楊 正

運(yùn)行機(jī)制、效果轉(zhuǎn)化與權(quán)力清單制度完善

楊 正

基于720條文獻(xiàn)數(shù)據(jù)，比對Cite SpaceⅢ、SATI3.2和BICOMB繪制出關(guān)鍵詞共現(xiàn)聚類知識圖譜和戰(zhàn)略坐標(biāo)圖的結(jié)果。研究發(fā)現(xiàn)，學(xué)界重在研究權(quán)力清單制度的政治意涵，弱化了權(quán)力清單制度的完善。在權(quán)力清單制度的宏觀意涵、運(yùn)行機(jī)制和效果轉(zhuǎn)化等維度存在研究共識，多樣清單管理創(chuàng)新及平臺優(yōu)化、小微權(quán)力和公共性資源規(guī)范管理是其聚類結(jié)果的差異性特征，并將成為權(quán)力清單制度現(xiàn)實(shí)推進(jìn)的重要舉措。

地方政府行為 權(quán)力清單制度 “放管服”改革

作者單位中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)公共管理學(xué)院 湖北武漢 430073

黨的十八屆三中、四中全會確立了權(quán)力清單制度“規(guī)約地方各級政府及其工作部門依法公開權(quán)力運(yùn)行流程，堅(jiān)決消除權(quán)力設(shè)租尋租空間”的重要地位。隨后，國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于推行地方各級政府工作部門權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見》規(guī)定“省級政府2015年年底、市縣兩級政府2016年年底前要基本完成政府工作部門、依法承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位權(quán)力清單的公布工作”[1]。由此，權(quán)力清單制度成為學(xué)術(shù)界討論以及研究的熱點(diǎn)。權(quán)力清單制度由理論與實(shí)踐交織漸進(jìn)推動，其研究目的在于指導(dǎo)實(shí)踐，而其理論構(gòu)建如何指導(dǎo)實(shí)踐推進(jìn)，以及從實(shí)踐中如何著手推進(jìn)和改進(jìn)成為當(dāng)前梳理文獻(xiàn)成果的首要目標(biāo)。

一、文獻(xiàn)回顧

國內(nèi)學(xué)者對于權(quán)力清單制度的研究有著不同的價(jià)值解讀。從政治學(xué)的角度看，權(quán)力清單制度有助于推進(jìn)行政審批制度改革的進(jìn)程，轉(zhuǎn)變政府職能，規(guī)范依法行政，建設(shè)法治政府[2]；從行政學(xué)的角度看，權(quán)力清單制度能規(guī)范行政權(quán)力的運(yùn)行與行使，將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子[3]；從法理學(xué)的角度看，權(quán)力清單制度具有行政法的內(nèi)涵屬性[4]，具有無法復(fù)制的法治意義與法理價(jià)值[5][6]，同時權(quán)力清單制度建設(shè)也要進(jìn)行法理反思，權(quán)力清單制度不能逾越法律[7]；從檔案學(xué)的角度看，要建立檔案權(quán)力清單制度，發(fā)揮檔案權(quán)力清單的現(xiàn)實(shí)性價(jià)值。[8]程文浩（2014）提出權(quán)力清單制度是強(qiáng)化權(quán)力運(yùn)行和監(jiān)督、確保權(quán)力正確行使的重要制度，應(yīng)該從宏觀、中觀和微觀三個層面加強(qiáng)權(quán)力清單制度建設(shè)。羅亞蒼（2015）從權(quán)力清單制度的理論和實(shí)踐二維角度，分析了權(quán)力清單制度的張力、本質(zhì)以及存在的問題和克服的辦法。實(shí)證分析權(quán)力清單制度研究的知識基礎(chǔ)有助于從浩如煙海的文獻(xiàn)中梳理出權(quán)力清單制度的實(shí)踐路徑和改進(jìn)面向。

同時，文獻(xiàn)計(jì)量研究方法的興起和發(fā)展，豐富了社會科學(xué)領(lǐng)域的研究成果和研究方向。文獻(xiàn)計(jì)量分析法主要用于研究文獻(xiàn)熱點(diǎn)演進(jìn)、科研作者合作、機(jī)構(gòu)合作、期刊特征分析等。隨著Cite SpaceⅢ、SATI3.2和BICOMB等文獻(xiàn)計(jì)量可視化工具的出現(xiàn)和成熟，文獻(xiàn)年分析法逐漸成為一種主流的科研學(xué)術(shù)研究范式，探討研究領(lǐng)域的主要熱點(diǎn)和發(fā)展前沿，推進(jìn)了計(jì)量科學(xué)、圖書情報(bào)學(xué)等學(xué)科的成長和融合。普遍的文獻(xiàn)計(jì)量研究模式主要分為兩種：一是利用某一文獻(xiàn)工具分析某一領(lǐng)域研究主題的知識基礎(chǔ)、研究熱點(diǎn)和前沿或者進(jìn)行跨地區(qū)、跨國別的研究樣態(tài)比較，以期對該領(lǐng)域的成長進(jìn)行可視化探究；二是基于方法論的視角，對文獻(xiàn)計(jì)量工具進(jìn)行完善，對計(jì)量論證過程進(jìn)行優(yōu)化。

