屈 貞

“互聯(lián)網(wǎng)+社區(qū)養(yǎng)老”的運(yùn)行困境擺脫*

屈 貞

“互聯(lián)網(wǎng)+社區(qū)養(yǎng)老”是典型的自上而下政府主導(dǎo)型養(yǎng)老模式。其在實(shí)踐運(yùn)行過程遭遇的困境主要表現(xiàn)為：提供者“錯(cuò)位”與“缺位”并存；生產(chǎn)者高度依賴政府扶持與服務(wù)內(nèi)容單一并存；消費(fèi)者養(yǎng)老需求多元與有效參與不足并存；評估者評估主體單一與評估流于形式并存。探索構(gòu)建各利益相關(guān)主體的協(xié)同聯(lián)動機(jī)制，有效調(diào)動各主體的積極性，是實(shí)現(xiàn)“互聯(lián)網(wǎng)+社區(qū)養(yǎng)老”持續(xù)有效運(yùn)行的可能方案。

“互聯(lián)網(wǎng)+社區(qū)養(yǎng)老”社區(qū)治理 養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)

作者單位中共長沙市委黨校政治與領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)教研部 湖南長沙 410004

隨著老年人口規(guī)模的增加、老齡化程度的加深以及老年人口年齡結(jié)構(gòu)的老化，我國社會養(yǎng)老負(fù)擔(dān)日益加重，在當(dāng)前以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充、醫(yī)養(yǎng)相結(jié)合的社會養(yǎng)老服務(wù)體系中，社區(qū)養(yǎng)老因其便利性、舒適性、經(jīng)濟(jì)性、安全性等相對性優(yōu)勢，成為我國社會養(yǎng)老服務(wù)體系的核心和基礎(chǔ)。但事實(shí)上，我國養(yǎng)老服務(wù)“供給側(cè)”始終存在重機(jī)構(gòu)養(yǎng)老、輕居家養(yǎng)老的誤區(qū)，造成社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)平臺重視和利用不夠，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)面臨著需求劇增與養(yǎng)老服務(wù)供給總量不足、養(yǎng)老服務(wù)需求多元與供給結(jié)構(gòu)性失衡的低效甚至無效供給困境。為破除困境，我國多地開始借助信息技術(shù)的發(fā)展打造社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)升級版，展開了“虛擬養(yǎng)老院”的探索。2015年4月，國家發(fā)展改革委、民政部和全國老齡辦聯(lián)合下發(fā)通知，提出在養(yǎng)老領(lǐng)域推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+”行動，此后多地再一次展開對“互聯(lián)網(wǎng)+養(yǎng)老”模式的探索。由于社區(qū)養(yǎng)老是我國社會養(yǎng)老服務(wù)體系的核心和基礎(chǔ)，對“互聯(lián)網(wǎng)+社區(qū)養(yǎng)老”模式的探索也成為“互聯(lián)網(wǎng)+養(yǎng)老”模式探索的主體部分。不可否認(rèn)，當(dāng)前理論界與實(shí)務(wù)界對“互聯(lián)網(wǎng)+社區(qū)養(yǎng)老”的價(jià)值與功能都保持較高的認(rèn)可度，但是也不乏對 “互聯(lián)網(wǎng)+社區(qū)養(yǎng)老”可能遭遇的“技術(shù)性難題”和運(yùn)行困境的擔(dān)憂。而實(shí)踐情形也表明，“互聯(lián)網(wǎng)+社區(qū)養(yǎng)老”在一些地方確實(shí)面臨著“需求低、供給少、利用低”的難題，有研究者通過對武漢市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)信息系統(tǒng)“一鍵通”使用情況的統(tǒng)計(jì)調(diào)查后發(fā)現(xiàn)，漢陽區(qū)某社區(qū)近200名65歲以上老人認(rèn)為需要配置一鍵通手機(jī)的有61人，不需要的有132人，實(shí)際需求為31.6%，對比已發(fā)放的手機(jī)“一鍵通”數(shù)據(jù)，真正參與這項(xiàng)服務(wù)的居民僅占1/4。[1]實(shí)際上，“互聯(lián)網(wǎng)+社區(qū)養(yǎng)老”在實(shí)踐運(yùn)行中遭遇的困境并非僅止于此，那么“互聯(lián)網(wǎng)+社區(qū)養(yǎng)老”在實(shí)踐運(yùn)行中到底會遭遇哪些困境呢？考慮到“互聯(lián)網(wǎng)+社區(qū)養(yǎng)老”模式對于緩解我國日益加重的社會養(yǎng)老負(fù)擔(dān)意義重大，展開對“互聯(lián)網(wǎng)+社區(qū)養(yǎng)老”模式實(shí)踐運(yùn)行困境的細(xì)致挖掘以及尋求破解方案，就顯得尤為重要。

