張義博+周振

今年5月份，我國宣布最遲不晚于7月16日解禁美國牛肉進(jìn)口，此舉在國內(nèi)外引發(fā)廣泛討論，就連特朗普也聲稱“中國允許進(jìn)口美國牛肉才是真正的新聞”。從解禁以來的市場情況看，美國牛肉價格高于預(yù)期，究其原因除了空運(yùn)成本高外，也與美國牛肉主打中高端市場有關(guān)，后期海運(yùn)進(jìn)來后，美國牛肉價格將會明顯下降，不少養(yǎng)殖戶擔(dān)心低價沖擊，但也有專家認(rèn)為無須過分擔(dān)憂。鑒于此，亟需綜合研判，規(guī)避潛在風(fēng)險，在開放中促進(jìn)國產(chǎn)肉牛產(chǎn)業(yè)競爭力提升。

一、解禁美國牛肉進(jìn)口釋放出三大積極信號

（一）中美雙邊經(jīng)貿(mào)緊張關(guān)系有所緩解

特朗普上臺以來，奉行“美國優(yōu)先”原則，推動實施旨在減少美國貿(mào)易赤字、具有保護(hù)主義傾向的貿(mào)易政策。中國目前是美國最大的貿(mào)易逆差國，加上特朗普政府多名核心成員對華貿(mào)易的強(qiáng)硬態(tài)度，使人們對中美之間貿(mào)易前景深感憂慮。解禁美國牛肉進(jìn)口作為中美“百日經(jīng)貿(mào)計劃”的重大成果之一，標(biāo)志著中美之間就經(jīng)貿(mào)議題達(dá)成初步共識，早先倍感擔(dān)憂的中美貿(mào)易緊張關(guān)系得以緩解。這是特朗普上任以來首次在對華問題上偏離競選承諾，再次表明中美雙邊貿(mào)易關(guān)系正?；蟽蓢纠?。

從此次中美經(jīng)貿(mào)談判成果可以看出，兩國之間存在明顯的利益交換，突出表現(xiàn)在我國解禁美國牛肉進(jìn)口的同時，換取美國放行從中國進(jìn)口熟制禽肉。在當(dāng)前中美貿(mào)易失衡的巨大壓力下，我國通過對美牛肉等大宗農(nóng)產(chǎn)品的采購，滿足了美國農(nóng)業(yè)院外游說團(tuán)體的訴求，釋放了中國著力解決雙邊經(jīng)貿(mào)關(guān)系不平衡的善意和決心，避免了特朗普兌現(xiàn)激進(jìn)的貿(mào)易保護(hù)主義措施。

（二）我國應(yīng)對美國牛肉進(jìn)口沖擊有底氣

我國對美國牛肉已經(jīng)實施了14年的進(jìn)口禁令，選擇在當(dāng)前解禁意味著對進(jìn)口美國牛肉的影響進(jìn)行了充分評估，中國肉牛產(chǎn)業(yè)不會就此倒下。第一，從消費(fèi)數(shù)量看，沒有哪個國家能夠“養(yǎng)活”中國人。2016年我國牛肉進(jìn)口量58萬噸，全年進(jìn)口量占國內(nèi)消費(fèi)量比重不到7.5%。即便是美國出口牛肉全部進(jìn)入中國，按2016年美國牛肉出口量116萬噸計算，也僅占中國消費(fèi)市場的15%，國產(chǎn)牛肉依舊能占據(jù)大部分市場份額。第二，從養(yǎng)殖成本看，國內(nèi)肉牛養(yǎng)殖的飼料成本大幅下降。2016年我國實施了玉米收儲制度改革，玉米價格顯著下降。2017年3月玉米價格同比下降12%，東北部分地區(qū)降幅甚至高達(dá)50%。玉米作為肉牛養(yǎng)殖中最主要的飼料糧，其價格大幅下降并維持低位提高了國內(nèi)肉牛的養(yǎng)殖收益，也增強(qiáng)了國際競爭力。第三，從產(chǎn)品品質(zhì)看，進(jìn)口牛肉不符合國內(nèi)消費(fèi)習(xí)慣。受運(yùn)輸距離制約，進(jìn)口牛肉幾乎全是凍肉，2016年我國凍牛肉進(jìn)口量占比達(dá)98.8%。由于鮮肉和凍肉品質(zhì)口感差異大，國人消費(fèi)習(xí)慣更喜歡鮮肉，目前鮮肉消費(fèi)占消費(fèi)總量的80%。這也是為什么國內(nèi)消費(fèi)需求快速增長、國內(nèi)外牛肉價格長期倒掛的背景下，進(jìn)口牛肉量僅占國內(nèi)消費(fèi)量不到7.5%的重要原因。因消費(fèi)習(xí)慣短期難以改變，進(jìn)口美國牛肉只能是對國產(chǎn)牛肉供給的一個補(bǔ)充。第四，從市場價格看，美國牛肉并沒有想象中的那么便宜。根據(jù)美國農(nóng)業(yè)部發(fā)布數(shù)據(jù)，2017年1季度，美國牛肉出口報關(guān)均價6.5美元/公斤。若按報關(guān)均價出口中國，加上關(guān)稅與增值稅后折合人民幣就達(dá)27.5元/斤。目前北京批發(fā)市場上每斤牛肉價格為23—28元，而物美出售的美國牛肉價格每斤為58—158元。即便通過低成本的海運(yùn)進(jìn)入我國，美國牛肉價格估計也在30元以上。由此可見美國牛肉價格并不比國內(nèi)便宜，其優(yōu)勢主要體現(xiàn)在品質(zhì)上。第五，從進(jìn)口結(jié)構(gòu)看，最主要的影響是其他出口國。2015年巴西牛肉獲準(zhǔn)入華，沒有引發(fā)我國牛肉進(jìn)口量的大幅上漲，僅僅是搶占了澳大利亞的市場份額。美國肉牛飼養(yǎng)方式與巴西一樣以谷飼為主，肉質(zhì)還優(yōu)于巴西。因此，美國牛肉解禁會如同巴西搶占澳大利亞市場份額一樣，擠占巴西在中國的市場份額，不會對我國牛肉進(jìn)口總量造成較大影響。