隨著不同國家和地區(qū)推出新的功能性可視化工具，學(xué)界開啟了文獻(xiàn)計(jì)量工具比較研究的熱潮。田軍（2014）從用戶視角和功能視角分析比較了 Cite Space、HitCite、RefViz的差異特征，總結(jié)不同工具之間的應(yīng)用優(yōu)勢；司莉（2014）從數(shù)據(jù)的導(dǎo)入和導(dǎo)出、數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)方法、數(shù)據(jù)分析維度和方法比較 Cite Space、Vosviewer、RefViz 的異質(zhì)性，從操作過程解析不同工具的數(shù)據(jù)結(jié)果特點(diǎn)；文庭孝（2016）利用計(jì)量工具Cite Space、SATI3.2和Vosviewer研究非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的作者合作和知識基礎(chǔ)，探究不同文獻(xiàn)計(jì)量工具之間的結(jié)果共識。然而，鮮有文獻(xiàn)從共識和差異的二維視角擴(kuò)展多源工具研究的應(yīng)用空間，比對聚類樣態(tài)的結(jié)果共識和差異特征，而聚類網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的異質(zhì)性正是研究前沿的表征，為此，基于引文分析、共詞分析等文獻(xiàn)計(jì)量方法，運(yùn)用文獻(xiàn)計(jì)量軟件Cite SpaceⅢ、SATI3.2和BICOMB繪制出關(guān)鍵詞共現(xiàn)聚類知識圖譜和戰(zhàn)略坐標(biāo)圖，綜述該研究的前沿主題并展望其發(fā)展趨勢，解析知識圖譜樣態(tài)共識與差異特征，進(jìn)而研判制度建設(shè)的趨向。

二、數(shù)據(jù)來源及研究工具

（一）數(shù)據(jù)來源

這里以中國知網(wǎng) （CNKI）為文獻(xiàn)數(shù)據(jù)來源，以“權(quán)力清單”或“權(quán)力清單制度”為檢索“主題”，進(jìn)行精確檢索，檢索類型為期刊，期刊來源限定為全部期刊，檢索時間為2016年8月25日，共得到檢索文獻(xiàn)記錄998條。通過剔除掉“無作者署名、本刊編輯部、本刊訊、本刊評論員”等署名的文獻(xiàn)記錄，得到最終用于可視化的文獻(xiàn)數(shù)據(jù)720條。

（二）研究工具

Cite SpaceⅢ、SATI3.2和 BICOMB三款文獻(xiàn)計(jì)量軟件支持中文文獻(xiàn)的分析，但是三款軟件的功能和格式要求不一致，對數(shù)據(jù)的處理和分析也不盡相同，因而這三款軟件的可視化研究進(jìn)程也具有差異性特征。

軟件Cite SpaceⅢ首先將處理好的數(shù)據(jù)導(dǎo)入文獻(xiàn)計(jì)量工具中，轉(zhuǎn)換格式，然而將運(yùn)行條件設(shè)置為以一年為時間跨度，時間限定為2005～2016，選取相應(yīng)的節(jié)點(diǎn)，例如關(guān)鍵詞、作者等，再運(yùn)行程序，將生成的結(jié)果保存在文件夾project中。軟件SATI3.2將數(shù)據(jù)導(dǎo)入軟件SATI3.2中，進(jìn)行數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換、行字段抽取、頻數(shù)統(tǒng)計(jì)。由于軟件SATI3.2最終只能生成100*100的共現(xiàn)矩陣，因而根據(jù)實(shí)際選取所需頻數(shù)字段，導(dǎo)入U(xiǎn)CINET中，再根據(jù)需要生成共現(xiàn)知識圖譜和K-core聚類圖譜。軟件BICOMB將符合文獻(xiàn)計(jì)量工具BICOMB的數(shù)據(jù)導(dǎo)入，抽取頻數(shù)合適的字段進(jìn)行分析和統(tǒng)計(jì)，利用SPSS21.0導(dǎo)出樹狀圖和多維戰(zhàn)略坐標(biāo)圖，再利用Pajek生成作者和機(jī)構(gòu)知識圖譜，最后根據(jù)所生成的可視化知識圖譜對熱點(diǎn)領(lǐng)域和研究前沿進(jìn)行解讀和總結(jié)。

圖一 文獻(xiàn)時序分布特征

三、權(quán)力清單制度的文獻(xiàn)聚類樣態(tài)

這里在探析權(quán)力清單制度研究文獻(xiàn)時序分布特征的基礎(chǔ)上，分析該研究領(lǐng)域的文獻(xiàn)增長趨勢，然后通過文獻(xiàn)計(jì)量軟件Cite SpaceⅢ、SATI3.2和BICOMB繪制出當(dāng)前權(quán)力清單制度研究的關(guān)鍵詞共現(xiàn)聚類知識圖譜和戰(zhàn)略坐標(biāo)圖。

（一）文獻(xiàn)時序特征

如圖一所示，所應(yīng)用的數(shù)據(jù)樣本呈現(xiàn)出較為一致的增長趨勢：2005～2013年趨近于“零研究”，2014年出現(xiàn)爆發(fā)性增長，2015年持續(xù)翻倍增長。

