韓穎　楊興棠

摘 要 營商環(huán)境就是生產(chǎn)力，其中法律要素為營商環(huán)境建立起保障平臺。營商環(huán)境中市場主體是企業(yè)，監(jiān)督管理與服務主體是相應行政機構(gòu)，本文認為優(yōu)化鞍山市營商環(huán)境的法律對策應從企業(yè)準入及企業(yè)登記、中小企業(yè)知識產(chǎn)權融資、產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管、行政執(zhí)法與司法信息共享平臺等方面，加以全方位立體綜合設計與實施。

關鍵詞 營商環(huán)境 行政許可 知識產(chǎn)權 質(zhì)押 司法信息

基金項目：本課題屬于2017年鞍山市哲學社會科學研究立項課題。

作者簡介：韓穎，遼寧科技大學經(jīng)法學院，副教授；楊興棠，鞍山市中級人民法院。

中圖分類號：D922.29 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.11.324

2001年世界銀行提出加快發(fā)展各國私營部門新戰(zhàn)略，急需一套衡量和評估各國私營部門發(fā)展環(huán)境的指標體系，即企業(yè)營商環(huán)境指標體系。

世界銀行最新公布的《2016年營商環(huán)境報告》顯示，在全球排名方面，新加坡繼續(xù)蟬聯(lián)榜首，其余排名前十的經(jīng)濟體分別為新西蘭第2，丹麥第3，韓國第4，中國香港特區(qū)第5，英國第6，美國第7，瑞典第8，挪威第9，芬蘭第10。中國內(nèi)地的排名上升六位，在189個經(jīng)濟體中位列第84位。

2015年國務院出臺了《關于推進國內(nèi)貿(mào)易流通現(xiàn)代化建設法治化營商環(huán)境的意見》，2017年中央財經(jīng)領導小組第十六次會議上習近平總書記就營造良好營商環(huán)境、加快建設開放型經(jīng)濟新體制作出重要部署。李克強總理在多種場合也反復提到“優(yōu)化營商環(huán)境”，并提出“營商環(huán)境就是生產(chǎn)力。”2017年7月最高人民法院院長在法院會議上強調(diào)：充分發(fā)揮司法職能，營造穩(wěn)定公平透明可預期的營商環(huán)境。

以上所有事件都釋放出重要信號，營商環(huán)境對一個國家經(jīng)濟發(fā)展尤為重要，政府日益重視營商環(huán)境的營造與改善，其中法治建設與司法保護對營商環(huán)境起著重要作用。

一、法治建設在營商環(huán)境中的重要地位

（一） 營商環(huán)境的影響因素與重要意義

根據(jù)智庫百科提供的解釋，營商環(huán)境是指伴隨企業(yè)活動整個過程（包括從開辦、營運到結(jié)束的各環(huán)節(jié)）的各種周圍境況和條件的總和。

營商環(huán)境包括影響企業(yè)活動的社會要素、經(jīng)濟要素、政治要素和法律要素等方面，是一項涉及經(jīng)濟社會改革和對外開放眾多領域的系統(tǒng)工程。企業(yè)是市場經(jīng)濟活動中最為活躍的主體，良好的營商環(huán)境對于企業(yè)發(fā)展至關重要，營商環(huán)境對于企業(yè)乃至整個國家的經(jīng)濟發(fā)展的意義不言而喻。

（二） 法治建設在營商環(huán)境中的重要地位及內(nèi)容

法律要素是營商環(huán)境的要素之一，營商環(huán)境法治化的內(nèi)涵，是指一套行之有效、公平公正透明的具體法律、法規(guī)和監(jiān)管程序。通過法治建設，能夠改善營商環(huán)境和創(chuàng)新環(huán)境，降低市場運行成本，提高運行效率，提升國際競爭力。其主要內(nèi)容是從市場主體、市場準入、市場交易、市場退出、信用建設等方面加強司法的規(guī)范和引導，保障市場交易公平公正。

以國務院《關于推進國內(nèi)貿(mào)易流通現(xiàn)代化建設法治化營商環(huán)境的意見》為例，在基本原則中就提出，要堅持以建設法治化營商環(huán)境為主線。健全內(nèi)貿(mào)流通法律法規(guī)、標準、信用等制度體系，提升監(jiān)管執(zhí)法效能，依法規(guī)范市場主體行為，加快建設法治市場。

