■朱大欽/文

自然災(zāi)害中基層領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)能力研究

■朱大欽/文

一、引言

自然災(zāi)害事件的處理能力直接關(guān)系著社會(huì)的穩(wěn)定與和諧，而作為承擔(dān)自然災(zāi)害危機(jī)事件處理的首要決策者在災(zāi)害的應(yīng)急處理中擔(dān)任著重要的角色。近年來(lái)，各種自然災(zāi)害在我國(guó)境內(nèi)頻發(fā)。我國(guó)政府意識(shí)到自身提高應(yīng)急管理能力的重要性，開(kāi)始逐漸把公共管理的視角逐步轉(zhuǎn)變到應(yīng)對(duì)突發(fā)性公共事件上來(lái)。同時(shí)，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，社會(huì)轉(zhuǎn)型的不斷深入，人民群眾在民主政治的不斷發(fā)展中，民主意識(shí)不斷增強(qiáng)，有了更好更強(qiáng)的參與民主政治和保護(hù)自身合法權(quán)益的愿望和能力。因此，在自然災(zāi)害發(fā)生后，人民群眾不再是單純的等待政府的救援，不再完全遵從政府對(duì)自身的安置，他們會(huì)為自身的利益而通過(guò)自認(rèn)為可行的途徑表達(dá)利益訴求，這也是在災(zāi)后，為什么上訪成為敏感話題的原因。而一旦這種途徑無(wú)法得到滿足，群體性事件有了爆發(fā)的可能。通過(guò)多件政府應(yīng)急管理案例可以看出，政府在事件過(guò)程中的表現(xiàn)不盡人意，還有較大的提升空間。尤其基層干部對(duì)于在應(yīng)急過(guò)程中處于核心地位的領(lǐng)導(dǎo)力方面還不夠成熟，不能滿足救災(zāi)以及災(zāi)后重建對(duì)應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)力的需求。

我國(guó)地域廣闊、自然條件，地域形態(tài)相差很大。在自然災(zāi)害頻發(fā)的西部地區(qū)，經(jīng)濟(jì)文化比較落后，在應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害的過(guò)程中反應(yīng)遲緩，自救和互救的能力都比較弱，基層政府干部如何通過(guò)發(fā)揮自身的領(lǐng)導(dǎo)力，提高在自然災(zāi)害中的應(yīng)對(duì)水平，減少自然災(zāi)害給人民生產(chǎn)生活帶來(lái)的損失，必須提上研究和工作的日程。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，面對(duì)自然災(zāi)害，基層政府必須擔(dān)負(fù)更直接更重要的應(yīng)急任務(wù)，因?yàn)樗苯用鎸?duì)受災(zāi)群眾，與人民群眾的聯(lián)系最為密切，同時(shí)，基層政府自身存在一定局限性，所以只有基層干部提高應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害的領(lǐng)導(dǎo)力，才能使人民群眾的權(quán)益得到保障、才能使社會(huì)的穩(wěn)定得到維護(hù)、才能使經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)發(fā)展得以實(shí)現(xiàn)。

二、當(dāng)前我國(guó)基層干部應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)力現(xiàn)狀

基層干部應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)力包括有前瞻力、決斷力、動(dòng)員力、控制力、組織協(xié)調(diào)力和影響力。然而由于一些主客觀原因，面對(duì)自然災(zāi)害，我國(guó)基層干部的應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)力是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。通過(guò)對(duì)基層政府一些應(yīng)急預(yù)案和應(yīng)急情況的分析，在應(yīng)對(duì)一般災(zāi)難如森林火災(zāi)、水旱災(zāi)害、滑坡、泥石流等災(zāi)害時(shí)，往往存在決斷力、組織協(xié)調(diào)力等能力方面的不足。