一、“互聯(lián)網(wǎng)+社區(qū)養(yǎng)老”：分析視角的選擇

作為一種新生的養(yǎng)老服務(wù)供給理念與方式，“互聯(lián)網(wǎng)+社區(qū)養(yǎng)老”在實(shí)踐運(yùn)行過程中可能遭遇一系列困境是處于理論預(yù)期范圍之內(nèi)的事情。雖然“互聯(lián)網(wǎng)+社區(qū)養(yǎng)老”模式還處于初期探索階段，但已有不少研究者對其實(shí)踐運(yùn)行困境有了事實(shí)性的把握。問題在于，由于研究者依持的群體價(jià)值與利益關(guān)懷不同，研究立場分散與多元，使得當(dāng)前對“互聯(lián)網(wǎng)+社區(qū)養(yǎng)老”實(shí)踐運(yùn)行困境的挖掘與呈現(xiàn)相對較為零散，因此，有必要以一種更客觀、更包容的寬闊立場來挖掘“互聯(lián)網(wǎng)+社區(qū)養(yǎng)老”的實(shí)踐運(yùn)行困境。馬克思曾指出，“人們奮斗所爭取的一切，都同他們的利益有關(guān)?！盵2]事實(shí)上，“互聯(lián)網(wǎng)+社區(qū)養(yǎng)老”在實(shí)踐運(yùn)行中之所以會遭遇困境，也與“互聯(lián)網(wǎng)+社區(qū)養(yǎng)老”運(yùn)行中所涉及的利益相關(guān)者的考量與行為選擇有關(guān)，他們的考量與行為選擇在較大程度上決定了“互聯(lián)網(wǎng)+社區(qū)養(yǎng)老”模式的實(shí)踐運(yùn)行樣態(tài)。利益相關(guān)者理論，緣起于西方學(xué)者對企業(yè)股東利益最大化經(jīng)營目標(biāo)的反思，由斯坦福研究院于1963年首次提出。1965年，美國學(xué)者Ansoff最早將該詞引入管理學(xué)界和經(jīng)濟(jì)學(xué)界，此后隨著理論研究的逐步深入，越來越多的研究者開始將利益相關(guān)者理論運(yùn)用于社會管理、公共服務(wù)等領(lǐng)域的研究中。因此我們可以認(rèn)定，其一，從利益相關(guān)者視角挖掘 “互聯(lián)網(wǎng)+社區(qū)養(yǎng)老”的實(shí)踐運(yùn)行困境是一條可行路徑；其二，既然此前由于研究立場的分散造成對 “互聯(lián)網(wǎng)+社區(qū)養(yǎng)老”實(shí)踐運(yùn)行困境的挖掘與呈現(xiàn)相對較為零散，因此選定利益相關(guān)者視角之后，分析的關(guān)鍵就在于找準(zhǔn)找全“互聯(lián)網(wǎng)+社區(qū)養(yǎng)老”實(shí)踐運(yùn)行中的“利益相關(guān)者”。

“互聯(lián)網(wǎng)+社區(qū)養(yǎng)老”是一個(gè)內(nèi)容復(fù)雜、涉及部門較多的綜合體系，其理論內(nèi)涵可以界定為“以 ‘互聯(lián)網(wǎng)+社區(qū)養(yǎng)老’平臺為載體的合作治理”，其核心特征是整合資源、集成功能、能力合作與無縫對接，即通過“互聯(lián)網(wǎng)+社區(qū)養(yǎng)老”信息中心成功搭建一個(gè)多元主體參與的“一體化”運(yùn)作平臺，從而破解傳統(tǒng)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的資源匱乏和方式失靈的困境。在“互聯(lián)網(wǎng)+社區(qū)養(yǎng)老”服務(wù)供給模式中，起到關(guān)鍵性作用的多元主體包括四大類：供給者（政府）、生產(chǎn)者（承接信息平臺搭建項(xiàng)目的社會組織或養(yǎng)老企業(yè)、加盟企業(yè)、一線工作者）、消費(fèi)者 （享受服務(wù)的老人和家屬）、評估者四類主體。在各地實(shí)踐中，承接項(xiàng)目的社會組織既有非營利組織，又有私營企業(yè)。評估者主要包括兩個(gè)層次：一是信息平臺運(yùn)營商對加盟服務(wù)商相關(guān)服務(wù)供給方面的評估；二是由地方政府主管部門、街道、社區(qū)居委會相關(guān)負(fù)責(zé)人員聯(lián)合對“互聯(lián)網(wǎng)+社區(qū)養(yǎng)老”平臺社會化運(yùn)營成效進(jìn)行的評估。整體而言，“互聯(lián)網(wǎng)+社區(qū)養(yǎng)老”的運(yùn)行邏輯為：提供者（政府）引導(dǎo)扶持主要生產(chǎn)者（平臺運(yùn)營商）搭建信息化平臺；平臺運(yùn)營商廣泛吸納優(yōu)質(zhì)服務(wù)商加盟，滿足社區(qū)老人多樣化、個(gè)性化服務(wù)需求；政府一方面通過建設(shè)補(bǔ)貼、運(yùn)營補(bǔ)貼、為高齡“三無”老人購買信息平臺服務(wù)等“補(bǔ)供方”的方式扶持平臺運(yùn)營商，一方面給老人發(fā)放服務(wù)補(bǔ)貼，即“補(bǔ)需方”的方式激勵(lì)老年人無償或低償購買相關(guān)服務(wù)；老人的積極參與產(chǎn)生規(guī)模效應(yīng)，各生產(chǎn)者獲得規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益，促使其進(jìn)一步提升服務(wù)質(zhì)量，吸引更多老年人參與消費(fèi)，由此逐漸形成良性循環(huán)。

二、“互聯(lián)網(wǎng)+社區(qū)養(yǎng)老”的運(yùn)行困境：利益相關(guān)者分析

基于對公共服務(wù)“政府失靈”、“市場失靈”、“社會失靈”的基本認(rèn)知，“互聯(lián)網(wǎng)+社區(qū)養(yǎng)老”供給模式的初衷旨在依托“互聯(lián)網(wǎng)+”信息平臺實(shí)現(xiàn)多主體的有效合作，通過平臺社會化運(yùn)營、引入競爭機(jī)制提升社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供給質(zhì)量和效率。但實(shí)踐中由于各主體角色不清、權(quán)責(zé)劃分不明，“互聯(lián)網(wǎng)+社區(qū)養(yǎng)老”運(yùn)行面臨實(shí)踐梗阻。

（一）提供者——“錯(cuò)位”與“缺位”并存

科學(xué)定位政府引導(dǎo)者、扶持者、規(guī)范者及監(jiān)督者角色，是推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+社區(qū)養(yǎng)老”服務(wù)合作供給模式的基礎(chǔ)。但實(shí)踐中，政府“錯(cuò)位”與“缺位”并存。主要表現(xiàn)在：

