■葉維武

制度變遷視角下的地方政府舉債融資改革路徑選擇

■葉維武

制度變遷；地方政府債務；融資改革；路徑選擇

一、研究背景

如何有效管理政府債務、防范債務風險、構建規(guī)范透明具有約束力的政府融資機制，進而實現財政平穩(wěn)運行和經濟社會可持續(xù)發(fā)展已成為一個世界性課題。作為政府債務的重要組成部分，與中央政府發(fā)行的國債相比，地方政府債務具有舉債法律依據不同、功能目的不同、債務類型不同、償還方式不同等特點，因而其所引發(fā)的風險問題也更加隱蔽、化解難度也更為加大。在我國，隨著1994年分稅制改革的實施，地方政府財政自給能力持續(xù)下降，財力不足的現象表現得日益突出。根據1978～2016年全國財政數據顯示，地方政府財政自給能力系數由分稅制改革前的0.94～1.69區(qū)間波動，迅速下降至1994年的0.57，之后至2016年長期維持在0.53～0.66區(qū)間波動。財政分權化改革實踐表明，一方面，中央政府通過大幅度集中財力，宏觀調控能力得到有效加強；另一方面，在對應的事權沒有減少的情況下，地方政府對中央財政轉移支付的依賴程度不斷提高。這種“財政收入上移、支出責任下移”的分權格局，導致地方政府產生了巨大的收支缺口，而這也正是我國地方政府舉債融資的制度性根源（賈康，2010）。

黨的十八屆三中全會提出了“建立現代財政制度”的總目標。作為現代財政制度的基礎，現代政府預算制度所要求的“預算編制科學完整、預算執(zhí)行規(guī)范有效、預算監(jiān)督公開透明”正是我國地方政府舉債融資改革中的制度變遷。同時，考慮到已有的關于地方政府債務問題的研究成果主要限于經濟層面與技術角度，很少從制度變遷視角加以探討（俞喬，范為，2016）?；诖?，對地方政府舉債融資改革進行經濟學意義上的分析研究，特別是運用新制度經濟學制度變遷理論，從制度變遷的動力、成本收益、傳導機制入手，明確指出我國地方政府舉債融資改革的路徑選擇，進而有針對性地提出下一步的政策建議無疑具有非常重要的理論價值和現實意義。

二、制度變遷理論的分析框架

制度變遷理論較為完整地解釋了一系列經濟領域中改革與發(fā)展的實踐問題，是新制度經濟學的基礎理論之一。按照制度變遷理論代表人物諾斯的模型假設，制度變遷的根源在于行為主體期望獲得在原有的制度安排中無法實現的最大化利益（道格拉斯，1994）。后來的追隨者將以“初級行為團體”自發(fā)而為的制度變遷稱之“誘致性制度變遷”，而以“政府命令”或法律形式確認的制度變遷謂之“強制性制度變遷”。以“政府命令”或法律形式確認的強制性制度變遷為主的地方政府舉債融資改革中往往包含著諸多誘致性制度變遷的因素和特征，因而在一個制度均衡的框架下，地方政府融資模式與兩種制度變遷不斷形成新的均衡狀態(tài)。

（一）制度變遷的動力與過程

制度變遷理論認為，受制于資源的稀缺和認識的限制，制度的有效供給與新的制度需求相比總是不足的，這也為因改變不足狀態(tài)而生的新生力量的孕育提供了前提條件。一旦新生力量上升到一定程度，原有的制度安排將面臨非均衡的沖突，進入到一種非均衡的狀態(tài)，這時制度也會很容易被打破，并形成一種新的制度均衡狀態(tài)。由此可見，制度變遷的動力在于新生力量所能帶來的潛在利益的改變?，F實中，地方政府的舉債行為與國家對地方政府舉債權限的制度安排有著密不可分的關系?！额A算法修正案》通過以前，作為對原有制度安排的一種修正和拓展，地方政府只能采用融資平臺等隱性的方式舉借債務；當舉債權限經法律確認之后，地方政府通過資本市場發(fā)行政府債券進行直接融資成為可能，隱性的債務變成了顯性的債務，融資成本也大為降低（劉梅，2016）。“89號文”的出臺在保障地方政府合理融資需求的情況下，也將更好地發(fā)揮專項債券對地方穩(wěn)增長、促改革、調結構、惠民生、防風險的支持作用。所有的潛在利益的改變催生了國家對地方政府舉債行為的態(tài)度與傾向的變化，進而推動了原有制度安排的變遷。