（三）解禁美國牛肉進(jìn)口有好處

除了需要關(guān)注的風(fēng)險外，也要正視解禁美國牛肉進(jìn)口帶來的諸多益處。第一，更有效地彌補(bǔ)國內(nèi)牛肉供需缺口。我國現(xiàn)已成為全球牛肉消費(fèi)需求增長最快的國家。據(jù)統(tǒng)計，2016年我國牛肉消費(fèi)量已達(dá)774.5萬噸，當(dāng)年產(chǎn)量僅為717萬噸，產(chǎn)需缺口57.5萬噸。解禁美國牛肉，擴(kuò)大了進(jìn)口來源，能夠更好地滿足國內(nèi)日益增長的牛肉消費(fèi)需求。第二，減少牛肉走私。近年來，我國走私牛肉屢禁不止，常年走私量遠(yuǎn)超合法進(jìn)口量，美國是主要的走私牛肉來源國。隨著美國牛肉通過正規(guī)渠道進(jìn)入我國市場，來自美國的走私牛肉的數(shù)量將會大幅下降，不僅規(guī)范了市場秩序，更有利于控制進(jìn)口牛肉品質(zhì)。第三，具有資源和環(huán)境替代效應(yīng)。肉牛養(yǎng)殖需要大量的土地和糧食，養(yǎng)殖中還會釋放甲烷氣體，是農(nóng)業(yè)碳排放的主要來源之一。據(jù)測算，進(jìn)口10萬噸美國牛肉相當(dāng)于節(jié)約343.4萬畝耕地，每年減少6.4萬噸碳排放量（見表1）。這種資源和環(huán)境替代效應(yīng)隨著進(jìn)口量的上升會更加明顯。第四，倒逼國內(nèi)肉牛產(chǎn)業(yè)加快現(xiàn)代化步伐。美國牛肉的到來會進(jìn)一步加劇牛肉供給競爭，但也會加快我國肉牛養(yǎng)殖結(jié)構(gòu)由分散化、粗放型向規(guī)模化、集約化轉(zhuǎn)變，促進(jìn)國內(nèi)肉牛養(yǎng)殖在成本控制上下功夫，也便于將美國先進(jìn)的肉牛養(yǎng)殖和管理理念引入我國，豐富牛肉制品種類、提高牛肉品質(zhì)。

二、解禁美國牛肉需要警惕三大潛在風(fēng)險

（一）進(jìn)口沖擊導(dǎo)致國內(nèi)肉牛產(chǎn)能和價格寬幅波動

雖然我國牛肉進(jìn)口量不大，但進(jìn)口增長迅速，牛肉對外依存度增加較快。2007年我國牛肉對外依存度不足0.1%，2016年就攀升至7.5%。對外依存度提高，強(qiáng)化了國內(nèi)外市場的聯(lián)動性，導(dǎo)致國際牛肉供需和價格波動極易傳導(dǎo)到我國。當(dāng)前，我國肉牛養(yǎng)殖正處于從散養(yǎng)為主向大規(guī)模養(yǎng)殖轉(zhuǎn)型的過渡期，中小規(guī)模養(yǎng)殖戶占主導(dǎo)，這種生產(chǎn)結(jié)構(gòu)既不具備家庭散養(yǎng)的低成本優(yōu)勢，也缺乏大規(guī)模養(yǎng)殖的抗風(fēng)險能力。在國際牛肉價格波動的影響下，容易引發(fā)“一哄而上”和“一哄而散”，造成肉牛產(chǎn)能的寬幅波動。