第一，政府角色“錯(cuò)位”，將引導(dǎo)者、扶持者變成了包攬者。在“互聯(lián)網(wǎng)+社區(qū)養(yǎng)老”發(fā)展初期，政府提供良好的政策環(huán)境和引導(dǎo)資金消除投資者疑慮，發(fā)揮好引導(dǎo)者與扶持者的角色是其職責(zé)所在，但政府的有效推動并不意味著政府的“大包大攬”。當(dāng)前各地探索的主要模式是政府強(qiáng)力推動，在這種行政主導(dǎo)模式下，短期內(nèi)效果明顯，但從長遠(yuǎn)來看，這種做法同時(shí)帶來了財(cái)政投入的捉襟見肘、平臺經(jīng)營商的過渡依賴、社會參與度低、運(yùn)行的不可持續(xù)等問題。

第二，政府“規(guī)范者”、“監(jiān)督者”角色“缺位”。發(fā)展規(guī)劃的制定、標(biāo)準(zhǔn)的出臺、有效的規(guī)制和科學(xué)的監(jiān)督是“互聯(lián)網(wǎng)+社區(qū)養(yǎng)老”得以健康發(fā)展的制度保障，但當(dāng)前有關(guān)“互聯(lián)網(wǎng)+社區(qū)養(yǎng)老”方面的政策制度設(shè)計(jì)與安排并不多見，僅有的一些以“通知”、“意見”等形式分散在相關(guān)政策文件中，只具指導(dǎo)性，實(shí)踐性不強(qiáng)，對行業(yè)健康發(fā)展的激勵(lì)約束性不夠，造成一些地方實(shí)踐探索中空有其名。

（二）生產(chǎn)者——高度依賴政府扶持與服務(wù)內(nèi)容單一并存

在多元主體合作供給的 “互聯(lián)網(wǎng)+社區(qū)養(yǎng)老”模式運(yùn)行中，尋找到合適的服務(wù)生產(chǎn)者是保障“互聯(lián)網(wǎng)+社區(qū)養(yǎng)老”模式可持續(xù)運(yùn)營的關(guān)鍵，西方國家的經(jīng)驗(yàn)是通過構(gòu)建一個(gè)適度競爭的養(yǎng)老服務(wù)市場以篩選服務(wù)承接者，但我國目前缺乏這一制度土壤?，F(xiàn)實(shí)中，平臺主運(yùn)營商、加盟企業(yè)、一線工作者作為主要服務(wù)生產(chǎn)者，普遍不同程度地存在供給目標(biāo)異化或（和）供給能力不足的問題，服務(wù)遞送的效果并不理想。

一是承接者（平臺運(yùn)營商）先天不足。在“互聯(lián)網(wǎng)+社區(qū)養(yǎng)老”社會化運(yùn)營中，作為委托方的地方政府往往基于養(yǎng)老服務(wù)組織或養(yǎng)老企業(yè)數(shù)量少、服務(wù)能力不足、服務(wù)質(zhì)量無保障等現(xiàn)實(shí)風(fēng)險(xiǎn)，而更樂于尋求或支持自己培育的內(nèi)生性社會組織或域內(nèi)的養(yǎng)老企業(yè)作為承接者，并通過提供財(cái)政補(bǔ)貼和相關(guān)輔助服務(wù)扶持其發(fā)展。這樣，一方面造成平臺運(yùn)營商的先天不足，一方面也因其對政府扶持與資源的強(qiáng)依賴，造成其供給目標(biāo)的異化，傾向于瞄準(zhǔn)政府偏好，而缺乏對老人切實(shí)需求的回應(yīng)。

二是加盟企業(yè)積極性不夠。給加盟企業(yè)帶來合理的盈利是保障企業(yè)積極參與的前提，但現(xiàn)實(shí)中由于處于探索初期，市場覆蓋面窄，除了政府購買服務(wù)的部分老人，一般老年人購買有償?shù)酿B(yǎng)老服務(wù)需求不足，理想狀態(tài)的規(guī)模效應(yīng)難以實(shí)現(xiàn)，加上老人作為特殊服務(wù)群體，往往在上門服務(wù)時(shí)還面臨信任缺失、高風(fēng)險(xiǎn)等因素制約，加盟企業(yè)積極性不高，變動頻繁。

三是一線工作者專業(yè)化服務(wù)能力有待提升。在“互聯(lián)網(wǎng)+社區(qū)養(yǎng)老”模式中，信息技術(shù)只是提高服務(wù)效率的工具，養(yǎng)老服務(wù)的核心始終是人對人的服務(wù)。因此，一線工作人員的服務(wù)態(tài)度、專業(yè)技能直接關(guān)系到服務(wù)品質(zhì)，也關(guān)系到老年人對“互聯(lián)網(wǎng)+養(yǎng)老服務(wù)”這一新模式的認(rèn)可度?，F(xiàn)階段，一線養(yǎng)老服務(wù)人員面臨年齡偏大、薪酬待遇低、流動性大等系列問題。