（一）缺乏決斷力

根據(jù)“領(lǐng)導(dǎo)力五力模型”的研究，領(lǐng)導(dǎo)者積極的應(yīng)對(duì)態(tài)度是形成良好領(lǐng)導(dǎo)力的前提。然而，在自然災(zāi)害發(fā)生時(shí)，基層干部第一時(shí)間做出的反應(yīng)不是如何安置災(zāi)民、如何控制災(zāi)情、如何降低損失，而是直接向上級(jí)匯報(bào)情況?；鶎痈刹恳廊淮嬖谥暗取薄翱俊薄耙钡乃枷?，向等上級(jí)的指示、靠上級(jí)的指揮、要上級(jí)的支援。這種對(duì)上級(jí)的高度依賴性導(dǎo)致基層干部無(wú)法做出正確的決斷，同時(shí)由于決策資源的欠缺，對(duì)決策的風(fēng)險(xiǎn)無(wú)法進(jìn)行很好的評(píng)估，因此貽誤了救災(zāi)中決策的最佳時(shí)機(jī)，使災(zāi)情擴(kuò)大，使人民群眾的利益和安全受到更大的威脅。

例如在汶川地震發(fā)生后，基層干部反映比較迅速，第一時(shí)間安撫群眾，以身作則，投入到救災(zāi)中，這是基層干部以人為本、盡職盡責(zé)的表現(xiàn)。然而到了后期，余震不斷，基層政府干部對(duì)于要不要官方發(fā)布信息，告知群眾余震信息的問(wèn)題猶豫不決，害怕由于公布消息引起群眾慌亂而不敢如實(shí)告訴災(zāi)區(qū)群眾。而由于基層干部災(zāi)情發(fā)布的不及時(shí)，引起的是余震造成更大的損失。

（二）缺乏組織協(xié)調(diào)力

在自然災(zāi)害發(fā)生的過(guò)程中，如何通過(guò)組織和調(diào)配資源，保障人民群眾正常的生產(chǎn)生活秩序是很重要的。而當(dāng)前我國(guó)基層干部在資源的籌集和組織上的能力還嚴(yán)重不足。其主要表現(xiàn)是：第一，災(zāi)害發(fā)生后，基層干部的第一反應(yīng)不是如何更好更快地集聚本區(qū)域已有資源，或者通過(guò)本人的能力獲得社會(huì)資源，而是向上級(jí)報(bào)告，直接等待上級(jí)物資的支援；第二，將人力資源和物資資源的組織范圍停留在本區(qū)域，或者臨近的同級(jí)政府，而不是面向社會(huì)資源。比如在汶川地震后，甚至出現(xiàn)了無(wú)組織接收外來(lái)救災(zāi)物資的情況；第三，在資源的分配上厚此薄彼，資源的協(xié)調(diào)上沒(méi)有足夠的動(dòng)員力協(xié)調(diào)好各方關(guān)系，導(dǎo)致矛盾重重，最終增強(qiáng)人民群眾對(duì)政府的不信任感，以致擾亂社會(huì)的秩序，影響社會(huì)的穩(wěn)定；

例如在汶川地震后，各種日用品商家開(kāi)始抓住機(jī)會(huì)猛漲物價(jià)，一包平時(shí)只要兩塊錢(qián)的方便面能夠賣(mài)到好幾十塊。還有就是對(duì)于外界援助的物資，由于基層干部擁有分配這些資源的能力，面對(duì)龐大的物資，基層干部不能分配均勻，甚至不知道該怎么分配，足以可以看出其組織調(diào)配資源的欠缺。

（三）缺乏影響力

影響力的欠缺既表現(xiàn)在救災(zāi)過(guò)程中，也表現(xiàn)在災(zāi)后重建過(guò)程中。影響力分為權(quán)力性影響力和非權(quán)力性影響力。通常情況下，在救災(zāi)過(guò)程中主要起作用的是權(quán)力性影響力，因?yàn)樵诎l(fā)生災(zāi)難這種特殊的環(huán)境下，需要有高度的集權(quán)和統(tǒng)一換取救災(zāi)的效率，以減少災(zāi)難帶來(lái)的損失，然而同時(shí)也因?yàn)榄h(huán)境的特殊性和緊急性決定了受災(zāi)群眾心理的脆弱性，所以正常時(shí)候能發(fā)揮作用的權(quán)威、制度都會(huì)顯得蒼白無(wú)力。這就導(dǎo)致了在救災(zāi)過(guò)程中基層干部影響力的欠缺。另一方面，在災(zāi)后重建過(guò)程中，受災(zāi)群眾需要有強(qiáng)烈的重建家園的信心和勇氣，需要一位令人信服的領(lǐng)導(dǎo)者使人們心甘情愿的為災(zāi)后重建貢獻(xiàn)自己的力量，并且在這位領(lǐng)導(dǎo)的個(gè)人素質(zhì)中看到信心，產(chǎn)生信任，重建災(zāi)區(qū)的社會(huì)秩序和文化秩序。然而在現(xiàn)實(shí)中，就基層干部來(lái)說(shuō)，他們并不重視對(duì)災(zāi)民進(jìn)行心理輔導(dǎo)?；鶎痈刹康姆菣?quán)力性影響力在災(zāi)后重建中的發(fā)揮是不足的。