為定量描述文獻(xiàn)隨時間的增長規(guī)律，可借助普賴斯指數(shù)增長曲線進(jìn)行分析，其數(shù)學(xué)表達(dá)式為：N=a0ebt。其中，N為文獻(xiàn)逐年累積量，a0為文獻(xiàn)統(tǒng)計(jì)初始量，b為文獻(xiàn)連續(xù)增長率，t為時間變量（年），e≈2.718。相對而言，清洗后預(yù)測的數(shù)據(jù)最有分析價(jià)值，這里以 “清洗后預(yù)測折線”為基準(zhǔn)進(jìn)行分析。轉(zhuǎn)換上述公式，易得b=據(jù)統(tǒng)計(jì)分析可知b≈57.10%，則文獻(xiàn)量翻倍的時間跨度（年）①正常增長的科學(xué)文獻(xiàn)是按指數(shù)增加的，每年增長率為5%～10%，每隔10～15年文獻(xiàn)量便增加1倍。。

由此來看，國內(nèi)權(quán)力清單制度研究的文獻(xiàn)增長趨勢符合普賴斯指數(shù)增長曲線規(guī)律，已成為一個較具規(guī)模、持續(xù)高增長且逐漸穩(wěn)定的研究領(lǐng)域。第一，截至2015年底，文獻(xiàn)量規(guī)模累積達(dá)到801篇，文獻(xiàn)連續(xù)增長率為57.10%，屬于高成長型研究領(lǐng)域。第二，借助d≈1.21進(jìn)行文獻(xiàn)量翻倍穩(wěn)定性檢驗(yàn)，發(fā)現(xiàn)該研究目前已經(jīng)具備穩(wěn)定性特征。2006年即已實(shí)現(xiàn)文獻(xiàn)量翻倍，但極不穩(wěn)定。此后7年增速放緩，在2013年達(dá)至最低谷，文獻(xiàn)量翻倍時間跨度超過4年。但2014年相較于2013年增長了6倍，而2015年持續(xù)實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定的文獻(xiàn)量翻倍，時間跨度均不足1年 （見表1，下頁）。2014年，黨的十八屆三中全會正式提出“推行地方各級政府及其工作部門權(quán)力清單制度，依法公開權(quán)力運(yùn)行流程，完善黨務(wù)、政務(wù)和各領(lǐng)域辦事公開制度，推進(jìn)決策公開、管理公開、服務(wù)公開、結(jié)果公開”，強(qiáng)調(diào)權(quán)力清單制度在政府治理現(xiàn)代化中的重要作用。2015年公布的《關(guān)于推行地方各級政府工作部門權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見》加快了各級地方政府建立權(quán)力清單制度的進(jìn)程，并掀起了權(quán)力清單制度的研究浪潮。第三，依據(jù)普賴斯指數(shù)②普賴斯提出了一個衡量各個知識領(lǐng)域文獻(xiàn)老化的數(shù)量指標(biāo)——普賴斯指數(shù)，即某一研究領(lǐng)域內(nèi)，年限不超過5年的文獻(xiàn)引文數(shù)量與引文頻次總量之比。指數(shù)越大，文獻(xiàn)老化越快。，2011～2015年該研究的文獻(xiàn)引文數(shù)量為100篇，引文頻次總量為244，故其文獻(xiàn)老化指數(shù)為40.98%，介于40%～50%。說明該研究符合社會科學(xué)研究文獻(xiàn)老化的正常規(guī)律，同時相較于其他社會科學(xué)研究，該研究的文獻(xiàn)老化速率較慢，仍將是持續(xù)發(fā)展的前沿領(lǐng)域。利用文獻(xiàn)計(jì)量工具 Cite SpaceⅢ、SATI3.2 和BICOMB研究權(quán)力清單制度具有科學(xué)性和理論價(jià)值。

（二）權(quán)力清單制度聚類樣態(tài)

通過文獻(xiàn)計(jì)量軟件Cite SpaceⅢ、SATI3.2 和 BICOMB生成關(guān)鍵詞和關(guān)鍵詞聚類圖譜，可以探析我國研究權(quán)力清單制度的重要熱題，為推進(jìn)權(quán)力清單制度的實(shí)踐進(jìn)程提供建議。

1.基于 Cite SpaceⅢ的關(guān)鍵詞及關(guān)鍵詞聚類知識圖譜

從關(guān)鍵詞圖譜可以得出，我國研究權(quán)力清單制度的重點(diǎn)關(guān)鍵詞包括權(quán)力清單、權(quán)力行使、審批制度、全面深化改革、行政權(quán)力運(yùn)行、權(quán)力清單制度、行政職權(quán)、運(yùn)行流程、行政許可和非行政許可、制度建設(shè)、行政給付、法治政府建設(shè)等，并且權(quán)力行使的突現(xiàn)值為3.81，全面深化改革的突現(xiàn)值為3.26，行政權(quán)力運(yùn)行的突現(xiàn)值是2.94。從共現(xiàn)聚類知識圖譜中可以發(fā)現(xiàn)權(quán)力清單制度研究聚類結(jié)果分為11類①Cite SpaceⅢ的聚類編號從0開始，聚類的規(guī)模越大，則編號越小。相似性指標(biāo)(silhouette)是衡量聚類的同質(zhì)性指標(biāo)，該值越高，聚類成員相似性就越高，值0.5是合理的聚類效果。（見表2，下頁），分別是社會環(huán)境、實(shí)施方案、行政人員、村級事務(wù)、簡政放權(quán)、限時辦結(jié)制、灰色地帶、權(quán)力清單制度、公共資源交易、國務(wù)院辦公廳和檢察機(jī)關(guān)。

