劉厲兵+王建冬

在新型城鎮(zhèn)化和房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展進(jìn)程中，農(nóng)民工安居是關(guān)鍵一環(huán)。近年來(lái)，黨中央和國(guó)務(wù)院持續(xù)發(fā)力，農(nóng)民工居住滿意度不斷上升，由2014年54.0%提高到2016年56.7%①。如何以改革方式繼續(xù)提升農(nóng)民工滿意度、促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和房地產(chǎn)市場(chǎng)持續(xù)健康發(fā)展。我們由此展開(kāi)研究，并逐步聚焦在引導(dǎo)數(shù)千萬(wàn)農(nóng)民工從廠區(qū)宿舍遷入廠外社區(qū)②。

一、為何提出住廠農(nóng)民工遷入社區(qū)

農(nóng)民工住廠是土地資源相對(duì)富裕、農(nóng)民工進(jìn)城賺錢(qián)回家蓋房、工業(yè)經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)、城里房子是給城市居民蓋的等特定歷史條件下，大規(guī)模、臨時(shí)性、快速安置農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力的有效舉措。但時(shí)移世易，政策體系亟需豐富完善。

（一）住宿廠區(qū)引發(fā)四重不協(xié)調(diào)

農(nóng)民工住廠引發(fā)了居住需求與實(shí)際供給、封閉居住與人的城鎮(zhèn)化、項(xiàng)目用地緊張與非生產(chǎn)性占地、購(gòu)房意愿增強(qiáng)與部分地區(qū)高庫(kù)存之間不協(xié)調(diào)。

一是積極建設(shè)廠區(qū)宿舍與農(nóng)民工住廠意愿下降之間供需不協(xié)調(diào)。廠區(qū)宿舍以較低時(shí)間和實(shí)物成本解決了全國(guó)數(shù)千萬(wàn)外來(lái)農(nóng)民工安置問(wèn)題，為政策所鼓勵(lì)。然而，隨著農(nóng)民工收入提高及年齡結(jié)構(gòu)調(diào)整，其居住需求深刻變化。數(shù)據(jù)分析發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民工住宿舍意愿在2014—2016年持續(xù)下降，從30.15%降至20.25%，而購(gòu)房租房意愿之和不斷上升③。圖1反映了農(nóng)民工對(duì)成套住房和家庭生活的需求在逐步增加。

二是廠內(nèi)居住與人的城鎮(zhèn)化之間不協(xié)調(diào)。住宿廠內(nèi)將農(nóng)民工生活環(huán)境與城市居民分割開(kāi)，導(dǎo)致了農(nóng)民工對(duì)當(dāng)?shù)貧w屬感不強(qiáng)、將自己定義為過(guò)客，阻礙其融入城市。同時(shí)，居住廠內(nèi)壓縮了生活半徑，抑制了農(nóng)民工餐飲娛樂(lè)等生活消費(fèi)和產(chǎn)城融合。這些均延滯了人的城鎮(zhèn)化。

三是項(xiàng)目建設(shè)用地不足與宿舍等工業(yè)配套生活用房非生產(chǎn)性占地之間不協(xié)調(diào)。一方面，我國(guó)項(xiàng)目建設(shè)用地極度緊張。國(guó)土資源部2016年調(diào)查顯示472個(gè)國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)中可供應(yīng)土地不足50公頃的占32.4%。另一方面，宿舍非生產(chǎn)性占地值得關(guān)注。以全國(guó)4845萬(wàn)住廠農(nóng)民工、人均住房面積為19.4平方米、容積率為2估算④，集體宿舍占用了4.7萬(wàn)公頃建設(shè)用地。

四是農(nóng)民工購(gòu)房意愿增強(qiáng)與部分城市高庫(kù)存之間不協(xié)調(diào)。從房?jī)r(jià)和購(gòu)買(mǎi)力梯度角度看，農(nóng)民工購(gòu)房需求在三四線城市更容易實(shí)現(xiàn)，而近年來(lái)其購(gòu)房意愿也確實(shí)在上升（圖1）。緣何意愿沒(méi)有轉(zhuǎn)化為實(shí)際購(gòu)房？農(nóng)民工購(gòu)房前提條件是融入當(dāng)?shù)?，住在廠區(qū)阻礙了融入，這是重要原因之一。

（二）某地探索初見(jiàn)成效

為化解上述不協(xié)調(diào)，一些地方展開(kāi)了探索。以剛起步的廣西東盟經(jīng)開(kāi)區(qū)為例，該開(kāi)發(fā)區(qū)在國(guó)土資源部2016年全國(guó)開(kāi)發(fā)區(qū)土地集約利用情況評(píng)價(jià)中，排在86家產(chǎn)城融合型的第13位。