通過對該意見的解讀，在建設法治化營商環(huán)境有以下幾項具體方針思想：

第一，清理和廢除妨礙全國統(tǒng)一市場、公平競爭的各種規(guī)定及做法。強調(diào)禁止行政機關濫用行政權力限制、排除競爭的行為，完善反壟斷執(zhí)法機制。

第二，加快推進流通領域立法，推動完善知識產(chǎn)權和商業(yè)秘密保護、網(wǎng)絡信息安全、電子商務促進等法律制度。鼓勵地方在立法權限范圍內(nèi)先行先試。

第三，提升監(jiān)管執(zhí)法效能。開展商務綜合行政執(zhí)法體制改革試點。推進行政執(zhí)法與刑事司法銜接。

第四，其他體系的建立。如重要商品追溯體系、企業(yè)信用體系等。

第五，處理好政府與市場的關系。明確政府職責，加快推廣行政審批“一個窗口”受理，規(guī)范行政許可流程。

二、當前鞍山營商環(huán)境的現(xiàn)狀與問題所在

（一）現(xiàn)狀

2016年鞍山出臺了《關于優(yōu)化營商環(huán)境的實施意見》，包含提高政府行政效能、優(yōu)化政府服務水平、推進誠信政府建設、提高行政執(zhí)法水平、規(guī)范招商引資行為、公正司法、強化監(jiān)督管理等七個部分優(yōu)化營商環(huán)境的28條措施。其中與法治建設相關的內(nèi)容有三項：

第一，樹立契約經(jīng)濟理念，推進誠信政府建設。

第二，嚴格行政執(zhí)法管理，提高依法行政水平。如“完善規(guī)范性文件備案審查和制度廉潔性評估工作機制”。

第三，深化司法改革，全面落實公正司法要求。

在《鞍山市法治政府建設實施方案（2016-2020年）》（征求意見稿）第23條提出，創(chuàng)造良好的營商環(huán)境。一是規(guī)范涉企行政行為。二是創(chuàng)新行政執(zhí)法方式。推進行政指導、行政合同、行政獎勵等形式和引導、教育、勸告等方式實施管理。三是嚴格執(zhí)行罰繳分離和收支兩條線管理制度。第29條提出，建立健全營商環(huán)境舉報平臺建設，完善行政機關違法行政行為投訴舉報登記制度。

上述政府行為表明了地方政府對法治建設與營商環(huán)境的重視，體現(xiàn)了營商環(huán)境對一個城市的發(fā)展的重要作用。鞍山市政府官網(wǎng)首頁明確體現(xiàn)出，政務公開、行政權力責任清單、企業(yè)辦事名目、投資和營商環(huán)境問題投訴意見受理通道，通過隨機點擊進入企業(yè)辦事服務中的設立服務，重點查看了“企業(yè)核準登記”這一項。網(wǎng)頁設置了辦理時間、承諾時限、監(jiān)督電話、收費標準、法定依據(jù)、申請材料、流程圖等內(nèi)容，可以看出鞍山市政府十分重視營商環(huán)境的發(fā)展。

（二）問題

通過查看了鞍山市政府的市長信箱、投訴熱線，并著重考察了鞍山市工商局網(wǎng)站相關投訴平臺的具體內(nèi)容，發(fā)現(xiàn)以下問題比較集中與嚴重：endprint

第一，鞍山及其下的縣級市存在著比較嚴重的傳銷問題。這為健康的市場環(huán)境帶來了很不穩(wěn)定的因素與干擾，且影響市民生活，損害市民利益。

第二，鞍山市電視臺與電臺存在比較嚴重的虛假廣告宣傳。

第三，工商局對行政執(zhí)法過程中的投訴問題，存在推諉現(xiàn)象，如2017年5月前后，工商局網(wǎng)站局長信箱受理的一起燒烤攤位不合法投訴，該燒烤攤位本就是由鞍山市工商局下屬鐵東區(qū)市場監(jiān)督管理局開具手續(xù)，因污染環(huán)境、占用住宅區(qū)而被投訴，卻回復由于各種原因，推諉回鐵東區(qū)市場監(jiān)督管理局、環(huán)保局、甚至市政府。部門之間推諉扯皮，造成投訴者投訴無門，不能及時解決問題，影響市民對政府及職能部門辦事效率滿意度。