從表2可以看出，11個聚類的同質(zhì)性較好，基本符合0.5的聚類標(biāo)準(zhǔn)。這些聚類的形成基本限定在2013年、2014年和2015年，這表明近幾年來權(quán)力清單制度的研究得到了井噴爆發(fā)式的發(fā)展。

表1 權(quán)力清單制度研究文獻(xiàn)隨時間增長情況

2.基于SATI3.2和UCINET的關(guān)鍵詞聚類知識圖譜

在SATI3.2中選取“關(guān)鍵詞”字段，將頻次為6及以上的“關(guān)鍵詞”抽取出來，生成共現(xiàn)矩陣，然后導(dǎo)入U(xiǎn)CINET中，生成K-core聚類知識圖譜，共生成13個聚類，其中節(jié)點(diǎn)大小代表關(guān)鍵詞之間的相對頻次，節(jié)點(diǎn)顏色深淺代表簇類，連線代表共現(xiàn)關(guān)系。通過整理可以得到如表3的聚類結(jié)果。

如表3所示，聚類1表示政府體系的整體建設(shè)，即頂層設(shè)計(jì)；聚類2表示的是政府的電子政務(wù)系統(tǒng)；聚類3表示政府部門的公開性；聚類4表示經(jīng)濟(jì)體制改革的發(fā)展要求；聚類5表示權(quán)力清單制度中的公職人員的管理模式；聚類6表示權(quán)力制約；聚類7表示權(quán)力監(jiān)督；聚類8表示權(quán)力清單制度化建設(shè)；聚類9表示權(quán)力清單制度的負(fù)面清單和責(zé)任清單的建設(shè)；聚類10表示簡政放權(quán)和建設(shè)法治政府；聚類11表示地方性政府的權(quán)力清單制度建設(shè)；聚類12強(qiáng)調(diào)政府治理方式的轉(zhuǎn)變和創(chuàng)新；聚類13強(qiáng)調(diào)權(quán)力運(yùn)行的公開性。

3.基于BICOMB和SPSS21.0的關(guān)鍵詞聚類知識圖譜

將軟件BICOMB中生成的詞篇矩陣導(dǎo)入SPSS21.0，形成系統(tǒng)聚類知識圖譜（見圖二）。

三類聚類（見表4）分別可以表示為行政體制改革、頂層設(shè)計(jì)和政府職能轉(zhuǎn)變。行政體制改革涵蓋了權(quán)力清單制度的權(quán)力清理、權(quán)力公開、權(quán)力監(jiān)督、權(quán)力制約以及權(quán)力清單制度的長效化；頂層設(shè)計(jì)涵蓋了權(quán)力清單制度的目標(biāo)設(shè)定、具體實(shí)施方案、電子政府建設(shè)、成效檢驗(yàn)和績效改進(jìn)；政府職能轉(zhuǎn)變則是指簡政放權(quán)，加強(qiáng)負(fù)面清單和責(zé)任清單建設(shè)，以建設(shè)法治政府。

表2 我國權(quán)力清單制度研究關(guān)鍵詞共現(xiàn)聚類結(jié)果

（三）戰(zhàn)略坐標(biāo)圖

戰(zhàn)略坐標(biāo)圖是SPSS21.0中多維尺度分析的結(jié)果。多維尺度分析是通過觀測量之間的距離分析來發(fā)現(xiàn)其空間結(jié)構(gòu)，其通常是二維空間（或三維），將分析對象以點(diǎn)狀分布到一個特定位置[9]，以反映學(xué)術(shù)熱點(diǎn)和研究前沿。越在戰(zhàn)略坐標(biāo)圖中間的關(guān)鍵詞表明與它有聯(lián)系的關(guān)鍵詞越多，在學(xué)科里的位置也就越重要，反之，則越孤立。[10]因?yàn)槟壳爸挥蠸PSS21.0可以生成戰(zhàn)略坐標(biāo)圖，因此利用BICOMB生成的詞篇矩陣，導(dǎo)入SPSS21.0中，根據(jù)Ochiai系數(shù)，生成相似矩陣，通過轉(zhuǎn)換生成相異矩陣，并進(jìn)而生成戰(zhàn)略坐標(biāo)圖。將生成的戰(zhàn)略坐標(biāo)圖結(jié)合聚類樹狀圖，繪制出我國權(quán)力清單制度研究熱點(diǎn)知識圖譜 （見圖三）。

戰(zhàn)略坐標(biāo)圖的結(jié)果揭示出“權(quán)力尋租”處于二維空間中的核心位置，這表明權(quán)力清單制度研究的內(nèi)核在于對“權(quán)力尋租”問題的探究。實(shí)施權(quán)力清單制度不僅從權(quán)力數(shù)量維度減少了權(quán)力尋租的機(jī)會，而且從權(quán)力公開維度擠壓了權(quán)力尋租的空間，進(jìn)而促進(jìn)了廉政生態(tài)建設(shè)。反觀權(quán)力清單制度在戰(zhàn)略坐標(biāo)圖中處于邊緣位置，反映出在現(xiàn)實(shí)操作和理論構(gòu)建中，權(quán)力清單制度實(shí)際是一種應(yīng)用型制度設(shè)計(jì)，主要指向法治政府的建設(shè)和政府職能的轉(zhuǎn)向，因而反映出當(dāng)前權(quán)力清單制度研究的重點(diǎn)在于其現(xiàn)實(shí)的政治意涵，而其實(shí)際的制度完善尚處于持續(xù)改進(jìn)的次優(yōu)狀態(tài)，這也反映出現(xiàn)實(shí)中權(quán)力清單制度的實(shí)施遭遇了瓶頸。