在制度變遷過程中，處于持續(xù)非均衡狀態(tài)下的不同行為主體會受制于“理性經濟人”假設追求自身利益的最大化，進而做出自己的行動決定。具體來說，當面對潛在的制度安排有著各自不同的預期成本收益時，正向凈收益的行為主體利益集團會做出支持潛在制度的行動決定，并推動制度的變遷；而反向凈收益的行為主體利益集團則試圖通過各種努力來干擾、阻礙潛在制度的形成，甚至打擊已經發(fā)生的制度變遷。因此，從原有制度面臨非均衡的沖突到潛在制度的建立，是一個漫長的理性抉擇和博弈的過程。理論上，制度變遷的過程至少要經歷五個環(huán)節(jié)：首先，當新生力量所能帶來的潛在利益的改變被一些比較敏銳的行為主體察覺時，他們就會形成諾斯所謂的“第一行動集團”，做出推動制度變遷的行動決定；其次，結合原有的制度安排，“第一行動集團”會根據自身利益的需要指出制度變遷的改革方向；再次，一旦正向凈收益的時機出現，“第一行動集團”會配套出臺具體的制度改革實施方案，進而推動制度變遷；第四，隨著潛在制度的推進，還會有一批預計到未來收益將大于成本的諾斯所謂“第二行動集團”群體的加入，他們將與“第一行動集團”一起加速制度變遷的進程；最后，各大“行動集團”共同促成潛在制度的建立，同時分享改革凈收益的成果。需要說明的是，制度變遷的過程有可能比理論中的更為復雜和多變，只是各大“行動集團”及其利益相關者之間對潛在利益的博弈情況最終決定了制度變遷的方向、進程與結果。

（二）制度變遷的成本收益模型

從理論上講，當制度面臨非均衡性沖突時，采取何種形式實現制度變遷與制度變遷過程中的成本收益有關，往往收益大于成本的一方為了獲取潛在利益的最大化會作出最有利的制度安排，直至實現制度的新均衡。同時，影響行為主體凈收益的大小還與制度變遷的徹底程度有關，也就是與配套出臺具體的制度改革實施方案的激烈程度有關。大刀闊斧式的改革對“第一行動集團”最為有利，甚至有時還包括“第二行動集團”，但對原有制度的維護者最為不利，此謂之“激進型改革方式”；溫水煮青蛙式的改革最容易被原有制度的維護者所接受，但對各大“行動集團”的收益甚微，此謂之“漸進型改革方式”。無論哪種改革方式，都需要考慮一個更為重要的因素——改革成本，主要包括實施成本、摩擦成本和適應成本。

由于制度變遷通常會影響行為主體的福利水平，進而作用于其效用水平的變化，因此，行為主體預期收益與成本以及現有福利水平都可以看作是其效用水平的函數。假設地方政府舉債融資改革的預期收益函數為R(u)，預期成本函數為C(u)，現有福利水平函數為W(u)，則推動制度變遷的正向凈收益為R(u)-C(u)。其中，u是地方政府的效用水平。在這里，R(u)-C(u)的最大化是地方政府舉債融資改革的動力源泉。同時，還有一個約束條件，即R(u)-C(u)≥W(u)，因為行為主體是不會接受一個使他們現有福利水平下降的制度變遷的。綜上，可以建立如下地方政府舉債融資制度變遷的成本收益模型：

Max R(u)-C(u)

s.t.R(u)-C(u)≥W(u)

進一步構造拉格朗日函數L=R(u)-C(u)+λ[R(u)-C(u)-W(u)]，其中λ＞0。

對u求一階偏導可得：

當考慮制度變遷的方式、規(guī)模、速度時，可以假設地方政府舉債融資改革的預期總成本為TC，按照改革成本的劃分方式，將實施成本記為IC，摩擦成本記為FC，暫不考慮適應成本。其中，實施成本包括行為主體擬定地方政府舉債融資改革方案、制定配套制度，直至啟動改革之間發(fā)生的成本總和；摩擦成本包括反向凈收益的行為主體干擾、阻礙，甚至打擊已經發(fā)生的制度變遷所產生的成本總和，當然也包括新舊制度轉換過程中的損失等。因此，地方政府舉債融資改革的預期總成本TC=IC+FC。