（三）消費(fèi)者——養(yǎng)老需求多元與有效參與不足并存

老人參與不足、覆蓋面窄是“互聯(lián)網(wǎng)+社區(qū)養(yǎng)老”模式發(fā)展面臨的重要阻礙。目前我國各地的實(shí)踐中，主要覆蓋的是缺乏生活自理能力、高齡、“三無”等政府購買服務(wù)的特殊老人，有償購買平臺養(yǎng)老服務(wù)的老年人并不多。老人參與不足的原因是多元的：一是百姓傳統(tǒng)的“重積累、輕消費(fèi)，重子孫、輕自身，重物質(zhì)生存、輕精神享受”消費(fèi)觀念根深蒂固。二是老年人的消費(fèi)能力相對較低，有效需求不足。三是由于缺乏扎實(shí)的需求調(diào)研和恰當(dāng)?shù)男枨蟊磉_(dá)途徑使得服務(wù)內(nèi)容不能契合服務(wù)需求。據(jù)第四次中國城鄉(xiāng)老年人生活狀況抽樣調(diào)查成果顯示：2015年，城鄉(xiāng)老年人的居家養(yǎng)老服務(wù)需求項(xiàng)目排在前三位的分別是上門看病、上門做家務(wù)和康復(fù)護(hù)理，其比例分別是38.1%、12.1%、11.3%，其他需求依次是：心理咨詢或聊天解悶服務(wù)為10.6%，健康教育服務(wù)為10.3%，日間照料服務(wù)為9.4%，助餐服務(wù)為8.5%，助浴服務(wù)為4.5%，老年輔具用品租賃服務(wù)為3.7%。①《三部門發(fā)布第四次中國城鄉(xiāng)老年人生活狀況抽樣調(diào)查成果》， http：//www.cncaprc.gov.cn/contents/2/177118.html，2016-10-09。目前，平臺提供的服務(wù)主要是家政便民類和主動問候類服務(wù)。服務(wù)內(nèi)容的形式化與空泛化使得社區(qū)中的多數(shù)老人并沒有得到實(shí)實(shí)在在的獲得感，依賴感就更無從談起。四是宣傳推廣不到位，老人對新事物接受慢加上服務(wù)模式不成熟等造成現(xiàn)階段老年人對信息平臺服務(wù)的不信任和消費(fèi)顧慮，信息化產(chǎn)品的市場氛圍、意識還沒有培養(yǎng)起來。

（四）評估者——評估主體單一與評估流于形式并存

評估是“互聯(lián)網(wǎng)+社區(qū)養(yǎng)老”多元主體合作運(yùn)行中非常重要的環(huán)節(jié)，科學(xué)有效的評估一方面能避免多元主體合作可能產(chǎn)生的公共倫理缺失，減少因?qū)ぷ?、合謀造成的腐敗，減少私人部門因?qū)だ麆訖C(jī)在供給中的取巧規(guī)避，保障服務(wù)的公益性和公平性[3]；另一方面通過定期考核評估并將考核結(jié)果作為獎(jiǎng)勵(lì)和扶持的依據(jù)，可以提高市場和社會組織參與的積極性，提升服務(wù)質(zhì)量，讓老人享受到合適、滿意的服務(wù)。實(shí)踐中，由于“互聯(lián)網(wǎng)+社區(qū)養(yǎng)老”作為一種新的養(yǎng)老模式正處于摸索階段，評估工作的組織一定程度上是作為提供者的政府在負(fù)責(zé)主導(dǎo)，這造成運(yùn)行中面臨諸多困擾：一是就評估主體來說，當(dāng)前考核監(jiān)管和評估的工作主要是由政府部門或服務(wù)機(jī)構(gòu)自行進(jìn)行，行政色彩較濃，缺少居民評估、專業(yè)評估和社會的有效監(jiān)管，造成評估結(jié)果缺乏真實(shí)性和客觀性，有的地方雖然實(shí)行第三方評估，但流于形式。二是就評估指標(biāo)來說，還沒有形成一個(gè)統(tǒng)一的可量化的評估標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范。評估指標(biāo)的不完善往往造成實(shí)踐的迷失，致使現(xiàn)實(shí)操作中將大量資金投入有形、看得見的硬件設(shè)施設(shè)備建設(shè)而忽略了服務(wù)項(xiàng)目的拓展與挖掘、服務(wù)人員技能培養(yǎng)等軟件方面的提升，結(jié)果出現(xiàn)信息服務(wù)中心閑置，沒有老人參與的窘?jīng)r，在社會上也造成“形象工程”的負(fù)面評價(jià)。三是就評估對象來說，評估對象比較單一。主要是對承接者平臺運(yùn)營商、加盟企業(yè)、一線服務(wù)人員的考核，缺乏對政府推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+社區(qū)養(yǎng)老”社會化運(yùn)營成效的評估、政府購買高齡困難老人服務(wù)成效的評估，對老人的需求評估也重視不夠。

三、破解“互聯(lián)網(wǎng)+社區(qū)養(yǎng)老”困境：聯(lián)動機(jī)制構(gòu)建

增強(qiáng)相關(guān)利益主體的積極性、主動性是推動“互聯(lián)網(wǎng)+社區(qū)養(yǎng)老”模式可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。立足供給者、生產(chǎn)者、消費(fèi)者、監(jiān)督者四類主體，構(gòu)建“互聯(lián)網(wǎng)+社區(qū)養(yǎng)老”聯(lián)動機(jī)制（見圖一，下頁）。