根據(jù)交易成本理論，權(quán)力清單制度的權(quán)力梳理、清洗、公開、調(diào)整都需要各級政府承擔(dān)較大的行政成本和協(xié)調(diào)成本（科斯等，1994）。而科斯定理指出，當(dāng)交易成本不為零時，不同的權(quán)力配置界定會帶來不同的資源配置。在逐漸增大的制度成本和制度激勵之間存在較大現(xiàn)實(shí)差異時，權(quán)力清單制度的理論研究或者實(shí)踐推進(jìn)就會后繼乏力。針對權(quán)力清單制度建設(shè)實(shí)證文獻(xiàn)中都突出地方性權(quán)力清單制度的優(yōu)勢和特點(diǎn)，而這些差異特性在地方政府的推進(jìn)中呈現(xiàn)形式上的差異，權(quán)力清單制度的地方實(shí)踐并未跳出頂層設(shè)計(jì)的結(jié)構(gòu)框架，因而權(quán)力清單制度既有的建設(shè)成果轉(zhuǎn)化為改革動力的績效顯得不盡如人意，同時過多關(guān)注權(quán)力清單制度的政治意涵而較少聚焦權(quán)力清單制度的整體建設(shè)顯示出權(quán)力清單制度研究后勁不足。根據(jù)交易成本理論的推導(dǎo)，并不是要否定權(quán)力清單制度的推行成效和公共價(jià)值。推行權(quán)力清單制度可以規(guī)范行政權(quán)力的運(yùn)行、調(diào)適權(quán)力的結(jié)構(gòu)，擠壓權(quán)力腐敗和異化的空間，拉近政府與公眾之間的權(quán)力距離，實(shí)現(xiàn)政府治理績效的提升，這是宏觀制度設(shè)計(jì)的核心要義，也是推行權(quán)力清單制度的效益。

表3 基于SATI3.2和UCINET的我國權(quán)力清單制度研究關(guān)鍵詞共現(xiàn)聚類結(jié)果

四、權(quán)力清單制度的聚類共識與差異特征

綜合三種中文文獻(xiàn)計(jì)量工具的聚類結(jié)果，可以發(fā)現(xiàn)我國當(dāng)前研究權(quán)力清單制度的現(xiàn)狀和特點(diǎn)。通過對比，可以發(fā)現(xiàn)三種結(jié)果都包含“社會環(huán)境（行政體制改革）、實(shí)施方案、行政人員、簡政放權(quán)、限時辦結(jié)制、灰色地帶、權(quán)力清單制度、辦公廳、檢察機(jī)關(guān)”等節(jié)點(diǎn)和聚類結(jié)果，可以得出權(quán)力清單制度研究形成了三種共識。根據(jù)比對聚類樣態(tài)的差異性，即電子政務(wù)、權(quán)利清單、負(fù)面清單（SATI3.2和BICOMB的結(jié)果）、村級事務(wù)、公共資源交易（Cite SpaceⅢ的結(jié)果），可以發(fā)現(xiàn)聚類結(jié)果呈現(xiàn)的差異性特征。

（一）權(quán)力清單制度的聚類共識

一是宏觀設(shè)計(jì)與制度意涵（社會環(huán)境、簡政放權(quán)、灰色地帶）。建設(shè)權(quán)力清單制度是實(shí)現(xiàn)“法無授權(quán)不可為”和“法定職責(zé)必須為”的有效手段和有力抓手。[11]權(quán)力清單制度的推行不同于傳統(tǒng)的漸進(jìn)式制度設(shè)計(jì)和演進(jìn)，它采取的是自上而下式的推行方式。中央層面明析了權(quán)力清單制度的兩個基本要求、八個主要任務(wù)、五個實(shí)施步驟，特別強(qiáng)調(diào)了地方政府在建立地方權(quán)力清單制度時，要發(fā)揮主觀能動性，將地方性特色與權(quán)力清單的功能性有效結(jié)合，推行具有地方適應(yīng)性的權(quán)力清單制度，激發(fā)社會活力，從而穩(wěn)步實(shí)現(xiàn)我國全面深化改革的目標(biāo) （夏德鋒，2015）。要將權(quán)力清單制度的頂層設(shè)計(jì)與簡政放權(quán)、轉(zhuǎn)變政府職能、促進(jìn)政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化相結(jié)合。建立權(quán)力清單制度是對簡政放權(quán)的理性提升，可有效改善過去簡政放權(quán)改革中“一放就亂、一收就死”的情境，是對過去我國一些地區(qū)行政體制改革探索的科學(xué)總結(jié) （陳坤、仲帥，2014）。建立權(quán)力清單制度，可有效理順政府與市場的邊界和關(guān)系，推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，以其蘊(yùn)含的制度性價(jià)值，推進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化（謝建平，2014）。