三、造成我國(guó)基層干部應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)力現(xiàn)狀的原因

（一）我國(guó)基層干部被動(dòng)的社會(huì)管理意識(shí)和能力結(jié)構(gòu)與基層政府職能不匹配

過(guò)去很長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)，基層政府的主要工作是“催糧收稅”，但隨著農(nóng)業(yè)稅的取消，其工作職能已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)社會(huì)、發(fā)展經(jīng)濟(jì)、穩(wěn)定社會(huì)等方面，即由過(guò)去的管理轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)、由命令轉(zhuǎn)變?yōu)槭痉丁倪^(guò)去主要抓財(cái)政收入轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)于社會(huì)各方面工作。然而，基層干部能力的轉(zhuǎn)變無(wú)法跟上職能轉(zhuǎn)變的速度。一些基層干部的思想觀念仍然停留在過(guò)去“官本位”的階段，對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)，對(duì)下級(jí)管理，服務(wù)意識(shí)和主動(dòng)意識(shí)欠缺。另一方面，由于當(dāng)前一些基層干部年齡偏大、文化程度偏低導(dǎo)致其學(xué)習(xí)能力和掌握現(xiàn)代科技較低，因此能力構(gòu)成也無(wú)法與職能相匹配。在平靜穩(wěn)定時(shí)期，社會(huì)秩序井然，這種能力與職能的不匹配表現(xiàn)并不明顯，然而在自然災(zāi)害特別是特大自然災(zāi)害來(lái)臨時(shí)，社會(huì)失序，人心不穩(wěn)，在沒(méi)有得到上級(jí)明確命令和指示的情況下，基層干部只能憑自己的經(jīng)驗(yàn)做出決策。長(zhǎng)久以來(lái)形成的被動(dòng)管理意識(shí)和能力結(jié)構(gòu)的偏差，導(dǎo)致在應(yīng)急救災(zāi)過(guò)程中瞻前顧后、顧此失彼。

（二）客觀體制限制了基層干部領(lǐng)導(dǎo)力的發(fā)揮和提高

1.我國(guó)金字塔形的行政組織結(jié)構(gòu)、程序和體系

我國(guó)是人民民主專(zhuān)政的社會(huì)主義國(guó)家，是單一制的國(guó)家，根據(jù)中央政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)、地方各級(jí)政府分級(jí)管理的原則管理國(guó)家事務(wù)，因此，在中央政府之下，形成了金字塔型的地方政府結(jié)構(gòu)，具有較為嚴(yán)密的政治組織和行政結(jié)構(gòu)。這種金字塔形的行政結(jié)構(gòu)、程序和體系要求在災(zāi)害發(fā)生后，基層必須第一時(shí)間向上匯報(bào)，等待上級(jí)的指示，而這需要很大的時(shí)間成本。另一方面，這種金字塔型的行政體制造就的是一種自上而下的管理模式，在自然災(zāi)害管理中也就形成了一種自上而下的救急模式。這導(dǎo)致基層干部在救災(zāi)過(guò)程中產(chǎn)生對(duì)上級(jí)的依賴，缺乏救災(zāi)的主動(dòng)性和積極性，等待上級(jí)的指示、等待上級(jí)的物資支援。這在程序上是正確的，但是正如決策理論創(chuàng)始人西蒙所說(shuō)：“危機(jī)事件的實(shí)質(zhì)，是非程序化決策問(wèn)題?！痹谧匀粸?zāi)害來(lái)臨時(shí)，不可能走程序化道路。