（二）制約國內(nèi)肉牛產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間

2016年我國人均牛肉消費(fèi)量5.6公斤，遠(yuǎn)低于世界人均水平的10公斤。由于牛肉消費(fèi)與收入水平高度正相關(guān)，未來我國牛肉消費(fèi)市場空間廣闊。但是，隨著近年來牛肉進(jìn)口的逐漸放開，國內(nèi)肉牛產(chǎn)業(yè)雖未萎縮，產(chǎn)業(yè)發(fā)展卻明顯受限。2007年以來，我國牛肉產(chǎn)量增速低于消費(fèi)增速，更低于進(jìn)口增速（見表2），進(jìn)口量在消費(fèi)量中的比重上升較快，國內(nèi)快速增長的牛肉消費(fèi)需求未能完全轉(zhuǎn)化為國產(chǎn)牛肉的發(fā)展機(jī)遇，反而被進(jìn)口牛肉占領(lǐng)。因此，我們要高度關(guān)注美國牛肉進(jìn)口對國內(nèi)新增消費(fèi)市場的擠占，以及對國內(nèi)肉牛產(chǎn)業(yè)壯大發(fā)展的抑制效應(yīng)。endprint

（三）影響主產(chǎn)區(qū)農(nóng)牧民增收和扶貧攻堅

肉牛產(chǎn)業(yè)是我國內(nèi)蒙古、新疆、河南、陜西等主產(chǎn)區(qū)農(nóng)民增收、帶動區(qū)域農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)增長的關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)，在一些縣市甚至已成為支柱產(chǎn)業(yè)。但是由于我國肉牛養(yǎng)殖單位成本較高，且趨于上漲，抗風(fēng)險能力較低，只有較高的價格水平才能激發(fā)農(nóng)民的養(yǎng)殖積極性。然而，美國等發(fā)達(dá)國家肉牛養(yǎng)殖借助規(guī)?；?、技術(shù)先進(jìn)和原料便宜優(yōu)勢，早已進(jìn)入養(yǎng)殖成本穩(wěn)定期，擁有很強(qiáng)的價格競爭力。隨著牛肉進(jìn)口量的上升，國產(chǎn)牛肉價格上漲將遭遇進(jìn)口牛肉價格天花板，主產(chǎn)區(qū)農(nóng)牧民養(yǎng)殖利潤增長空間將受限。近年來，在國內(nèi)養(yǎng)殖成本上升與進(jìn)口牛肉的雙重沖擊下，我國肉牛產(chǎn)業(yè)凈利潤、利潤率已經(jīng)連年下滑。許多肉牛主產(chǎn)區(qū)是我國精準(zhǔn)扶貧攻堅區(qū)，美國等國牛肉進(jìn)口量的快速上升會削弱這些地區(qū)精準(zhǔn)扶貧政策的實施效果，誘發(fā)敏感地區(qū)、敏感人口返貧。

三、政策建議

（一）靈活應(yīng)用國際貿(mào)易規(guī)則，支持肉牛企業(yè)“走出去”

美國出口牛肉以優(yōu)質(zhì)高端部位為主，價格偏高，未來不排除順應(yīng)中國市場需求大量出口平價牛肉，而且美國將與巴西、澳大利亞等國爭奪中國牛肉市場，可能刺激各國違規(guī)補(bǔ)貼或低價競爭。為了防范進(jìn)口牛肉超常過快增長，避免國際牛肉低價傾銷，為國內(nèi)肉牛產(chǎn)業(yè)創(chuàng)造平穩(wěn)成長的過渡期，建議以行業(yè)協(xié)會和大型龍頭企業(yè)為依托，建立美國和其他主要牛肉出口國生產(chǎn)成本、支持政策等關(guān)鍵信息搜集和動態(tài)分析機(jī)制，商務(wù)部門適時啟動反補(bǔ)貼、反傾銷調(diào)查，密切關(guān)注主要出口國動物疫情，強(qiáng)化進(jìn)口企業(yè)許可證管理，進(jìn)一步完善對進(jìn)口牛肉的檢驗檢疫準(zhǔn)入制度，在重點口岸不定期開展走私牛肉嚴(yán)打行動。同時，充分利用“兩個市場、兩種資源”，通過信貸支持、通關(guān)便利化等措施，支持國內(nèi)肉牛企業(yè)實施跨境并購、建立海外養(yǎng)殖和加工基地。