三、優(yōu)化鞍山市營商環(huán)境的法律對策

（一） 保護企業(yè)權利的法律對策

營商環(huán)境最大受益者與受影響的主體即為企業(yè)。企業(yè)從成立到變更再到消滅，均受到國家的立法與政府的行政行為的控制與調(diào)整。我國民商法體系、經(jīng)濟法體系中與企業(yè)相關的法律有《民法總則》、《公司法》、《產(chǎn)品質(zhì)量法》、《反不正當競爭法》、《反壟斷法》、《證券法》、《保險法》、《破產(chǎn)法》以及幾大知識產(chǎn)權法。企業(yè)作為經(jīng)濟法的主體與民商法的主體，應當通過完善的權利體系受到法律上的充分保護。另外，個體工商戶雖然不具有企業(yè)性質(zhì)與地位，但也是我國經(jīng)濟活動中比較重要與活躍的主體。

1.企業(yè)的成立

根據(jù)《民法總則》的規(guī)定，我國企業(yè)包括有公司等營利性法人、獨資企業(yè)、合伙企業(yè)等非法人組織。法人應當依法成立。法人成立的具體條件和程序，依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定。設立法人，法律、行政法規(guī)規(guī)定須經(jīng)有關機關批準的，依照其規(guī)定。營利法人經(jīng)依法登記成立。

因此，企業(yè)的成立對于企業(yè)而言是至關重要的第一步，以國務院推出的《關于推進國內(nèi)貿(mào)易流通現(xiàn)代化建設法治化營商環(huán)境的意見》為例，其中強調(diào)了“深化行政審批制度改革，依法界定內(nèi)貿(mào)流通領域經(jīng)營活動審批、資格許可和認定等管理事項，加快推廣行政審批“一個窗口”受理，規(guī)范行政許可流程”。簡言之，就是要提高企業(yè)設立的行政許可效率。

2016年鞍山出臺的《關于優(yōu)化營商環(huán)境的實施意見》，在“深化行政審批制度改革，提高政府行政效能”方面提出了簡政放權、推行權責清單制度、實行涉企收費清單管理制度、清理規(guī)范行政審批中介服務事項、深化投資項目審批制度改革5個方面要求。強調(diào)了權力下放的原則，最大限度地簡化行政審批權力。簡政放權應在《行政許可法》的法律范疇內(nèi)，對需要行政許可的，應當遵循公開、公平、公正的原則，在《行政許可法》第十二條范圍內(nèi)設定與實施，做到依法行政、權責明確。

需要強調(diào)的是，根據(jù)第十五條規(guī)定：本法第十二條所列事項，尚未制定法律、行政法規(guī)的，地方性法規(guī)可以設定行政許可；尚未制定法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)的，因行政管理的需要，確需立即實施行政許可的，省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)章可以設定臨時性的行政許可，但這條有嚴格的時間與程序限定。

2.企業(yè)財稅金融扶持的法律對策

本項目重點研究知識產(chǎn)權質(zhì)押融資，扶持鞍山市科技型中小企業(yè)的法律對策。2015年鞍山市被國家知識產(chǎn)權局批準列為開展知識產(chǎn)權質(zhì)押融資試點工作地區(qū)，2016年遼寧知識產(chǎn)權局會同省財政廳、省政府金融辦聯(lián)合印發(fā)了《關于設立知識產(chǎn)權質(zhì)押融資風險補償基金的通知》，中央財政出資5000萬元，按照2：1比例由各試點城市共同出資1億元，計劃募集資金規(guī)模達1.5億元。實施方案中規(guī)定，各試點城市結(jié)合實際情況，從“風險補償基金+保險+銀行”、“風險補償基金+擔保+銀行”、“風險補償基金+銀行”模式中任意選擇，在一年之內(nèi)完成配套并建立風險補償基金。該基金將主要用于扶持省內(nèi)擁有自主知識產(chǎn)權的初創(chuàng)期、成長期科技型企業(yè)以及重點產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新項目。

基金的設立，對促進知識產(chǎn)權融資、企業(yè)發(fā)展起著基礎保障作用，是知識產(chǎn)權質(zhì)押融資的第一步，鞍山市知識產(chǎn)權局于2017年組織召開專利權質(zhì)押融資銀企對接會，在將來的知識產(chǎn)權質(zhì)押融資進行過程中，以下內(nèi)容應屬于重點攻克目標：