從理論上分析，實施成本IC是制度變遷實施時間s的增函數，即改革速度越慢，實施成本越大；摩擦成本FC則是制度變遷實施時間s的減函數，即改革到位的時間越短，摩擦成本越大。假設地方政府舉債融資改革是實施成本IC和摩擦成本FC組成的一系列選擇集合，且IC和FC之間構成獨立關系，則地方政府舉債融資改革預期總成本TC的最小化將是實施成本IC和摩擦成本FC選擇集合中的最小一個，此時，也就是實施成本IC（s）曲線與摩擦成本FC（s）曲線的交叉位置S*。

圖1 地方政府舉債融資改革速度與成本關系圖

通過分析上圖可知，隨著地方政府舉債融資改革速度的加快，所需的實施時間越來越短，因而實施成本IC越來越小，摩擦成本FC越來越大。反之，則實施成本IC越來越大，摩擦成本FC越來越小。因此，在正向凈收益的行為主體做出支持潛在制度的行動決定后，實施成本與摩擦成本之間的輕重權衡就成為決定制度變遷改革速度的關鍵因素。

（三）制度變遷理論與地方政府舉債融資改革的傳導機制

盡管不同的經濟流派及實務界對國家公共債務有著不同的認識和理解，但對于地方政府債務尤其是地方政府債務形成過程中的舉債融資行為應是建立在一整套制度規(guī)范基礎之上的觀點是一致的。市場導向型的美國規(guī)定，州和地方政府不需要報上級政府批準，有權根據自身資金需要以發(fā)行政府債券的形式對外舉債融資，但出現償債困難時，上級政府也不干預，可依法啟動債務重整計劃，由其自行處理，同時還制定了償債保障機制、自我審查機制、預警監(jiān)控機制等規(guī)章制度；行政控制型的日本則規(guī)定，地方政府舉借債務不僅需要本級權力機構同意，還需經上級政府的審批和核準，地方政府對債務計劃與協(xié)議需進行規(guī)范有效的債務管理，還要接受司法、審計等部門的外部監(jiān)督。目前，在發(fā)達國家地方政府融資過程中，已經形成了以資本市場為主和以信貸市場為主的兩大金融體系，而金融體系的構建與完善正是一國經濟社會發(fā)展中最為重要的基礎性制度安排（劉均勝，李淑娟，2010）。在我國，自《預算法修正案》賦予地方政府依法適度舉債權限以來，包括《地方政府一般債券發(fā)行管理暫行辦法》、《地方政府專項債券發(fā)行管理暫行辦法》、《地方政府性債務風險應急處置預案》、《地方預決算公開操作規(guī)程》、《地方政府一般債務預算管理辦法》、《地方政府專項債務預算管理辦法》在內的，以及以通知、決定、意見等形成出臺的一系列制度安排正在構成我國地方政府債務融資的制度基礎。

綜觀國內外地方政府債務融資實踐可以發(fā)現，從本質上講，地方政府舉債融資改革就是不斷規(guī)范地方政府舉債融資行為的各種制度創(chuàng)新，屬于制度變遷理論的研究范疇。同樣，地方政府舉債融資改革也應符合制度變遷理論的一般規(guī)律?；谏鲜鎏接?，在制度變遷理論的分析框架下，我國地方政府舉債融資改革也需要經過以下步步傳導之后才能進入到一種新的制度均衡狀態(tài)（楊瑞龍，1998）。