（二）積極引導(dǎo)肉牛規(guī)模生產(chǎn)，全面提升國產(chǎn)牛肉競爭力

當(dāng)前我國肉牛養(yǎng)殖以散養(yǎng)為主，在生產(chǎn)效率上與發(fā)達(dá)國家差距明顯，我國肉牛屠宰胴體重比世界平均水平低近100千克，養(yǎng)殖成本卻高出1倍以上。如果不盡快改變當(dāng)前低效的養(yǎng)殖模式，隨著牛肉進(jìn)口量的逐漸上升，國產(chǎn)牛肉不僅無法占領(lǐng)新增消費(fèi)需求，已有市場份額也可能丟失。為此，一是加大對標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)模肉牛養(yǎng)殖場的支持力度。重點是落實大型龍頭企業(yè)養(yǎng)殖用地，實施信貸優(yōu)惠政策。二是解決肉牛養(yǎng)殖中普遍存在的融資難問題。探索開展肉牛供應(yīng)鏈貸款，支持各地?fù)?dān)保公司為肉牛養(yǎng)殖提供信貸擔(dān)保，在牛調(diào)出大縣試點實施養(yǎng)殖設(shè)施、已投?；钆５盅嘿J款。三是加強(qiáng)肉牛養(yǎng)殖技術(shù)體系建設(shè)。圍繞肉牛良種擴(kuò)繁、品種改良、疫病防治、飼料配制、生態(tài)養(yǎng)殖等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，組織企業(yè)和科研院所開展專項技術(shù)攻關(guān)，努力引進(jìn)國外優(yōu)良種公牛，擴(kuò)大實施肉牛基礎(chǔ)母牛擴(kuò)群增量項目，加大肉用能繁母牛和肉牛良種補(bǔ)貼力度。四是實施錯位競爭。圍繞強(qiáng)化國產(chǎn)鮮牛肉優(yōu)勢，規(guī)范活牛定點屠宰，鼓勵精細(xì)化分割和精致化產(chǎn)品開發(fā)，支持冷鏈物流體系建設(shè)，實施高品質(zhì)國產(chǎn)牛肉認(rèn)證標(biāo)簽制度。

（三）努力提高養(yǎng)殖戶收入水平，鞏固肉牛產(chǎn)業(yè)扶貧成果

肉牛產(chǎn)業(yè)的發(fā)展不僅關(guān)系我國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，也與農(nóng)民增收和民族地區(qū)穩(wěn)定密切相關(guān)，必須綜合施策扭轉(zhuǎn)近年來肉牛養(yǎng)殖效益下滑態(tài)勢。為此，一是降低農(nóng)戶飼養(yǎng)成本。據(jù)測算，采用玉米全株青貯飼喂方式，能使1頭肉牛飼料成本降低近千元。要持續(xù)擴(kuò)大“糧改飼”試點范圍，在農(nóng)牧結(jié)合區(qū)示范推廣玉米青貯，普及種養(yǎng)結(jié)合模式；在傳統(tǒng)牧區(qū)和山區(qū)、半山區(qū)強(qiáng)化飼草保障，建設(shè)連片優(yōu)質(zhì)商品牧草基地。同時，鼓勵成立肉牛養(yǎng)殖合作社，采取統(tǒng)一采購、統(tǒng)一集中育肥、統(tǒng)一防疫、統(tǒng)一銷售，降低養(yǎng)殖成本。二是加大一般農(nóng)戶肉牛養(yǎng)殖補(bǔ)貼力度。重點是推動適度規(guī)模養(yǎng)殖，對10頭以上養(yǎng)殖規(guī)模農(nóng)戶的圈舍及其附屬設(shè)施、環(huán)保設(shè)施、廢棄資源循環(huán)利用進(jìn)行升級改造和補(bǔ)助獎勵。三是出臺肉牛養(yǎng)殖保險扶持政策。建議參照生豬保險補(bǔ)貼辦法，制定肉牛養(yǎng)殖政策性保險實施辦法，支持地方和保險公司開發(fā)肉牛養(yǎng)殖保險新品種。四是探索肉牛養(yǎng)殖精準(zhǔn)扶貧模式。以龍頭企業(yè)為依托，以合作社為紐帶，實行政企投入、聯(lián)建聯(lián)養(yǎng)，推廣貸款擔(dān)保、保價回收、股份分紅等緊密型利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，帶動老少邊窮地區(qū)農(nóng)牧民脫貧致富。

（作者單位：國家發(fā)展改革委產(chǎn)業(yè)所）endprint