表4 基于BICOMB和SPSS21.0的我國權(quán)力清單制度研究關(guān)鍵詞共現(xiàn)聚類結(jié)果

二是制度運(yùn)行及調(diào)適 （實(shí)施方案、行政人員、限時辦結(jié)制、權(quán)力清單制度、檢察機(jī)關(guān)）。權(quán)力清單制度推行關(guān)乎法治政府的有效建設(shè)和全面深化改革的前進(jìn)步伐，因而在明晰權(quán)力清單制度建設(shè)核心要義的基礎(chǔ)上，如何推行權(quán)力清單制度成為各級政府的首要問題。權(quán)力清單制度的推行需要關(guān)注五個方面：其一，權(quán)力清單的屬性確定。權(quán)力清單屬性的解讀存在三種樣態(tài)，要么用“依清單行政代替了依法行政”，要么將清單作為信息公開的一種方式，要么將權(quán)力清單作為一種自制性行政規(guī)則，因而在實(shí)踐中的權(quán)力清單屬性歸屬尚不明確。其二，權(quán)力清單制度的編制主體和監(jiān)管主體問題。權(quán)力清單制度通行做法是將政府機(jī)關(guān)自身作為編制主體，“自己編制自己的權(quán)力網(wǎng)絡(luò)”，缺乏合法性，并且制定權(quán)力清單的權(quán)力本身是一種國家權(quán)力，它同樣“不可任性”，同樣需要被監(jiān)管，而權(quán)力清單制度的監(jiān)管主體在現(xiàn)實(shí)中一般為發(fā)改委、編制辦公室和法制辦，因而其編制主體和監(jiān)管主體的合法性有待商榷。其三，權(quán)力清單制度的運(yùn)行機(jī)制問題。權(quán)力清單制度的運(yùn)行存在“兩步法”“三步法”“四步法”“五步法”等樣態(tài)，在實(shí)際中大多數(shù)省份權(quán)力清單的實(shí)施步驟分為五個階段，呈現(xiàn)清權(quán)、確權(quán)、放權(quán)、制權(quán)、曬權(quán)的權(quán)力編制模式。然而，在運(yùn)行中存在合法性問題，編制的主體是政府自身，缺乏公眾的參與，以致權(quán)力清單內(nèi)容缺乏程序性和實(shí)用性。[12]其四，權(quán)力清單制度的內(nèi)容問題。權(quán)力清單制度蘊(yùn)含的公開性特征，使其在政府網(wǎng)站載體進(jìn)行展示，在公開的權(quán)力清單內(nèi)容中，權(quán)力事項(xiàng)的劃分存在多種結(jié)果，權(quán)力事項(xiàng)的梳理口徑存在系統(tǒng)性的不一致，權(quán)力清單內(nèi)容編制呈現(xiàn)粗放的樣態(tài)。其五，權(quán)力清單制度的配套機(jī)制問題。權(quán)力清單制度建設(shè)是一項(xiàng)長期發(fā)展的系統(tǒng)工程，需要持續(xù)性的政治投入和行政執(zhí)行[13]，建立長效的調(diào)整機(jī)制和有效的觸發(fā)機(jī)制[14]，推動權(quán)力清單制度的長效化發(fā)展，構(gòu)建預(yù)防性監(jiān)管、過程性監(jiān)管和事后監(jiān)管的多維體系[15]，這是推進(jìn)權(quán)力清單制度系統(tǒng)化建設(shè)的必然要求。

圖三 基于BICOMB和SPSS21.0的我國權(quán)力清單制度研究戰(zhàn)略坐標(biāo)圖

三是制度效果轉(zhuǎn)化及二次推進(jìn)（簡政放權(quán)、辦公廳）。權(quán)力清單制度的實(shí)踐依托于全面深化改革、推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的時代背景。如何將權(quán)力清單制度的實(shí)踐成效和公共性價(jià)值轉(zhuǎn)化為推進(jìn)政府簡政放權(quán)和現(xiàn)代化治理體系建設(shè)的驅(qū)動力，成為權(quán)力清單制度建設(shè)的“元問題”。針對效果轉(zhuǎn)化問題，顧平安提出，要汲取權(quán)力清單制度在推行中的寶貴經(jīng)驗(yàn)，將實(shí)際中存在的權(quán)力清單監(jiān)管主體的差異化、權(quán)力清單編制主體的合法性問題、權(quán)力事項(xiàng)劃分的巨大差異、行政審批和行政許可的概念界定問題、權(quán)力清單公開機(jī)制[16]等議題，從中央層面給出解答。然而，現(xiàn)實(shí)中存在的過度以簡政放權(quán)為目的、過度以任務(wù)為導(dǎo)向、政府及其職能部門不主動積極等問題（鄭俊田等，2016；王春業(yè)，2016），對于反饋到中央層面的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)在多大程度能反映實(shí)情，尚有待考量。同時，如何構(gòu)建積極有效的制度激勵，推進(jìn)權(quán)力清單制度的深化也是關(guān)乎制度效果轉(zhuǎn)化的核心問題。

（二）權(quán)力清單制度的差異特征

在總結(jié)聚類共識的過程中，可以輔證當(dāng)前學(xué)術(shù)注意力在于權(quán)力清單制度背后的政治意涵，而將制度建設(shè)轉(zhuǎn)化為公共性價(jià)值旨?xì)w，需要總結(jié)現(xiàn)有研究的異質(zhì)性節(jié)點(diǎn)。根據(jù)文獻(xiàn)計(jì)量實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)成果，這種存在于邊緣性的具有差異的聚類節(jié)點(diǎn)實(shí)際上是研究前沿和具體實(shí)踐的指向。結(jié)合研究成果的理論構(gòu)建，總結(jié)出權(quán)力清單制度的兩個異質(zhì)性節(jié)點(diǎn)。