第一， 銀行應設定合理的質(zhì)押借款條件：首先，應對質(zhì)物的合法性、權屬明晰性、經(jīng)濟價位、市場交易性進行良好的把握。其次，根據(jù)具體情況，選擇單一擔?；蚪M合擔保。最后，在擔保期限上應以短期為主。

第二， 做好質(zhì)押知識產(chǎn)權的評估管理：銀行可自行評估，也可委托專業(yè)評估機構(gòu)，要做到審慎、定期或不定期的動態(tài)評估。對專業(yè)評估機構(gòu)的資格、行業(yè)標準、信用等應有嚴格的要求。

第三， 質(zhì)押合同的簽訂與登記工作：合同內(nèi)容應以《合同法》、《擔保法》、《物權法》等為依據(jù)，內(nèi)容明確具體，尤其是對質(zhì)押后不得轉(zhuǎn)讓知識產(chǎn)權等內(nèi)容應予以明確。知識產(chǎn)權質(zhì)押屬于登記生效要件，必須經(jīng)合法登記才能產(chǎn)生質(zhì)權，同時需要指出的是，在具體登記程序上，應簡化流程，便于質(zhì)押，逐步建立起電子化登記與查詢系統(tǒng)。

（二） 維護健康市場秩序的法律對策

1. 產(chǎn)品質(zhì)量的法律監(jiān)管

產(chǎn)品質(zhì)量是企業(yè)生產(chǎn)的命脈，把好產(chǎn)品質(zhì)量關、加大對生產(chǎn)質(zhì)量不合格企業(yè)的執(zhí)法力度，既是對消費者與市場負責，也是對嚴格控制產(chǎn)品質(zhì)量的企業(yè)的肯定與保護，從而創(chuàng)造良好的營商環(huán)境。

需要注意的是生產(chǎn)許可證、產(chǎn)品質(zhì)量檢驗中介服務機構(gòu)的設立與運行?！懂a(chǎn)品質(zhì)量法》第二十條規(guī)定，從事產(chǎn)品質(zhì)量檢驗、認證的社會中介機構(gòu)必須依法設立，不得與行政機關和其他國家機關存在隸屬關系或者其他利益關系。這條是產(chǎn)品質(zhì)量法修訂的條款，目的是按照發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟的要求，要把政府職能切實轉(zhuǎn)變到宏觀調(diào)控，社會管理和公共服務方面來。凡是能交給社會中介組織承辦的事情，要交給社會中介組織。社會中介組織應當與行政部門脫鉤，真正成為公正的第三方。

對于中介服務機構(gòu)的管理，應當把握以下幾點：

第一，機構(gòu)成立應嚴格把關，依法成立。尤其是成員的設置，是否與行政機構(gòu)之間存在千絲萬縷的聯(lián)系，是否存在一套人馬，兩個班子的現(xiàn)象。endprint

第二，中介機構(gòu)在檢測檢驗時應依法律法規(guī)行事，保持中立、公正的態(tài)度。

第三，檢測檢驗后應有長期有效的跟蹤檢查、監(jiān)督機制。

2.打擊違反廣告法的不法行為，凈化營銷環(huán)境

當前鞍山電視臺、廣播電臺廣告中，藥品、保健食品廣告仍然處于操作不規(guī)范、虛假宣傳的狀態(tài)，應嚴格按照《廣告法》第十六條、十八條、十九條、二十八條規(guī)定，對違法行為予以認定，同時，要求廣告審查機關按照《廣告法》第四十六條、四十七條對廣告內(nèi)容進行審查，要求工商管理部門作為監(jiān)督管理機關，嚴格四十九條、五十五條、六十八條等相關規(guī)定，行使行政職權，依法進行行政處罰。

需要指出的是，《廣告法》第六十七條：有本法規(guī)定的違法行為的，由工商行政管理部門記入信用檔案，并依照有關法律、行政法規(guī)規(guī)定予以公示。這條規(guī)定有利于建構(gòu)完整的企業(yè)信用體系，可以對企業(yè)以及廣告經(jīng)營者違法行為進行有效的約束。