（一）構(gòu)建提供者（政府）“對上回應(yīng)+對下負(fù)責(zé)”相結(jié)合的供給動力機(jī)制

在“互聯(lián)網(wǎng)+社區(qū)養(yǎng)老”多元主體合作供給模式中，理順主體間關(guān)系、實(shí)現(xiàn)各主體間的良性互動是其有效運(yùn)行的前提。養(yǎng)老服務(wù)屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品，在發(fā)展初期，政府承擔(dān)著核心供給主體的角色，提升政府自身的公共服務(wù)供給能力，激勵(lì)和監(jiān)督政府形成良善的供給意愿，具有十分重要的意義。追溯政府動力之源是避免政府基于部門利益或私人利益行事，取得良好的供給績效的前提。[4]那么，基層政府和相關(guān)職能部門的養(yǎng)老服務(wù)供給意愿、供給動力、供給目標(biāo)如何形成？在政府層級體制和層級分工之下，政府的供給動力源自于兩個(gè)方面：一是自上而下的養(yǎng)老服務(wù)供給的任務(wù)指派，即中央負(fù)責(zé)制定大政方針確定總目標(biāo)，各級政府之間進(jìn)行層層的任務(wù)分解和指派，由此實(shí)現(xiàn)政府養(yǎng)老服務(wù)供給動力的逐層傳遞；二是自上而下的績效考核壓力帶來的政治激勵(lì)效應(yīng)。自上而下的動力之源造成實(shí)踐中各級政府對上級指標(biāo)的積極回應(yīng)和對民眾需求的回應(yīng)不足，造成了當(dāng)前我國養(yǎng)老服務(wù)供給中的結(jié)構(gòu)性失衡[5]，也造成了“互聯(lián)網(wǎng)+社區(qū)養(yǎng)老”模式運(yùn)行中“服務(wù)需求低、供給少、利用低”的現(xiàn)實(shí)困境。因此，迫切需要構(gòu)建起生產(chǎn)者（政府）“對上回應(yīng)+對下負(fù)責(zé)”相結(jié)合的供給動力機(jī)制。

圖一 利益相關(guān)者邏輯下“互聯(lián)網(wǎng)+社區(qū)養(yǎng)老”模式聯(lián)動機(jī)制構(gòu)建框架

1．健全激勵(lì)約束機(jī)制

健全機(jī)制，強(qiáng)化政府的公共責(zé)任意識，進(jìn)而引導(dǎo)政府成為公共利益的忠實(shí)維護(hù)者、民眾需求的滿足者、“對上回應(yīng)+對下負(fù)責(zé)”的兼顧者。一是改革對政府養(yǎng)老服務(wù)部門績效考核中的上級政府單一考核主體模式，增加老人、家屬以及廣大社會公眾的參與，并占有一定的權(quán)重，從而約束政府供給行為。如在“互聯(lián)網(wǎng)+社區(qū)養(yǎng)老”模式中，可以借助信息化平臺老人評價(jià)、老人需求表達(dá)等相關(guān)功能設(shè)置的完善，借助基于政務(wù)云大數(shù)據(jù)平臺的信息互聯(lián)共享等技術(shù)優(yōu)化手段，實(shí)時(shí)了解養(yǎng)老服務(wù)消費(fèi)者的訴求和反饋，避免以往評估中出現(xiàn)的“走形式”和“技術(shù)處理”問題，真正發(fā)揮出考核對政府供給養(yǎng)老服務(wù)行為的約束作用。二是將公眾的評估結(jié)果作為政府及職能部門工作人員晉升的重要依據(jù)，從而破解自上而下的供給動力傳遞與自下而上服務(wù)需求傳遞之間的“逆層級化”現(xiàn)象[6]，提升政府對老人服務(wù)需求的回應(yīng)性，使服務(wù)供給更加有效和精準(zhǔn)。

2．健全多元監(jiān)督機(jī)制

加強(qiáng)監(jiān)督是約束政府行為、提升公共服務(wù)質(zhì)量、保護(hù)公眾利益的有效途徑。一是提升行政監(jiān)管能力。各級民政部門要加強(qiáng)對養(yǎng)老服務(wù)探索的指導(dǎo)、監(jiān)督和管理，相關(guān)部門要依照職責(zé)分工對養(yǎng)老服務(wù)實(shí)施監(jiān)管，從而對養(yǎng)老服務(wù)資金管理使用情況、經(jīng)辦機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)管理行為等進(jìn)行全面監(jiān)督、檢查和評議，多方協(xié)作形成合力，確保事有人管、責(zé)有人負(fù)。二是加強(qiáng)社會監(jiān)督。發(fā)揮行業(yè)監(jiān)督、公民個(gè)人監(jiān)督和媒體輿論監(jiān)督等方面的作用，通過監(jiān)督倒逼政府加強(qiáng)信息公開力度、完善招標(biāo)競標(biāo)程序、細(xì)化相關(guān)規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)，為“互聯(lián)網(wǎng)+社區(qū)養(yǎng)老”模式發(fā)展?fàn)I造公開透明、公平公正的制度環(huán)境。三是暢通投訴渠道，建立養(yǎng)老服務(wù)舉報(bào)和投訴制度。

（二）構(gòu)建生產(chǎn)者市場準(zhǔn)入與扶持激勵(lì)機(jī)制

生產(chǎn)者能否提供保質(zhì)保量的符合老人訴求的養(yǎng)老服務(wù)是推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+社區(qū)養(yǎng)老”模式可持續(xù)發(fā)展的重要環(huán)節(jié)，加大扶持力度、培育強(qiáng)大的生產(chǎn)者聯(lián)盟是當(dāng)務(wù)之急。

1．健全公平參與機(jī)制

公平的參與機(jī)制是挑選到合格合作伙伴的前提，合格的合作伙伴是確保“互聯(lián)網(wǎng)+社區(qū)養(yǎng)老”服務(wù)供給精準(zhǔn)匹配、優(yōu)質(zhì)保量的基礎(chǔ)。一些地方政府、職能部門基于部門利益或個(gè)人私利的非規(guī)范化操作，一方面造成社會資本因缺乏有效、合理的介入途徑而面臨進(jìn)入壁壘；另一方面也造成目前養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展中的 “馬太效應(yīng)”，即進(jìn)入的社會資本越少，越無法形成競爭，進(jìn)而形成壟斷，更加喪失改進(jìn)服務(wù)的動力，最后影響工作效率和服務(wù)質(zhì)量。因此，一方面要健全信息公開機(jī)制、多元主體參與機(jī)制，通過一定的程序和準(zhǔn)則疏通社會組織的參與渠道、參與方式，保障廣大社會組織的參與權(quán)利，從而擴(kuò)大參與規(guī)模，實(shí)現(xiàn)適度競爭格局。另一方面，要建立全程監(jiān)督機(jī)制，貫穿供給主體的選擇、供給過程的管理、合同的執(zhí)行、供給效果的評估等各個(gè)環(huán)節(jié)，營造公開、透明、規(guī)范的社會發(fā)展環(huán)境。

