan.mot.gov.cn/zfxxgk/bnssj/dlyss/201307/t20130723_1455124.html.

[8]中華人民共和國交通運輸部.交通運輸部關于推進公交都市創(chuàng)建工作有關事項的通知(交運發(fā)[2013]428號)[EB/OL].2013[2016-12-05].http://zizhan.mot.gov.cn/zfxxgk/bnssj/dlyss/201307/t20130726_1456414.html.

[9]Calthorpe P.The Next American Metropolis:Ecology,Community,and theAmerican Dream[M].New York:Princeton Architectural Press,1993.

[10]彼得·卡爾索普，楊保軍，張泉.TOD在中國：面向低碳城市的土地使用與交通規(guī)劃設計指南[M].北京：中國建筑工業(yè)出版社，2014.Calthorpe P,Yang Baojun,Zhang Quan.Transit Oriented Development in China:A Manual of Land-Use and Transportation for Low Carbon Cities[M].Beijing:China Architecture&Building Press,2014.

Pilot Project Evaluation System for Transit-Oriented Cities

An Jian1,Guo Jifu1,Dong Yanghui1,Hu Xuewen2,Quan Yongshen1
(1.Beijing Key Laboratory of Urban Transportation Operation Simulation and Decision Support,Beijing Transport Institute,Beijing 100073,China;2.Bestrans Co.,Ltd.,Beijing 100044,China)

Transit-oriented Cities Pilot Project has been implemented for over four years.However,in several cities,the effectiveness of project is not satisfactory in accomplishing planed tasks,alleviating urban traffic pressure,and improving living environment.Being the most important part of the policy implementing,the evaluation system for transit-oriented cities should be re-examined first.Focusing on the concept and objectives of transit-oriented cities,this paper discusses the indicator selection principles and design based on the issues and challenges associated with the existing indicators.By identifying the strategic targets of prioritizing public transportation development,the paper proposes six beneficial principles for determining whether the pattern of urban development would coordinate with prioritizing public transportation development.Finally,the paper elaborates a conceptual optimization plan for the evaluation system of transit-oriented cities.

urban transportation;transit-oriented cities;evaluation indicator system;prioritizing public transportation development

2016-12-25

國家自然科學基金青年基金項目“基于支付意愿的城市公交服務市場細分理論與方法”(71501014)、國家自然科學基金管理科學部2016年第1期應急管理項目“新常態(tài)下城市交通理論創(chuàng)新與發(fā)展對策研究”總課題(71641001)以及分課題三“公共交通優(yōu)先發(fā)展理論和TOD理念導向的城市規(guī)劃實施綜合評估研究”(71641004)

安健(1982—)，男，內(nèi)蒙古呼和浩特人，博士，高級工程師，主要研究方向：城市公共交通系統(tǒng)。E-mail:Marlin_tree@163.com