（三） 行政綜合執(zhí)法與司法方面的法律對策

1. 商務綜合執(zhí)法體系的前瞻

當前根據(jù)商務部的部署，我國有十個城市列入商務綜合執(zhí)法體制改革的試點城市。鞍山雖然并未列入，但可以通過研究共特點與目標，對該體制有前瞻性的分析，對鞍山城市建設今后的發(fā)展有一定預見性。

中共中央、國務院印發(fā)的2015至2020年《法治政府建設實施綱要》明確將商務作為推行綜合執(zhí)法的重點領域之一。開展商務綜合執(zhí)法體制改革，對于建設法治化營商環(huán)境，完善現(xiàn)代市場體系具有極其重要的現(xiàn)實意義。商務綜合行政執(zhí)法體制改革試點六大任務：一是全面梳理執(zhí)法職責，制定權力清單和責任清單。二是整合執(zhí)法職能，開展綜合執(zhí)法。三是明確承擔商務執(zhí)法職責的機構(gòu)，落實執(zhí)法保障，加強執(zhí)法隊伍能力建設。四是大力規(guī)范執(zhí)法行為，嚴格商務執(zhí)法程序，加強執(zhí)法人員管理和培訓。五是創(chuàng)新執(zhí)法監(jiān)管方式，運用現(xiàn)代信息技術手段和信用手段等加強監(jiān)管，發(fā)揮社會監(jiān)督作用，健全舉報投訴服務網(wǎng)絡體系。六是加強執(zhí)法聯(lián)動配合，完善商務行政執(zhí)法和刑事司法銜接機制，加強跨區(qū)域協(xié)作及與有關部門的協(xié)同配合。

其中三與四是重點，執(zhí)法隊伍的素質(zhì)與能力的提高是關鍵。第五項中舉報投訴服務網(wǎng)絡是發(fā)揮社會監(jiān)督作用的重要方式之一，應該落到實處，切實高效地解決執(zhí)法中各種糾紛與問題。

2. 建立行政執(zhí)法與司法信息共享平臺

當前中央已經(jīng)建立起行政執(zhí)法與刑事司法銜接信息平臺，重點打擊知識產(chǎn)權侵權與假冒偽劣產(chǎn)品的違法行為，并出臺《食品藥品行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作管理辦法》、《環(huán)境保護行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作管理辦法》等一系列規(guī)章。但具體到地方政府，推動相對比較緩慢。鞍山市應在重點領域設立行政執(zhí)法與刑事司法銜接制度，依照上述法律規(guī)章，建立相關信息平臺，設定相關責任與程序，發(fā)現(xiàn)涉嫌犯罪行為，應及時移送公安機關，使得行政執(zhí)法與司法信息得以共享，充分利用網(wǎng)絡信息的實時快捷方便，實現(xiàn)網(wǎng)上移送、網(wǎng)上受理、網(wǎng)上監(jiān)督。從行政執(zhí)法到刑事制裁，全方位立體打擊違法犯罪行為，凈化鞍山市企業(yè)運行空氣，為鞍山市創(chuàng)造良好的營商環(huán)境。

四、結(jié)論

通過法治建設，能夠改善營商環(huán)境和創(chuàng)新環(huán)境，降低市場運行成本，提高運行效率，提升國際競爭力。其主要內(nèi)容是從市場準入、市場交易、信用建設等方面加強司法的規(guī)范和引導，保障市場交易公平公正。

在企業(yè)成立方面，應最大限度地簡化行政審批權力，登記程序上應采取最有利于在鞍山的企業(yè)申請主體，依法快捷方便地辦理登記手續(xù)。在知識產(chǎn)權融資質(zhì)押方面，應盡快建立起來一套完備科學的制度，使鞍山科技型中小型企業(yè)可以依法順暢地進行融資，以便科研生產(chǎn)與發(fā)展。對鞍山當?shù)孛襟w虛假廣告問題，應嚴格執(zhí)法，并通過信用體系予以監(jiān)督。對于破壞營商環(huán)境的行政執(zhí)法監(jiān)管方式，舉報投訴服務網(wǎng)絡是發(fā)揮社會監(jiān)督作用的重要方式之一，應該落到實處。最后應加快鞍山市重點領域行政執(zhí)法與刑事司法銜接平臺的建立。

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