2．健全扶持激勵(lì)機(jī)制

針對“互聯(lián)網(wǎng)+社區(qū)養(yǎng)老”服務(wù)供給中服務(wù)承接者發(fā)展資金不足、規(guī)模小、內(nèi)部自主性差、人才匱乏、社會公信力不足，加盟企業(yè)“有利上無利讓”，一線服務(wù)人員招不進(jìn)留不住、專業(yè)技能缺乏等現(xiàn)實(shí)，須進(jìn)一步完善參與支持系統(tǒng)。第一，優(yōu)化政府職能，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，營造健康有序的服務(wù)發(fā)展環(huán)境。第二，制定系統(tǒng)的扶持政策，通過完善土地、財(cái)稅、購買服務(wù)、水電氣優(yōu)惠等政策，通過整合審批流程簡化相關(guān)手續(xù)，通過明確相關(guān)補(bǔ)貼待遇條件及驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)等相關(guān)政策的落實(shí)給市場明晰的預(yù)期，提高資本進(jìn)入意愿。第三，政府加大資金扶持力度，建議設(shè)立互聯(lián)網(wǎng)養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)基金，發(fā)揮其對社會資本的撬動作用；同時(shí)拓寬養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)融資渠道，減輕前期投入帶來的資金沉淀問題，緩解資金流轉(zhuǎn)壓力。第四，針對養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)的高風(fēng)險(xiǎn)性，建議政府扶持“互聯(lián)網(wǎng)+社區(qū)養(yǎng)老”服務(wù)機(jī)構(gòu)購買綜合責(zé)任保險(xiǎn)，提高生產(chǎn)者抵御意外風(fēng)險(xiǎn)及善后處置能力，減少社會資本進(jìn)入顧慮。

3．健全人才培養(yǎng)機(jī)制

一線服務(wù)人員的服務(wù)態(tài)度和服務(wù)能力是體現(xiàn)其專業(yè)化服務(wù)水準(zhǔn)的一扇窗口。一是注重發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)職業(yè)教育。一方面要充分發(fā)揮職業(yè)技術(shù)學(xué)院家政學(xué)、老年服務(wù)相關(guān)專業(yè)的示范引領(lǐng)作用，優(yōu)先支持和推進(jìn)現(xiàn)代養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新；另一方面要鼓勵(lì)和支持有條件的社會福利機(jī)構(gòu)、高等院校、中等職業(yè)學(xué)校和培訓(xùn)機(jī)構(gòu)建立社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)研發(fā)和實(shí)訓(xùn)基地，設(shè)立與養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)的專業(yè)和培訓(xùn)項(xiàng)目。二是通過免費(fèi)培訓(xùn)、發(fā)放入職補(bǔ)貼、補(bǔ)助社會保險(xiǎn)金、建立動態(tài)崗位津貼、公平職稱評審、養(yǎng)老服務(wù)表彰等政策、資金支持，提高養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)的崗位吸引力。三是制定并實(shí)行從業(yè)人員職業(yè)資格認(rèn)證和常態(tài)考核制度。一方面落實(shí)新人入職培訓(xùn)上崗制度，所有新員工都要接受系統(tǒng)培訓(xùn)和試用期，經(jīng)修滿學(xué)分和考核合格后方可正式上崗；另一方面信息中心應(yīng)定期對所有員工進(jìn)行業(yè)務(wù)技能和文明服務(wù)考核，考核結(jié)果直接與晉職提升、崗位調(diào)整、獎(jiǎng)金福利掛鉤，將定期性、持續(xù)性、系統(tǒng)性、專業(yè)性培訓(xùn)列為重點(diǎn)工作內(nèi)容之一。四是積極與人社部門對接，在社區(qū)（村）設(shè)置養(yǎng)老公益性崗位。

（三）構(gòu)建消費(fèi)者需求表達(dá)與廣泛參與機(jī)制

針對運(yùn)行中的老人參與不足、覆蓋面狹窄、老人知曉率低、老人購買意愿不強(qiáng)、購買能力不足的現(xiàn)實(shí)，民政部門需切實(shí)找準(zhǔn)“互聯(lián)網(wǎng)+社區(qū)養(yǎng)老”服務(wù)的需求點(diǎn)、關(guān)鍵制約點(diǎn)。從供需兩側(cè)同時(shí)發(fā)力實(shí)現(xiàn)老人有效參與，進(jìn)而擴(kuò)大服務(wù)覆蓋面。

1．健全需求調(diào)研機(jī)制

第一，通過扎實(shí)的調(diào)研“摸清基礎(chǔ)情況、摸清市場需求、摸清建設(shè)成效”，建議居民委員會、村民委員會協(xié)助“互聯(lián)網(wǎng)+社區(qū)養(yǎng)老”信息平臺在轄區(qū)內(nèi)開展系統(tǒng)的需求摸底調(diào)研，具體可采用上門詢問、電話采訪、召開座談會等形式，調(diào)研對象包括政府保障對象、離退休老干部、自費(fèi)人群、咨詢用戶等群體。圍繞需求進(jìn)一步拓寬養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目開發(fā)的廣度和深度，分層分類滿足老年人在娛樂、精神慰藉等方面的需求，使服務(wù)更加精準(zhǔn)、更接地氣。第二，建議進(jìn)行科學(xué)抽樣調(diào)研，從而客觀了解老年人對信息化養(yǎng)老的認(rèn)知、使用情況和服務(wù)滿意度。具體調(diào)查內(nèi)容主要包括：對智能化養(yǎng)老的認(rèn)識、設(shè)備使用、服務(wù)模式、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、政府職能以及個(gè)人建議和意見等。在充分調(diào)研基礎(chǔ)上，科學(xué)分析和客觀會診存在的問題，從而做到有的放矢。