2.我國(guó)的財(cái)稅體制導(dǎo)致地方政府特別是基層政府事多錢(qián)少

毫無(wú)疑問(wèn)，基層干部應(yīng)急能力的提升在客觀上需要強(qiáng)大的財(cái)力作為支撐，而這對(duì)于我國(guó)基層政府來(lái)說(shuō)卻是明顯的短板。導(dǎo)致基層政府缺乏可支配資源的財(cái)稅體制主要有兩個(gè)方面：第一，央地分權(quán)的財(cái)稅體制。第二，農(nóng)業(yè)稅的取消。按照我國(guó)現(xiàn)行的財(cái)稅體制，分到縣級(jí)及縣級(jí)以下，實(shí)在不多。至于取消農(nóng)業(yè)稅，這是藏富于民、直接惠及農(nóng)民的好政策，同時(shí)它也導(dǎo)致基層政府可支配資源的減少?；鶎诱S系日常社會(huì)管理，在正常時(shí)期勉強(qiáng)可以支撐，但是在災(zāi)害發(fā)生等危機(jī)時(shí)期基層政府很難組織資源，這也客觀上造成了基層干部組織資源能力的不足。

（三）我國(guó)當(dāng)前的干部培訓(xùn)機(jī)制在應(yīng)急管理方面非常欠缺

根據(jù)調(diào)查，當(dāng)前我國(guó)基層干部應(yīng)急能力的主要來(lái)源是工作經(jīng)驗(yàn)、依靠科學(xué)和相關(guān)專(zhuān)家的建議、遵照制度這三種方式，專(zhuān)門(mén)的對(duì)基層干部的應(yīng)急培訓(xùn)比較少。對(duì)自然災(zāi)害的處置過(guò)程是一項(xiàng)具有科學(xué)性、系統(tǒng)性的工程，而掌握災(zāi)害的發(fā)展規(guī)律是做好救災(zāi)工作的必然前提。除了在實(shí)踐中學(xué)習(xí)，認(rèn)真歸納總結(jié)大量的應(yīng)急實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，研究和掌握災(zāi)害發(fā)生、發(fā)展以及應(yīng)對(duì)處置的一般規(guī)律以外，還必須加大教育培訓(xùn)力度，拓寬基層領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)急處置工作視野，使之充分掌握應(yīng)急的相關(guān)知識(shí)、救援的技能，提高處置自然災(zāi)害發(fā)生前的前瞻能力、判斷決策能力、救災(zāi)的控制能力。另外必須開(kāi)展應(yīng)急預(yù)案演練，不能讓?xiě)?yīng)急預(yù)案只停留在文件層面，要開(kāi)展預(yù)案培訓(xùn)和演練，使基層干部熟練掌握人員分派、救災(zāi)程序等相關(guān)事項(xiàng)。同時(shí)也能密切各部門(mén)之間的配合，熟悉自然災(zāi)害正確的應(yīng)對(duì)方法，充分發(fā)揮預(yù)案的作用，提高相關(guān)部門(mén)共同處置自然災(zāi)害的實(shí)戰(zhàn)能力。

四、基層干部應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)能力建設(shè)的對(duì)策研究

（一）轉(zhuǎn)變應(yīng)急觀念，變被動(dòng)為主動(dòng)，在實(shí)踐中不斷提升應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)力