圖2 制度變遷過程中的傳導機制圖

第一步，在既定制度環(huán)境下，由于新生力量的崛起導致潛在利益發(fā)生改變，同時現有制度也開始面臨非均衡性沖突而出現失衡現象；第二步，行為主體采用預期成本收益分析方法，對非均衡狀態(tài)下的制度選擇集合、制度安排成本、制度安排收益、制度安排結構進行調整以便與新的均衡相銜接；第三步，非均衡狀態(tài)調整過程中，行為主體會對潛在制度的目標進行確定和做出進一步的行動決定，這是制度變遷開展實質性行動前的關鍵一步；第四步，在明確的目標和行動的決定做出之后，行為主體陸續(xù)公布實施方案，并努力推動相關制度安排的進程，其他利益相關者也會在這一步中加入進來，形成更大的動力；第五步，制度變遷的推進過程中，行為主體與各大利益相關者會經過反復的博弈甚至是較為激烈的對抗，進而最終實現制度變遷的既定目標，此時原有制度安排在潛在制度安排的替換中達到新的均衡。通過對傳導機制進行深入分析后可知，我國地方政府舉債融資改革孕育在潛在利益的改變和原有制度的失衡過程之中，經過上述步步傳導之后，像蝴蝶效應一樣，一步一步發(fā)展到改革目標的實現。

三、地方政府舉債融資改革的路徑選擇

前文通過運用制度變遷理論，闡述了地方政府舉債融資改革過程中制度變遷的動力在于新生力量所能帶來的潛在利益的改變，正向凈收益的行為主體利益集團會做出支持潛在制度的行動決定并推動制度的變遷，預期收益對預期成本的邊際替代率不小于現有福利水平對預期成本的邊際替代率是制度變遷的必要條件，實施成本曲線與摩擦成本曲線的交叉位置是制度變遷的最小成本，行為主體與各大利益相關者在對潛在利益的反復博弈中途經步步傳導之后最終實現制度變遷的既定目標。無論是從《預算法》到《預算法修正案》，還是從《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》到“89號文”，應該說都是國家在地方政府舉債融資方面出現了較為嚴重的制度供給失衡后的一次次修復與完善，也正是這種制度失衡給處于非均衡狀態(tài)中的有關行為主體帶來了難得的改革機遇，使得他們的正向凈收益愈加具有優(yōu)勢。

自國家審計署對地方政府性債務進行三次審計工作開始，地方政府各種直接和或有、顯性和隱形債務余額不斷膨脹，債務風險與日俱增的嚴峻態(tài)勢便激發(fā)了中央政府控制和化解地方政府性債務風險的決心。2014年通過的《預算法修正案》賦予地方政府依法適度舉債權限，《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》明確實行一般債券與專項債券分類管理，兩大根本性制度安排基本構建了我國地方政府債務管理上的政策框架和綱領（劉尚希，2015）。2015年先后制定的《地方政府一般債券發(fā)行管理暫行辦法》和《地方政府專項債券發(fā)行管理暫行辦法》則是對規(guī)范地方政府債券發(fā)行行為和加強地方政府債務管理工作的進一步安排?！?9號文”的出臺則旨在進一步加快按照地方政府性基金收入項目分類發(fā)行專項債券步伐，為打造立足我國國情、從我國實際出發(fā)的地方政府“市政項目收益?zhèn)弊髦贫葘用嫔系匿亯|。從“89號文”的主要內容來看，在依法安排專項債券規(guī)模方面，應嚴格執(zhí)行法定限額管理，地方政府專項債務余額不得突破專項債務限額，這是對2016年發(fā)布的《地方政府專項債務預算管理辦法》中專項債務限額和余額的再次重申；在科學制定實施方案方面，各省、自治區(qū)、直轄市、計劃單列市財政部門負責制定分類發(fā)行專項債券試點工作實施方案，重點明確專項債券對應的項目概況、項目預期收益和融資平衡方案、分年度融資計劃、年度擬發(fā)行專項債券規(guī)模和期限、發(fā)行計劃安排等事項，這是保證分類發(fā)行專項債券建設項目質量和可持續(xù)性發(fā)展的必要條件；在加強部門協(xié)調配合方面，省級財政部門負責按照專項債務管理規(guī)定，審核確定分類發(fā)行專項債券實施方案和管理辦法，組織做好信息披露、信用評級、資產評估等工作，這是有效防控專項債務風險和防范財政金融風險的基礎；在明確市縣管理責任方面，市縣級政府確需舉借相關專項債務的，依法由省級政府代為分類發(fā)行專項債券、轉貸市縣使用，這是對賦予地方政府依法適度舉債權限中“市縣級政府確需舉借債務的由省、自治區(qū)、直轄市政府代為舉借”規(guī)定的延續(xù)；在推進債券信息公開方面，分類發(fā)行專項債券的地方政府應當及時披露專項債券及其項目信息，這是整個改革過程中一貫堅持的市場化方向的內在要求，也是促使地方政府舉債行為更加透明、規(guī)范、高效，便于公眾監(jiān)督的前提。此外，在強化對應資產管理和嚴格項目償債責任方面，“89號文”都進一步細化了先前已出臺文件的規(guī)定，為今后到期專項債務償還提供有力保障。