2．健全宣傳推廣機(jī)制

針對受傳統(tǒng)消費(fèi)觀念影響制約，老人對新模式不知曉、不了解、不信任等問題，政府應(yīng)加大對“互聯(lián)網(wǎng)+社區(qū)養(yǎng)老”服務(wù)的宣傳與推廣力度。建議列出宣傳推廣專項(xiàng)費(fèi)用，多方式營造“互聯(lián)網(wǎng)+社區(qū)養(yǎng)老”服務(wù)模式的環(huán)境氛圍。一是引導(dǎo)和鼓勵(lì)老年人樹立合理購買養(yǎng)老服務(wù)的健康養(yǎng)老觀念、社會化養(yǎng)老服務(wù)的消費(fèi)理念，提高老年人生活品質(zhì)；二是廣泛宣傳敬老、養(yǎng)老、愛老、助老、孝老傳統(tǒng)美德，鼓勵(lì)子女和家人在孝敬老人方面適當(dāng)消費(fèi)，培育家庭成員形成“互聯(lián)網(wǎng)+社區(qū)養(yǎng)老”服務(wù)消費(fèi)新模式；三是通過街道、社區(qū)與信息平臺合作開展 “互聯(lián)網(wǎng)+社區(qū)養(yǎng)老”服務(wù)模式的入戶宣傳和指導(dǎo)工作，通過張貼海報(bào)、發(fā)放宣傳黃頁、定期組織信息化養(yǎng)老服務(wù)使用方法培訓(xùn)等方式，努力做到人人知曉、人人會用，進(jìn)而達(dá)到大多數(shù)老年人認(rèn)可與接受 “互聯(lián)網(wǎng)+社區(qū)養(yǎng)老”服務(wù)的目的。

3．健全財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制

針對老人消費(fèi)能力不足問題，一是建議政府優(yōu)化財(cái)政補(bǔ)貼結(jié)構(gòu)，實(shí)行“補(bǔ)供方”與“補(bǔ)需方”相結(jié)合，適度放寬或者加大老年人的居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼政策，降低老人享受服務(wù)的補(bǔ)貼門檻，加大對老人的服務(wù)補(bǔ)貼力度，適當(dāng)傾斜失能老年人的補(bǔ)貼額度。二是建立與“物價(jià)消費(fèi)指數(shù)”變化相適應(yīng)的養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)動態(tài)調(diào)整機(jī)制，通過財(cái)政投入引導(dǎo)老年人的有效需求釋放。

（四）構(gòu)建評估者“需求評估+過程評估+效果評估”全程評估機(jī)制

針對當(dāng)前社會組織評估工作還存在著發(fā)展不平衡、評估機(jī)構(gòu)獨(dú)立性不強(qiáng)、專業(yè)化水平不高和評估結(jié)果運(yùn)用不充分等問題，構(gòu)建科學(xué)合理的考核評估機(jī)制，既為“互聯(lián)網(wǎng)+養(yǎng)老服務(wù)”健康發(fā)展提供明確導(dǎo)向，又為多元主體有效合作提供必要的監(jiān)管與約束。

1．健全多元評估機(jī)制

第一，豐富評估內(nèi)容，既要涵蓋老人需求評估、養(yǎng)老服務(wù)供給質(zhì)量評估、老人滿意度評估，又要對“互聯(lián)網(wǎng)+社區(qū)養(yǎng)老”扶持政策的貫徹落實(shí)情況，政府投入資金的使用效率、效益，政府主導(dǎo)的多元主體合作供給機(jī)制運(yùn)行成效，政府購買社會組織養(yǎng)老服務(wù)成效等方面進(jìn)行有效評估。第二，實(shí)現(xiàn)評估主體多元化。改變當(dāng)前“互聯(lián)網(wǎng)+社區(qū)養(yǎng)老”信息平臺運(yùn)營商自我評估和政府主管部門的行政評估模式，搭建起“政府部門+行業(yè)協(xié)會+服務(wù)機(jī)構(gòu)+服務(wù)對象及其家屬+社會媒體”的多元化評估主體模式。第三，建立完整、科學(xué)、合理的考評指標(biāo)體評，注重評估指標(biāo)的可操作性。第四，注重評估結(jié)果的權(quán)威性。評估結(jié)果的權(quán)威性要基于評估結(jié)果的反饋與應(yīng)用，不能為評估而評估，評估結(jié)果出來后向社會及時(shí)公布。政府要將評估結(jié)果作為社會組織參與養(yǎng)老服務(wù)招投標(biāo)以及退出的重要依據(jù)，通過優(yōu)勝劣汰、動態(tài)管理，最大程度保障老年人及其家屬的消費(fèi)利益。

2．健全第三方評估機(jī)制

第三方評估是保障養(yǎng)老服務(wù)合作供給績效的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是測定養(yǎng)老服務(wù)績效的最為有效的監(jiān)督手段，其形式通常包括獨(dú)立第三方評估和委托第三方評估，即通過具有權(quán)威性的專業(yè)性中間機(jī)構(gòu)或組織，由其制定一系列標(biāo)準(zhǔn)來對業(yè)內(nèi)各組織進(jìn)行評定，得出具有說服力的結(jié)果和報(bào)告。第三方評估作為一種必要而有效的外部制衡機(jī)制，彌補(bǔ)了傳統(tǒng)的政府自我評估的缺陷，顯著提高了評估結(jié)果的客觀性和公正性。針對部分地方第三方評估形式化的問題，一方面要建立第三方監(jiān)管準(zhǔn)入、評估、考核、裁定等系列監(jiān)管體系，規(guī)范養(yǎng)老市場，確保服務(wù)效益；另一方面要建立第三方評估資金保障機(jī)制，不斷拓展第三方評估機(jī)構(gòu)的資金來源渠道，積極爭取財(cái)政部門的支持，將第三方評估經(jīng)費(fèi)納入社會組織管理工作經(jīng)費(fèi)或納入政府購買服務(wù)目錄。