基層干部要轉(zhuǎn)變觀念和意識(shí)，對(duì)于自然災(zāi)害的發(fā)生，其態(tài)度不應(yīng)該是逃避，不應(yīng)該是選擇在無(wú)法逃避時(shí)才被動(dòng)接受，而應(yīng)該主動(dòng)出擊。事實(shí)證明，主動(dòng)快捷的反應(yīng)盡管不能避免事件的發(fā)生，但這不僅是有效控制災(zāi)害的首要條件，更是基層干部累計(jì)經(jīng)驗(yàn)、在實(shí)踐中提升應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)力的有效途徑。在汶川地震后，相關(guān)學(xué)者對(duì)都江堰市基層領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行調(diào)查，發(fā)現(xiàn)97%的基層干部在地震發(fā)生后穩(wěn)定心神，主動(dòng)履職，主動(dòng)快速的反應(yīng)，在受災(zāi)區(qū)域形成了一個(gè)有主心骨、有凝聚力的強(qiáng)大磁場(chǎng)，給受災(zāi)群眾吃下了定心丸。另一方面，災(zāi)情發(fā)生后，與人民群眾最近的是基層政府干部，最了解災(zāi)區(qū)自然狀況的是基層干部，最了解災(zāi)區(qū)群眾需求的是基層干部，最直接和災(zāi)民對(duì)話的也是基層干部。所以基層干部在災(zāi)情發(fā)生后，第一時(shí)間到達(dá)現(xiàn)場(chǎng)，主動(dòng)了解災(zāi)情發(fā)展、災(zāi)民所需。直面矛盾，靠前指揮，與災(zāi)民面對(duì)面交流，不僅可以順利做好各方面的解釋和安撫工作，消除災(zāi)民的恐懼心理，穩(wěn)定情緒，以更快的速度進(jìn)行災(zāi)民的安置、災(zāi)情的控制，災(zāi)區(qū)的建設(shè)，更為基層干部自身獲取災(zāi)害處置知識(shí)、累積經(jīng)驗(yàn)、升應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)力創(chuàng)造了條件。

（二）完善領(lǐng)導(dǎo)干部考核指標(biāo)，加大應(yīng)急事件處置不當(dāng)在領(lǐng)導(dǎo)問(wèn)責(zé)制中的權(quán)重

當(dāng)前，我國(guó)基層領(lǐng)導(dǎo)干部基本考核指標(biāo)的主要內(nèi)容有經(jīng)濟(jì)運(yùn)行情況、社會(huì)發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展、民主和黨建；另一個(gè)作為基本考核指標(biāo)補(bǔ)充內(nèi)容存在的差異性指標(biāo)的內(nèi)容包括領(lǐng)導(dǎo)干部的理論修養(yǎng)、思想道德、工作效率等。而社會(huì)穩(wěn)定和社會(huì)維穩(wěn)僅僅是社會(huì)發(fā)展指標(biāo)中社會(huì)穩(wěn)定的一個(gè)部分。這在客觀上顯然制約了基層干部在應(yīng)急中的積極性。完善領(lǐng)導(dǎo)干部考核指標(biāo)，適當(dāng)增加應(yīng)急管理、社會(huì)維穩(wěn)方面的指標(biāo)，在制度上給予基層干部應(yīng)急特別是災(zāi)后重建的積極性。另一方面，對(duì)于應(yīng)急事件處置不當(dāng)?shù)幕鶎宇I(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行問(wèn)責(zé)，通過(guò)干部考核和領(lǐng)導(dǎo)問(wèn)責(zé)制度，獎(jiǎng)懲并重，使基層干部主觀上有意愿，客觀上有制約，在實(shí)踐中不斷提高自身應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)力，做好自然災(zāi)害應(yīng)急處置。

（三）通過(guò)基層干部應(yīng)急救災(zāi)的培訓(xùn)提升應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)力

首先要加強(qiáng)救災(zāi)的理論知識(shí)培訓(xùn)，通過(guò)增加理論知識(shí)來(lái)增強(qiáng)基層領(lǐng)導(dǎo)干部危機(jī)意識(shí)，建立自然災(zāi)害應(yīng)急系統(tǒng)；其次，增加專(zhuān)業(yè)技能培訓(xùn)，基層領(lǐng)導(dǎo)干部在自然災(zāi)害來(lái)臨之際更多的會(huì)參與一線救災(zāi)活動(dòng)，為此需要具備一定的互救、自救、醫(yī)療衛(wèi)生知識(shí)，為其領(lǐng)導(dǎo)災(zāi)害處理活動(dòng)提供準(zhǔn)備；最后要通過(guò)開(kāi)展應(yīng)急實(shí)踐演練活動(dòng)為基層領(lǐng)導(dǎo)干部積累實(shí)際操作經(jīng)驗(yàn)。無(wú)論是基礎(chǔ)培訓(xùn)還是實(shí)際演練學(xué)習(xí)，都需要政府部門(mén)通過(guò)建立培訓(xùn)體系來(lái)具體實(shí)現(xiàn)。

（作者單位：中共重慶市綦江區(qū)委組織部）