如果以最早發(fā)生在1979年的我國地方政府負有償還責任的債務為計算起點的話，地方政府舉債融資行為已經持續(xù)近40年。直至“89號文”的發(fā)布才標志著我國地方政府舉債融資改革的路徑選擇得以完全確定，即由以融資平臺為主的間接融資轉向通過發(fā)行地方政府債券的直接融資與間接融資并存的局面，未來更將走向由政府債券占據主導地位的直接融資趨勢。同時，路徑選擇中所采取的“漸進型改革方式”尤其是所遵循的“減少摩擦成本”、“先增量后存量”、“以增量帶動存量”的改革策略也初獲成功。在這里，引入改革路徑因素，目的在于充分考慮改革的成本，尤其是地方政府舉債融資改革中的交易費用，進而避免其他改革路徑可能遇到的改革阻力。

在我國地方政府舉債融資改革路徑選擇上，關鍵因素在于摩擦成本，這主要是基于采取何種形式實現制度變遷與制度變遷過程中的成本收益高度相關。如前所述，地方政府舉債融資改革的預期總成本主要包括實施成本和摩擦成本兩大部分，但如果結合我國基本國情來分析，摩擦成本在總成本中重要性表現得更為突出，因而最大限度減少摩擦成本成為我國地方政府舉債融資改革能否成功啟動的關鍵所在，這也在一定程度上解釋了地方政府舉債融資改革過程為何如此漫長。最優(yōu)策略在于增量改革，這主要是基于其更符合由政府主導的供給型制度變遷的基本特征。融資平臺不得新增政府債務，地方政府發(fā)行政府債券成為唯一舉債渠道充分體現了增量改革的核心要義，其好處在于通過維護既得利益格局，保證了改革將不會遇到太大的阻力，只對改革后形成的利益進行重新分配，盡量實現改革的帕累托改進，也較好地回避了我國地方政府舉債融資改革過程中可能遇到的各種阻力。成功標志在于存量改革，這主要是基于增量改革僅僅是起點而絕不是終點、增量改革必須帶動甚至倒逼存量改革，進而完成整個改革任務的深刻理解。在積極穩(wěn)妥化解地方政府債務風險的同時，加快存量政府債務置換步伐不失為以增量帶動存量的權宜之計?？紤]到增量改革并不必然導致存量也走向改革的預期目標，因而通過制定一個初步的改革計劃圖，并將存量改革實現與否作為整個改革成功的檢驗依據，循序漸進地推進各項改革工作，既能克服增量改革本身的不足，又能長期促進存量的改革。

四、政策建議

通過對地方政府舉債融資改革制度變遷的理論分析，以及實踐中路徑選擇的深入研究表明，潛在利益的改變是我國地方政府舉債融資改革過程中制度變遷的動力源泉，制度變遷既定目標理論上可以在制度變遷成本最小化的約束下加以實現，但在現實中應采取“漸進型改革方式”，同時遵循“減少摩擦成本”、“先增量后存量”、“以增量帶動存量”的改革策略，這也十分吻合長期以來我國地方政府舉債融資改革的根本邏輯和主要做法?？紤]到“89號文”的出臺將進一步加快按照地方政府性基金收入項目分類發(fā)行專項債券的步伐，在地方政府未來走向由政府債券占據主導地位的直接融資趨勢逐漸清晰之際，為更好地適應地方政府債券市場發(fā)展的需要，以便充分實現我國地方政府舉債融資改革制度變遷既定目標，特提出如下政策建議以供參考：

首先，通過加強法制建設為地方政府債券市場發(fā)展提供法制保障。針對現有法律法規(guī)中有關地方政府債券發(fā)行事宜僅作了原則性規(guī)定，缺乏系統(tǒng)性且呈現碎片化等突出問題，應盡快制定一部符合現代財政制度規(guī)定的《地方政府債券法》，以法律形式確定地方政府發(fā)債的權利和相應義務，目標是建立公開透明、高效規(guī)范的地方政府舉債融資機制，全面覆蓋地方政府債券的發(fā)行與交易、募資資金的使用與償還、發(fā)行人信息披露、持有人權益保護、監(jiān)督管理和法律責任等內容，條文規(guī)定要做到明確、完整和可操作。