一是多樣清單交融管理及權(quán)力數(shù)據(jù)平臺優(yōu)化（電子政務(wù)、權(quán)利清單、負(fù)面清單）。權(quán)力清單制度是一個系統(tǒng)的清單體系，就目前的實(shí)踐結(jié)果而言，權(quán)力清單制度包括權(quán)力清單、責(zé)任清單和負(fù)面清單[17]，隨著清單制度的應(yīng)用泛化，權(quán)利清單、服務(wù)清單、扶貧清單等類別相繼出現(xiàn)，超越了權(quán)力清單的理念范疇，但同時豐富了清單體系的建設(shè)，因而除構(gòu)建既有的權(quán)力清單制度調(diào)整機(jī)制外，還應(yīng)實(shí)事求是結(jié)合清單類型的治理創(chuàng)新模式，讓權(quán)力清單制度與其他清單體系相互交融但互不沖突，這就需要創(chuàng)新管理模式。當(dāng)前治理現(xiàn)代化的重要特征是“互聯(lián)網(wǎng)+政府服務(wù)”，網(wǎng)絡(luò)化的數(shù)據(jù)存儲和信息交流便利了公眾和政府之間的交互溝通，打破了傳統(tǒng) “繁文縟節(jié)”的審批窘境，有助于實(shí)現(xiàn)政務(wù)服務(wù)的“一站式”辦理。但與此同時，地方政府之間存在的信息孤島、跨部門信息共享的障礙并未隨著大數(shù)據(jù)時代的來臨而消解，權(quán)力清單制度建設(shè)的成效在轉(zhuǎn)化為治理現(xiàn)代化動力的過程中，需要轉(zhuǎn)變部門治理的狹隘觀念，將服務(wù)質(zhì)量提升與政府平臺優(yōu)化結(jié)合起來。其一，應(yīng)該實(shí)現(xiàn)以權(quán)力清單為主的清單內(nèi)容的標(biāo)準(zhǔn)化，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)清單數(shù)據(jù)接口的規(guī)范化，構(gòu)建全國統(tǒng)一的權(quán)力清單數(shù)據(jù)平臺，既方便全國權(quán)力事項(xiàng)的統(tǒng)一管理，又方便權(quán)力事項(xiàng)的調(diào)適和監(jiān)管；其二，應(yīng)該實(shí)現(xiàn)清單數(shù)據(jù)的共享機(jī)制，促進(jìn)各級政府之間必要的情報(bào)交流，及時更新和完善權(quán)力清單數(shù)據(jù)庫；其三，構(gòu)建便利的權(quán)力清單公開機(jī)制和公開渠道，增強(qiáng)公眾參與的積極性。

二是小微權(quán)力與公共性資源的規(guī)范管理（村級事務(wù)、公共資源交易）。在農(nóng)村電商和精準(zhǔn)扶貧的雙重推動下，村級干部等的權(quán)力不斷增大。這些小微權(quán)力直接面對群眾、關(guān)乎民生，當(dāng)前自上而下的政策推進(jìn)模式，給予了小微權(quán)力充足的學(xué)習(xí)樣本。然而，村級權(quán)力的規(guī)范始終在政策文本內(nèi)容的范疇之外，對小微權(quán)力的研究也多是淺嘗輒止。[18]權(quán)力清單制度理應(yīng)囊括關(guān)乎民生的小微權(quán)力，促進(jìn)村組織手中的權(quán)力資源真正用于改善民眾的生產(chǎn)生活。這就需要厘清村干部權(quán)力邊界、制定權(quán)力運(yùn)行流程、打造村務(wù)陽光工程、打造為民務(wù)實(shí)清廉隊(duì)伍，推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧政策的精準(zhǔn)落實(shí)，將宏觀、中觀的制度效益轉(zhuǎn)化為微觀的共享紅利。同時，無論在村級組織或者省級政府內(nèi)部都存在職權(quán)交叉的公共性資源的分配問題，而政府與市場邊界的權(quán)力交叉情狀更為復(fù)雜，權(quán)力之間的相互打架、相互交織反作用于權(quán)力清單制度的建設(shè)，加劇了權(quán)力清單制度法律效力的流失。[19]只有進(jìn)一步分化、具化、精化權(quán)力細(xì)節(jié)和凈化權(quán)力數(shù)據(jù)，才能發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用。在現(xiàn)實(shí)中，江西、湖北、河北、山東、福建、黑龍江、湖南等省份根據(jù)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)等有關(guān)公共性資源交易分配問題單列了一項(xiàng)清單，更進(jìn)一步，江西省在中小企業(yè)局的官方網(wǎng)站獨(dú)立梳理了有關(guān)權(quán)力事項(xiàng)的權(quán)力清單，然而這一利民、便民的服務(wù)創(chuàng)新缺乏嚴(yán)格的規(guī)范性文件約束，容易導(dǎo)致權(quán)力擴(kuò)張。但不可否認(rèn)的是，這一理論構(gòu)建與現(xiàn)實(shí)交織的創(chuàng)造性服務(wù)需要進(jìn)一步被借鑒和規(guī)范，以擴(kuò)展到更大的平臺。