四、結(jié)論與展望

“互聯(lián)網(wǎng)+社區(qū)養(yǎng)老”作為現(xiàn)代科技與養(yǎng)老服務(wù)有機(jī)結(jié)合的新模式，充分利用互聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等信息技術(shù)，在發(fā)揮政府機(jī)制主導(dǎo)作用的同時(shí)，適當(dāng)?shù)匾胧袌鰴C(jī)制、社會機(jī)制和公民參與機(jī)制，力求實(shí)現(xiàn)全社會養(yǎng)老服務(wù)資源、服務(wù)方式、服務(wù)渠道的調(diào)配、整合與共享，實(shí)現(xiàn)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供給的高效化、便捷化、智能化。從發(fā)展趨向看，隨著新一代老年人教育水平的持續(xù)提升，以及接受新事物及運(yùn)用信息技術(shù)能力的逐步增強(qiáng)，“互聯(lián)網(wǎng)+社區(qū)養(yǎng)老”的發(fā)展與普及乃大勢所趨。從發(fā)展階段看，目前的“互聯(lián)網(wǎng)+社區(qū)養(yǎng)老”模式處于從概念走向現(xiàn)實(shí)的探索起步階段，雖然國家的倡導(dǎo)、各地的探索為推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)＋社區(qū)養(yǎng)老”打下了基礎(chǔ)，但其成長和發(fā)展還受制于諸多條件：第一，“互聯(lián)網(wǎng)+社區(qū)養(yǎng)老”模式的發(fā)展目前還處于 “零敲碎打”、“各自為政”階段，須加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，使其發(fā)展有立法、規(guī)劃有統(tǒng)籌、資金有保障、管理有歸口、執(zhí)行有力度。第二，觀念上的重硬件輕軟件，重行政輕市場，重線上平臺搭建輕線下服務(wù)支撐，使得“互聯(lián)網(wǎng)+社區(qū)養(yǎng)老”的推廣面臨著諸多問題和阻礙。各相關(guān)主體對這一新模式的關(guān)注與熱情差別較大，雖然政府積極推進(jìn)，少數(shù)企業(yè)也踴躍進(jìn)入，著力于布局其集團(tuán)下養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)鏈，但整個(gè)社會的關(guān)注度還不太集中，尤其是作為消費(fèi)者的老人對這一創(chuàng)新模式的認(rèn)可度還較為有限，市場尚未成型，觀察者比參與者多，老人更愿意用實(shí)際感受、實(shí)在的成效去判斷、支持和參與到這一新模式中來。當(dāng)前“互聯(lián)網(wǎng)+社區(qū)養(yǎng)老”的發(fā)展不可完全由政府主導(dǎo)推行，需堅(jiān)持科學(xué)規(guī)劃、先行先試、逐步擴(kuò)大的建設(shè)方針。第三，“互聯(lián)網(wǎng)+社區(qū)養(yǎng)老”模式的發(fā)展須秉持政府主導(dǎo)、政社合作、全民參與理念，合理界定政府、市場、社會、家庭和個(gè)人在養(yǎng)老服務(wù)供給中的職責(zé)定位，充分激發(fā)各方利益主體的積極性和主動性，整合各方利益主體的利益訴求。形成相關(guān)主體有效參與、相互協(xié)作和互惠共生的合作機(jī)制，是“互聯(lián)網(wǎng)+社區(qū)養(yǎng)老”模式發(fā)展的關(guān)鍵。

[1]毛羽 李冬玲：《基于UTAUT模型的智慧養(yǎng)老用戶使用行為影響因素研究——以武漢市“一鍵通”為例》，《電子政務(wù)》2015年第11期，第99～106 頁

[2]馬克思 恩格斯：《馬克思恩格斯全集》（第1卷），人民出版社，1956年，第82頁

[3]夏志強(qiáng)付亞南：《公共服務(wù)多元主體合作供給模式的缺陷與治理》，《上海行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2013年第4期，第39～45頁

[4]呂普生：《政府主導(dǎo)型復(fù)合供給：純公共物品供給模式的可行性選擇》，《南京社會科學(xué)》2013年第3期，第69～76頁

[5][6]魯迎春：《政府供給養(yǎng)老服務(wù)的動力機(jī)制研究》，《中共浙江省委黨校學(xué)報(bào)》2016年第1期，第 110～114頁

Getting Rid of Operation Difficulties of Internet plus Community Pension

Qu Zhen

“Internet plus community pension” is a typical top-down government-directed pension model.The main practical dilemmas are as follows：At the provider level,“dislocation” and “absence” coexist； At the producer level,highly relying on Government support and the content of the service is single；At the consumer level,multiple pension needs and insufficient effective participation coexist and at the assessment level,the assessment subject is not diverse enough and the assessment process has no real meaning;Building collaborative linkage mechanism of the stakeholders and arousing their enthusiasm is the feasible plan for achieving continued effective running of“Internet plus community pension”.

Internet Plus Community Pension,community governance,endowment industry

湖南省哲學(xué)社會科學(xué)基金項(xiàng)目“湖南省推進(jìn)‘互聯(lián)網(wǎng)+社區(qū)養(yǎng)老’模式的現(xiàn)實(shí)困境與路徑選擇”（批準(zhǔn)號：16YBA349）。