其次，通過明確功能定位為地方政府債券市場發(fā)展提供市場化運作保障。地方政府債券的功能定位不僅包括融資屬性，更應發(fā)揮其國家宏觀調控和資金價格發(fā)現的屬性，進而更好地實現市場化運作和管理。在這里，可以借助成熟的國債發(fā)行平臺，實現地方政府債券的市場化、便利化發(fā)行；可以統(tǒng)籌協(xié)調財稅政策與貨幣政策，發(fā)揮地方政府債券擴大財政支出、減免稅收優(yōu)惠和回籠基礎貨幣等宏觀調控功能；可以搭建多元化的交易市場，形成完整的收益率曲線和價格基準，為金融市場定價提供參考。

再次，通過構建制衡機制為地方政府債券市場發(fā)展提供監(jiān)督保障。在地方政府債券監(jiān)督管理中，由于涉及面廣泛且牽扯主體較多，應著力構建責任明晰與相互制衡的溝通協(xié)調機制。按照地方政府債券監(jiān)管功能界定，國務院及全國人大、地方人大對其發(fā)行主體資格認定、程序合規(guī)、實質條件、債務上限等關鍵事項進行審批和監(jiān)督；財政部門對其發(fā)債規(guī)模、期限、募集資金使用與償還等籌資事項進行審批和監(jiān)督；中央銀行及其附屬機構對其組織發(fā)行、市場交易、資金兌付等融資事項進行核準和監(jiān)督；評級機構按照地方政府信用評級標準體系對其信用風險狀況進行評價和監(jiān)督。此外，審計部門應加強對地方政府領導的離任審計工作，對違法違規(guī)、盲目舉債行為要嚴厲追責。

最后，通過強化市場約束和風險控制為地方政府債券市場發(fā)展提供制度保障。由于缺乏制度化管理，地方政府債務長期處于償債主體失責、規(guī)模自由放任增長的狀態(tài)。為實現地方政府債券市場規(guī)范有序發(fā)展，應切實加強地方政府信息披露的質量和意愿，不斷改善投資者、外部機構和其他利益相關者對地方政府債務的評估環(huán)境，進而保證市場約束和風險控制在地方政府債務管理中發(fā)揮主導作用。主要做法包括：建立負債率、債務率等政府債務風險指標體系，并作為償債能力的參考指標用于確定債務規(guī)模；實行地方政府發(fā)債聽證制度，引入潛在投資者參與發(fā)債決策用于防范過度舉債；發(fā)展地方政府債券保險制度，通過市場化的風險分擔機制用于控制風險蔓延。

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財政分權化改革是我國地方政府舉債融資的制度性根源。隨著地方政府債務余額不斷膨脹，債務風險與日俱增，潛在利益的改變催生了國家對地方政府舉債行為的態(tài)度與傾向的變化，進而推動了原有制度安排的變遷。從《預算法》到《預算法修正案》再到“89號文”，地方政府舉債融資改革已由以融資平臺為主的間接融資轉向通過發(fā)行地方政府債券的直接融資與間接融資并存的局面，未來更將走向由地方政府債券占據主導地位的直接融資趨勢。在我國地方政府舉債融資改革路徑選擇上，關鍵因素在于摩擦成本，最優(yōu)策略在于增量改革，成功標志在于存量改革。為更好地適應地方政府債券市場發(fā)展的需要，以便充分實現我國地方政府舉債融資改革制度變遷既定目標，需從加強法制建設、明確功能定位、構建制衡機制、強化市場約束和風險控制等幾個方面進一步推進我國地方政府債券市場發(fā)展。

F812.5

A

1006-169X（2017）11-0067-06

10.19622/j.cnki.cn36-1005/f.2017.11.010

葉維武（1982-），湖北武漢人，經濟學博士，中國財政科學研究院博士后，研究方向為“三農”財稅政策、地方財政發(fā)展、政府債務、政府信用及政策性金融等。（北京 100142）