五、結(jié)語

將現(xiàn)實(shí)熱點(diǎn)權(quán)力清單制度與文獻(xiàn)計(jì)量研究方法結(jié)合，既客觀展示了權(quán)力清單制度研究當(dāng)前的樣態(tài)，又拓展了文獻(xiàn)計(jì)量方法的研究空間，進(jìn)一步研究了多源聚類結(jié)果的共識和差異分析，實(shí)現(xiàn)了科研方法的多元化。通過對比聚類結(jié)果，得出了權(quán)力清單制度研究的三點(diǎn)共識，即權(quán)力清單制度的宏觀意涵、制度運(yùn)行和調(diào)適、制度效果轉(zhuǎn)化及二次推進(jìn)，這些結(jié)果是指導(dǎo)權(quán)力清單制度進(jìn)一步完善的理論基礎(chǔ)。根據(jù)差異化特征得出了權(quán)力清單制度現(xiàn)實(shí)建設(shè)還需要改進(jìn)的空間，多樣清單的交融管理及權(quán)力數(shù)據(jù)平臺優(yōu)化、小微權(quán)力和公共性資源的規(guī)范管理是其具體指向。同時，根據(jù)戰(zhàn)略坐標(biāo)圖，顯示當(dāng)前權(quán)力清單制度的研究重在關(guān)注權(quán)力清單制度的政治意涵，而對制度的完善問題關(guān)注較少。因此，如何進(jìn)一步完善權(quán)力清單與其他清單之間的銜接機(jī)制，如何將權(quán)力清單制度建設(shè)成果切實(shí)轉(zhuǎn)化為改革動力，是權(quán)力清單制度研究需要逐步解決的問題。

[1]趙兵：《中辦國辦印發(fā)關(guān)于推行地方各級政府工作部門權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見》，《人民日報(bào)》2015年3月25日

[2]劉維寅：《建立權(quán)力清單制度 推進(jìn)政府依法全面履行職能》，《中國機(jī)構(gòu)改革與管理》2015年第5期，第19～22頁

[3]李強(qiáng)：《權(quán)力清單制度：給行政權(quán)力打造一個制度的籠子》，《求是》2014 年第 4 期，第 36～38 頁

[4]關(guān)保英：《權(quán)力清單的行政法構(gòu)造》，《鄭州大學(xué)學(xué)報(bào) （哲學(xué)社會科學(xué)版）》2014年第6期，第64～69 頁

[5]杜敏：《推行行政權(quán)力清單制度的法理反思與制度完善》，《江西社會科學(xué)》2016年第5期，第160～166 頁

[6]任進(jìn)：《權(quán)力清單和負(fù)面清單的法治意義》，《理論參考》2014年第 6期，第 49～50頁

[7]申海平：《權(quán)力清單的定位不能僭越法律》，《學(xué)術(shù)界》2015年第1期，第 126～134頁

[8]吳雁平：《論建立和推行檔案行政權(quán)力清單制度》，《檔案管理》2015 年第 6 期，第 10～12 頁

[9]郭文斌 方俊明 陳秋珠：《基于關(guān)鍵詞共詞分析的我國自閉癥熱點(diǎn)研究》，《西北師大學(xué)報(bào)（社會科學(xué)版）》2012年第 1期，第 128～132頁

[10]劉榮：《基于科學(xué)知識圖譜的創(chuàng)新系統(tǒng)研究的歷史與現(xiàn)狀分析》，《科技管理研究》2008年第 12期，第 502～504頁

[11]任學(xué)婧 費(fèi)蓬煜：《推行行政權(quán)力清單和責(zé)任清單制度研究——以河北省為例》，《人民論壇》2016年第 2期，第 53～55頁

[12]喻少如：《權(quán)力清單制度中的公眾參與研究——兼論權(quán)力清單之制度定位》，《南京社會科學(xué)》2016年第 1期，第 100～106頁

[13]顧平安：《加快推進(jìn)行政審批制度改革的二次設(shè)計(jì)》，《中國行政管理》2015年第6期，第21～24 頁

[14]任進(jìn)：《推行政府及部門權(quán)力清單制度》，《行政管理改革》2014年第12期，第48～53頁

[15]徐信貴：《實(shí)施權(quán)力清單制度要聚焦三維監(jiān)管》，《理論探索》2016 年第 3 期，第 70～75 頁

[16]申海平：《權(quán)力清單的定位不能僭越法律》，《學(xué)術(shù)界》2015年第 1期，第 12～134頁

[17]郭人菡：《基于“權(quán)力清單”、“權(quán)利清單”和“負(fù)面清單”的簡政放權(quán)模式分析》，《行政與法》2014年第 7期，第 23～28頁

[18]褚銀良：《小微權(quán)力也要關(guān)進(jìn)籠子》，《求是》2014年第 6期，第 42～43頁

[19]林孝文：《地方政府權(quán)力清單法律效力研究》，《政治與法律》2015 年第 7 期，第 64～70 頁

Operation Mechanism,Effect Transformation and Perfection of Power List System

Yang Zheng

Based on the 720 data,Cite Space III,SATI3.2 and BICOMB were used to plot the cohesion clustering knowledge map and strategic coordinate graph.The study found that the academic emphasis on the study of the political meaning of the power list system,weakened the power list system.There were research consensus in the dimension of macro-meaning,operation mechanism and effect transformation of power list system,and diversification of inventory management and platform optimization,small micro-power and public resource management are the different characteristics of clustering results and will become important measures to promote the realization of power list system.

local government behavior,power list system,reform of“decentralization,management and service”