調(diào)研發(fā)現(xiàn)下列做法值得關(guān)注。首先，2014年起農(nóng)民工可以申請(qǐng)公租房，還可以優(yōu)惠價(jià)格分期購(gòu)買(mǎi)商品房，公租房與商品房同社區(qū)同戶型。其次，購(gòu)房后子女可享受幼兒園至高中免費(fèi)教育等公共服務(wù)。再次，政策迅速落實(shí)，2014—2017每年推出約1500套。政策實(shí)施后，開(kāi)發(fā)區(qū)人的城鎮(zhèn)化明顯提速，近50%外來(lái)農(nóng)民工購(gòu)買(mǎi)或租住了政策房，產(chǎn)城快速融合。

該案例有幾點(diǎn)啟示：同社區(qū)同戶型的租售并舉受農(nóng)民工歡迎；當(dāng)?shù)卣袨椤?dān)責(zé)、有執(zhí)行力；農(nóng)民工遷出廠區(qū)住入社區(qū)是促使其扎根當(dāng)?shù)?、推進(jìn)人的城鎮(zhèn)化的有效舉措。

（三）農(nóng)民工居住政策體系有待豐富完善

2005年起，國(guó)家陸續(xù)出臺(tái)農(nóng)民工公積金繳存使用、多渠道提供居住場(chǎng)所等一系列政策改善其居住條件⑤，特別是《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》和《國(guó)務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見(jiàn)》作出了科學(xué)的戰(zhàn)略部署。這些舉措幫助進(jìn)城農(nóng)民工初步實(shí)現(xiàn)了居者有其屋。但是，“目前而言大部分政策仍然停留在指導(dǎo)性原則性的層面，可操作性仍然較弱”（楊宜勇、張強(qiáng)，2017）。

推進(jìn)相關(guān)工作，一方面，需要厘清農(nóng)民工保障性住房的財(cái)政資金來(lái)源、中央轉(zhuǎn)移支付力度、公積金結(jié)轉(zhuǎn)等實(shí)施細(xì)節(jié)；另一方面，可以尋找能滿足農(nóng)民工、企業(yè)、政府、社會(huì)等多元主體潛在利益的突破口，以改革方式拓展并“組網(wǎng)”相關(guān)政策，實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)。

二、住廠農(nóng)民工遷入社區(qū)的方案構(gòu)想、預(yù)期成效、可行性及風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)分析

（一）方案構(gòu)想

住廠農(nóng)民工遷入社區(qū)是調(diào)動(dòng)各方積極性、以點(diǎn)帶面推進(jìn)相關(guān)工作的可選突破口。具體構(gòu)想?yún)⒁?jiàn)圖2。

建設(shè)社區(qū)化居住承接載體。支持房企、平臺(tái)公司、民間資本等主體開(kāi)發(fā)或采購(gòu)房源，以出租、出售、先租后購(gòu)等方式向農(nóng)民工提供社區(qū)化住所。用工單位與載體對(duì)接公民工居住需求。

升級(jí)廠區(qū)宿舍等配套生活用房及土地的使用方式。鼓勵(lì)企業(yè)將原宿舍等改造為廠房或辦公場(chǎng)所，通過(guò)自用、出售、出租、參股等方式，發(fā)展研發(fā)、測(cè)試、物流、制造等產(chǎn)業(yè)模塊。

原住廠農(nóng)民工自主選擇區(qū)位和居住方式（購(gòu)房、獨(dú)租、合租）。在享受住房補(bǔ)貼和公共服務(wù)基礎(chǔ)上，承擔(dān)主要的居住成本。

政府對(duì)載體建設(shè)和廠區(qū)改造給予政策支持。從宿舍再利用收益中提取相當(dāng)比重，用于農(nóng)民工公共服務(wù)和住房補(bǔ)貼。

（二）預(yù)期成效

方案實(shí)施后有望取得如下成效（參見(jiàn)圖2）。

一是有利于形成房地產(chǎn)市場(chǎng)平穩(wěn)健康發(fā)展長(zhǎng)效機(jī)制。農(nóng)民工購(gòu)房租房，中短期可緩解部分高庫(kù)存城市壓力，中長(zhǎng)期可為房地產(chǎn)市場(chǎng)注入穩(wěn)定的需求源、租售合一的經(jīng)營(yíng)方式、房租證券化的投融資方式。

二是促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化。農(nóng)民工將融入社會(huì)、涵養(yǎng)身心、增進(jìn)家庭幸福，提升人力資本水平，促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定。從單身住廠到舉家生活在城市，將促進(jìn)三產(chǎn)發(fā)展、產(chǎn)城融合、人的城鎮(zhèn)化。endprint